Corte giust. UE, Sentenza del 16 dicembre 1975, cause riunite C-40/73, C-41/73, C-42/73, C-43/73, C-44/73, C-45/73, C-46/73, C-47/73, C-48/73, C-50/73, C-54/73, C-55/73, C-56/73, C-111/73, C-113/73 e C-114/73

Gli antefatti, il procedimento e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

A — Il 18 dicembre 1967, il Consiglio adottava il regolamento n. 1009/67, che doveva avere effetto dal 1o luglio 1968 ed applicarsi, fra l'altro, allo zucchero bianco ed allo zucchero greggio di barbabietola e di canna, nonché ai due prodotti di base (art. 1). Al 9o punto della motivazione, questo regolamento considera che, avendo la produzione di zucchero della Comunità assunto varie volte carattere eccedentario, sembrava opportuno adottare, per un periodo transitorio, provvedimenti intesi a limitarla. Gli artt. 2 e 3 stabiliscono, rispettivamente, che vengano fissati annualmente, per la zona più eccedentaria della Comunità, un prezzo indicativo ed un prezzo d'intervento per lo zucchero bianco e, per le altre zone, dei prezzi d'intervento derivati. Nei regolamenti d'attuazione (cfr. ad esempio, art. 1 e quarto punto della motivazione del regolamento n. 430/68; art. 2 del regolamento n. 432/68) si considera che la zona più eccedentaria è costituita da taluni dipartimenti della Francia settentrionale; viene fissato, per tale zona, un prezzo d'intervento inferiore del 5 % a quello indicativo; vengono fissati, per le altre regioni della Comunità, dei prezzi d'intervento derivati, che differiscono dal prezzo d'intervento di cui sopra solo per l'Italia e per i dipartimenti francesi d'oltremare. A norma dell'art. 9, n. 1, gli enti nazionali competenti hanno l'obbligo, in linea di principio, di acquistare al prezzo d'intervento lo zucchero loro offerto. Come risulta dall'art. 10, essi possono rivendere detto zucchero solo a prezzi superiori a quello d'intervento, fatta eccezione per taluni casi previsti dalla stessa norma. In forza del combinato disposto degli artt. 4 e 5, viene fissato annualmente, per ciascuna zona di produzione di zucchero di barbabietola per cui vige un prezzo d'intervento, un prezzo minimo delle barbabietole, che i produttori di zucchero sono tenuti a rispettare. L'art. 12 contempla la fissazione annua di un prezzo d'entrata. Ai sensi dell'art. 14, sulle importazioni di zucchero viene percepito un prelievo pari al prezzo d'entrata diminuito del prezzo cif; quest' ultimo è determinato in base al prezzo mondiale più favorevole (art. 13, n. 1). Gli artt. 23 e 24, in vigore fino al 1o luglio 1975, fissano determinati quantitativi di base per ciascuno Stato membro e stabiliscono che ciascuno di tali Stati debba fissare, sul quantitativo così attribuitogli, per ogni stabilimento o impresa produttrice di zucchero situati nel suo territorio, una quota di base, nonché una quota massima determinata in funzione della quota di base. Sul prodotto compreso fra la quota di base e la quota massima, gli Stati membri riscuotono dal fabbricante un «contributo gravante sulla produzione» (art. 27). Il quantitativo di zucchero prodotto durante una stagione saccarifera in eccedenza sulla quota massima, non può di regola essere smerciato sul mercato interno (art. 25). L'art. 9, n. 2, dispone che gli enti d'intervento possono concedere premi di denaturazione per lo zucchero reso inadatto all'alimentazione umana. Secondo l'art. 17, in caso d'esportazione nei paesi terzi, la differenza tra i corsi o prezzi del mercato mondiale ed il prezzo comunitario può essere compensata da una restituzione (quanto ai provvedimenti d'attuazione di questa norma, v. infra, C). Non viene, tuttavia, attribuita alcuna restituzione per lo smercio di quantitativi che superino la quota massima (art. 25, n. 2). Al fine di evitare che l'industria chimica comunitaria utilizzatrice di zucchero si trovi in situazione di svantaggio rispetto ai suoi concorrenti dei paesi terzi, o ch'essa dia la preferenza a zucchero importato da tali paesi (cfr. quinto «considerando»), l'art. 9, n. 6, contempla, per lo zucchero utilizzato dalla suddetta industria, una «restituzione alla produzione»; questa norma è stata attuata in modo che l'industria chimica fruisca di un premio, mediante il quale il prezzo ch'essa paga per lo zucchero viene ridotto al livello del prezzo mondiale (v. regolamento del Consiglio n. 765/68, GU n. L 143, pag. 1). L'art. 35, n. 1, vieta, negli scambi intracomunitari, la riscossione di dazi doganali e l'applicazione di restrizioni quantitative, l'adozione di misure d'effetto equivalente, nonché il ricorso all'art. 44 del trattato. L'art. 36 stabilisce che si applicano, salvo eccezioni previste dallo stesso regolamento, gli artt. 92-94 del trattato, i quali vietano agli Stati membri di concedere determinati aiuti.

B — a) In forza dell'art. 17 del regolamento n. 1009/67, il regolamento n. 766/68, avente anch'esso effetto dal 1o luglio 1968, stabiliva le norme generali per l'attribuzione delle restituzioni all' esportazione. Esso contempla due metodi per la determinazione delle restituzioni: quello della fissazione periodica, ogni due settimane (art. 2) e quello delle pubbliche gare (art. 4); il primo veniva messo in atto immediatamente, mentre il secondo trovava applicazione, del resto in concomitanza col primo, solo a decorrere dalla stagione 1969/70. Col primo metodo, le restituzioni sono risultate, in genere, meno elevate. Ai sensi del suddetto art. 4, la gara riguarda l'importo della restituzione. Le autorità nazionali la indicono «in conformità di un atto giuridico vincolante per tutti gli Stati membri», che ne fissa le condizioni. Queste devono garantire la parità di accesso a tutti i soggetti che risiedano nella Comunità; dev'essere, fra l'altro, stabilito un termine per la presentazione delle offerte. Entro i tre giorni successivi alla scadenza del termine ed in base alle offerte ricevute, la Commissione fissa, previo parere del comitato di gestione, l'importo massimo della restituzione. Qualora l'importo indicato in un'offerta superi tale massimo, l'offerta viene respinta dalle autorità nazionali; altrimenti, la restituzione rimane quella che figura nell'offerta. Per il calcolo dell' importo massimo si tiene conto della situazione esistente nella Comunità in materia d'approvvigionamento e di prezzi, dei prezzi e delle possibilità di smercio sul mercato mondiale, nonché delle spese inerenti all'esportazione dello zucchero. b) In forza dell'art. 5 del regolamento n. 839/68, adottato in base ai regolamenti nn. 1009/67 e 766/68 ed entrato in vigore alla stessa data di questi, nelle gare viene accolta ogni offerta che non superi l'importo massimo; si applica tuttavia un sistema diverso, qualora per la gara sia stato fissato un quantitativo massimo. A norma dell'art. 6 dello stesso regolamento, l'aggiudicazione fa sorgere il diritto al rilascio di una licenza d'esportazione in cui è indicato il quantitativo da esportare e l'importo della restituzione. A partire dalla stagione 1969/70, alcuni regolamenti della Commissione autorizzavano il bando di gare permanenti, fra l'altro per lo zucchero bianco. Neil' ambito di tali gare, le imprese potevano presentare offerte settimanali, indicando l'importo della restituzione e il quantitativo ch'esse intendevano esportare. Una volta alla settimana, aveva luogo un'attribuzione parziale. Dal 5 marzo 1970, il regolamento n. 394/70 sostituiva il regolamento n. 839/68. Esso dispone, all'art. 6, n. 1, che, invece di fissare un importo massimo, può essere deciso di non dare seguito alla gara (cfr. ottavo «considerando»). Le altre clausole dello stesso articolo ripetono, sostanzialmente, le disposizioni dell'art. 5 del regolamento n. 839/68.

In conformità all'art. 3 del regolamento n. 1009/67, per l'Italia venivano fissati prezzi d'intervento derivati, superiori del 5 % circa ai prezzi d'intervento vigenti negli altri Stati membri (regolamento n. 432/68).

L'art. 34 del regolamento n. 1009/67, in deroga all'art. 36 dello stesso testo, autorizza l'Italia a concedere, fino alla stagione 1974/75, «aiuti di adattamento ai suoi produttori di barbabietole e all' industria trasformatrice delle barbabietole [cioè all'industria saccarifera]». Questi aiuti non devono superare un determinato importo per ogni tonnellata di barbabietole o per ogni quintale di zucchero bianco, e possono essere concessi solo per quantitativi prodotti entro i limiti della quota di base. Il 14o«considerando» del regolamento fa presente, al riguardo, «che … la produzione di barbabietole e di zucchero in Italia è sfavorita dalle condizioni climatiche e, per quanto concerne la produzione di barbabietole, anche dalle difficoltà di applicazione dei metodi moderni di produzione», come pure «che occorre prevedere per tali produzioni la possibilità di concedere aiuti temporanei».

Il regolamento (CEE) della Commissione 11 aprile 1968, n. 457 (GU n. L 91, pag. 23), relativo all'esportazione delle eccedenze di zucchero italiano, stabiliva all' art. 1 che l'Italia avrebbe esportato nei paesi terzi, entro il 1o luglio 1969, un determinato quantitativo di zucchero, senza restituzione, con la possibilità di concedere a tal fine degli aiuti, secondo disposizioni interne.

