Corte giust. UE, Sentenza del 15 novembre 1983, causa 52/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni ed i mezzi e gli argomenti delle parti si possono così riassumere:

Il 19 febbraio 1982, il Governo francese notificava alla Commissione, in conformità all'art. 93, n. 3, del Trattato CEE, un progetto di ordinanza mirante ad istituire un regime di aiuti a favore del settore tessile e dell'abbigliamento sotto forma di assunzione a carico, da parte dello Stato, dei contributi previdenziali dovuti dai datori di lavoro del settore. Questo regime veniva istituito con l'ordinanza 1o marzo 1982, n. 204, le cui modalità di applicazione, annuncíate dal Governo francese all'atto della notifica del progetto di ordinanza, venivano notificate alla Commissione il 16 aprile 1982 ed entravano in vigore il giorno stesso con decreto n. 82-340.

Lo Stato assume a proprio carico una parte dei contributi previdenziali nella misura del 10 % dell'importo totale delle retribuzioni che, entro i limiti di un massimale, costituiscono la base per il calcolo dei contributi di previdenza sociale obbligatori a carico dei datori di lavoro del settore tessile e dell'abbigliamento, qualora le imprese di cui trattasi si impegnino a mantenere il livello occupazionale e ad affettuare un certo livello minimo di investimenti. Detta misura viene portata al 12 %, qualora l'impresa interessata si impegni, inoltre, a creare nuovi posti di lavoro. Le imprese le cui difficoltà potrebbero compromettere l'equilibrio economico e sociale di una regione possono ottenere uno sgravio degli oneri previdenziali in misura pari all'8 %, senza essere vincolate alle stesse condizioni — relative alla manodopera ed agli investimenti — qualora presentino un piano di ammodernamento e di adattamento dell'impresa e di salvaguardia dei posti di lavoro, che deve essere approvato dall'autorità amministrativa competente.

Inoltre, l'art. 5, 1o comma, dell'ordinanza n. 82-204, sopra citata, stabilisce che: «L'assunzione a carico è subordinata, tenuto conto della situazione dell'impresa, alla conclusione tra lo Stato ed il datore di lavoro di un contratto avente durata pari a dodici mesi, che precisi in particolare gli impegni sottoscritti dal datore di lavoro in base alle disposizioni della presente ordinanza, la data di decorrenza dell'assunzione a carico, la quale deve essere posteriore alla conclusione del contratto, e le modalità del controllo sull'adempimento degli impegni del datore di lavoro. Nessun contratto può essere concluso posteriormente al 31 dicembre 1982».

Infine, l'art. 5, 3o comma, della stessa ordinanza, dispone: «Il contratto può eventualmente essere rinnovato, previa modifica, per un nuovo periodo di dodici mesi. La durata complessiva del contratto, o dei contratti, non può superare ventiquattro mesi per la stessa impresa».

Ritenendo che un tale sistema costituisse un regime di aiuti incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92 del Trattato, la Commissione, dopo aver intimato al Governo francese di presentare le sue osservazioni, adottava, il 12 gennaio 1983, una decisione ai sensi dell'art. 93, n. 2, 1o comma, del Trattato, «relativa ad un regime di aiuti a favore del settore tessile/abbigliamento in Francia».

Questa decisione così recita: «Articolo 1 La Repubblica francese sopprime, entro un mese a decorrere dalla notifica della presente decisione, il regime di aiuti a favore del settore dell'industria tessile e dell'abbigliamento, istituito sotto forma di fiscalizzazione parziale degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro del settore, con l'ordinanza n. 204, del 1o marzo 1982, le cui modalità di applicazione sono previste dal decreto n. 82-340 del 16 aprile 1982. Inoltre, a decorrere dalla data di notifica della presente decisione, la Repubblica francese non accorda più alcun aiuto a norma del regime in questione. Articolo 2 La Repubblica francese comunica alla Commissione le disposizioni che essa ha adottato per conformarsi alla presente decisione entro e non oltre la scadenza del termine fissato all'articolo 1, 1o comma. ...». Nell'ultimo considerando della decisione si dichiara che: «... Il regime francese di aiuti a favore del settore dell'industria tessile e dell'abbigliamento istituito ... è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del Trattato CEE e deve di conseguenza essere soppresso; ... il Governo francese non deve pertanto concludere alcun contratto come previsto dalle disposizioni succitate e deve porre termine ai contratti già conclusi con le imprese in violazione dell'articolo 93, paragrafo 3, del Trattato CEE».

La decisione veniva notificata alla Repubblica francese il 21 gennaio 1983.

