Corte giust. UE, Sentenza del 21 maggio 1980, causa 73/79

Gli antefatti, le varie fasi del procedimento, le conclusioni ed i mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Con provvedimento 22 giugno 1968, n. 1195, del Comitato interministeriale dei prezzi (CIP) (Gazzetta ufficiale n. 162 del 27 giugno 1968), la Repubblica italiana istituiva la cassa conguaglio zucchero, avente lo scopo di effettuare operazioni di perequazione connesse all'inserimento dell'economia saccarifera italiana in quella comunitaria ed alla realizzazione del mercato comune nel settore dello zucchero.

Con lo stesso provvedimento venivano fissati i contributi necessari per il funzionamento della cassa, stabilendo un tributo speciale, detto sovrapprezzo, di 23 lire (importo successivamente aumentato) il chilogrammo netto di zucchero bianco di qualsiasi qualità e tipo messo in consumo. Tale tributo grava sia sullo zucchero prodotto in Italia sia su quello proveniente dall'estero.

Il gettito del sovrapprezzo è destinato al finanziamento degli aiuti autorizzati dall'art. 34 del regolamento n. 1009/67, sostituito dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74, a sua volta integrato dall'art. 5 deľ regolamento n. 1110/77 (GG.UU. 1967, n. 308, 1974, n. L 359 e, rispettivamente, 1977, n. L 134).

La Commissione, dopo aver esaminato tale sistema, lo riteneva incompatibile con il Trattato CEE. A suo avviso, il fatto che gli artt. 34 del regolamento n. 1009/67 e 38 del regolamento n. 3330/74 consentissero allo Stato italiano di derogare al divieto generale — imposto agli Stati membri dall'art. 92, n. 1, del Trattato — di concedere aiuti che falsino o minaccino di falsare la concorrenza, non giustificava la creazione di un sistema che, eccedendo la portata dei menzionati artt. 34 e 38, produceva un vero e proprio effetto protezionistico.

Pertanto, con lettera 4 dicembre 1974, la Commissione attirava l'attenzione del Governo italiano sul fatto che il sovrapprezzo, ove risultasse interamente compensato, per quanto concerne il prodotto nazionale, dagli aiuti finanziati col suo gettito, costituiva tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, vietata dall'art. 9, n. 1, del Trattato; qualora risultasse parzialmente compensato dagli aiuti, esso costituiva un tributo vietato dall'art. 95 dello stesso Trattato.

Di conseguenza, la Commissione invitava il Governo italiano a presentare le sue osservazioni in conformità all'art. 169, 1o comma, del Trattato.

Nella lettera 21 marzo 1975, il Governo italiano, dopo aver ricordato i motivi e le considerazioni d'ordine giuridico che avevano portato alla creazione della cassa conguaglio e all'istituzione del sovrapprezzo sullo zucchero, riconosceva che «il sovrapprezzo in parola, istituito per effettuare le operazioni di perequazione di prezzo concesse con l'applicazione dell'art. 34 del regolamento n. 1009/67, è da considerarsi a tutti gli effetti una imposizione interna». Esso contestava però l'assunto della Commissione che il sovrapprezzo sullo zucchero importato produceva un effetto protezionistico che andava oltre l'aiuto propriamente detto. I provvedimenti speciali di cui all'art. 34 del regolamento n. 1009/67 non rientravano, secondo il Governo italiano, nella categoria degli «aiuti» ai sensi degli artt. 92 e segg. del Trattato, ma andavano considerati come un meccanismo perequativo dei maggiori costi di produzione dello zucchero constatati in Italia rispetto agli altri paesi della Comunità.

Anche esaminando la questione sotto l'aspetto degli «aiuti», l'effetto protezionistico rilevato dalla Commissione era da escludere, mancando qualsiasi correlazione tra il gettito della tassa e l'entità degli aiuti, entità, peraltro, espressamente stabilita dal Consiglio; inoltre, la Commissione non aveva il potere di valutare il sistema di finanziamento attuato mediante l'«aiuto d'adattamento», dato che il regolamento n. 1009/67 stabiliva espressamente una deroga all'art. 92 del Trattato.

Il Governo italiano escludeva infine l'incompatibilità del sovrapprezzo di cui trattasi con l'art. 92 del Trattato, sostenendo che detto tributo serviva non solo a finanziare gli aiuti di adattamento, ma anche ad effettuare determinate operazioni nell'ambito della disciplina dei prezzi. Esso escludeva del pari l'incompatibilità con l'art. 95 del Trattato, sottolineando che l'aliquota ed il metodo di riscossione del sovrapprezzo erano identici per il prodotto nazionale e per quello importato.

Dopo aver esaminato tali osservazioni, la Commissione, con lettera 23 marzo 1977, ribadiva il suo punto di vista. Essa invitava il Governo italiano a presentare ulteriori osservazioni, con particolare riguardo al fatto che — per le stagioni 1975-1976 e 1976-1977 — lo zucchero importato dagli altri Stati membri sopportava l'onere integrale del sovrapprezzo (e cioè 5600 e, rispettivamente, 7000 lire il quintale), mentre lo zucchero italiano otteneva sugli stessi importi un rimborso (nella misura di 2156,30 e, rispettivamente, 2706,06 lire il quintale, a concorrenza di 1330000 tonnellate) oltre al contributo sulla produzione (fino a concorrenza di 100000 tonnellate).