a) Prima dell'entrata in vigore, alla data del 1o luglio 1968, del regolamento n. 1009/67, il Comitato interministeriale prezzi (in prosieguo, «CIP») aveva più volte fissato (da ultimo col provvedimento n. 1119, del 6 agosto 1965; Gazzetta ufficiale n. 197, del 7 agosto 1965, pag. 3762), per lo zucchero destinato ad uso alimentare, il prezzo massimo tanto per le vendite franco partenza stabilimento («dal produttore»), quanto per quelle al consumo; aveva istituito, con atti del 1948, del 1957 e del 1963, tre «casse di conguaglio», rispettivamente per i trasporti dello zucchero, per gli «interessi passivi zucchero» e per il prezzo dello zucchero d'importazione. b) Il 22 giugno 1968, il CIP adottava il provvedimento n. 1195 (Gazzetta ufficiale n. 162, del 27 giugno 1968, pag. 4057), il quale visti, fra l'altro, i regolamenti del Consiglio CEE nn. 1009/67 e 432/68, considera in particolare che, delle tre casse di conguaglio menzionate al precedente punto a), le prime due dovevano cessare di funzionare il 30 giugno 1968, mentre l'ultima — istituita per mantenere invariato il prezzo dello zucchero in Italia nell'interesse dei consumatori — aveva un disavanzo la cui copertura doveva essere assicurata da questi ultimi; che i prezzi franco stabilimento anteriormente fissati dal CIP erano più elevati di quelli contemplati dalla normativa comunitaria; che per sopperire al maggior costo dello zucchero italiano e consentire gli opportuni adattamenti, l'art. 34 del regolamento n. 1009/67 aveva autorizzato l'Italia a concedere determinati aiuti; che, nel costo di produzione dello zucchero, in Italia, figurava l'imposta generale sull'entrata (IGE) relativa all'acquisto delle barbabietole e quella relativa al trasporto delle medesime, mentre tali oneri non erano compresi nei prezzi dello zucchero stabiliti dalle norme comunitarie; che era possibile far fronte al complesso delle «perequazioni» divenute perciò necessarie «utilizzando lo scarto di prezzo tra le quotazioni in vigore in Italia e le nuove quotazioni comunitarie costituendo, con tale importo, un sovrapprezzo da applicare allo zucchero»; che le disposizioni nazionali consentivano al CIP «di effettuare tali perequazioni mediante casse di conguaglio»; che le operazioni di conguaglio e di perequazione erano «indispensabili per il graduale inserimento dell'economia saccarifera italiana in quella comunitaria»; abroga il provvedimento n. 1119 e indica i prezzi d'intervento fissati dalla Comunità (dispositivo, n. 1); istituisce la «Cassa conguaglio zucchero» (in prosieguo «Ccz») e le attribuisce il compito di effettuare le operazioni di perequazione appresso descritte (dispositivo, n. 3); dispone che la Cassa sarà alimentata, fra l'altro, da un sovrapprezzo di 23 lire il kg, gravante sullo zucchero bianco di produzione nazionale e su quello importato, di qualsiasi qualità e tipo; per quanto riguarda lo zucchero nazionale, tale sovrapprezzo «dovrà essere applicato dai produttori di zucchero … all'atto della immissione al consumo della merce …» (anche in caso di vendita all'ente d'intervento) e dovrà essere versato dai produttori stessi alla cassa di conguaglio; per quanto riguarda lo zucchero importato, il sovrapprezzo verrà riscosso dagli uffici doganali (dispositivo, n. 4, lett. a e b); precisa (dispositivo, n. 6) che le entrate della Cassa saranno destinate ai seguenti scopi: aiuto («integrazione») ai produttori di barbabietole ed all'industria di trasformazione «in base all'art. 34 del regolamento n. 1009/67»; aiuto all'industria trasformatrice a titolo di rimborso dell'IGE corrisposta all'acquisto delle barbabietole e sul trasporto delle stesse; aiuto relativo agli oneri di giacenza della produzione eccedentaria dell'annata 1967/68, ed alle «perdite per la esportazione della medesima [delle eccedenze di zucchero bianco prodotto nel 1967/68] … che dovrà essere effettuata entro il 1o luglio 1969 (regolamento 457/68 dell'11 aprile 1968)»; aiuto alle imprese saccarifere, inteso a compensare il versamento da queste effettuato a favore dei bieticoltori, in forza di un precedente provvedimento interno italiano; aiuto destinato al risanamento («ripianamento») finanziario delle operazioni effettuate in passato dalla Cassa di conguaglio per il prezzo dello zucchero d'importazione (v. supra, sub a); aiuto agli esportatori, di entità pari al sovrapprezzo di cui sopra; interessi passivi per i pagamenti differiti degli aiuti relativi alla produzione eccedentaria (v. supra, terzo trattino); copertura degli oneri di gestione della Ccz. c) Il 20 febbraio 1969, il CIP adottava il provvedimento n. 1210 (Gazzetta ufficiale n. 56, del 1o marzo 1969, pag. 1381), il quale considera fra l'altro che, nel 1968/69, la produzione interna di zucchero era stata inferiore alla quota italiana di oltre 400000 quintali, mentre il consumo era aumentato, e il deficit per la qualità cristallino impiegata dalle industrie doveva essere valutato in 650000 quintali; che a tale situazione si doveva far fronte mediante importazioni dagli altri Stati membri; che, tuttavia, «la immissione al consumo industriale dei quantitativi di zucchero cristallino importato può essere attualmente effettuata solo a prezzi più elevati di quello nazionale», disattendendo le finalità perseguite col provvedimento n. 1195; che «le condizioni di perequazione di cui al provvedimento CIP n. 1195 possono essere realizzate tramite la Cassa conguaglio zucchero, destinando parte del sovrapprezzo dovuto all'atto dell' importazione dello zucchero cristallino alla copertura dei maggiori costi dell'importazione stessa»; che era «necessario, per il carattere eccezionale ed urgente dell' importazione di zucchero cristallino, di stabilire le contribuzioni … in maniera forfettaria e temporanea, salvo proroghe» ; dispone che, fino al 30 giugno 1969, «per gli impegni di acquisto denunciati alla Cassa conguaglio zucchero entro il 30 aprile 1969, salvo proroghe, sullo zucchero di importazione dall'area della CEE, il sovrapprezzo [di cui al provvedimento n. 1195] sarà applicato nella misura forfettariamente ridótta a lire 8 per kg netto»; di tale riduzione avrebbe beneficiato solo lo zucchero bianco cristallino, esclusa la qualità di prima categoria, destinata esclusivamente ad usi industriali (dispositivo, n. 1). d) Il 21 maggio 1969, il CIP adottava il provvedimento n. 1215 (Gazzetta ufficiale n. 130, del 23 maggio 1969, pag. 3080), il quale fra l'altro fa valere considerazioni analoghe a quelle contenute nel provvedimento n. 1210 e pone in rilievo inoltre la necessità che le contribuzioni destinate al finanziamento della Ccz vengano determinate, da un lato, nella misura più elevata consentita dalle norme vigenti, dall'altro «tenuto conto delle attuali condizioni di mercato dei paesi CEE»; dispone che la Ccz «è autorizzata ad indire pubbliche gare, aperte a tutti gli operatori interessati, per l'offerta della quota parte del sovrapprezzo di cui al punto 4 — b del provvedimento CIP n. 1195 … dovuta, relativamente ad un primo quantitativo di quintali 500000 netti di zucchero bianco semolato e/o di greggio da raffinare, da importarsi in via definitiva dai paesi CEE, dagli operatori aggiudicatari…»; «l'aggiudicazione concerne l'importo del sovrapprezzo da riconoscere alla Cassa conguaglio zucchero» (dispositivo, n. 1); precisa che le offerte debbano riferirsi a quantitativi non inferiori a 10000 quintali, e contenere determinati impegni, come quello di «immettere al consumo lo zucchero in qualunque località del territorio nazionale, a prezzi non superiori a quelli [successivamente indicati nel provvedimento stesso]» e quello di «attenersi, per quanto concerne le località di destinazione dello zucchero importato, alle prescrizioni che … saranno eventualmente impartite [dal] ministero dell'agricoltura … (dispositivo, n. 2); autorizza fra l'altro la Ccz a «fissare la quota parte di sovrapprezzo ritenuta congrua» e ad «aggiudicare le importazioni in relazione al quantitativo ed alla quota di sovrapprezzo offerti» (dispositivo, n. 3); dispone che, qualora l'interessato non si attenga agli impegni di cui sopra, lo zucchero importato sarà gravato dell'intero sovrapprezzo (dispositivo n. 7; i provvedimenti successivi contengono la stessa clausola). e) Con provvedimento 24 ottobre 1969, n. 1234 (Gazzetta ufficiale n. 273, del 27 ottobre 1969, pag. 6722) il CIP adottava disposizioni analoghe per lo zucchero bianco di 2a e di 3a categoria, destinato ad usi industriali. Le relative gare avrebbero potuto riguardare un quantitativo globale di 1250000 quintali ed erano accessibili, oltre che alle industrie interessate, anche a qualsiasi altro operatore che intendesse destinare lo zucchero aggiudicatogli esclusivamente alle industrie utilizzatrici; ciascuna offerta avrebbe dovuto riferirsi a quantitativi non inferiori a 11000 quintali (dispositivo, nn. 1 e 2). Considerando che «non tutti gli operatori economici possono disporre di una organizzazione tale dà consentire loro di partecipare alle pubbliche gare», il provvedimento autorizzava la Ccz ad ammettere, fino a concorrenza di un quantitativo globale di 100000 quintali, e di quantitativi non superiori a 10000 quintali per ciascuna impresa utilizzatrice, importazioni da parte di operatori che non avessero partecipato alla gara. Qualora, in tal modo, il quantitativo globale avesse superato il limite dei 100000 quintali, le quantità richieste dai singoli interessati sarebbero state proporzionalmente ridotte. Ai quantitativi così ammessi all'importazione, avrebbe dovuto applicarsi «lo stesso trattamento risultante per l'offerta con quota di sovrapprezzo più bassa accettata per la gara» (cfr. dispositivo, n. 4). f) Il 13 novembre 1969, il CIP adottava il provvedimento n. 1236 (Gazzetta ufficiale n. 290 del 17 novembre 1969, pag. 7106), il quale considera, fra l'altro, che la disciplina comunitaria non contiene norme relative alla fissazione degli scarti di prezzo per determinate varietà speciali di zucchero, per il confezionamento della merce e per i margini di profitto di cui si deve tener conto nella vendita dello zucchero al consumo; che, per evitare al consumatore italiano aumenti non derivanti dalla oscillazione dei prezzi comunitari, è necessario confermare i limiti massimi fissati in precedenza per i suddetti scarti di prezzo; stabilisce che detti limiti restano quelli che risultano dal raffronto tra i prezzi fissati nell'abrogato provvedimento n. 1119 (v. supra, lett. a e b) sia per le vendite da parte del produttore, sia per quelle al consumo. Con circolare n. 1237, del 14 novembre 1969, il CIP forniva chiarimenti in merito al provvedimento n. 1236, indicando le cifre (scarti di prezzo, prezzi al consumo) risultanti dal provvedimento n. 1119. Il provvedimento n. 1236 e la circolare n. 1237 venivano annullati, su ricorso delle industrie saccarifere italiane e per motivi di forma, dal consiglio di Stato (dec. 29 febbraio 1972), il quale dichiarava tuttavia la legittimità dei provvedimenti interni, pur dopo l'entrata in vigore della normativa comunitaria. g) Successivi provvedimenti del CIP (n. 5/1970 del 23 marzo 1970, n. 10/1970 del 30 giugno 1970, n. 19/1970 del 22 ottobre 1970, n. 21/1971 del 23 luglio 1971, rispettivamente pubblicati nelle Gazzette ufficiali n. 78, del 27 marzo 1970, pag. 1980; n. 171, del 9 luglio 1970, pag. 4502; n. 270, del 24 ottobre 1970, pag. 7145; n. 188, del 26 luglio 1971, pag. 4697), richiamandosi sempre alla necessità di favorire le importazioni da altri Stati membri, sanciscono disposizioni analoghe a quelle dei provvedimenti nn. 1215 e 1234, salvo talune divergenze circa i quantitativi globali da aggiudicare. Il provvedimento n. 10/1970 prescrive per la prima volta (dispositivo, n. 6) la costituzione di una cauzione (fidejussione), per un importo corrispondente al sovrapprezzo dovuto, aumentato del 5 %. L'operatore interessato è tenuto al versamento della cauzione dal momento della comunicazione, da parte della Cassa, dell'avvenuta aggiudicazione; egli ne otterrà il rimborso quando avrà provveduto al pagamento del sovrapprezzo. Lo stesso provvedimento n. 10/1970 autorizza nuovamente (cfr. supra, lett. e) la Ccz ad ammettere importazioni da parte di operatori che non abbiano partecipato alla gara, precisando che i relativi quantitativi devono essere esclusivamente destinati ad usi industriali e non devono superare 10000 quintali… «per ogni azienda utilizzatrice e, nel loro complesso, il 20 per cento della quantità limite da importare che la Cassa conguaglio zucchero ripartirà nelle singole gare» (dispositivo, n. 4). Il provvedimento n. 21/1971 precisa, per quanto riguarda le importazioni «autorizzate» fuori gara, che queste sono riservate agli «operatori industriali diretti utilizzatori». Esso dispone che «queste operazioni non devono superare 60000 quintali… per ogni azienda utilizzatrice e, nel loro complesso, il 25 % della quantità che la Cassa conguaglio zucchero fisserà per ogni singola gara …».

Il 31 maggio 1972, la Commissione decideva d'iniziare, nei confronti di un certo numero d'imprese, fra cui le ricorrenti, un procedimento ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 17.

In conformità all'art. 19, n. 1, di questo testo e a norma del regolamento n. 99/63, la Commissione, con lettera 24 luglio 1972, indirizzata alle suddette imprese e intitolata «comunicazione degli addebiti»,

constatava che le imprese stesse avevano violato gli artt. 85 e 86 del trattato; dichiarava la sua intenzione di obbligarle, mediante decisione, a porre fine alle infrazioni contestate, e d'infliggere loro delle ammende; offriva agl'interessati la possibilità di manifestare il proprio punto di vista relativamente agli addebiti contestati, entro il termine di due mesi.

Le imprese interessate si sono valse di tale possibilità.

La decisione adottata il 2 gennaio 1973 è destinata, a termini del suo art. 4, alle sedici ricorrenti, nonché alle imprese Franken, Lebaudy-Sommier, Romana, Sermide, Société générale de Sucreries, Sucre-Union, W.Z.V. e Lebaudy-SUC.

All'art. 1, la decisione elenca i nove seguenti addebiti:

1. Le imprese Eridania, Société générale de Sucreries, Cavarzere, Industria degli zuccheri, Romana, Volano, Emiliana, S.A.D.A.M. e Sermide, da un lato, e Sucres et Denrées, Béghin, Sucre-Union, Say, Générale Sucrière, Lebaudy-SUC, R.T. e SZAG, dall' altro, «hanno violato, dalla fine della campagna 1968/69, l'art. 85, n. 1, per aver messo in atto una pratica concordata avente per oggetto e per effetto di controllare le forniture di zucchero sul mercato italiano e di proteggere così tale mercato»; 2. le imprese S.U. e C.S.M., da un lato, ed R.T. e Pfeifer & Langen, dall'altro, «hanno violato, a partire dalla campagna 1968/69 (Pfeifer & Langen soltanto dalla campagna 1970/71), l'art. 85, n. 1, per aver messo in atto una pratica concordata avente per oggetto e per effetto di controllare le forniture di zucchero sul mercato olandese, provenienti dal Belgio e dalla parte occidentale della Germania federale, e di proteggere così tale mercato»; 3. la Pfeifer & Langen, da un lato, e la R.T. dall'altro, «hanno violato, a partire dalla campagna 1968/69, l'art. 85, n. 1, per aver messo in atto una pratica concordata avente per oggetto e per effetto di controllare le forniture di zucchero belga sul mercato della parte occidentale della Germania federale, e di proteggere così tale mercato»; 4. le imprese SZAG e Franken, da un lato, Béghin e Sucre-Union, dall'altro, «hanno violato, a partire dalla campagna 1970/71, l'art. 85, n. 1, per aver messo in atto una pratica concordata avente per oggetto e per effetto di controllare le forniture di zucchero francese nella parte meridionale della Germania federale, e di proteggere così tale mercato»; 5. la R.T. «ha violato, a partire dalla campagna 1968/69, l'art. 86, per aver sottoposto a pressioni economiche gli esportatori belgi onde obbligarli a limitare le loro esportazioni»; 6. la S.U. e la C.S.M. «hanno violato, durante la campagna 1969/70, l'art. 86, per aver sottoposto a pressioni economiche gli importatori olandesi onde obbligarli a limitare le loro importazioni»; 7. la S.Z.V. «ha violato, a partire dalla campagna 1968/69, l'art. 86, per aver impedito ai suoi intermediari di vendere zucchero d'altra provenienza e per aver vincolato i propri clienti mediante sconti di fedeltà»; 8. le imprese W.Z.V. e Pfeifer & Langen «hanno violato, a partire dalla campagna 1968/69, l'art. 85, n. 1, per aver stipulato accordi con gli intermediari, tali da restringere la loro possibilità d'importare e d'esportare zucchero all'interno della Comunità»; 9. le imprese R.T., Say Béghin, Générale Sucrière, Lebaudy-SUC, Sucre-Union e Sucres et Denrées «hanno violato, nell'anno 1970, l'art. 85, n. 1, per aver concordato tra loro, ai fini della partecipazione alle gare indette dalla Commissione, gli importi da richiedere come restituzioni per l'esportazione nei paesi terzi, nonché i quantitativi da offrire».

L'art. 2 stabilisce che «le precitate imprese devono porre immediatamente fine alle infrazioni accertate».

Ai sensi dell'art. 3, alle ricorrenti vengono inflitte le seguenti ammende:

alla R.T.: 1500000 u.c. alla Sucres et Denrées: 1000000 u.c. alla Say: 500000 u.c. alla Béghin: 700000 u.c. alla Générale Sucrière: 400000 u.c. all'Eridania: 1000000 u.c. all'Industria degli zuccheri: 300000 u.c. alla Cavarzere: 200000 u.c. all'Emiliana: 100000 u.c. alla Volano: 100000 u.c. alla S.A.D.A.M.: 100000 u.c. alla S.U.: 800000 u.c. alla C.S.M.: 600000 u.c. alla Pfeifer & Langen: 800000 u.c. alla SZAG: 700000 u.c. alla S.Z.V. : 200000 u.c.

La Commissione

constata che le imprese interessate sono i principali produttori e venditori di zucchero nella Comunità; precisa, fra l'altro, che gli zuccheri cui si riferisce la decisione sono lo zucchero greggio e lo zucchero bianco della voce 17.01 della nomenclatura doganale della CEE; che il primo è un prodotto intermedio, non utilizzabile per il consumo umano, e il secondo un prodotto finito; considera, in base ai relativi dati, che la produzione comunitaria di zucchero bianco è stata eccedentaria nel periodo 1968/69 — 1971/72, da prendere in esame nella fattispecie; illustra la situazione dei mercati saccariferi francese, belga, italiano, olandese e tedesco, precisando fra l'altro la posizione economica delle imprese cui si riferisce la decisione, la loro rispettiva partecipazione alla produzione e al commercio del prodotto, nonché i vincoli esistenti fra le imprese stesse o tra alcune di loro e dei terzi; considera «che sul mercato italiano esiste una situazione particolare dovuta sia alla normativa comunitaria, sia a disposizioni speciali adottate dalle autorità nazionali» e descrive tale situazione (cfr. supra, 2); rileva «che la regolamentazione comunitaria non determina la formazione effettiva dei prezzi sui mercati dei vari Stati membri; che la possibilità di vendere agli organismi d'intervento, al prezzo d'intervento, quantitativi di zucchero prodotti nei limiti della quota massima permette soltanto d'evitare che i prezzi di vendita all'interno della Comunità scendano sensibilmente e durevolmente al di sotto del prezzo d'intervento»; che tali prezzi, generalmente inferiori al prezzo indicativo, si sono talvolta avvicinati a quest'ultimo nei Paesi Bassi e in Germania, mentre negli altri Stati membri si sono avvicinati piuttosto al prezzo d'intervento.