Il 23 febbraio 1983 il Governo francese pubblicava un comunicato relativo al regime di aiuti di cui trattasi. In questo comunicato, che veniva trasmesso alla Commissione il giorno stesso della sua pubblicazione, il Governo dichiarava fra l'altro: «La procedura dei contratti “occupazione-investimento” sarà di nuovo applicata, in modo decrescente, per il secondo ed ultimo anno. Essa sarà adattata in modo da consentire una migliore proporzione tra l'aiuto concesso e lo sforzo di investimento delle imprese. Inoltre, saranno esaminati i mezzi che possono incoraggiare le riduzioni della durata del lavoro a vantaggio dell'occupazione. Il Governo francese fa presente di essere sempre disposto a procedere, di concerto con la Commissione delle Comunità europee, ad un esame completo delle difficoltà del settore tessile in Europa e dei mezzi per farvi fronte»..

Con lettera 16 giugno 1983, la Commissione ha dichiarato alla Corte di rinunciare a presentare la replica. Essa ha motivato la sua rinuncia con i fatti seguenti. Il 5 maggio 1983 il Governo francese le trasmetteva un progetto di decreto mirante a definire le condizioni alle quali sarebbe sottoposto il rinnovo dei contratti conclusi tra lo Stato ed i datori di lavoro del settore tessile e dell'abbigliamento nell'ambito del regime di aiuti istituito con l'ordinanza 1o marzo 1982, n. 204. La Commissione, ritenendo che il progetto non fosse »tale da rendere il regime di aiuti di cui trattasi compatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92 del Trattato CEE, decideva, il 7 giugno 1983, di iniziare, relativamente a tale progetto, il procedimento contemplato dall'art. 93, n. 2. Questa decisione veniva notificata alla Repubblica francese con lettera 15 giugno 1983. Tuttavia, il Governo francese ha attuato i provvedimenti progettati ed ha pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica francese dell'8 giugno 1983 il decreto 7 giugno 1983, n. 83-458, relativo al rinnovo dei contratti contemplati dall'ordinanza 1o marzo 1982, n. 82-204.

Su relazione del giudice relatore, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, essa ha invitato il Governo francese a precisare in udienza in quale misura sono state versate, in base al regime di aiuti di cui trattasi, sovvenzioni dopo il 21 gennaio 1983, nonché se, ed eventualmente in quale misura, le autorità francesi abbiano rinnovato dei contratti.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

che la Repubblica francese, non essendosi conformata entro il termine prescritto alla decisione della Commissione 12 gennaio 1983, relativa ad un regime di aiuti a favore del settore tessile e dell'abbigliamento in Francia, è venuta meno ad un obbligo impostole dal Trattato; condannare la Repubblica francese alle spese.

Il Governo della Repubblica francese conclude che la Corte voglia:

respingere il ricorso; condannare la ricorrente alle spese.