Nella lettera di risposta 10 giugno 1977, il Governo italiano contestava il punto di vista della Commissione secondo cui l'onere gravante sul prodotto nazionale era inferiore a quello applicato al prodotto importato. Esso rilevava inoltre che soggetto dell'imposta era il consumatore e non il produttore o l'importatore, e che non esisteva uno stretto collegamento tra il versamento del sovrapprezzo effettuato dal produttore e la riscossione, da parte dello stesso, degli aiuti di adattamento spettantigli. Peraltro, tali aiuti erano in gran parte destinati ad un prodotto diverso dallo zucchero (e cioè la barbabietola da zucchero).

Il 27 luglio 1978 la Commissione emetteva un parere motivato ai sensi dell'art. 169, 1o comma, del Trattato, in cui constatava che «la Repubblica italiana, gravando lo zucchero degli altri Stati membri con un'imposta interna speciale che colpisce sistematicamente i prodotti nazionali e i prodotti importati secondo criteri identici, ma che è destinata a finanziare aiuti a favore dei prodotti nazionali e non dello zucchero importato, cosicché l'onere fiscale che grava sui prodotti nazionali è parzialmente neutralizzato, ha mancato agli obblighi che le incombono in virtù dell'art. 95, 1o comma, del Trattato». La Repubblica italiana era invitata ad eliminare entro tre mesi la discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati da altri Stati membri.

Con lettera 12 febbraio 1979, il Governo italiano esprimeva l'avviso che l'interpretazione data dalla Commissione all'art. 95, 1o comma, del Trattato era troppo estensiva e andava oltre lo spirito stesso della norma. Esso sottolineava che la modifica del sistema avrebbe fatto venir meno gli aspetti positivi legati alla puntualità del versamento degli aiuti d'adattamento senza apportare alcun vantaggio.

Con atto introduttivo presentato il 2 maggio 1979, la Commissione ha adito la Corte di giustizia in forza dell'art. 169, 2o comma, del Trattato CEE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

dichiarare che la Repubblica italiana, gravando con un'imposta speciale di diversa misura lo zucchero di produzione nazionale e quello importato dagli altri Stati membri, ha mancato agli obblighi ad essa incombenti a norma dell'art. 95 del Trattato CEE; condannare la convenuta alle spese.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile e, in subordine, respingerlo; porre le spese del giudizio a carico della ricorrente.

La convenuta rileva che l'infrazione addebitatale dalla Commissione è legata al sistema di finanziamento degli aiuti e va pertanto valutata nell'ambito del procedimento contemplato dall'art. 93, n. 2, del Trattato (sentenza 25 giugno 1970, causa 47/69, Governo della Repubblica francese e/ Commissione delle Comunità europee, Race. 1970, pag. 487).

Questo principio si applica anche in riferimento all'art. 95, 1o comma, del Trattato nel caso in cui l'imposizione interna non venga considerata discriminatoria in sé, ma soltanto perché essa serve a finanziare il prodotto nazionale e non quello importato.

Di conseguenza, il ricorso è prematuro ed inammissibile.

Inoltre, la Commissione ha iniziato un procedimento ex art. 93, n. 2, in relazione al sistema di finanziamento dell'insieme degli aiuti concessi nel settore dello zucchero. Pertanto essa, avendo scelto questa via, non può al tempo stesso promuovere un ricorso in base all'art. 169 senza violare il principio «ne bis in idem».

Nella replica, la ricorrente contesta che la liceità del sistema di finanziamento di un aiuto possa essere valutata solo nell'ambito del procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato. Infatti, quando le modalità di finanziamento di un aiuto siano in contrasto con norme del Trattato diverse dall'art. 92, il procedimento contemplato dall'art. 169 è e resta applicabile, né il fatto che la violazione di una norma comunitaria, diversa dall'art. 92, riguardi un elemento di un regime di aiuti può in alcun modo incidere sul potere della Commissione di perseguire tale violazione in base all'art 169.

Dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 22 marzo 1977, causa 74/76, Iannelli e Volpi, Race. 1977, pag. 576; sentenza 13 marzo 1979, causa 91/78, Hansen, Race. 1979, pag. 935; sentenza 26. giugno 1979, causa 177/78, Pigs and Bacon Commission c/ McCarren, ancora inedita) possono trarsi, secondo la ricorrente, due conseguenze. La prima è che la Commissione, se esamina il provvedimento nazionale nell'ambito di un procedimento ex art. 93, non può dichiarare compatibile col mercato comune un regime di aiuti la cui concessione sia in contrasto con un'altra disposizione del Trattato e di diritto derivato. La seconda, che un provvedimento del genere può essere esaminato nell'ambito sia di un procedimento a norma dell'art. 93 sia di un procedimento ex art. 169. Difatti, poiché il provvedimento nazionale non è sottratto all'applicazione delle disposizioni diverse dall'art. 92, la violazione di queste pone ab initio in infrazione lo Stato membro interessato; né il fatto che questo si conformi alla decisione eventualmente adottata dalla Commissione in forza dell'art. 93, n. 2, 1o comma, fa venir meno l'infrazione costituita dal comportamento precedente. In una situazione siffatta, il procedimento ex art. 169 può costituire pertanto lo strumento appropriato per esaminare l'infrazione.