La Commissione fa poi una rassegna delle iniziative prese dagli operatori economici della CEE al fine di pervenire ad un'intesa generale, relativa alla vendita dello zucchero sui mercati nazionali e su quelli dei paesi terzi. Essa rileva fra l'altro

che i principali produttori ed i rappresentanti delle principali organizzazioni di vendita si erano riuniti a Monaco, il 30 maggio 1968 per ripartire i quantitativi disponibili sul mercato del consumo alimentare e su quello delle eccedenze; che, nel luglio 1968, i produttori francesi avevano concluso un accordo (applicato solo nel 1968/69) — accordo notificato alla Commissione e la cui valutazione alla luce dell'art. 85 è riservata ad un altro procedimento — in forza del quale i partecipanti potevano vendere zucchero destinato all'esportazione nei paesi terzi, alla denaturazione o ad impieghi nell'industria chimica, solo a patto che lo zucchero fornito venisse effettivamente destinato agli usi stabiliti, e purché, in caso contrario, venisse pagato un supplemento di prezzo; che, durante la stagione 1969/70, i produttori della Comunità avevano organizzato una collaborazione su più vasta scala, informandosi al principio enunciato dalla R.T. con la formula «nessun movimento di merce da paese a paese, se non a seguito di accordi tra produttori interessati», e al quale la Export sinteticamente allude, in alcuni telex inviati alla R.T. e alla Sucre-Union come al principio del «chacun chez soi». che, in conformità a detto principio, le forniture di zucchero di ciascun produttore, nell'ambito del mercato comune, in zone di vendita diverse dalla propria, erano state effettuate sia a concorrenti, sia a terzi col consenso dei concorrenti o ad un prezzo maggiorato calcolato in funzione del prezzo praticato dai concorrenti, imponendo ai commercianti l'obbligo di seguire tale politica; che queste diverse modalità erano state applicate separatamente o cumulativamente, in funzione delle caratteristiche proprie dei singoli mercati e delle singole annate; che era quindi opportuno esaminare nei particolari il comportamento suddetto (v. infra).

aa) La Commissione constata che, durante la stagione 1968/69, talune industrie trasformatrici italiane si erano lamentate della mancanza di offerte interessanti da parte dei fornitori di altri Stati membri, mentre, fra l'altro, i produttori francesi e belga disponevano di rilevanti quantitativi di zucchero. Risultava che, già per la suddetta stagione, questi produttori si erano ripartite le forniture per l'Italia, rendendo uniformi le condizioni di vendita e garantendo ai produttori acquirenti che non sarebbero state effettuate altre vendite, se non a prezzo più elevato. All'inizio della stagione 1969/70, in occasione della stipulazione di nuovi contratti di vendita per forti quantitativi ira i fornitori francesi e belga, da un lato, e l'Eridania, che agiva in nome degli acquirenti italiani, dall'altro, gl'interessati si erano riuniti a Parigi, il 29 luglio 1969, ed a Genova, l'11 settembre 1969. Nella prima riunione essi avevano discusso sui mezzi da usare al fine di impedire offerte sul mercato italiano, a prezzi inferiori, da parte di «outsiders». Nella seconda, avevano fissato i principi di base per le progettate forniture. A queste pratiche avevano partecipato un «gruppo dei fornitori» (zuccherifici e raffinerie), che comprendeva principalmente le imprese Béghin, Say, Générale Sucrière, Lebaudy-SUC, R.T., talvolta la Sucre-Union, la SZAG (solo per il 1969/70) e la Sucre et Denrées, impresa la cui attività consiste soprattutto nel commercio all'ingrosso e che era stata incaricata di accentrare le offerte ed organizzare le vendite di tutto il gruppo, ad eccezione di quelle della SZAG; un «gruppo degli importatori», che comprendeva inizialmente i produttori italiani presenti alla riunione di Genova, e cioè le imprese Eridania (incaricata del coordinamento del gruppo), Industria degli zuccheri, Romana, Volano, Cavarzere, Emiliana, Sermide, S.A.D.A.M., nonché alcune altre imprese, delle quali duc successivamente assorbite dall'Eridania ed un'altra divenuta la Société générale de Sucreries; quest'ultima aveva poi assunto, insieme con la Cavarzere, il controllo dell'Industria degli zuccheri; l'Emiliana, quello della Romana e dello Zuccherificio del Volano. Lo zucchero importato era stato poi venduto al consumo ed alle industrie trasformatrici italiane agli stessi prezzi ed alle stesse condizioni di vendita dello zucchero di produzione nazionale. Il «gruppo degl'importatori» aveva praticamente fornito il 75 % circa del volume complessivo delle importazioni autorizzate mediante gara, con merce proveniente per intero dal «gruppo dei fornitori». Nel 1969/70, il 15 % dei quantitativi che questi dovevano esportare in Italia era riservato alla SZAG, che effettuava tali forniture, e continuava poi, di concerto coi produttori italiani, a vendere a questi la maggior parte dello zucchero da essa esportato sul loro mercato interno. Inoltre i produttori stranieri si erano impegnati a non vendere ad altri acquirenti italiani se non a prezzo più elevato: il supplemento era stato rispettivamente, per gli anni 1968/69, 1969/70 e 1970/71, di 1,25, 1,65 e 1,75 FF il quintale. Di conseguenza, le vendite a compratori indipendenti si erano limitate a piccoli quantitativi. In una riunione svoltasi a Genova, il 22 settembre 1970, fra i membri dei due gruppi, i precedenti impegni erano stati riconfermati. Anche nel 1970/71 e nel 1971/72, la maggior parte del fabbisogno d'importazione era stata soddisfatta con forniture — rilevanti — da produttore a produttore. bb) Le suddette attività costituivano pratiche concordate ai sensi dell'art. 85, n. 1, del trattato. A sonstegno di questo la Commissione, oltre a ripetere le considerazioni qui riportate sub aa), fa valere fra l'altro quanto segue: Le azioni di cui trattasi avevano escluso, per i quantitativi cui esse si riferivano, qualsiasi forma di concorrenza tra i partecipanti, sul mercato italiano. Senza le vendite fra produttori, le imprese saccarifere dei paesi eccedentari avrebbero venduto ciascuna per proprio conto sul mercato italiano, fissando esse stesse le quantità, i prezzi ed i canali distributivi. Le vendite effettuate grazie alla costituzione del «gruppo degl'importatori» avevano consentito ai produttori-acquirenti di disporre di quantitativi più consistenti e di rivenderli poi, trattandosi di un prodotto essenzialmente omogeneo, agli stessi prezzi e alle medesime condizioni dello zucchero di loro produzione. Gl'interessati avevano, in verità, affermato che il loro comportamento era stato reso necessario dal sistema di gare istituito dalle autorità italiane (v. supra, 2), ch'esso aveva permesso una riduzione dei costi e non aveva mai riguardato la totalità delle vendite in Italia. Secondo la loro tesi, infatti, data l'entità dei quantitativi aggiudicati in una sola volta, i fornitori stranieri erano stati costretti a ripartire fra loro, in base alla rispettiva capacità, i quantitativi stessi; in Italia, solo le grandi imprese produttrici disponevano di una rete di distribuzione capace di assicurare la vendita dei grandi quantitativi di zucchero importati; la concentrazione delle forniture aveva permesso di ottenere tariffe particolarmente favorevoli da parte delle ferrovie francesi; infine, erano state effettuate anche forniture dirette a clienti italiani, fra l'altro dalla Sucre-Union e dalla Générale Sucrière. Secondo la Commissione, però, questi argomenti non erano atti a smentire l'esistenza di restrizioni. La disciplina vigente in Italia non rendeva infatti necessaria una siffatta concentrazione della domanda e dell'offerta. Benché avessero costituito oggetto di gare per l'importazione, le forniture sul mercato italiano erano avvenute, per la maggior parte, «nell'ambito del sistema di commercializzazione attuato di comune accordo tra i produttori interessati». Normalmente, un produttore non ha interesse a vendere grandi quantitativi di un determinato prodotto a dei concorrenti, poiché può conseguire maggiori profitti vendendo direttamente ai commercianti e agli utilizzatori. Il comportamento posto a carico delle imprese si spiegava quindi col desiderio di restringere la concorrenza e d'impedire agli utilizzatori italiani di procurarsi liberamente lo zucchero presso fornitori esteri. L'aumento deciso di comune accordo dai due gruppi, e applicato nelle vendite dirette a compratori indipendenti, comprendeva un margine per la distribuzione ed un margine di sicurezza a favore dei produttori italiani e questo ultimo era stato ripetutamente ampliato. Il supplemento di prezzo era ingiustificato ed aveva carattere discriminatorio: aggiunto a certi altri svantaggi, esso aveva reso difficile, se non impossibile, qualsiasi vendita libera ai suddetti acquirenti, tanto che questi, dopo vari tentativi infruttuosi, si erano rassegnati a rivolgersi ai produttori italiani.

aa) La Commissione constata che, nel periodo 1968/69 — 1971/72, la S.U. e la C.S.M. avevano acquistato quantitativi sempre più importanti di zucchero bianco dai loro concorrenti R.T. e Pfeifer & Langen, rivendendone la maggior parte agli stessi prezzi e alle medesime condizioni del prodotto olandese. In genere, la R.T. e la Pfeifer & Langen non effettuavano forniture di notevole entità nei Paesi Bassi. In una lettera alla Export, la R.T. aveva scritto: «Per quanto riguarda l'Olanda, il principio di base è che noi non desideriamo fare nulla che possa ostacolare la Suiker Unie o la C.S.M., come esse non desiderano fare nulla che ci disturbi». Benché esistessero, fra l'altro nel Belgio, notevoli eccedenze, la R.T., la S.U. e la C.S.M. non avevano voluto, all'entrata in vigore del regolamento n. 1009/67, cedere zucchero a clienti non produttori degli altri paesi, adducendo il motivo che le quantità disponibili dovevano essere riservate al mercato nazionale. Nel 1968/69 e nel 1969/70, la R.T. aveva esportato nei Paesi Bassi solo alcune centinaia di tonnellate, e solo a condizione che lo zucchero venisse destinato alla denaturazione; nello stesso periodo, essa aveva più volte manifestato agli esportatori belgi il suo desiderio che le esportazioni di zucchero nei Paesi Bassi avvenissero esclusivamente tramite la C.S.M. e la S.U. A partire dalla stagione 1970/71, e a prescindere dalle forniture dirette destinate alla C.S.M. ed alla S.U., la R.T. aveva concesso alle imprese Export ed Hottlet l'esclusiva di vendita dei suoi prodotti nei Paesi Bassi, a condizione che detti commercianti vendessero solo a clienti per i quali la C.S.M. e la S.U. avessero dato il loro consenso, e non esportassero nei Paesi Bassi zucchero ceduto da produttori belgi indipendenti dal gruppo della R.T. I produttori avevano spiegato la prima condizione con la preoccupazione di non perturbare la struttura del mercato olandese. Il consenso cui sopra si è accennato era stato dato solo a condizione che lo zucchero venisse rivenduto in Olanda all'industria del latte, consumatrice di forti quantitativi. Inoltre, mediante un identico sistema di vendita, modestissimi quantitativi di zucchero belga erano stati forniti all'industria chimica olandese nel 1970/71. Le imprese interessate continuavano a comportarsi in questo modo durante la stagione 1971/72, nella quale si registrava un notevole aumento delle vendite, all'industria del latte. La S.U. e la C.S.M. erano gli unici produttori di zucchero nei Paesi Bassi. Le importazioni in questo paese rappresentavano il 10 — 15 % circa della produzione nazionale. I suddetti produttori controllavano la quasi totalità delle importazioni di zucchero. Nella stagione 1968/69, i commercianti olandesi avevano acquistato in Francia all'incirca 90000 tonnellate di zucchero, ripartendo le consegne su un periodo pluriennale. I produttori ed i commercianti olandesi si erano accordati per garantire che questi ultimi avrebbero collocato lo zucchero importato ad un prezzo non troppo competitivo rispetto a quello dello zucchero di produzione olandese; che gli ultimi quantitativi importati sarebbero stati presentati confezionati in sacchi da 50 kg ed in pacchetti da 1 kg, recanti tutti il marchio della S.U.; che lo zucchero così confezionato sarebbe stato poi venduto ai produttori olandesi, che lo avrebbero rivenduto direttamente. Nel periodo 1969/70 — 1970/71, più di 14000 tonnellate di zucchero prodotto in Francia erano state in tal modo acquistate dai produttori olandesi, a prezzi leggermente inferiori a quelli cui essi lo avevano successivamente rivenduto; questi ultimi erano stati identici a quelli praticati per la vendita di zucchero di produzione olandese. I commercianti avevano dovuto accettare il suddetto accordo, in ragione di certe minacce espresse specialmente dalla S.U. A decorrere dalla stagione 1970/71, la S.U. e la C.S.M. avevano associato i commercianti olandesi all'accordo da esse stipulato con la R.T.; da allora, le forniture di zucchero belga erano state effettuate tramite commercianti belgi ed olandesi, di comune accordo con la S.U. e la C.S.M. (v. pure infra, 5o e 6o). bb) La Commissione qualifica tale prassi e ne descrive gli effetti in modo analogo a quello in cui essa caratterizza il comportamento relativo al mercato italiano (cfr. supra, 2o bb). Le considerazioni che riguardano in particolare il presente addebito sono le seguenti: La prassi in questione escludeva qualsiasi forma di concorrenza tra i quattro produttori interessati, sul mercato olandese. Senza le vendite tra produttori, la R.T. e la Pfeifer & Langen, avvantaggiate dalla loro ubicazione, avrebbero venduto ciascuna per proprio conto sul mercato olandese, fissando esse stesse i prezzi e le condizioni di vendita ed usando i propri marchi. Gl'interessati avevano, in verità, fatto presente che una parte delle forniture della R.T. alla C.S.M., e precisamente quella relativa allo zucchero a soluzione rapida, era stata effettuata in forza di una convenzione motivata dalla circostanza che la C.S.M. non possedeva gl'impianti necessari per la produzione; altre vendite erano servite a completare la gamma delle qualità di zucchero poste in commercio dalla C.S.M. Secondo la Commissione, tuttavia, questi argomenti non erano pertinenti, in quanto le forniture della R.T. alla C.S .M. non si erano limitate alle qualità speciali, e perché in generale gli utilizzatori olandesi non avevano avuto alcuna libertà di scegliere il proprio fornitore. Gl'interessati avevano inoltre fatto valere che una parte delle forniture della R.T. alla S.U. riguardava zucchero destinato alla denaturazione. Tuttavia, gli utilizzatori di zucchero, sul mercato dell'alimentazione animale, avevano in tal modo visto restringersi il numero delle offerte; per di più, solo una minima parte delle vendite della R.T. alla S.U. riguardava lo zucchero di cui sopra. In linea di massima, la S.U. e la C.S.M. avevano dato il loro consenso solo per forniture della R.T. destinate, in Olanda, all'industria del latte, forniture che per lo più non avevano alcun effetto concorrenziale sulle vendite di zucchero della S.U. e della C.S.M.