Nel ricorso la Commissione sottolinea che la decisione 12 gennaio 1983 ingiunge alla Repubblica francese innanzitutto di sopprimere, nel termine di un mese, cioè entro il 21 febbraio 1983, il regime di aiuti, e inoltre di non concedere più, a decorrere dal 21 gennaio 1983, nessun aiuto in base al regime di cui trattasi, il quale era, del resto, e tenuto conto del mancato rispetto da parte del Governo francese dell'art. 93, n. 3, del Trattato, illegittimo. La Commissione aggiunge che, ai sensi dell'art. 189 del Trattato, le decisioni sono obbligatorie in tutti i loro elementi per i destinatari da esse designati. Ora, il comunicato 23 febbraio 1983, sopra citato, che ha annunciato il rinnovo del regime di aiuti di cui trattasi per un altro anno, può essere interpretato solo come espressione del rifiuto del Governo francese di conformarsi alla decisione della Commissione. La Commissione conclude che non vi è dubbio che il Governo francese non si è conformato agli obblighi impostigli dall'art. 93, n. 2, 1o comma, del Trattato. 2. Nel controricorso il Governo francese sostiene di essersi pienamente conformato alla decisione della Commissione, come esso può interpretarla con riguardo al diritto comunitario. 2.1. In base all'interpretazione della Commissione — o piuttosto alla sua intenzione —, il Governo francese avrebbe dovuto, fra l'altro, rescindere unilateralmente i contratti conclusi prima della data di entrata in vigore della decisione. Ora, tale pretesa contrasta col diritto comunitario in quanto ignora il principio della tutela del legittimo affidamento. Il Governo francese interpreta invece la decisione facendo riferimento alla sentenza della Corte 12 luglio 1973 (causa 70/72, Commissione/Repubblica federale di Germania, Race. pag. 813). In questa sentenza, la Corte ha dichiarato che la Repubblica federale di Germania aveva potuto legittimamente continuare a concedere premi di investimento, anche dopo la decisione della Commissione, «in vista degli interessi legittimi degli operatori che effettuavano investimenti». Il Governo francese ne deduce che la data che bisogna prendere in considerazione in materia di soppressione o di interruzione di un aiuto, rispetto alla data di entrata in vigore di una decisione della Commissione, non è il momento in cui questo aiuto viene effettivamente percepito nella sua espressione contabile (riscossione o sgravio) da parte del beneficiario, ma, chiaramente, è o la data dell'atto amministrativo generatore dell'aiuto o, qualora vi sia un impegno contrattuale, il momento in cui il futuro beneficiario dell'aiuto ha cominciato ad adempiere ai suoi impegni proprio in vista e allo scopo di percepire l'aiuto spettantegli in forza di leggi o regolamenti n'azionali. Ne deriva, secondo il Governo francese, che la decisione di cui trattasi, se poteva giustamente impedirgli di concludere altri contratti posteriormente alla data della sua entrata in vigore, non poteva affatto, come avrebbe voluto la Commissione, imporgli la rescissione dei contratti già conclusi. Di conseguenza, i contratti stipulati in forza dell'art. 5, 1o comma, dell'ordinanza 1o marzo 1982, n. 82-204, sopra citata, non sono interessati dalla decisione della Commissione poiché, in ragione della sua normativa nazionale, il Governo poteva concluderli solo fino al 31 dicembre 1982, cioè ad una data anteriore di tre settimane a quella della notifica della decisione. In realtà, nei confronti di questa categoria di contratti, la decisione della Commissione è priva d'oggetto. 2.2. Per quanto riguarda il rinnovo dei contratti già conclusi, il Governo francese sottolinea che l'art. 5, 3o comma, dell'ordinanza n. 82-204 dispone chiaramente che un contratto non è rinnovato automaticamente né tale e quale, ma deve subire delle modifiche e che, per questi motivi, l'eventuale rinnovo non può intervenire alla scadenza del contratto. Il Governo francese interpreta la decisione della Commissione nel senso che essa gli vieta di rinnovare i contratti conclusi nel 1982, in quanto le modifiche da apportare loro in base alla lettera stessa dell'ordinanza n. 82-204 non contribuiscono a rendere il regime di aiuti compatibile con l'art. 92 del Trattato. In tal senso bisogna intendere il comunicato 23 febbraio 1983, che annuncia che il sistema dei contratti viene prorogato, previa modifica, per il secondo ed ultimo anno e che propone alla Commissione consultazioni sull'argomento. A torto, quindi, la Commissione ha ravvisato in questo comunicato l'espressione del rifiuto di applicare la sua decisione. 2.3. Stando così le cose, poiché la decisione 12 gennaio 1983 non può applicarsi ai contratti conclusi anteriormente al 31 dicembre 1982 e poiché nessun contratto è stato concluso né rinnovato dopo la data di entrata in vigore della decisione, il Governo francese ribadisce di essersi pienamente conformato a quest'ultima.

Il Governo francese, rappresentato dal sig. G. Boivineau, e la Commissione, rappresentata dalla sig.ra M.J. Jonczy, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 13 settembre 1983.

Il Governo francese ha precisato che, in base al regime di aiuti di cui trattasi, sono state versate sovvenzioni dopo il 21 gennaio 1983 e che le autorità francesi hanno proceduto al rinnovo dei contratti già conclusi. Il Governo ha aggiunto che tra la data di entrata in vigore del regime di cui trattasi ed il 31 dicembre 1982 sono stati conclusi 3015 contratti e che il numero dei contratti rinnovati per il 1983 può calcolarsi in circa 2 400.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 26 ottobre 1983.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 30 marzo 1983, la Commissione delle Comunità europee ha presentato, a norma dell'art. 93, n. 2, 2o comma, del Trattato CEE, un ricorso mirante a far dichiarare che la Repubblica francese, non essendosi conformata, nel termine stabilito, alla decisione della Commissione 12 gennaio 1983, n. 83/245, relativa ad un regime di aiuti a favore del settore tessile e dell'abbigliamento in Francia (GU L 137, pag. 24), è venuta meno ad un obbligo impostole dal Trattato.

Dal fascicolo risulta che il 19 febbraio 1982 il Governo francese notificava alla Commissione, in conformità all'art. 93, n. 3, del Trattato, un progetto di ordinanza mirante ad istituire un regime di aiuti a favore del settore tessile e dell'abbigliamento sotto forma di assunzione a carico, da parte dello Stato, di una parte dei contributi previdenziali dovuti dai datori di lavoro del settore. Questo regime di aiuti veniva successivamente istituito con ordinanza 1o marzo 1982, n. 82-204, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica francese n. 51 del 2 marzo 1982. Le modalità di attuazione di detto regime venivano notificate alla Commissione il 16 aprile 1982 ed entravano in vigore con decreto n. 82-340 della stessa data, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica francese n. 90 del 17 aprile 1982.