Da quanto sopra consegue che, nel caso di un regime d'aiuti che violi altre disposizioni del Trattato o di diritto derivato, non v'è alcun motivo di sostenere che i due procedimenti di cui trattasi si escludano a vicenda. Nella fattispecie, i due procedimenti promossi dalla Commissione perseguono scopi distinti. Con il procedimento ex art. 169, la Commissione si propone unicamente di eliminare la parte del sovrapprezzo contraria all'art. 95 del Trattato; col procedimento ex art. 93, essa si riserva invece di pronunziarsi sulla compatibilità del sistema di finanziamento (per la parte restante e non contraria all'art. 95) con l'art. 92, onde stabilire se l'aiuto indiretto che può risultare dal modo di finanziamento sia compatibile col mercato comune (sentenza 25 giugno 1970, causa 47/69, Repubblica francese e/ Commissione; Race. 1970, pag. 495, punti II-13, 16 e 17 della motivazione).

Nella controreplica, la convenuta sostiene che nella fattispecie il nesso insolubile tra determinate caratteristiche dell'aiuto (e in particolare il modo in cui esso è finanziato) e il suo oggetto fa sì che l'aiuto «nel suo complesso» debba essere valutato mediante il procedimento contemplato dall'art. 93 del Trattato (sentenza 22 marzo 1977, causa 74/76, Iannelli e Volpi, Race. 1977, pag. 567).

In effetti, il sovrapprezzo è strutturato come parte integrante del prezzo massimo autorizzato dal Comitato interministeriale prezzi: esso, cioè, viene addizionato al prezzo d'intervento per l'Italia, ad oneri aggiuntivi ed ai compensi per le singole fasi commerciali.

Secondo la convenuta, è evidente che l'importo del sovrapprezzo gravante sullo zucchero importato dev'essere uguale a quello applicato allo zucchero nazionale. L'eventuale riduzione del sovrapprezzo sullo zucchero importato avrebbe, in pratica, l'effetto di attribuire a questo un aiuto illecito.

La convenuta nega poi che il procedimento ex art. 169 e quello di cui all'art. 93, n. 2, perseguano nella fattispecie scopi distinti. Infatti, il procedimento promosso a norma dell'art. 93, n. 2, riguarda «l'insieme degli aiuti accordati ai venditori di barbabietole trasformate in zucchero e all'industria trasformatrice», cioè L'insieme degli aiuti ritenuti incompatibili col Trattato «in ragione del loro sistema di finanziamento» (cfr. lettera della Commissione 23 marzo 1977, n. 3552, pag. 5). Detto procedimento concerne pertanto tutti gli aiuti considerati sotto il profilo del sistema di finanziamento e non già «la parte restante e non contraria all'art. 95», come sostiene adesso la Commissione.

La ricorrente sostiene che la Repubblica italiana, applicando allo zucchero proveniente dagli altri Stati membri un'imposta interna speciale che colpisce sistematicamente i prodotti importati secondo criteri identici, ma che è destinata a finanziare aiuti concessi ai prodotti nazionali e non allo zucchero importato — in modo che l'onere fiscale gravante sui prodotti nazionali è parzialmente neutralizzato — ha violato gli obblighi che le incombono a norma dell'art. 95 del Trattato.

Il provvedimento del CIP n. 1195 del 1968 trae origine dalla normativa comunitaria e cioè dal regolamento di base n. 1009/67 e dai regolamenti nn. 430/68 e 432/68, che hanno fissato i prezzi per la stagione 1968/69. Il CIP, prendendo atto di tale normativa, ha assunto come base il prezzo d'intervento derivato fissato per l'Italia, aggiungendovi il sovrapprezzo di 23 lire il chilogrammo. Tale provvedimento costituisce il mezzo tecnico per erogare alle imprese saccarifere ed ai bieticoltori l'aiuto contemplato dall'art. 34 del regolamento n. 1009/67. Ciò è stato confermato dal Consiglio di Stato italiano nella decisione 26 maggio 1970, n. 433.

Quanto alle modalità di erogazione dell'aiuto, va ricordato che l'importo del sovrapprezzo viene versato da ciascun produttore di zucchero al netto dell'aiuto spettantegli; lo stesso produttore, e non la cassa conguaglio, liquida e versa ai bieticoltori l'importo dell'aiuto.

E pacifico che il sovrapprezzo costituisce un'imposta interna speciale. Inoltre, è incontestabile che tale imposta interna grava sullo zucchero proveniente dagli altri Stati membri in misura superiore rispetto allo zucchero di produzione nazionale.