aa) La Commissione constata che, dal 1968/69, la Pfeifer & Langen aveva acquistato quantitativi sempre più rilevanti di zucchero greggio e di zucchero bianco da concorrenti belgi e francesi, e che i contratti per la fornitura di zucchero greggio erano stati conclusi con la R.T. Nel 1971/72, l'impresa tedesca aveva acquistato ancor più forti quantitativi di zucchero greggio da zuccherifici della Germania settentrionale. Nello stesso periodo, essa aveva venduto quantitativi non trascurabili a concorrenti di altri Stati membri, e fra l'altro alla S.U. La W.Z.V. e la sua principale associata, Pfeifer & Langen, avevano rivenduto lo zucchero da esse acquistato, talvolta dopo averlo sottoposto ad ulteriore lavorazione, agli stessi prezzi, alle medesime condizioni e sotto gli stessi marchi del prodotto nazionale. A parte queste forniture da produttore a produttore, le importazioni effettuate nella zona occidentale della Repubblica federale di Germania erano state, in definitiva, poco rilevanti. Per quanto riguarda lo zucchero acquistato presso produttori belgi e destinato alla denaturazione o all'esportazione nei paesi terzi, gl'intermediari si erano visti in genere imporre l'obbligo — il cui rispetto era stato oggetto di rigorosa sorveglianza — di non rivendere il prodotto per il consumo umano nella Comunità: ciò si spiega col fatto che lo zucchero destinato alla denaturazione o all'esportazione veniva venduto, in linea di massima, al prezzo d'intervento e quindi ad un prezzo inferiore a quello dello zucchero destinato al consumo umano negli Stati membri. La rivendita del prodotto in questione era stata autorizzata soltanto «su richiesta e con pagamento di un supplemento di prezzo». Quando, dopo l'abolizione del premio di denaturazione nel 1969, lo zucchero destinato originariamente alla denaturazione era stato rivenduto in Germania per il consumo umano, a prezzi inferiori ai prezzi interni correnti, la R.T. — in seguito alle proteste dei produttori tedeschi — aveva ingiunto alla Export, il 24 luglio 1969, di cessare definitivamente queste operazioni sia in Germania, sia nei Paesi Bassi. Ad alcuni commercianti che avevano rivenduto, senza autorizzazione, a prezzi inferiori zucchero originariamente destinato alla denaturazione era stato chiesto il risarcimento dei danni. Da allora, non si erano più avute forniture di zucchero destinato alla denaturazione sul mercato comunitario dello zucchero per il consumo umano. Nel 1968/69, erano stati constatati alcuni casi di rifiuto di vendere, allorché lo zucchero proveniente dall'estero avrebbe dovuto essere destinato in Germania al consumo umano; un commerciante della Saar aveva dichiarato ad un cliente tedesco che le industrie saccarifere nazionali avevano imposto al suo fornitore francese di astenersi da qualsiasi vendita sul mercato tedesco. Nel 1969/70, erano state effettuate vendite di zucchero di origine belga da parte di commercianti i quali, per rivendere lo zucchero per l'alimentazione umana in Germania, dovevano avere il consenso della Pfeifer & Langen oppure applicare un sovrapprezzo di 10 FB. Nel 1970/71, erano stati importati dal Belgio in Germania quantitativi notevolmente superiori, ma si era trattato, per 3/4, di vendite da produttore a produttore. La Export, dopo avere interpellato la R.T., aveva più volte rifiutato di vendere ad importatori tedeschi, adducendo il motivo che la R.T. non trattava al momento per tali destinazioni, ovvero — dopo stretti contatti fra la R.T. e la Pfeifer & Langen — aveva chiesto un prezzo troppo elevato, calcolato «tenendo conto del prezzo interno comunicato da Pfeifer & Langen». Lo scopo di tale comportamento era quello di evitare perturbazioni del mercato tedesco. La R.T. aveva preteso dalla Export che lo stesso prezzo elevato venisse praticato anche per altre eventuali esportazioni belghe. Nel novembre 1970, i commercianti tedeschi originariamente interessati avevano comunicato alla Export di avere nel frattempo concluso contratti annuali con l'industria nazionale per la copertura del loro fabbisogno. bb) La Commissione qualifica questa prassi e ne descrive gli effetti in modo analogo a quello in cui essa caratterizza il comportamento relativo ai mercati italiano ed olandese (cfr. supra, 1o bb, e 2o bb). Le considerazioni che riguardano in particolare il presente addebito sono sostanzialmente le seguenti: Dal 1968/69, la R.T. e la Pfeifer & Langen avevano attuato una pratica concordata, in forza della quale zucchero di origine belga era stato importato nella zona di vendita della Pfeifer & Langen o della W.Z.V., il che aveva ridotto notevolmente la pressione concorrenziale che avrebbe potuto derivare dalla libera vendita della merce in questione. La Commissione respinge le allegazioni delle interessate, secondo cui il comportamento posto a carico della R.T. avrebbe avuto carattere autonomo; le dichiarazioni della Export relative ad una concertazione sarebbero dipese da divergenze di opinioni e da tensioni personali fra la R.T. e la stessa Export; le prove fornite dalla Commissione, essendo soltanto indirette, non avrebbero potuto essere validamente opposte alla Pfeifer & Langen; questa impresa non avrebbe mai cercato di limitare le importazioni in Germania o di ottenere un allineamento dei prezzi; cospicue importazioni sarebbero state effettuate al di fuori delle forniture da produttore a produttore. La Commissione osserva fra l'altro che: le dichiarazioni della Export coincidevano con quelle della R.T.; la necessità di ottenere il consenso della Pfeifer & Langen era stata prevista in un contratto di vendita della Moerbeke-Waas, impresa appartenente al gruppo R.T.; proprio nel 1970/71, periodo al quale risaliva la maggior parte dei documenti su cui si basava la Commissione, sarebbe stato possibile esportare in Germania a condizioni vantaggiose, dato che su questo mercato un aumento dei prezzi di vendita era venuto a coincidere con un cattivo raccolto, facendo aumentare il fabbisogno d'importazione. Solo l'esistenza di una pratica concordata spiegava il fatto che, ciò nonostante, le forniture della R.T. ad acquirenti tedeschi diversi dalla Pfeifer & Langen erano rimaste assai limitate, mentre le vendite a quest'ultima impresa erano improvvisamente aumentate. La concertazione risultava inoltre: dai ripetuti riferimenti al principio del «chacun chez soi»; dal modo in cui la R.T. aveva obbligato la Export ad esportare anche lo zucchero proveniente da altri produttori belgi a prezzi allineati su quelli tedeschi; dal fatto che l'industria saccarifera tedesca aveva vietato, in Germania, ai principali commercianti, di vendere zucchero di provenienza estera senza il suo consenso (v. infra, 8o). Tutte queste misure sarebbero state incomprensibili se non si fossero basate su una concertazione, dato che la Pfeifer & Langen avrebbe avuto la possibilità di competere con la R.T. nel territorio di questa, soprattutto nelle zone del Belgio vicine al confine, dove essa avrebbe potuto guadagnare di più che non esportando nei paesi terzi; la tendenza normale della R.T. avrebbe dovuto essere quella di vendere le sue eccedenze nella vicina zona di competenza della W.Z.V. Risultava, d'altra parte, dalle dichiarazioni degl'interessati, che la Pfeifer & Langen si era «sforzata d'opporsi decisamente ad ogni tentativo di penetrazione sul suo mercato». La Commissione controbatte quindi gli argomenti degl'interessati secondo cui: le forniture da produttore a produttore sarebbero state economicamente giustificate; i vantaggi delle forniture di zucchero greggio sarebbero stati evidenti, avendo queste permesso alla Pfeifer & Langen di sfruttare pienamente la sua capacità eccedentaria e di rivolgersi, a tal fine, a fabbriche di zucchero greggio molto più vicine della più prossima fabbrica di zucchero greggio della Germania settentrionale; il fornitore, a sua volta, avrebbe potuto così fare a meno di creare, nel paese destinatario, una propria organizzazione commerciale; la concorrenza non sarebbe stata limitata, poiché le forniture da produttore a produttore non avrebbero avuto carattere esclusivo. Essa assume fra l'altro che l'esistenza di un effetto limitativo della concorrenza potrebbe essere contestata soltanto nel caso in cui un produttore che non disponga d'impianti di raffinazione venda zucchero greggio ad una raffineria, dal momento che le due imprese non sarebbero fra loro concorrenti; non era questo il caso di specie, visto che la R.T. disponeva d'importanti capacità di raffinazione, ed era quindi in concorrenza con la Pfeifer & Langen, sia per lo zucchero greggio, sia per lo zucchero bianco. Le possibilità della R.T. di vendere zucchero ad altri acquirenti, nella zona di competenza della Pfeifer & Langen, erano ridotte per il duplice fatto che la R.T. forniva zucchero regolarmente ed in forti quantità alla Pfeifer & Langen, e ch'essa non poteva vendere a terzi se non col consenso di quest'ultima a prezzi allineati su quelli della stessa impresa o della W.Z.V. In tal modo, le forniture non potevano produrre alcun effetto concorrenziale. Nello stesso contesto, dovevano essere poste in rilievo le iniziative prese dalla R.T. e dalla Pfeifer & Langen nei confronti dei commercianti dei rispettivi paesi, al fine di impedire o restringere le esportazioni o le importazioni (v. infra, 5o e 8o). Le pratiche considerate erano, insomma, intese a proteggere il mercato belga e quello della zona occidentale della Germania.

aa) La Commissione constata che, a decorrere dal 1970/71, la SZAG e la Franken avevano acquistato crescenti quantitativi di zucchero greggio dalla Béghin e di zucchero bianco dalla stessa Béghin e dalla Sucre-Union. La merce era stata posta in commercio, talvolta in seguito a trasformazione, agli stessi prezzi, alle medesime condizioni e sotto gli stessi marchi del prodotto tedesco. A parte le vendite da produttore a produttore, le forniture, soprattutto di zucchero d'origine francese, effettuate nel territorio di competenza della S.Z.V. — organizzazione di vendita di cui la SZAG e la Franken erano i principali aderenti — avevano rappresentato solo una percentuale relativamente modesta delle vendite complessive su tale mercato; in termini quantitativi, esse erano sempre più regredite rispetto alle importazioni effettuate dai produttori della Germania meridionale. Cfr. anche infra, 7o. bb) La Commissione qualifica tale situazione e ne descrive gli effetti in modo analogo a quello in cui essa caratterizza il comportamento relativo al mercato italiano, a quello olandese ed a quello della parte occidentale della Germania (cfr. supra, 1o bb, 2o bb, 3o bb). Le considerazioni che riguardano in particolare il presente addebito sono sostanzialmente le seguenti: La. pratica concordata risultava dal fatto che le forniture provenienti dalla Francia erano state effettuate da produttore a produttore, al fine di evitare agli acquirenti tedeschi una perdita di clienti e di aliquote di mercato, nonché dal sistema di sconti di fedeltà istituito dalla S.Z.V. (per i particolari, cfr. infra, 7o). Dall'apertura delle frontiere conseguente all'entrata in vigore della normativa comunitaria sullo zucchero, i produttori francesi sarebbero stati in grado, tenuto conto delle loro notevoli eccedenze e del più elevato livello di prezzo esistente nella Germania meridionale, di vendere in questa regione, anche ad acquirenti diversi dai produttori concorrenti. Tuttavia, nelle annate 1968/69 e 1969/70 e a prescindere dalla Saar, non si erano quasi avute esportazioni francesi in Germania. L'aumento di tali esportazioni nel 1970/71 e nel 1971/72 aveva coinciso con un notevole aumento delle forniture da produttore a produttore. La Commissione respinge le allegazioni degl'interessati, secondo cui queste forniture sarebbero state economicamente giustificate, in quanto avrebbero compensato le variazioni di produzione causate dall'andamento dei raccolti, avrebbero consentito lo sfruttamento delle capacità disponibili ed avrebbero evitato al fornitore di dover creare una propria organizzazione commerciale; l'ulteriore acquisto di zucchero greggio e bianco di qualità inferiore da trasformare in zucchero liquido sarebbe stato particolarmente vantaggioso in ragione delle modeste spese di trasporto; le forniture suddette non avrebbero impedito la formazione di altre correnti di scambio, di cui si era del resto constatato un aumento nella Germania meridionale; se queste altre importazioni erano rimaste a livelli modesti, ciò era dovuto alle spese di trasporto che toglievano spesso ogni interesse alla vendita in altri paesi. Il modesto volume delle importazioni non poteva, secondo la Commissione, essere attribuito alle spese di trasporto. La Saar, infatti, veniva rifornita da zuccherifici francesi, benché i produttori tedeschi fossero meno distanti; anche per le grandi distanze, le spese di trasporto non superavano mai la differenza tra i prezzi dello zucchero vigenti rispettivamente in Francia e in Germania; infine, le numerose richieste avanzate, spesso invano, da clienti della Germania meridionale dimostravano che esisteva un interesse economico ad importare da altri Stati membri. La SZAG aveva ammesso che le pratiche considerate erano intese ad evitare la perdita di clienti. La circostanza che la Béghin e la Sucre-Union avessero fornito soprattutto zucchero greggio e zucchero di qualità inferiore, che richiedevano un'ulteriore trasformazione, non poteva inficiare la tesi secondo cui era stata attuata una restrizione della concorrenza; le suddette imprese avrebbero senz'altro potuto, infatti, raffinare esse stesse tutto lo zucchero greggio di loro produzione e trasformare esse stesse in zucchero liquido il prodotto di qualità più scadente. La pratica concordata risultava anche dal fatto che la S.Z.V. aveva impedito ai suoi intermediari d'importare zucchero dagli altri Stati membri, ed aveva vincolato a sé la clientela mediante sconti di fedeltà (per maggiori dettagli, v. infra 7o).

aa) La Commissione constata che, nei contratti stipulati con la Export e con la Hottlet, la R.T. aveva sistematicamente inserito delle clausole per cui le suddette imprese si impegnavano: a rivendere lo zucchero della R.T. soltanto a dei produttori, e ad imporre lo stesso obbligo agli eventuali ulteriori intermediari; a rivendere lo zucchero della R.T. nei paesi dei produttori concorrenti soltanto col consenso di questi, e ad imporre lo stesso obbligo agli eventuali ulteriori intermediari; a rivendere lo zucchero della R.T. sul mercato delle eccedenze (denaturazione, industria chimica, esportazioni sul mercato mondiale) soltanto a condizione che lo zucchero fosse effettivamente destinato ad uno di questi scopi, e ad imporre lo stesso obbligo agli eventuali ulteriori intermediari. Al di fuori dei contratti contenenti tali clausole, la R.T. si era rifiutata di vendere zucchero ai due suddetti commercianti. Questi erano stati costretti ad accettare le clausole stesse, data la mancanza di altre importanti fonti di approvvigionamento, e per il fatto che la R.T. aveva loro comunicato che, altrimenti, essa avrebbe cessato di rifornirli di zucchero, e in particolare di zucchero destinato all'esportazione nei paesi terzi, prodotto che rappresentava una parte notevole del loro fatturato. Sul mercato belga, la Export e la Hottlet, ed altri intermediari, erano autorizzati a svolgere soltanto attività di mediatore o commissionario; era loro impossibile, quindi, esportare lo zucchero venduto dalla R.T. su questo stesso mercato. bb) La Commissione adduce fra l'altro i seguenti motivi per affermare che la R.T. deteneva una posizione dominante sul mercato saccarifero belgo-lussemburghese, corrispondente ad una parte sostanziale del mercato comune: l'impresa realizzava da sola più del 50 % della produzione di zucchero belga; essa controllava od aveva la possibilità di controllare — sia attraverso partecipazioni maggioritarie (ad esempio Oreye e Moerbeke-Waas), sia mediante contratti per la distribuzione del prodotto — l'85 % circa della produzione belga, e disponeva di un'analoga quota del mercato belgo-lussemburghese, dato che le importazioni belghe di zucchero bianco riguardavano quantitativi minimi ed il Granducato veniva approvvigionato dal Belgio; i produttori belgi controllati dalla R.T. avevano seguito, in linea di massima, la politica commerciale stabilita da quest'impresa; questa aveva esercitato una certa influenza sui mercati di altri Stati membri, in particolare su quello francese, in ragione delle sue partecipazioni nelle imprese Say e Raffinerie d'Erstein, dei suoi legami finanziari con alcuni grandi produttori europei di zucchero, delle sue conoscenze e realizzazioni tecniche avanzate (cfr. anche supra, 2o e 3o). cc) Il comportamento descritto al precedente punto aa) aveva lo scopo di limitare le principali fonti di approvvigionamento della Export e della Hottlet, nonché della loro clientela, e costituiva uno sfruttamento abusivo della posizione dominante della R.T., vietato dall'art. 86 del trattato. Esso avrebbe potuto, infatti pregiudicare il commercio fra Stati membri in modo tale da nuocere alla realizzazione degli obiettivi di un mercato unico, poiché limitava, ed in certi casi impediva, la vendita del prodotto in altri Stati membri. Cfr. anche supra, 2o bb e 3o bb.