A termini dell'art. 5 dell'ordinanza n. 82-204 sopra citata, la fiscalizzazione di una parte dei contributi previdenziali è subordinata alla conclusione, tra lo Stato e il datore di lavoro, di un contratto della durata di dodici mesi, che precisa la quota dei contributi che lo Stato assume a suo carico e gli impegni assunti dal datore di lavoro per quanto riguarda la conservazione o la creazione di posti di lavoro e la realizzazione di investimenti. In base allo stesso articolo, nessun contratto può essere concluso dopo il 31 dicembre 1982, ma i contratti conclusi prima di tale data possono essere rinnovati per altri dodici mesi.

Dopo aver intimato al Governo francese di presentare le sue osservazioni, la Commissione, a norma dell'art. 93, n. 2, 1o comma, del Trattato, adottava la decisione sopra citata che è all'origine del presente ricorso.

L'art. 1 di questa decisione così recita: «La Repubblica francese sopprime, entro un mese a decorrere dalla notifica della presente decisione, il regime di aiuti a favore del settore dell'industria tessile e dell'abbigliamento, istituito sotto forma di fiscalizzazione parziale degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro del settore, con l'ordinanza n. 204 del 1o marzo 1982, le cui modalità di applicazione sono previste dal decreto n. 82-340 del 16 aprile 1982. Inoltre, a decorrere dalla data di notifica della presente decisione, la Repubblica francese non accorda più alcun aiuto a norma del regime in questione».

La decisione veniva notificata alla Repubblica francese il 21 gennaio 1983 e il Governo francese non presentava ricorso d'annullamento nel termine stabilito dall'art. 173, 3o comma, del Trattato.

Il 23 febbraio 1983, il Governo francese trasmetteva alla Commissione un comunicato in cui annunciava che la procedura dei contratti «occupazione-investimento» sarebbe stata nuovamente applicata, in modo decrescente, per un secondo ed ultimo anno. La Commissione, ritenendo che il Governo francese, trasmettendo questo comunicato, si fosse rifiutato di conformarsi alla sua decisione, presentava il presente ricorso.

Il Governo francese sostiene di essersi pienamente conformato alla decisione della Commissione. Esso ricorda che questa decisione è stata adottata dopo che il periodo previsto per la conclusione dei contratti era scaduto. Di conseguenza, nessun contratto sarebbe stato concluso successivamente alla notifica della decisione. Il Governo ammette, per contro, che le autorità francesi hanno continuato a rispettare gli impegni da esse assunti mediante i contratti conclusi. Esso fa presente, tuttavia, che doveva interpretare la decisione della Commissione in un modo che gli consentisse di rispettare il principio della tutela del legittimo affidamento, principio che le autorità francesi avrebbero violato se avessero rescisso unilateralmente i contratti già conclusi. La Corte stessa, nella sentenza 12 luglio 1973 (causa 70/72, Commissione/Repubblica federale di Germania, Race. pag. 813), avrebbe riconosciuto l'esistenza di questo principio in una situazione analoga.

Si deve constatare che, diversamente dalla decisione che era all'origine della causa 70/72, la decisione della Commissione 12 gennaio 1983 ha indicato, con precisione e chiarezza, gli obblighi che essa imponeva alla Repubblica francese. Essa ingiungeva a quest'ultima, a decorrere dalla data della notifica, di non concedere più alcun aiuto in forza del regime di cui trattasi e di abolire questo regime entro un mese. Ora, è assodato che la Repubblica francese ha continuato a versare l'aiuto contemplato dal regime a ogni datore di lavoro che avesse concluso un contratto e che il Governo francese non ha adottato alcun provvedimento per sopprimere il regime di aiuti nel termine indicato dalla decisione.

Del resto, l'argomento del Governo francese basato sul principio della tutela del legittimo affidamento non riguarda l'interpretazione della decisione, ma costituisce un mezzo relativo alla validità di quest'ultima e che avrebbe potuto essere dedotto solo a sostegno di un ricorso di annullamento. Infatti, come la Corte ha già sottolineato nella sentenza 12 ottobre 1978 (causa 156/77, Commissione/Belgio, Racc. pag. 1881), consentire allo Stato membro destinatario di una decisione adottata in forza dell'art. 93, n. 2, 1o comma, del Trattato, di rimettere in discussione la validità di quest'ultima, in occasione del ricorso contemplato dal 2o comma della stessa disposizione, nonostante la scadenza del termine di cui all'art. 173, 3o comma, del Trattato, sarebbe incompatibile con i principi che disciplinano i rimedi giuridici istituiti dal Trattato e comprometterebbe la stabilità di questo sistema nonché il principio della certezza del diritto cui questo è informato.

Stando così le cose, bisogna constatare l'inadempimento nei termini che risultano dalle conclusioni della Commissione.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. La convenuta è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.