Nella stagione 1974-1975, il sovrapprezzo era pari a 24 lire il chilogrammo netto per lo zucchero importato ed a sole 12,3054 lire per lo zucchero prodotto in Italia, poiché era contemplata la «integrazione per l'industria trasformatrice, in base all'articolo 34 del regolamento (CEE) n. 1009/67, di LIT 1169,46 per quintale netto di zucchero bianco prodotto in Italia nell'ambito del quantitativo che non superi la quota base di produzione o considerata come tale» (art. 5, lett. b), del provvedimento CIP n. 27/1974).

Identica disparità di trattamento fiscale tra prodotto nazionale e prodotto importato si riscontra nel periodo successivo alla suddetta stagione, per quel che concerne il sistema adottato per finanziare gli aiuti autorizzati dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74.

Inoltre, la discriminazione già esistente si è accentuata poiché il gettito del sovrapprezzo è stato impiegato in ciascuna stagione per finanziare quote integrative a favore dello zucchero di produzione interna, non autorizzate dai regolamenti comunitari.

La ricorrente contesta poi gli argomenti svolti dal Governo italiano nella fase precontenziosa.

Secondo tale Governo, le misure speciali di cui all'art. 34 del regolamento n. 1009/67 non rientrano nella categoria degli «aiuti» ai sensi degli artt. 92 e segg. del Trattato CEE, ma vanno considerate «piuttosto come un meccanismo perequa-tivo dei maggiori costi di produzione che si erano constatati in Italia, per consentire l'instaurazione di una organizzazione comune dei mercati basata su criteri comuni e metodi di calcolo uniformi previsti dall'art. 40 del Trattato».

In realtà, l'art. 34 del regolamento n. 1009/67 e l'art. 38 del regolamento n. 3330/74 rientrano nella nozione tecnica degli «aiuti concessi dagli Stati» di cui agli artt. 92 e 93 del Trattato. Ciò risulta dal testo dell'art. 41 del regolamento n. 3330/74, nel quale si fa espressa menzione dell'esistenza, nello stesso regolamento, di disposizioni contrastanti con gli artt. 92-94 del Trattato. Del resto, la stessa Corte di giustizia ha classificato i regimi contemplati dai regolamenti nn. 1009/67 e 3330/74 nella categoria degli «aiuti» (sentenze 25 maggio 1977, causa 77/76, Cucchi e/ Avez, Racc. 1977, pag. 987, e causa 105/76, Interzuccheri SpA zi Società Rezzano e Cavassa, ibidem, pag. 1029).

La Commissione contesta del pari il punto di vista secondo cui è il consumatore italiano di zucchero, e non il produttore o l'importatore, ad essere assoggettato all'imposizione del sovrapprezzo.

A suo avviso, infatti, «soggetto passivo» dell'imposta è colui che realizza il presupposto indicato dalla norma tributaria, ponendosi in tal modo, direttamente, come debitore nei confronti dell'ente im-positore. Ora, nella fattispecie, i produttori di zucchero e gli importatori sono i soli soggetti passivi dell'imposta di cui trattasi.

La Commissione respinge inoltre l'argomento del Governo italiano secondo il quale non esiste uno stretto collegamento tra «l'anticipo da parte del produttore del sovrapprezzo (per conto del consumatore) e la riscossione degli aiuti di adattamento a lui dovuti, tenuto anche conto che questi aiuti di adattamento vanno in gran parte ad un prodotto dallo zucchero (cioè alla barbabietola)».

Premesso che la parte dell'aiuto di adattamento destinata ai bieticoltori è irrilevante ai fini della presente causa, la ricorrente osserva che il versamento anticipato da parte deľ produttore è effettuato in nome e per conto proprio (poiché nessun rapporto giuridicamente rilevante intercorre tra esso e il consumatore) e che si tratta di «anticipo» perché l'importo del sovrapprezzo è calcolato in base alla quantità di zucchero prodotta (o importata), donde la necessità di effettuare un conguaglio con riferimento alla quantità messa in consumo. L'obiezione del Governo italiano circa la mancanza di nesso tra versamento del sovrapprezzo e riscossione degli aiuti di adattamento appare quindi priva di fondamento.

Sia dai provvedimenti del CIP relativi alle singole stagioni saccarifere, sia dalle circolari emanate dalla cassa conguaglio zucchero risulta che il produttore versa a quest'ultima il sovrapprezzo già al netto dell'aiuto previsto. Poiché il sovrapprezzo costituisce un debito del produttore nei confronti della cassa e l'aiuto rappresenta un credito dello stesso produttore nei confronti di questa, è stabilita la compensazione tra debito e credito (fermo restando, poi, l'obbligo del produttore di versare direttamente ai bieticoltori la parte dell'aiuto a questi spettante).

Il Governo italiano esclude l'incompatibilità del sovrapprezzo con l'art. 95 del Trattato, argomentando che la misura e le modalità di riscossione di tale imposta sono identiche per il prodotto nazionale e per quello importato.

La ricorrente ribatte che la parità di aliquota è del tutto fittizia, dal momento che sul prodotto nazionale l'imposta viene versata in misura ridotta e la riduzione corrisponde all'importo dell'aiuto concesso a tale prodotto.