aa) La Commissione constata che la S.U. e la C.S.M. avevano obbligato i tre commercianti Internatio, Jacobson e Dudok de Wit a concludere un accordo secondo cui questi ultimi si impegnavano: a non rivendere lo zucchero francese importato nel 1969 e nel 1970 a prezzi notevolmente inferiori a quelli praticati dalla S.U. e dalla C.S.M.; a rivendere a queste imprese, in sacchi da 50 kg e in pacchetti da 1 kg, gli ultimi quantitativi che gli stessi commercianti si erano impegnati ad importare dalla Francia, affinché la S.U. e la C.S.M. potessero metterli in commercio sul mercato olandese coi loro marchi ed ai loro prezzi; a non più effettuare, senza il consenso della S.U. e della C.S.M., siffatte importazioni. Nel periodo 1969/70 — 1970/71, oltre 14000 tonnellate di zucchero prodotto in Francia erano state così riacquistate dalla S.U. e dalla C.S.M., ad un prezzo leggermente inferiore a quelli praticati da queste imprese nel rivendere la merce. Per giungere a questo accordo, la S.U. e la C.S.M. avevano minacciato i suddetti commercianti d'impedire le loro tradizionali importazioni di zucchero destinato all'industria nazionale del latte (corrispondenti ad una percentuale rilevante del loro fatturato), approvvigionando esse stesse tale industria alle condizioni praticate sul mercato mondiale. Dal 1970/71, la S.U. e la C.S.M. avevano associato i predetti commercianti all' accordo da esse concluso, per le importazioni, con la R.T. Da allora, le forniture di zucchero bianco erano state effettuate tramite i commercianti belgi ed olandesi, di comune accordo con la S.U. e la C.S.M. bb) La S.U. e la C.S.M. occupavano una posizione dominante sul mercato saccarifero olandese, corrispondente ad una parte sostanziale del mercato comune. Queste imprese erano gli unici produttori di zucchero nei Paesi Bassi. Le loro vendite costituivano più dell' 85 % del mercato nazionale. Esse controllavano, direttamente o indirettamente, la quasi totalità dello zucchero importato nei Paesi Bassi. Le stesse imprese cooperavano strettamente in quasi tutte le loro attività. Nei confronti delle altre imprese, e soprattutto dei suddetti commercianti, esse agivano come una unica entità. cc) La Commissione qualifica abusivo il comportamento descritto al precedente punto aa), facendo valere argomenti analoghi a quelli da essa dedotti nei confronti della R.T. (cfr. supra, 5o cc).

aa) La Commissione constata che la S.Z.V. effettuava la vendita dello zucchero nella zona di sua competenza tramite 17 rappresentanti di zona, coi quali essa aveva concluso dei contratti in cui era sancito l'obbligo dei rappresentanti stessi di non rivendere, senza il suo consenso, zucchero acquistato da altri fornitori (in caso d'inosservanza di tale obbligo era previsto lo scioglimento del contratto senza preavviso). Tale consenso era stato dato soltanto per l'importazione di qualità speciali di zucchero e di zucchero destinato al traffico di perfezionamento. Inoltre, la S.Z.V. aveva concesso ai propri clienti uno sconto di fedeltà di 0,30 DM il quintale, sconto non commisurato al quantitativo acquistato, ma subordinato al solo fatto che il fabbisogno annuo dell'acquirente venisse coperto esclusivamente con forniture della S.Z.V. Almeno in alcuni casi, allorché l'acquirente aveva continuato ad importare liberamente, lo sconto era stato negato, o era stata minacciata la sua abolizione, il che aveva determinato la cessazione di tali importazioni. bb) La S.Z.V. occupava una posizione dominante sul mercato della Germania meridionale, corrispondente ad una parte sostanziale del mercato comune: L'impresa vendeva quasi tutta la produzione dei suoi membri, fissando essa stessa i prezzi e la politica di vendita. Per le forniture effettuate per proprio conto, i membri della S.Z.V. si servivano degli stessi intermediari. Nella zona di sua competenza, nettamente distinta da quella di altri operatori, la sua aliquota di mercato era almeno del 90-95 %, e le vendite effettuate da «outsiders», o da produttori tedeschi o stranieri con sede al di fuori della suddetta zona, erano trascurabili, a prescindere dalle vendite di produttori francesi ai produttori membri della S.Z.V. cc) La Commissione qualifica abusivo il comportamento descritto al precedente punto aa), in base ad argomenti analoghi a quelli ch'essa deduce nei confronti della R.T. (v. supra, 5o aa). Inoltre, essa considera fra l'altro quanto segue: Con l'obbligo imposto ai suoi intermediari, la S.Z.V. aveva praticamente eliminato, per gli offerenti esteri, la possibilità di vendere zucchero tramite i commercianti di cui essa assicurava l'approvvigionamento. L'impresa, in verità, aveva fatto presente che altri commercianti e varie imprese trasformatrici della Germania meridionale avevano la possibilità di rifornirsi liberamente all'estero. Ciò non toglieva tuttavia che le possibilità di vendita degli offerenti stranieri erano state notevolmente limitate, nonostante il livello dei prezzi relativamente elevato nella Germania meridionale, che avrebbe potuto costituire un incentivo per le importazioni. Quanto allo sconto di fedeltà, la sua concessione costituiva una discriminazione ingiustificata per gli operatori che acquistavano anche zucchero di altra origine. Poiché gli acquirenti dipendevano, almeno in parte, dalle forniture della S.Z.V., l'inconveniente di perdere lo sconto aveva rapidamente superato (come la Commissione cerca di dimostrare in base a dati numerici) il vantaggio derivante dall'acquisto presso «outsiders», anche qualora questi offrissero prezzi convenienti. Lo sconto di fedeltà consentiva al venditore, al quale erano noti i quantitativi acquistati in media ogni anno e non soggetti a forti variazioni, di controllare gli acquisti della clientela presso produttori esteri. Il fatto che, in qualche caso, la S.Z.V. avesse concesso lo sconto malgrado acquisti effettuati dai suoi clienti presso produttori esteri non poteva essere opposto al presente addebito, dato che il solo annuncio o il solo rischio dell'abolizione dello sconto aveva dissuaso i clienti dall'effettuare sistematicamente ulteriori importazioni di rilievo. Altrettanto irrilevante era il fatto che, in alcuni casi, lo sconto fosse stato direttamente detratto dall'importo della fattura; l'elemento decisivo era che, in caso di acquisto presso produttori esteri, i clienti dovevano temere che lo sconto non venisse loro più concesso. Essendo stato concesso da un'impresa che occupava una posizione dominante ed allo scopo di limitare ulteriormente le possibilità d'importazione e di rafforzare tale posizione, lo sconto costituiva un abuso.

aa) La Commissione illustra il contenuto dei «contratti di commissione» e dei contratti di «rappresentanza di commercio» stipulati dalla W.Z.V. e, rispettivamente, dalla Pfeifer & Langen con gli operatori tramite i quali le due imprese vendevano lo zucchero, rilevando fra l'altro quanto segue: La zona di competenza della W.Z.V. si suddivideva in varie zone di vendita; in determinate zone, la W.Z.V. vendeva soltanto tramite i suoi quattro commissionari di zona. Nel territorio confinante con la zona di vendita della N.Z.V., la W.Z.V. si era riservata il diritto di vendita diretta («first hand»), nel senso che il commissionario era tenuto a comunicare alla W.Z.V. tutte le trattative in corso ed aspettare ch'essa decidesse di valersi o meno di tale diritto. Il commissionario s'impegnava, anche per tutte le imprese a lui collegate, a non vendere zucchero, in questa zona di particolare interesse, per conto o per il tramite di altri produttori o commercianti nazionali od esteri, neppure in nome o per conto proprio, se non con l'espresso consenso della W.Z.V. Nei contratti erano previste penalità per il caso di vendita di zucchero d'altra provenienza senza previa autorizzazione, o attraverso una rete distributiva non concordata. La Pfeifer & Langen aveva concluso con gli intermediari della W.Z.V. dei contratti in forza dei quali questi si impegnavano a non vendere, né in qualità di rappresentanti, né per proprio conto, zucchero d'altra provenienza senza il consenso della Pfeifer & Langen. Altri commercianti venivano riforniti direttamente dalla W.Z.V. e dalla Pfeifer & Langen solo qualora avessero sottoscritto uno dei contratti suddetti, o ne avessero accettato i principi. La W.Z.V. controllava l'osservanza del divieto di concorrenza, chiedendo ai commercianti di cui assicurava l'approvvigionamento d'informarla di qualsiasi vendita di zucchero di diversa origine. Tuttavia, i commercianti che vendevano per conto della W.Z.V. e della Pfeifer & Langen erano liberi di trattare zucchero destinato alla denaturazione o all'esportazione nei paesi terzi. bb) I suddetti contratti costituivano accordi vietati dall'art. 85 del trattato: Essi obbligavano gl'intermediari a rivendere lo zucchero fornito loro dalla W.Z.V. e dalla Pfeifer & Langen solo in un determinato ambito territoriale e a determinati clienti, e a non porre in commercio zucchero di altra origine. Essi creavano inoltre notevoli difficoltà per la vendita di zucchero importato sul mercato della parte occidentale della Repubblica federale di Germania: era impedito, su tale mercato, l'ampliamento della cerchia dei fornitori di zucchero destinato al consumo umano; l'attività d'intermediario per conto di altri fornitori era ammessa nel suddetto mercato, soltanto qualora fosse compatibile con gl'interessi comuni dei contraenti; anche nei casi particolari in cui fosse stata concessa un'autorizzazione in tal senso, i contraenti conservavano la possibilità di controllare gli elementi essenziali del negozio considerato, vale a dire la quantità, la qualità, il prezzo, l'identità del fornitore e quella del cliente. Controlli del genere avevano avuto effettivamente luogo, ed erano state concesse autorizzazioni solo per la vendita di qualità speciali del prodotto e di zucchero destinato alla denaturazione; pertanto, gl'intermediari non potevano più costituire una clientela interessante per i fornitori degli altri Stati membri. D'altra parte, la provvigione per la vendita dello zucchero della W.Z.V. veniva calcolata in funzione della parte del prezzo che superava il prezzo d'intervento, di guisa che i commissionari non avevano alcun interesse a compromettere il livello generale dei prezzi con la vendita di zucchero importato a condizioni più favorevoli. In conseguenza della determinazione di zone di vendita, gli intermediari si trovavano nell'impossibilità d'esportare in altri Stati membri lo zucchero prodotto dalle imprese associate nella W.Z.V. Gl'interessati non potevano obiettare che ai contratti in questione non si applica l'art. 85, in quanto stipulati con intermediari non autonomi, facenti parte dell'organizzazione di vendita della W.Z.V. In realtà, tali intermediari non erano organi di quest'impresa; poiché in molti casi operavano anche per conto di altri produttori, essi esercitavano un'attività commerciale indipendente. I contratti in parola non erano esenti dalla notifica ai sensi dell'art. 4, n. 2, primo capoverso, del regolamento n. 17; in caso di mancata notifica, essi erano quindi vietati, né era possibile ipotizzare l'applicazione dell'art. 85, n. 3, del trattato. Anche a prescindere dall'obbligo di notifica, essi non soddisfacevano le condizioni poste da questa norma.

aa) Riferendosi alle disposizioni comunitarie sulle gare per l'attribuzione delle restituzioni all'esportazione, la Commissione constata che nel 1970 le imprese sopra citate, nonché la Lebaudy-SUC e la Sucre-Union, si erano concertate circa le offerte da presentare alle gare, relativamente sia ai quantitativi, sia all'importo delle restituzioni, come si desumeva fra l'altro da un telex inviato dalla R.T. alla Export e in cui si legge: «… soppressione della concorrenza per le restituzioni all'esportazione, al fine di garantire ad ogni produttore almeno il prezzo d'intervento. Di conseguenza, eliminazione della concorrenza per vendere zucchero sul mercato interno, dove il prezzo è più stabile, piuttosto che doverlo esportare (ciò vale soprattutto per la Francia) …». bb) La suddetta concertazione era vietata dall'art. 85 del trattato, per i seguenti motivi: Se le offerte fatte dai partecipanti ad una gara non sono più il risultato di un calcolo individuale, ma derivano dalla conoscenza delle offerte degli altri partecipanti e da una reciproca concertazione, la concorrenza viene perlomeno alterata o limitata. Benché le gare riguardassero l'esportazione nei paesi terzi, si doveva considerare ch'esse avevano ad oggetto zucchero prodotto nell'area della Comunità, e che era stata impedita la concorrenza all'interno del mercato comune. La concertazione di cui trattasi, alla quale avevano partecipato i principali produttori di vari Stati membri — Francia e Belgio, cioè i paesi che hanno le più forti eccedenze di zucchero —, poteva pregiudicare il commercio fra Stati membri. Essa consentiva, infatti, ai partecipanti di modificare i quantitativi di zucchero che, senza la concertazione, ciascuno di loro avrebbe venduto sui mercati dei paesi membri della Comunità. Inoltre, benché il sistema di gare contemplato dalla disciplina comunitaria miri ad assicurare, globalmente, lo smercio di una certa quantità di zucchero sul mercato mondiale, se le restituzioni sono attribuite, attraverso il gioco della concorrenza, a coloro che abbiano fatto le offerte più basse, i produttori rimangono nell'incertezza circa le loro possibilità di esportare zucchero nei paesi terzi; a seconda dei risultati delle gare, taluni produttori piuttosto che altri saranno obbligati a vendere quantitativi eccedentari negli altri Stati membri. Stando così le cose, la concertazione poteva provocare una modifica dei quantitativi di zucchero posti in commercio all'interno della Comunità. Inoltre, il fatto di disporre, nell'ambito di tali gare, di una certa garanzia di sbocco per forti quantitativi, e con rilevanti profitti, era stato uno dei fattori decisivi per la vendita delle eccedenze dei produttori interessati. La concertazione in esame era stata un complemento delle altre iniziative adottate dagl'interessati per realizzare la protezione di taluni mercati nazionali. Queste conclusioni non erano infirmate dalla circostanza che la Commissione può non dar seguito ad una gara e determinare così i quantitativi da esportare sul mercato mondiale. La Commissione non ha infatti la possibilità di fissare a modo suo le condizioni per l'esportazione dello zucchero, né per le restituzioni, né per i quantitativi, poiché è limitata nella sua scelta dalle offerte che le sono fatte dai produttori; essa può fissare tali condizioni soltanto in relazione a tali offerte. Anche se, globalmente e per una determinata durata, essa esercita un certo controllo delle esportazioni, i produttori hanno la possibilità di modificare, concertandosi, i risultati delle varie gare.

La Commissione afferma che alle pratiche concordate summenzionate e colpite dal divieto di cui all'art. 85, n. 1, del trattato non si potevano applicare le disposizioni eccezionali dell'art. 2, n. 1, prima frase, del regolamento n. 26:

La prima eccezione non poteva essere invocata in presenza di un'organizzazione comune di mercato che non lasciava più sussistere le relative organizzazioni nazionali.

Quanto alla seconda eccezione, dal terzo punto della motivazione del regolamento n. 26 risultava ch'essa va presa in considerazione soltanto qualora l'applicazione dell'art. 85, n. 1, del trattato pregiudichi il conseguimento degli obiettivi della politica agricola comune nel settore dello zucchero. I mezzi necessari per raggiungere tali obiettivi erano stati precisati dal regolamento n. 1009/67 e dai relativi regolamenti d'attuazione; le pratiche in questione, da qualsiasi punto di vista venissero esaminate, non rientravano affatto nel suddetto contesto.

I mezzi predisposti per il conseguimento degli obiettivi della politica agricola comune dovevano consentire la libera circolazione del prodotto dall'uno all'altro degli Stati membri; i quantitativi di base previsti per ciascuno Stato membro dal regolamento n. 1009/67 non erano che una base di calcolo delle quote da attribuire a ciascuna impresa, al solo fine di porre dei limiti alle garanzie di prezzo e di sbocco, e non rappresentavano dunque una forma di ripartizione della produzione fra gli Stati membri.