La convenuta osseva che la ricorrente ravvisa l'asserita discriminazione nell'importo dell'aiuto allo zucchero di produzione nazionale. Tuttavia, l'aiuto a favore del settore produttivo italiano è autorizzato dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74 e deve costituire una differenza netta e costante a vantaggio di tale settore. Per questo motivo, l'importo dell'aiuto, nei limiti autorizzati, non può logicamente essere detratto dall'importo del sovrapprezzo gravante sullo zucchero nazionale al fine di dimostrare l'esistenza di un trattamento fiscale agevolato per il prodotto nazionale.

D'altra parte, il sistema di finanziamento dell'aiuto allo zucchero nazionale non produce alcun effetto protettivo che vada oltre l'aiuto stesso.

La situazione del prodotto importato rispetto a quello nazionale resterebbe identica all'attuale se, mantenuto il sovrapprezzo in misura uguale per i due prodotti, gli aiuti venissero finanziati con mezzi tratti dal bilancio statale. Ciò conferma l'assenza, nel sistema di finanziamento dell'aiuto allo zucchero nazionale, di qualsiasi effetto protezionistico o comunque dannoso per lo zucchero importato.

La convenuta ammette che il sovrapprezzo costituisce un'imposizione interna ai sensi dell'art. 95 del Trattato. Tuttavia, per l'ordinamento interno, esso rappresenta una misura perequativa dei maggiori costi, che fa parte integrante del prezzo del prodotto e viene in definitiva a gravare sul consumatore.

La ricorrente non è nel giusto quando sostiene che col gettito del sovrapprezzo vengono finanziati aiuti non autorizzati dai regolamenti comunitari. Invero, la legittimità di tali aiuti è ancora sub iudice sia nella causa 72/79 sia nell'ambito del procedimento instaurato a norma dell'art. 93, n. 2, del Trattato.

Per dimostrare l'esistenza di uno stretto collegamento tra sovrapprezzo ed aiuto, la ricorrente ha descritto un sistema di versamento del primo e di riscossione del secondo che non è più in vigore. Secondo la convenuta, il sistema di versamento attualmente in vigore è il seguente.

Come risulta dal provvedimento del CIP 1o ottobre 1976, n. 24, punto 5/c (GURI η. 264 del 4 ottobre 1976), i produttori sono tenuti a versare il sovrapprezzo sulle quantità di zucchero «estratte dai magazzini fiduciari a tutto il 30 novembre 1976» con valuta del giorno 15 del mese successivo a quello di estrazione.

Sulla base della produzione provvisoria — e salvo conguaglio — la cassa conguaglio zucchero versa, entro il 20 dicembre 1976, ai produttori di zucchero l'intero ammontare dell'aiuto spettante ai bieticoltori ed all'industria di trasformazione, la quale provvede poi a trasferire ai bieticoltori la quota di loro spettanza entro il 31 decembre successivo.

Tra l'importo del sovrapprezzo pagato sulle quantità messe in consumo entro il 30 novembre 1976 e l'importo degli aiuti, viene effettuata una compensazione parziale. L'importo degli aiuti, che è calcolato sull'intera produzione presunta, salvo conguaglio, è infatti necessariamente maggiore dell'importo del sovrapprezzo sulle quantità messe in consumo entro il mese di novembre. Va precisato che si tratta di compensazione parziale poiché essa concerne unicamente la quota di aiuti spettante all'industria di trasformazione e non anche quella spettante ai produttori di barbabietole.

La parte di aiuti che non entra nella compensazione viene pagata dalla cassa conguaglio, entro il 20 dicembre, con fondi derivanti di regola da anticipazioni bancarie.

Sulle quantità di zucchero messe in consumo a partire dal mese di dicembre, i produttori di zucchero pagano poi l'intero importo del sovrapprezzo entro il giorno 15 del mese successivo a quello di estrazione dai magazzini.

Dal sistema sopra descritto risulta che la cassa conguaglio paga integralmente l'aiuto spettante ai produttori di zucchero entro il 20 dicembre (così come paga integralmente anche l'aiuto spettante ai bieticoltori), mentre riscuote una parte del sovrapprezzo (quello sui quantitativi messi in consumo a partire dal mese di dicembre) solo successivamente.

Nella replica, la ricorrente precisa ch'essa non esige affatto la soppressione di un aiuto autorizzato dal Consiglio, ma pretende unicamente che tale aiuto non sia finanziato col gettito di tributi gravanti esclusivamente o parzialmente sulle merci importate.

L'argomentazione svolta dalla convenuta si riduce essenzialmente nel sostenere che il fine (di un aiuto) giustifica i mezzi (per finanziarlo).

La ricorrente fonda la sua tesi sulla costante giurisprudenza della Corte. Essa ricorda che quest'ultima, nelle già citate sentenze pronunziate il 25 maggio 1977 nell'ambito delle cause 77/76 (Cucchi) e 105/76 (Interzuccberi), ha dichiarato, proprio a proposito del regime di aiuti di cui trattasi, che:

«L'autorizzazione, di cui all'articolo 38 del regolamento n. 3330/74, di concedere gli aiuti ivi contemplati non può intendersi nel senso che essa implichi la conformità al diritto comunitario di qualsiasi sistema di finanziamento di detti aiuti, qualunque ne siano la natura o le modalità. Nel finanziare l'aiuto concesso, le autorità nazionali restano in particolare soggette non solo agli obblighi imposti dal Trattato, ma anche a quelli derivanti dalle altre disposizioni del regolamento n. 3330/74».

L'autorizzazione concessa dalla CEE allo Stato italiano riguarda l'attribuzione di aiuti ai produttori nazionali di zucchero e non l'istituzione di un'imposta discriminatoria sui prodotti importati, che non poteva essere autorizzata dato che l'art. 95 del Trattato non ammette deroghe al suo disposto normativo. Nella fattispecie la convenuta ha pertanto ignorato la ratio dell'art. 95, mirante ad impedire ogni discriminazione fiscale tra merci nazionali e merci importate dagli altri Stati membri onde consentire l'attuazione di due obiettivi fondamentali del Trattato: la neutralità delle imposte e l'abolizione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci.

L'affermazione della convenuta, secondo cui la compensazione tra il sovrapprezzo pagato sui quantitativi messi in consumo ad una certa data e l'importo dell'aiuto è soltanto parziale, nulla toglie alla minore incidenza effettiva dell'imposta sul prodotto italiano. Del pari irrilevante è il fatto che la compensazione avvenga contestualmente o successivamente (sentenza 22 marzo 1977, causa 74/76, lannelli e Volpi, già menzionata).

Nella controreplica, la convenuta deduce che l'ipotesi della modifica del sistema di finanziamento — cioè mantenimento del sovrapprezzo in misura identica e finanziamento dell'aiuto dal bilancio generale dello Stato — dimostra l'infondatezza dell'addebito di violazione dell'art. 95.

Infatti, tale modifica non servirebbe a cambiare la situazione dello zucchero importato né apporterebbe a quest'ultimo alcun vantaggio. L'assenza di vantaggi per tale prodotto dimostra che il sistema attuale non lo sfavorisce e che pertanto non sussiste violazione dell'art. 95.

Secondo la convenuta, le sentenze emesse nelle cause 77/76, Cucchi, e 105/76, Interzuccheri (già citate), le quali contengono soltanto affermazioni di principio, non possono essere invocate per dimostrare l'esistenza di una discriminazione fiscale nel caso di specie.

Infine, la convenuta ribadisce che l'aiuto viene erogato nei limiti quantitativi e finanziari autorizzati ed indipendentemente dal fatto che sullo, zucchero sia stato o no pagato il sovrapprezzo, nonché dall'effettivo gettito di questo.

Le parti hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 23 gennaio 1980.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 24 gennaio 1980.

Con istanza registrata in cancelleria il 2 maggio 1979, la Commissione ha proposto alla Corte, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica italiana, gravando lo zucchero di produzione nazionale e lo zucchero importato dagli altri Stati membri di un'imposta speciale non uniforme, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 95 del Trattato.

Risulta dal fascicolo che il tributo nazionale oggetto della presente controversia, detto «sovrapprezzo», è un'imposta sullo zucchero bianco immesso in consumo in Italia. Esso grava di un importo eguale per chilogrammo netto di zucchero bianco di ogni tipo e qualità sia lo zucchero di produzione nazionale sia quello proveniente dagli altri Stati membri. L'imposta è versata alla cassa conguaglio zucchero, ente pubblico istituito per effettuare le operazioni di perequazione connesse all'inserimento dell'economia saccarifera italiana nell'organizzazione comune di mercato per lo zucchero, in funzione dal 1968. Il gettito del sovrapprezzo è destinato principalmente al finanziamento degli aiuti di adattamento di cui fruiscono, in Italia, l'industria saccarifera e i produttori di barbabietole, conformemente alla normativa comunitaria applicabile. La concessione di questi aiuti di adattamento si basa attualmente sull'art. 38 del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. L 359, pag. 1).

La Commissione ritiene l'imposizione del sovrapprezzo contraria all'art. 95, Io comma, del Trattato, nella misura in cui tale tributo è destinato a finanziare aiuti che avvantaggiano i prodotti nazionali e da cui sono esclusi i prodotti provenienti dagli altri Stati membri. Sebbene l'imposta colpisca lo zucchero nazionale e lo zucchero importato sulla base di identici criteri, l'onere fiscale gravante sullo zucchero nazionale sarebbe parzialmente neutralizzato dalla concessione degli aiuti in tal modo finanziati. Detta neutralizzazione sarebbe ancor più evidente per il fatto che i produttori di zucchero stabiliti in Italia potrebbero versare l'importo del sovrapprezzo dovuto previa deduzione degli aiuti cui hanno diritto.

II Governo italiano ammette che il gettito del sovrapprezzo è destinato principalmente, ma non esclusivamente, al finanziamento degli aiuti di adattamento autorizzati dalla normativa comunitaria, ma precisa che, dal 1976, la compensazione effettuata dalla cassa conguaglio fra l'ammontare dell'imposta e l'ammontare dell'aiuto a vantaggio dei produttori italiani è soltanto parziale.

Il Governo italiano sostiene che il ricorso non è ricevibile e nega inoltre che il sistema in tal modo instaurato sia incompatibile con l'art. 95 del Trattato.