Fra gli obiettivi della politica agricola comune definiti all'art. 39 del trattato, la motivazione del regolamento n. 1009/67 metteva in rilievo le garanzie relative all'occupazione e al tenore di vita degli agricoltori. Le pratiche in questione non rientravano fra gli strumenti contemplati dalla normativa comunitaria, erano state messe in atto per scopi estranei aisuddetti obiettivi e, lungi dall'essere necessarie per realizzare le finalità dell'art. 39 del trattato, erano addirittura in contrasto col sistema contemplato dalle norme comunitarie per attuare tali finalità nel settore dello zucchero. Fra l'altro, la concertazione relativa alle gare (v. supra, 9.) alterava la concorrenza tra gli operatori, che costituisce la scopo stesso del sistema delle gare.

aa) Quanto al fondamento delle ammende, la Commissione considera che le infrazioni costituite dalle suddette pratiche concordate erano state commesse «intenzionalmente o, quanto meno, per negligenza», poiché gl'interessati conoscevano, o almeno avrebbero potuto conoscere, l'effetto restrittivo che tali pratiche avevano sulla concorrenza. bb) Circa l'entità delle ammende, la Commissione osserva preliminarmente che la determinazione dell'importo presupponeva la valutazione dei comportamenti di cui sopra (punti 5o—9o) in relazione alle pratiche concordate cui gl'interessati avevano partecipato (v. supra, punti 1o — 4o). Per quanto riguarda la gravità delle infrazioni, si doveva fra l'altro tener conto a carico delle imprese interessate, del fatto che lo zucchero è un prodotto di particolare importanza per il consumatore e che i comportamenti loro addebitati erano manifestamente in contrasto con l'obiettivo dell'integrazione dei mercati, enunciato dal trattato CEE; a favore delle stesse imprese, del fatto che la produzione e il commercio dello zucchero erano stati soggetti fino al 30 giugno 1968 ad organizzazioni nazionali di mercato che contemplavano anche delle zone di vendita; ciò spiegava in un certo senso il persistere di vecchie abitudini e la lentezza nell'adattamento alle possibilità di libero scambio offerte dalla disciplina comunitaria che, del resto, pur non permettendo l'eliminazione del gioco della concorrenza, ammette tuttavia talune restrizioni. Quanto alla durata delle infrazioni, si doveva considerare che queste si erano protratte, in genere, per vari anni. Circa la particolare situazione delle singole imprese interessate, si doveva tener conto della natura e della durata delle infrazioni cui esse avevano partecipato, dell'entità di tale partecipazione, della rispettiva posizione delle imprese sul mercato e nei confronti della clientela. La Commissione prende quindi in esame, caso per caso, la situazione delle varie imprese destinatarie della decisione, precisando fra l'altro i motivi per cui ad alcune di loro non dovevano essere inflitte ammende.

La ricorrente S.A.D.A.M., (causa 50-73) ha proposto, il 23 maggio 1973, un'istanza di sospensione dell'esecuzione della decisione impugnata. Essa ha rinunciato agli atti del procedimento incidentale, dopo che la Commissione ha comunicato la sua intenzione di non esigere il pagamento dell'ammenda prima che la Corte abbia emesso la propria sentenza. Con ordinanza 11 luglio 1973, il presidente della Corte ha ordinato la relativa cancellazione dal ruolo, riservando le spese.

Con ordinanza 28 giugno 1973, la Corte ha deciso di riunire le presenti cause ai fini della trattazione orale.

Con ordinanza 11 dicembre 1973, essa ha deciso di ammettere l'intervento dell'Unione nazionale consumatori (associazione italiana con sede in Roma) nelle cause 41-73, 43 — 48-73, 50-73, 111-73, 113-73 e 114-73, in quanto diretto a sostenere le conclusioni della Commissione relative all'addebito di protezione del mercato italiano.

Con ordinanza 19 febbraio 1975, la Corte ha citato d'ufficio come testimoni i sigg. B. Lemaire, R. Dudok de Wit, E. K. H. Lindeboom e Ch. Sanders, nelle cause 40-73 e 42-73 e su talune questioni relative all'addebito di pressioni economiche esercitate dalla S.U. e dalla C.S.M. sugli importatori olandesi. Gl'interessati hanno reso le loro deposizioni dinanzi alla Seconda Sezione della Corte, il 13 marzo 1975.

La Corte ha invitato alcune parti a rispondere a taluni quesiti, dando modo alle rispettive controparti di presentare le proprie osservazioni sulle risposte. Le risposte e le osservazioni suddette sono pervenute alle Corte entro i termini stabiliti.

La ricorrente nella causa 48-73, Sucres et Denrées, avendo appreso che la Commissione aveva deciso di promuovere il procedimento ai sensi dell'art. 169 del trattato nei confronti dell'Italia, in ragione di taluni elementi della normativa italiana di cui al precedente punto 2 B, e ritenendo che tale decisione della Commissione pregiudichi la definizione della causa 48-73, ha chiesto alla Corte di sospendere il procedimento relativo a quest'ultima fino alla conclusione di quello iniziato contro la Repubblica italiana. La Corte ha respinto l'istanza; essa ha tuttavia invitato la Commissione ad informarla sullo stato e l'oggetto del procedimento in questione, al che la Commissione ha ottemperato entro il termine a tal uopo fissato.

Le parti hanno svolto le loro difese orali nell'udienza dei giorni 14, 15, 16, 17 e 18 aprile 1975.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza dei giorni 16 e 17 giugno 1975.

Tutte le ricorrenti chiedono, in via principale o esclusiva, l'annullamento della decisione in ogni sua parte; alcune di loro precisano di chiedere tale annullamento solo nella parte che le riguarda. Le ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, Volano e Eridania chiedono, in subordine, l'annullamento della decisione nella parte in cui essa infligge loro un'ammenda. In via ulteriormente subordinata, queste ricorrenti, ad eccezione dello Zuccherificio del Volano, chiedono che l'importo dell'ammenda venga ridotto. La S.A.D.A.M. chiede «in via subordinata», e l'Industria degli zuccheri«in ogni caso», la soppressione o la riduzione dell'ammenda. Le ricorrenti S.U., C.S.M., R.T., Sucres et Denrées, Pfeifer & Langen, Emiliana e Cavarzere chiedono in subordine, la riduzione dell'ammenda. La R.T. chiede inoltre, in via subordinata, l'annullamento della decisione «in quanto essa vieta alla ricorrente di decidere unilateralmente, in base alla propria politica commerciale, la vendita diretta di zucchero greggio o di zucchero bianco ad altre raffinerie». L'Industria degli zuccheri e l'Eridania chiedono inoltre che la Corte voglia dichiarare che il comportamento loro addebitato non costituisce violazione dell'art. 85 del trattato, tenuto conto altresì delle deroghe ammesse dall'art. 2 del regolamento n. 26. Tutte le ricorrenti, ad eccezione dello Zuccherificio del Volano e dell'Emiliana, chiedono espressamente che le spese del giudizio vengano poste a carico della Commissione. La Commissione chiede che i ricorsi vengano respinti, e che ciascuna delle ricorrenti venga condannata alle spese del relativo procedimento.

L'Unione interveniente chiede che i ricorsi 41-73, 43 — 48-73, 50-73, 111-73, 113-73 e 114-73 vengano respinti, in quanto si riferiscano all'addebito di protezione del mercato italiano, e che le relative spese vengano poste rispettivamente a carico delle ricorrenti. Le ricorrenti Générale Sucrière, Say, Sucres et Denrées, S.A.D.A.M. e Eridania, nelle repliche alla memoria presentata dall'interveniente, si limitano ad insistere sulla fondatezza delle tesi da esse sostenute nel procedimento principale, senza chiedere formalmente il rigetto delle conclusioni dell'interveniente. Concludono invece in tal senso la Cavarzere e l'Industria degli zuccheri; la seconda fa valere, in via principale, l'irricevibilità e, in via subordinata, l'infondatezza delle conclusioni dell'interveniente. Le ricorrenti Béghin, Volano, Emiliana e R.T. non hanno replicato alla memoria dell'interveniente.

Taluni punti delle memorie delle parti riguardano problemi che esorbitano dall'ambito dell'uno o dell'altro specifico addebito, sia che venga discussa la situazione normativa od economica che costituisce il substrato delle presenti controversie (infra, A), sia che si prenda posizione in generale sul modo in cui dovrebbe essere interpretato ed applicato l'art. 85 del trattato (infra, B). Poiché tali considerazioni sono parzialmente connesse ad alcuni argomenti svolti dagli interessati in merito a determinati addebiti, si rimanda ai seguenti capitoli 1-9.

A — Alcune ricorrenti e la Commissione esaminano, in modo più o meno particolareggiato, la portata e gli effetti della normativa comunitaria, nonché l'andamento del mercato dello zucchero durante il periodo considerato. Tale disamina, in parte controversa, si estende fra l'altro alle seguenti questioni: se il volume degli scambi fra Stati membri sia stato effettivamente modesto e, in caso affermativo, se ciò sia dovuto ad ostacoli di natura fiscale, monetaria o amministrativa, esistenti sul piano nazionale o su quello comunitario; quale sia, nello spirito della suddetta normativa, la funzione dei vari «prezzi» ivi contemplati (prezzo d'entrata, prezzo indicativo, prezzo d'intervento, prezzo minimo da corrispondere ai bieticoltori) e quali siano stati i prezzi di vendita effettivamente praticati dai produttori; in particolare, se il prezzo d'intervento sia, per così dire, un prezzo «garantito» ai produttori; se, nel contempo, il prezzo indicativo vada considerato come il prezzo di mercato «auspicabile»; se e in qual misura i produttori potessero aver interesse a vendere al di sotto del prezzo d'intervento; se i Paesi Bassi siano o meno un paese deficitario di zucchero, tenuto conto delle quote di base e delle quote massime attribuite a questo Stato membro ed ai suoi produttori nazionali; se i produttori avessero interesse a raggiungere il limite della quota massima di produzione o anche a superarlo, e se ne avessero la possibilità; se la libertà d'azione dei produttori sia stata limitata dalla circostanza che, in alcuni Stati membri, gli enti d'intervento avevano chiesto che non venisse loro offerto zucchero; se sia esatto affermare che, avendo la disciplina comunitaria creato due mercati separati dello zucchero — quello dell'alimentazione umana, da un lato, e quello della denaturazione e dell'esportazione nei paesi terzi, dall'altro — i produttori potevano pretendere dagli acquirenti che lo zucchero loro fornito per uno degli ultimi due usi non venisse rivenduto per il consumo umano; se sia indifferente per il consumatore, data l'omogeneità e la fungibilità della merce «zucchero», acquistare da questa o quella provenienza, di guisa che la funzione pubblicitaria del marchio di fabbrica sarebbe pressoché inesistente; se, dato il basso valore dello zucchero in relazione al peso e al volume, le spese di trasporto abbiano più o meno notevole incidenza sul costo del prodotto; se i predetti fattori implichino che il naturale mercato dello zucchero è quello più vicino al centro di produzione.

B — a) Quanto agli antefatti dei comportamenti addebitati alle imprese, le parti sono parzialmente discordi circa l'importanza da attribuire, o che è stata attribuita dalla Commissione, nel valutare i comportamenti stessi, a certe iniziative che li avevano preceduti: riunione a Monaco, il 30 maggio 1968, della commissione «mercato comune» del «Comité européen des fabricants de sucre» (C.E.F.S.); accordo stipulato tra i produttori francesi nel luglio 1968; raggruppamento dei produttori tedeschi in quattro organizzazioni di vendita, con zone di competenza nettamente delimitate; stretta cooperazione fra i due produttori dei Paesi Bassi. Secondo la Commissione, i suddetti elementi mettono in luce l'intenzione di ripartire di comune accordo secondo criteri uniformi la produzione eccedentaria, al fine di mantenere i prezzi di mercato, nella Comunità, al livello del prezzo indicativo. Questi scopi, tuttavia, non avrebbero potuto essere raggiunti se non riservando i mercati di ciascuno Stato membro ai produttori nazionali. Talune ricorrenti sostengono che la Commissione ha interpretato in modo errato le suddette iniziative, ovvero a torto ha ritenuto ch'esse andassero prese in considerazione in questa sede. La R.T. sostiene essere «assurdo il ritenere che nel 1968 le imprese avrebbero dovuto sottoporsi ad una riconversione psicologica per passare bruscamente da un sistema nazionale che ignorava la concorrenza ad un sistema europeo di concorrenza illimitata». D'altra parte, la normativa comunitaria, anch'essa dirigista, lascia al gioco della concorrenza solo un margine molto esiguo, nell'ambito del quale non sarebbe ragionevole pretendere che le imprese si facciano una concorrenza assoluta. b) La Commissione precisa che la decisione è basata sul fatto che sono state poste in essere delle pratiche concordate, non da tutti i produttori di zucchero della Comunità, bensì da ciascuno dei gruppi di produttori cui vengono mossi i vari addebiti. Queste pratiche, consistenti in definitiva nel non disturbare i concorrenti nella rispettiva zona di competenza, presentavano fra loro vari punti di contatto (v. decisione, pag. 23 col. d.), il che — unitamente alla circostanza che taluni degl'interessati avevano partecipato a più d'una pratica — ha indotto la Commissione ad adottare un'unica decisione. A ciascuna impresa la Commissione fa però carico delle sole restrizioni della concorrenza cui essa abbia partecipato. Quanto alla nozione di «pratica concordata», essa coincide, com'è stato affermato dalla Corte, con una forma di coordinamento che costituisce in pratica una consapevole collaborazione a danno della concorrenza. Un parallelismo di comportamenti potrebbe esserne un serio indizio, qualora il comportamento considerato non corrisponda alle normali condizioni di mercato, come avviene per l'appunto quando esso consente agl' interessati di cristallizzare posizioni acquisite a detrimento della libera circolazione delle merci. I vari indizi devono essere valutati congiuntamente. La prova di una pratica concordata non va cercata nel fatto che gl'interessati si siano messi d'accordo su un piano globale. La concertazione consiste nella consapevolezza degl'interessati circa la complementarità delle rispettive decisioni.

C — a) Le ricorrenti S.U., R.T. e Pfeifer & Langen si oppongono all'interpretazione che la Commissione dà della nozione di «pratiche concordate». Secondo la S.U., tale interpretazione è in contrasto con la giurisprudenza della Corte, che la ricorrente esamina in modo dettagliato. Il «consapevole parallelismo» di comportamenti non è sufficiente. È necessario, invece, che tutti gl'interessati si siano concertati in merito ad un piano comune e l'abbiano quindi messo in atto. La concertazione non consiste semplicemente in un complesso di congetture delle imprese interessate circa il futuro comportamento dei loro concorrenti, ma presuppone inoltre, positivamente, una «comunicazione». Non si può criticare il solo fatto che un'impresa sia consapevole del comportamento dei propri concorrenti e reagisca in modo intelligente. Lo stesso deve dirsi qualora due parti siano consapevoli della complementarità delle rispettive decisioni e il risultato delle reciproche reazioni sia favorevole a tutti gl'interessati. La tesi della Commissione, che pone l'accento sulla «consapevolezza» o «conoscenza» («wetenschap») è inammissibile, in quanto si muove nella sfera psicologica, in cui sono impossibili rigorose distinzioni. Si deve invece partire da elementi tangibili, cioè da atti di concertazione determinati, come accordi verbali, discorsi pronunciati in occasione di riunioni, previe informazioni sul proprio comportamento futuro, ecc. Il «consensus», di per sé, non è vietato. La prova dell'esistenza di atti di concertazione è spesso difficile. Per questo la Corte, seguendo l'esempio della giurisprudenza americana, ha accolto la tesi secondo cui, in una determinata fattispecie e date certe strutture di mercato, è impensabile che i comportamenti paralleli o complementari accertati non procedano da una concertazione. Tuttavia, la dottrina economica offre solo limitate possibilità di accertare l'esistenza di rapporti necessari fra la struttura del mercato e il comportamento sul mercato stesso; in particolare, a comportamenti paralleli relativi alle zone di vendita si può in genere giungere più facilmente, senza concertazione, che non a comportamenti paralleli in materia di prezzi. La R.T. sostiene che, secondo la giurisprudenza della Corte, un comportamento parallelo non costituisce indizio di concertazione, se non qualora esso porti a condizioni di concorrenza che non corrispondono a quelle normali del mercato, tenuto conto della natura delle merci, dell'entità e del numero delle imprese e del volume del mercato stesso. Nella fattispecie, la Commissione trascura l'insegnamento che scaturisce da questa massima, e cioè che non ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'art. 85, qualora non esista alcun nesso di causalità fra la pretesa concertazione e le pratiche successive, in quanto tali pratiche trovino origine nelle condizioni stesse del mercato, di guisa che sarebbero state attuate allo stesso modo, anche a prescindere da qualsiasi contatto fra i produttori. La Pfeifer & Langen fa carico alla Commissione di non precisare che cosa essa intenda per coordinamento attuato «consapevolmente». Non si ha un'intesa vietata, qualora l'operatore A, pur agendo in modo autonomo, adegui «consapevolmente» il suo comportamento a quello dell'operatore B; è invece necessario che i due operatori abbiano un piano comune, il che significa ch'essi dovrebbero essersi reciprocamente comunicato il modo in cui si comporteranno, ammesso che ciascuno adegui il proprio comportamento a quello dell'altro. Solo consentendo ai concorrenti di conoscere quale sarà in futuro la propria linea di condotta, gl'interessati escludono il rischio della concorrenza. b) La Commissione sostiene che né la lettera, né il sistema, né lo spirito dell' art. 85 richiedono un «piano» come presupposto dell'esistenza di una pratica concordata. Il fatto che l'art. 85 riguarda non solo le intese aventi lo scopo di limitare la concorrenza, ma anche quelle aventi tale effetto, dimostra che la nozione di pratica concordata non è legata all'idea di premeditazione. È sufficiente l'esistenza di un'effettiva concertazione. Delle operazioni commerciali fra concorrenti sono per eccellenza il mezzo per concertare un dato comportamento sul mercato. L'offerta fatta ad un concorrente è in molti casi indice del fatto che l'offerente non è interessato a far concorrenza al destinatario, e l'accettazione di un'offerta del genere significa che quest'ultimo collabora alla creazione di condizioni che falsano il gioco della concorrenza.

Le ricorrenti Eridania, Industria degli zuccheri e SZAG sostengono che il modo di procedere della Commissione nell'informare la stampa, sia prima sia dopo la notifica degli addebiti agl'interessati, è stato sotto vari aspetti irregolare, costituendo:

violazione dei principi giuridici generali (Eridania, SZAG) in forza dei quali l'imputato deve presumersi innocente fino a quando non sia stata accertata la sua colpevolezza (SZAG); violazione dell'art. 19 del regolamento n. 17, che stabilisce il principio del contraddittorio, e delle analoghe disposizioni del regolamento n. 99/63 (Industria degli zuccheri); violazione dell'art. 20 del regolamento n. 17, che sancisce il principio del segreto istruttorio (Eridania, Industria degli zuccheri), e delle analoghe disposizioni del regolamento n. 99/63 (Industria degli zuccheri); violazione dell'art. 21 del regolamento n. 17, relativo alla pubblicazione delle decisioni adottate dalla Commissione (SZAG); violazione dell'art. 2 del regolamento n. 99/63, che riguarda le modalità della notifica degli addebiti (SZAG).

L'Eridania assume che tanto gli addebiti formulati all'inizio del procedimento amministrativo, quanto la decisione finale, sono stati comunicati alla stampa prima ancora che ne fossero informate le imprese interessate. Prima che queste avessero avuto modo di difendersi, la Commissione aveva già espresso il convincimento della loro colpevolezza, atteggiamento col quale essa si è posta nell'impossibilità di procedere in modo sereno e imparziale.

L'Industria degli zuccheri svolge considerazioni analoghe, sottolineando che si è creata, così, nel gran pubblico, l'impressione che le imprese poste sotto inchiesta nulla potessero opporre agli addebiti della Commissione. Anche dopo l'audizione, questa ha moltiplicato i suoi comunicati alla stampa, passando sotto silenzio gli argomenti invocati dalle suddette imprese, le quali hanno dovuto difendersi «in un ambiente non sereno».

La SZAG allega inoltre che, mentre era ancora in corso il procedimento amministrativo e subito dopo l'adozione della decisione, la Commissione ha informato l'opinione pubblica in modo tendenzioso, tanto da autorizzare l'uso di espressioni come quella di «mafia dello zucchero».

Dall'art. 2 del regolamento n. 99/63 risulta che gli addebiti formulati dalla Commissione devono essere comunicati solo alle imprese interessate, non già a terzi. È vero che il n. 2 dello stesso articolo consente la comunicazione mediante pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, ove le circostanze lo giustifichino; tuttavia, si negherebbe il carattere eccezionale di questa disposizione, qualora si ammettesse che la Commissione può rendere noti gli addebiti mediante conferenze stampa ed interviste.

L'art. 21 del regolamento n. 17 non contempla la pubblicazione delle decisioni adottate a norma dell'art. 15 dello stesso regolamento, cioè di quelle che infliggono un'ammenda; esso impone, d'altra parte, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale per quanto riguarda le decisioni adottate in forza dell'art. 3. La Commissione ha violato queste disposizioni, per avere, nei suoi comunicati stampa, divulgato notizie sulle ammende, e per aver emesso detti comunicati prima che la decisione venisse pubblicata nella Gazzetta ufficiale.

La suddetta conclusione non è infirmata dalla circostanza che la Commissione abbia inviato alla SZAG, il 13 dicembre 1972, nel momento stesso in cui informava l'opinione pubblica, un telex nel quale le comunicava di aver adottato, anche nei suoi confronti, una decisione che poneva a suo carico determinate infrazioni e le infliggeva un'ammenda. Le imprese, infatti, devono essere in grado di far conoscere al pubblico il proprio punto di vista nel momento stesso in cui viene resa nota la decisione; ora, esse non possono prendere posizione finché ignorino il dispositivo e la motivazione di tale atto, come è avvenuto per la SZAG fino alla data del 15 gennaio 1973.

È vero che, nella sentenza 15 luglio 1970 (causa 41-69, Chemiefarma, Racc. 1970, pag. 695), la Corte ha affermato che la comunicazione alla stampa non aveva alterato il senso, né il contenuto della decisione allora impugnata. Questa giurisprudenza non può tuttavia applicarsi alla pubblicità data agli addebiti formulati nella comunicazione di cui trattasi nelle presenti cause.

La Commissione oppone essere suo dovere, in tutti i casi importanti di intesa, informare l'opinione pubblica dei provvedimenti all'uopo adottati; l'interesse della collettività in tal senso prevale sull'opposto interesse delle imprese considerate. D'altra parte, nulla vieta che il pubblico venga informato, purché non vengano svelati segreti d'affari e siano prese le necessarie cautele per indicare chiaramente che, fino a quando non venga adottata la decisione finale, l'infrazione non deve ritenersi definitivamente accertata. L'art. 2 del regolamento n. 99/63 riconosce anzi il carattere non riservato della comunicazione degli addebiti, prevedendo la possibilità che questa venga effettuata mediante pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. All'Eridania, in particolare, viene opposto ch'essa non era all'oscuro delle intenzioni della Commissione, dato che questa, nel marzo 1971, aveva effettuato accertamenti presso la sede della società, e il 13 maggio 1972 aveva comunicato all'interessata di aver iniziato un procedimento a suo carico.

Dopo aver inviato la comunicazione agli interessati, il 24 luglio 1972 la Commissione ha diffuso un comunicato e tenuto una conferenza stampa; in quel momento, l'opinione pubblica era già informata degli accertamenti in corso. Dopo aver stabilito, il 13 dicembre 1972, quale doveva essere in linea di massima il contenuto della decisione impugnata, ed averne informato gl'interessati, la Commissione ha diramato il comunicato 18 dicembre 1972, che si limitava a riportare la parte essenziale della decisione, e il sig. Borschette, in un'altra conferenza stampa, ha commentato quest'ultima in termini generali. Durante il periodo intercorso fra la comunicazione e la decisione, alla controversia non è stata data alcuna pubblicità.

L'Eridania e l'Industria degli zuccheri precisano ch'esse si dolgono non tanto del fatto che la Commissione abbia emesso dei comunicati stampa, quanto dei tempi e dei modi a tal fine prescelti. L'Industria degli zuccheri aggiunge che il metodo seguito in proposito mette in luce lo spirito punitivo che ha animato la Commissione nel corso del procedimento.

aa) L'Industria degli zuccheri assume che sono stati violati gli artt. 19 del regolamento n. 17 e 4 del regolamento n. 99/63, in quanto parte dei documenti su cui era basata la comunicazione degli addebiti «è priva di autenticità ed è costituita da appunti». Questa circostanza, contrastante col principio del contraddittorio sancito dalle suddette norme, ha impedito o reso difficile un'adeguata difesa dell'interessata. La stessa ricorrente ignora poi il contenuto di taluni documenti, come i verbali delle audizioni separate chieste da alcune imprese e il parere obbligatorio del Comitato consultivo, contemplato dall' art. 10 del regolamento n. 17. bb) La SZAG sostiene che, a norma dell'art. 19 del regolamento n. 17, degli artt. 2 e 4 del regolamento n. 99/63 e dei principi relativi al diritto alla difesa, gli addebiti mossi ad un'impresa e le prove che la Commissione intende opporle devono essere indicati con precisione. La Commissione non ne ha tenuto conto, dal momento che ha comunicato gli addebiti in termini identici a 48 imprese saccarifere, mentre i fatti allegati riguardavano, a seconda dei casi, un solo destinatario o un gruppo ristretto di destinatari. Le imprese non hanno quindi potuto rendersi conto dei concreti addebiti posti a carico di ciascuna di loro, né delle prove su cui essi sono fondati. Queste accuse collettive hanno avuto come conseguenza un'inammissibile inversione dell'onere della prova. Per quanto riguarda in particolare la SZAG, la comunicazione le faceva carico di aver partecipato ad una concertazione internazionale sul principio del «chacun chez soi»; ora, di tutti i documenti su cui è basato questo addebito, nessuno proveniva dalla SZAG od era stato ad essa inviato. Dovendo perciò temere che le risposte di altre imprese venissero interpretate in senso a lei sfavorevole, quest'impresa aveva chiesto alla Commissione, con nota del 28 settembre 1972, di inviargliene copia; la richiesta veniva però respinta col pretesto del rispetto del segreto d'affari. Questo motivo non può tuttavia giustificare la violazione del diritto alla difesa, commessa nei confronti della SZAG. Il comportamento della Commissione è d'altra parte contraddittorio, poiché, se le osservazioni presentate dalle altre imprese erano di carattere riservato, non si sarebbe dovuta adottare un'unica decisione. La Corte, d'altronde, ha già avuto occasione di affermare che la Commissione non può richiamarsi al segreto d'affari finché non abbia interpellato le imprese interessate, il che non è stato fatto nella fattispecie. In conformità a quanto disposto dall'art. 3 del regolamento n. 1, la comunicazione degli addebiti alla SZAG avrebbe dovuto esser fatta interamente in lingua tedesca. Ora, la comunicazione conteneva numerosi estratti di documenti redatti in altre lingue, non accompagnati da traduzione, e non emananti dalla SZAG, né a questa diretti. Certo, la Commissione aveva fatto presente (comunicazione, nota a pag. 40 della versione tedesca e pag. 129) che «per tutti gli estratti riportati nella lingua originale» si poteva richiedere una traduzione agli uffici della Commissione. Questa indicazione non poteva però sostituire la mancata traduzione nel testo stesso della comunicazione (cfr. art. 2, n. 1, del regolamento n. 99/63). Inoltre, le traduzioni che la Commissione aveva messo a disposizione degl'interessati non possedevano i requisiti che deve avere la comunicazione degli addebiti, poiché contenevano correzioni scritte a mano, lacune, incongruenze ed errori. Riportando estratti di lettere senza nominare il mittente e il destinatario, la comunicazione non ha indicato in modo completo gli elementi di cui la Commissione si è servita a danno delle imprese. Se è vero che nella comunicazione (pag. 129) veniva precisato che i documenti ivi menzionati avrebbero potuto essere consultati nella versione originale, è pur vero che il legale della SZAG, avendo tentato di valersi di tale possibilità, è riuscito solo a gettare uno sguardo in un raccoglitore, ove le copie dei documenti non apparivano meno anonime che nella comunicazione.

ad aa) La Commissione nega di aver fatto uso di documenti non autentici. Il carattere generico dell'affermazione della ricorrente Industria degli zuccheri non consente una più precisa dimostrazione dell'infondatezza di tale censura. Dall'art. 9, n. 3, del regolamento n. 99/63 risulta che l'audizione non è pubblica; non si può quindi pretendere che la Commissione comunichi ad uno degl'interessati il verbale dell'audizione di un' altra impresa. Quanto al parere del Comitato consultivo, esso è destinato, a norma dell'art. 10 del regolamento n. 17, unicamente alla Commissione. ad bb) Il fatto che un'identica comunicazione sia stata inviata a 48 imprese è dovuto alla circostanza che le pratiche accertate erano in gran parte coincidenti. La Commissione non ha omesso tuttavia di fornire, per ogni singola impresa, le relative prove. Essa non aveva, d'altra parte, la facoltà di trasmettere a determinate imprese copia delle osservazioni presentate dalle altre. Gl'interessati possono sempre comunicarsi reciprocamente le proprie osservazioni. La giurisprudenza della Corte richiamata dalla SZAG si riferiva ad una situazione diversa, e precisamente all'esame, da parte della Commissione, dei documenti commerciali di varie imprese interessate. Quanto alle citazioni in lingua diversa dal tedesco che figuravano nella comunicazione, va osservato che sulle citazioni nella versione originale si può fare maggiore affidamento che sulle traduzioni. È d'altra parte esagerata l'affermazione della SZAG, secondo cui essa non avrebbe potuto servirsi delle traduzioni messe a sua disposizione dalla Commissione. Il fatto che sia stata resa impossibile l'identificazione del mittente o del destinatario di taluni documenti che il legale della SZAG ha potuto consultare non pregiudica affatto il valore probatorio degli stessi, né ha impedito all'impresa di difendersi. Esso si spiega con la necessità di proteggere gli operatori commerciali la cui attività dipende dai produttori di zucchero.

ad aa) L'Industria degli zuccheri, rinviando d'altronde alle considerazioni da essa svolte nel merito, replica che quanto eccepito dalla Commissione non serve a refutare l'argomento in esame. Ciò vale in particolare per quanto riguarda il valore delle «prove» addotte per dimostrare l'esistenza di una concertazione fra i produttori-esportatori e la stessa ricorrente, e quello della documentazione proveniente da industriali dolciari presso i quali la Commissione aveva compiuto un'inchiesta. La circostanza che il parere del Comitato consultivo non debba venire reso pubblico non può esser fatta valere dinanzi alla Corte. L'industria degli zuccheri chiede che questa ordini la produzione di tale parere, o quanto meno, ne prenda visione, dal momento ch'esso costituiva un atto essenziale del procedimento amministrativo. ad bb) La SZAG considera che la fondatezza del presente mezzo risulta dalla semplice lettura della comunicazione. L'argomento basato sull'analogia dei fatti posti a carico dei vari interessati viene contraddetto dalla Commissione stessa, che altrove, nel controricorso, afferma trattarsi in totale di cinque diversi complessi di pratiche illecite. L'assunto secondo cui la Commissione avrebbe fornito prove relative ad ogni singola impresa è anch'esso smentito dal testo stesso della comunicazione. Ad esempio delle manchevolezze di questo atto, si può osservare che la notifica è stata effettuata anche nei confronti di due associate della S.Z.V., la Wabern e la Wetterau (Friedberg), che non vengono mai menzionate nelle 129 pagine della comunicazione.