Il Governo italiano, dopo aver ricordato che il sovrapprezzo si applica in modo uniforme ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, constata che la Commissione non considera l'imposizione interna in questione discriminatoria dal punto di vista fiscale, ma soltanto in quanto essa serva a finanziare i prodotti nazionali. Secondo il Governo italiano, il sindacato di legittimità del regime di finanziamento di un aiuto si può però compiere soltanto nel quadro della procedura particolare prevista a tale scopo dall'art. 93 del Trattato. La giurisprudenza della Corte, quale risulta in particolare dalla sentenza del 25 giugno 1970 (causa 47/69, Repubblica francese c/ Commissione, Racc. pag. 487), avrebbe in effetti posto in luce che il modo di finanziamento di un aiuto non può essere isolato dall'esame dell'aiuto propriamente detto. Di conseguenza, i provvedimenti nazionali cui si riferisce la Commissione non potrebbero essere valutati nell'ambito di un ricorso ex art. 169 del Trattato, bensì soltanto secondo la procedura di cui all'art. 93 del Trattato.

Il Governo italiano deduce inoltre che la Commissione ha già avviato la procedura di cui all'art. 93 per esaminare il sistema di finanziamento dell'insieme degli aiuti accordati ai produttori di barbabietole ed ai trasformatori di zucchero e che detta procedura riguarda anche il finanziamento degli aiuti di adattamento mediante l'imposizione del sovrapprezzo. La procedura così instaurata potrebbe condurre alla modifica o alla soppressione del sistema di finanziamento attuale e rendere così privo di oggetto il ricorso ex art. 169, ricorso che sarebbe pertanto irricevibile.

La prima eccezione di irricevibilità è da respingersi. Il confronto ravvicinato fra, da un lato, gli artt. 92 e 93 del Trattato e, dall'altro, l'art. 95, 1o comma, indica che queste disposizioni perseguono una stessa finalità, consistente nel-l'evitare che i due tipi di interventi di uno Stato membro — cioè la concessione di aiuti, da una parte, e l'imposizione di un tributo discriminatorio, dall'altra — abbiano l'effetto di falsare le condizioni di concorrenza nel mercato comune. Tuttavia, come la Corte ha già precisato per un caso comparabile nella sentenza del 13 marzo 1979 (causa 91/78, Hansen, Racc. pag. 935), queste disposizioni hanno presupposti d'applicazione differenti, peculiari ai due ordini di provvedimenti statali ch'esse hanno rispettivamente lo scopo di disciplinare, e differiscono per di più quanto alle conseguenze giuridiche, soprattutto perché, diversamente da quanto si verifica per l'art. 95, Io comma, per l'attuazione degli artt. 92 e 93 è lasciato ampio spazio all'intervento della Commissione.

Le constatazioni sopra esposte non impediscono che un provvedimento attuato per il tramite di un'imposizione discriminatoria, e che possa essere nello stesso tempo considerato come aiuto ai sensi dell'art. 92, rientri nella sfera d'applicazione sia dell'art. 95, 1o comma, sia delle norme relative agli aiuti statali. Ne consegue che le pratiche fiscali discriminatorie non sono sottratte all'applicazione dell'art. 95 per il fatto di poter essere qualificate nello stesso tempo come modo di finanziamento di un aiuto statale e che possono quindi divenire l'oggetto di una distinta procedura ex art. 169.

Così stando le cose, è da respingersi anche la seconda eccezione di irricevibilità. Se la Commissione addebita ad uno Stato membro pratiche costituenti violazione dell'art. 95 e se essa instaura al riguardo la procedura ex art. 169, detta procedura non diviene priva di oggetto per il fatto che la Commissione, ritenendo che le stesse pratiche facciano parte di un regime di aiuti incompatibile col mercato comune, awii la procedura di cui agli artt. 92 e 93.

Si deve del resto osservare che, se la procedura di cui agli artt. 92 e 93 lascia alla Commissione, e, a determinate condizioni, al Consiglio, un ampio margine di apprezzamento per sindacare la compatibilità di un regime di aiuti statali con le esigenze del mercato comune, dall'economia generale del Trattato si ricava che tale procedura non deve mai pervenire ad un risultato contrario alle norme specifiche del Trattato, concernenti, per esempio, le imposizioni interne. Nel caso in cui la Corte fosse indotta a dichiarare l'imposizione del sovrapprezzo contraria al disposto dell'art. 95, risultato della procedura avviata dalla Commissione ai sensi degli artt. 92 e 93 non potrebbe, di conseguenza, essere il mantenimento di tale imposizione nella forma attuale. Il ricorso proposto ex art. 169 contro uno Stato membro non può quindi essere tale da nuocere all'eventuale interesse di tale Stato al mantenimento di un regime di aiuti riconosciuto compatibile con le esigenze del mercato comune in esito ad una procedura instaurata in forza degli artt. 92 e 93.

L'art. 95, 1o comma, del Trattato vieta agli Stati membri di applicare direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsivoglia natura, superiori a quelle applicate direttamente o indirettamente ai prodotti nazionali similari.

Su quest'ultimo punto è d'uopo ricordare che la Corte ha già statuito, nella sentenza del 25 maggio 1977 (causa 105/76, Interzuccheri, Racc. pag. 1029), che l'autorizzazione, di cui all'art. 38 del regolamento n. 3330/74, a concedere gli aiuti ivi contemplati non può intendersi nel senso che essa implichi la conformità al diritto comunitario di qualsiasi sistema di finanziamento di detti aiuti, qualunque ne siano la natura o le modalità, e che, nel finanziare l'aiuto concesso, le autorità nazionali restano in particolare soggette agli obblighi imposti dal Trattato.

E vero che il sovrapprezzo costituisce un tributo gravante i prodotti nazionali e quelli importati in base a identici criteri. Tuttavia, nell'interpretare la nozione di «imposizioni interne», di cui all'art. 95, può esservi ragione di tener conto della destinazione del gettito dell'imposizione. In effetti, quando il gettito di un'imposizione del genere à destinato a finanziare attività che giovano in modo specifico ai prodotti nazionali tassati, può derivarne che il tributo riscosso secondo gli stessi criteri costituisca nondimeno tassazione discriminatoria, nella misura in cui l'onere fiscale gravante sui prodotti nazionali sia neutralizzato da vantaggi finanziati per mezzo di esso, mentre quello gravante sui prodotti importati rappresenti un onere netto.

Ne risulta che un'imposizione interna è tale da colpire indirettamente i prodotti provenienti dagli altri Stati membri in modo più pesante dei prodotti nazionali, qualora essa serva esclusivamente o principalmente al finanziamento di aiuti a vantaggio dei soli prodotti nazionali.

Il Governo italiano obietta che un tale punto di vista condurrebbe, nella fattispecie, ad una visione formalistica dell'art. 95. In effetti, alla Repubblica italiana rimarrebbe aperta la possibilità di mantenere il sovrapprezzo quale è applicato attualmente se il suo gettito venisse versato al tesoro italiano per entrare a far parte del bilancio generale dello Stato; il Governo potrebbe allora trarre da tale bilancio i fondi destinati al finanziamento degli aiuti autorizzati dall'art. 38 del regolamento n. 3330/74. Anche in questo caso il prodotto importato non fruirebbe di alcun vantaggio rispetto alla situazione esistente, poiché continuerebbe ad essere soggetto al sovrapprezzo, senza beneficiare degli aiuti concessi al prodotto nazionale.

Conviene rilevare che la situazione prospettata dal Governo italiano non è paragonabile a quella oggetto del presente ricorso. Questo riguarda il sovrapprezzo quale imposizione interna che, sebbene gravante pe lo stesso importo sullo zucchero nazionale e sullo zucchero importato, è destinata al finanziamento degli aiuti a vantaggio dello zucchero nazionale. Se il sovrapprezzo non rivestisse il carattere di imposta destinata al finanziamento degli aiuti alla produzione nazionale, non si avrebbero i presupposti per l'applicazione dell'art. 95. In tal caso, tuttavia, la concessione degli aiuti di adattamento non sarebbe più il risultato automatico di un sistema di perequazione gravante il solo settore della produzione e dell'importazione dello zucchero, bensì avrebbe origine in decisioni a livello legislativo o governativo, ove sarebbero ponderati i diversi interessi professionali in questione.

Il Governo italiano sottolinea infine che il sovrapprezzo è prelevato sullo zucchero immesso in consumo e che l'onere da esso rappresentato è parte integrante del prezzo di vendita dello zucchero. Ne risulta a suo avviso che l'imposta in questione ricade in definitiva sul consumatore del prodotto e che i produttori e gli importatori di zucchero, versandone l'ammontare, agiscono per conto del consumatore.

Tuttavia, come nota giustamente la Commissione, il fatto che gli oneri finanziari risultanti da un'imposizione si ripercuotano sui consumatori non modifica la natura giuridica dell'imposizione stessa. Il Governo italiano non ha del resto contestato che il sovrapprezzo è riscosso a carico dei produttori e degli importatori di zucchero. Il fatto, addotto dal Governo italiano, che i prezzi di vendita dello zucchero in Italia, ai diversi stadi di commercializzazione, includano l'importo del sovrapprezzo non è pertinente ai fini della qualificazione del tributo riguardo all'art. 95 del Trattato.

Da quanto precede risulta che non si possono accogliere gli argomenti dedotti dal Governo italiano.

Il «sovrapprezzo» deve quindi essere considerato come un'imposta che, sebbene riscossa nella stessa aliquota sullo zucchero prodotto in Italia e su quello proveniente dagli altri Stati membri, non grava in modo uniforme sui due prodotti, poiché costituisce un onere ineguale per i prodotti nazionali, che traggono beneficio dalla sua riscossione, e per i prodotti importati, che ne sopportano l'onere senza ricavarne i vantaggi.

Si deve quindi constatare che la Repubblica italiana, gravando lo zucchero di un'imposizione interna il cui onere ricade inegualmente sullo zucchero prodotto in Italia e su quello importato dagli altri Stati membri, è venuta meno ad un obbligo ad essa incombente in forza dell'art. 95 del Trattato.

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è fatta richiesta. Nella fattispecie, la convenuta è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.