Agli argomenti della SZAG la Commissione oppone che la lettura della comunicazione degli addebiti non lascia alcun dubbio circa la natura delle infrazioni rispettivamente addebitate a ciascuna delle imprese interessate. Durante il procedimento amministrativo, la SZAG si è del resto difesa in modo completo e dettagliato dagli addebiti che la riguardavano particolarmente.

Quanto al significato della notifica a talune associate della S.Z.V., è sufficiente osservare che quest'ultima viene nominata nella comunicazione, ed è logico che la Commissione abbia portato a conoscenza dei membri di un cartello gli addebiti formulati nei confronti dell'organo dello stesso.

La Cavarzere e l'Industria degli zuccheri osservano, in complesso, che il mercato dello zucchero è stato tradizionalmente un mercato protetto, e che la disciplina comunitaria, intesa alla limitazione e al controllo della produzione, sarebbe ricaduta anch'essa sotto il divieto dell'art. 85 del trattato, qualora fosse stata frutto di un'intesa. A ciò si aggiungono le caratteristiche della legislazione interna italiana. Ora, nel loro complesso, le presenti cause involgono un intero settore del mercato europeo dello zucchero, e cioè quello delle esportazioni dai paesi eccedentari all'unico paese deficitario della Comunità.

Stando così le cose, la Commissione avrebbe dovuto procedere ad un'inchiesta generale di settore, qual è contemplata dall'art. 12 del regolamento n. 17 per il caso in cui talune circostanze facciano «presumere che nel settore economico considerato la concorrenza è ristretta o falsata all'interno del mercato comune». Un tal modo di procedere avrebbe imposto alla Commissione, ai sensi della norma sopra citata, nonché degli artt. 39 e 40 del regolamento n. 1009/67, di «richiedere alle imprese di detto settore economico le informazioni necessarie per l'applicazione dei principi contemplati dagli artt. 85 e 86 del trattato» e di sentire i governi interessati, nonché il comitato di gestione per lo zucchero. In particolare, avrebbe dovuto essere consultato il governo italiano. La Commissione avrebbe potuto così constatare che il comportamento degl'interessati era condizionato dalla legislazione italiana.

La Commissione oppone che l'art. 12 del regolamento n. 17 non stabilisce l'obbligo, bensì la facoltà di seguire il procedimento ivi contemplato.

Nella fattispecie, le informazioni disponibili permettevano alla Commissione di formarsi un'opinione. Fra l'altro, essa era perfettamente al corrente della legislazione italiana, ma ritiene che questa avrebbe lasciato spazio sufficiente alla concorrenza, qualora non fossero state attuate le pratiche di cui è causa.

L'Industria degli zuccheri ribadisce che, se vi era un caso in cui appariva evidente la necessità di procedere alla speciale inchiesta di settore, questo era senz'altro il caso in esame. Non avendo tenuto conto di tale necessità, la Commissione ha privato le imprese delle garanzie cui avevano diritto, ed ha proceduto ad un' inchiesta incompleta.

Le ricorrenti Eridania, Cavarzere, Industria degli zuccheri e SZAG fanno carico alla Commissione di non aver seguito lo speciale procedimento contemplato dall' art. 2, n. 2, del regolamento n. 26 ed inteso a far accertare, mediante decisione, per quali accordi e pratiche, nell'ambito del settore agricolo, ricorrano i presupposti stabiliti al n. 1 dello stesso art. 2 per l'esenzione dal divieto sancito all'art. 85 del trattato. Secondo le imprese summenzionate, la Commissione non aveva la facoltà di decidere, in esito ad un' indagine condotta ai sensi del solo regolamento n. 17, che tali presupposti non ricorrevano per certe pratiche relative al mercato dello zucchero. Per essere in grado di pronunciarsi validamente su questo punto, la Commissione avrebbe dovuto, in conformità alla predetta norma, consultare gli Stati membri ed in particolare l'Italia: ciò avrebbe permesso di accertare fra l'altro che, dato il regime vigente in Italia, il comportamento delle imprese interessate doveva fruire delle esenzioni stabilite dal regolamento n. 26. La Commissione, inoltre, avrebbe dovuto adottare un apposito speciale provvedimento.

L'Eridania e la Cavarzere sostengono inoltre che le esenzioni contemplate dal regolamento n. 26 valgono automaticamente, senza necessità di una previa notifica alla Commissione. Questa avrebbe perciò dovuto applicare il principio sancito dalla Corte, secondo cui, per salvaguardare la certezza del diritto, le intese non soggette a notifica restano valide — e non possono quindi essere colpite da ammende — fino a quando la Commissione non si sia pronunciata su di esse.

L'Industria degli zuccheri svolge, più succintamente, un ragionamento analogo.

La SZAG rileva inoltre che il principio della certezza del diritto, evocato del resto al quinto punto della motivazione del regolamento n. 26, impone che i rapporti, assai complessi, fra le organizzazioni comuni dei mercati agricoli e il diritto comunitario delle intese vengano esaminati, in ogni singola fattispecie, secondo un procedimento speciale. Inoltre, anche ammesso che la Commissione avesse la facoltà di combinare in una unica decisione accertamenti effettuati a norma del regolamento n. 26 e provvedimenti adottati in forza del regolamento n. 17, in nessun caso essa avrebbe potuto infliggere ammende con effetto retroattivo.

La Commissione oppone che l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 26 può, al massimo, interpretarsi nel senso ch'essa sia tenuta a seguire il procedimento speciale ivi contemplato, qualora intenda adottare una decisione positiva, nella quale, cioè, si dichiari che ricorrono i presupposti per l'esenzione. Il caso di una decisione negativa, non previsto dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 26, resta invece soggetto alla procedura fissata dal regolamento n. 17; ciò si desume dall'art. 1 del regolamento n. 26, il quale si riferisce espressamente, oltre che agli articoli del trattato, alle «disposizioni adottate per la loro esecuzione». Per questo motivo, cui vengono ad aggiungersi ragioni di economia processuale, si può tutt'al più ritenere che la Commissione abbia la facoltà di adottare un'apposita decisione per accertare che una determinata pratica non può fruire delle esenzioni in parola; l'esercizio di tale facoltà sarebbe tuttavia opportuno solo qualora la soluzione apparisse dubbia. Ciò non influisce sulla tutela giuridica delle imprese, poiché queste hanno sempre la possibilità di adire la Corte contro la decisione adottata in forza dell'art. 85 del trattato.

Non si può, comunque, configurare una violazione di forme sostanziali, ai sensi dell'art. 173 del trattato.

Respingendo in particolare gli argomenti dell'Eridania e della Cavarzere, la Commissione sostiene che il principio della validità provvisoria delle intese non soggette a notifica non trova applicazione nella fattispecie. In primo luogo, questa non rientra nel campo d'applicazione dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 17. Inoltre, l'inapplicabilità dell'art. 85 del trattato prevista dal regolamento n. 26 è disposta ex lege, mentre quella di cui all' art. 85, n. 3, può essere dichiarata solo dalla Commissione, che dispone all'uopo di un potere discrezionale e si pronuncia solo in seguito ad iniziativa delle imprese interessate.

Rispondendo in particolare alla SZAG, la Commissione osserva che è difficile comprendere perché non si potrebbero infliggere ammende con effetto retroattivo.

L'Eridania replica che già dal quinto «considerando» del regolamento n. 26 risulta che lo speciale procedimento contemplato da questo testo va seguito tanto nel caso di un accertamento positivo, quanto in quello di un accertamento negativo. Inoltre, quando la legge prescrive che, per compiere un determinato atto, si deve seguire una certa procedura, è ovvio che questa va seguita indipendentemente dalla natura — positiva o negativa — delle conclusioni cui essa potrà condurre e che l'autorità amministrativa non conosce ancora all'inizio del procedimento.

Il procedimento di cui al regolamento n. 26 differisce da quello basato sul regolamento n. 17, poiché comprende obbligatoriamente la previa consultazione degli Stati membri.

Dal momento che le eccezioni o deroghe contemplate dal regolamento n. 26 operano di diritto, la Commissione avrebbe potuto infliggere ammende solo per eventuali comportamenti successivi alla decisione finale di un procedimento ai sensi del regolamento stesso. Questa tesi non è infirmata dalla sentenza della Corte 6 febbraio 1973 (causa 48-72, «Haecht II», Racc. 1973, pag. 77), secondo la quale le notifiche di cui all' art. 4 del regolamento n. 17 non hanno effetto sospensivo. Detta pronuncia, infatti, si riferisce alla validità di accordi fra imprese, non già alla facoltà d'irrogare ammende nel caso di una pratica concordata.

L'Industria degli zuccheri svolge argomenti analoghi, richiamandosi fra l'altro alla lettera dell'art. 2, n. 1, ultima parte, del regolamento n. 26. Essa sostiene inoltre che la Commissione stessa ha ritenuto di dovere accertare, nella decisione, l'inesistenza dei presupposti per l'applicazione di tale regolamento, ritenendo evidentemente che, senza tale accertamento, essa non avrebbe potuto constatare l'infrazione, né infliggere ammende. Ma se detto accertamento era necessario, non si vede perché esso non dovesse essere compiuto nelle forme e con le garanzie stabilite dal regolamento.

Anche qualora, per l'accertamento negativo di cui trattasi, non fosse stato necessario seguire il procedimento di cui all' art. 2, n. 2, la Commissione avrebbe dovuto almeno dichiarare, ai sensi del n. 1 dello stesso articolo, che le pratiche di cui è causa fanno sì che «la concorrenza sia esclusa o che siano compromessi gli obiettivi dell'art. 39 del trattato». Solo dopo tale dichiarazione la Commissione avrebbe potuto procedere così come ha proceduto; le imprese che, per ipotesi, avessero inteso desistere dalle suddette pratiche avrebbero in tal modo avuto la possibilità di limitare le conseguenze che il regolamento n. 17 riconnette alla violazione delle norme sulla concorrenza.

Secondo la SZAG, la tesi della Commissione equivale ad affermare che questa è libera di applicare o meno le norme procedurali del regolamento n. 26, a seconda del risultato cui intende pervenire. Ciò significa che detto risultato dev'essere già stabilito nel momento in cui la Commissione decide di applicare o di non applicare le norme in questione. Ora, il regolamento n. 26 contiene disposizioni vincolanti quanto al modo in cui la Commissione deve formare il proprio convincimento.

La Commissione non può sostenere che la mancata osservanza delle forme prescritte dal regolamento n. 26 non lede i diritti degl'interessati, i quali resterebbero liberi di adire la Corte. Una tesi del genere porta a negare qualsiasi obbligo di rispettare le norme procedurali, il che sarebbe in contrasto con l'art. 173 del trattato.

La Commissione respinge le considerazioni della SZAG ribadendo, in primo luogo, taluni argomenti svolti nei vari controricorsi. Essa fa quindi presente che la decisione è stata adottata previo parere del Comitato consultivo di cui all' art. 10 del regolamento n. 17; gli Stati membri, rappresentati in questo comitato, hanno quindi avuto modo di manifestare il proprio punto di vista in merito all'applicazione del regolamento n. 26. Inoltre, l'audizione contemplata dal regolamento n. 17 offre garanzie quanto meno equivalenti a quelle dell'audizione ai sensi del regolamento n. 26.

Le ricorrenti Eridania, Industria degli zuccheri, S.A.D.A.M. e SZAG sostengono che, nella comunicazione in data 24 luglio 1972, pervenuta ai destinatari alcuni giorni dopo, la Commissione ha loro impartito un termine di due mesi per la presentazione di osservazioni, termine che scadeva in pieno periodo feriale e di cui è stata rifiutata la proroga. Tenuto conto di tali circostanze, nonché della complessità della materia, del carattere cumulativo della contestazione degli addebiti, dell'ampiezza della comunicazione, della necessità, per ciascuna impresa, di informarsi anche del comportamento o della difesa degli altri interessati e, infine, della gravità degli addebiti mossi, deve ritenersi che la Commissione, violando l'art. 11 del regolamento n. 99/63, non ha concesso agl'interessati il tempo necessario per preparare la propria difesa. Se è vero che, secondo il predetto articolo, nel fissare i termini la Commissione deve tener conto fra l'altro dell'urgenza del caso, questo criterio non può applicarsi nella fattispecie, dato che la Commissione ha iniziato le indagini oltre tre anni prima di comunicare gli addebiti alle imprese interessate.

L'Eridania e l'Industria degli zuccheri fanno inoltre valere il carattere pretestuoso del motivo addotto per respingere l'istanza di proroga: che, cioè, la sala in cui doveva aver luogo l'audizione degl'interessati non sarebbe stata disponibile oltre le date a tal uopo stabilite (17 e 18 ottobre 1972).

La S.A.D.A.M. aggiunge che l'audizione si è svolta in clima «di notevole confusione», dato il numero dei partecipanti, e che la Commissione si è limitata ad un generico rifiuto globale opposto agli argomenti degli interessati, senza che questi avessero avuto la possibilità di approfondire la questione.

La SZAG osserva inoltre che, prima della notifica degli addebiti, essa non era informata dell'oggetto del procedimento, di guisa che non aveva potuto, nel frattempo, preparare la propria difesa.

Presentando una memoria il 31 ottobre 1972, l'impresa si è valsa della facoltà, ammessa dalla giurisprudenza della Corte, di esporre per iscritto il proprio punto di vista, anche dopo la scadenza del termine impartito dalla Commissione. Anche a quell'epoca, tuttavia, essa non è stata in grado di spiegarsi in modo esauriente. Successivamente, ha ritenuto inutile fare ulteriori dichiarazioni, dato che, in primo luogo, la Commissione aveva precisato, nella convocazione per l'audizione, che «la fase scritta del procedimento si era ormai conclusa», e in secondo luogo, nel corso dell'audizione, il sig. Jaume, che vi presiedeva, aveva comunicato che le imprese disponevano «di un termine di 2 settimane dal giorno dell'audizione per far pervenire alla Commissione documenti scritti a complemento delle loro dichiarazioni», precisando che non si trattava di una proroga del termine per la difesa. La SZAG doveva quindi aspettarsi che la Commissione non tenesse più conto di nuove osservazioni.

Infine, come risulta da taluni indizi, la Commissione non ha affatto preso in considerazione le osservazioni del 31 ottobre 1972, o almeno ne ha tenuto conto in modo del tutto relativo.

La Commissione oppone che il termine minimo, ai sensi dell'art. 11 del regolamento n. 99/63, è di due sole settimane. Il termine di due mesi, concesso nella fattispecie, deve ritenersi sufficiente, anche considerando ch'esso coincideva in parte col periodo normalmente dedicato alle ferie. La Commissione non può largheggiare eccessivamente in proposito, dovendo tener conto della necessità di non protrarre troppo a lungo il procedimento. Il volume dei documenti che le imprese hanno dovuto esaminare non era eccessivo, tenuto conto del fatto ch'esso si limitava, per ciascuna interessata, alla sola parte del testo che riguardava il suo comportamento. La comunicazione offriva espressamente agl'interessati la possibilità di consultare i documenti di cui essa faceva menzione.

Gl'interessati hanno avuto la possibilità di difendersi sia per iscritto, sia all'audizione; alcuni di loro se ne sono valsi, inviando voluminose memorie alla Commissione. Questa ha tenuto debitamente conto di tutti gli argomenti svolti, come risulta dal fatto ch'essa ha modificato il proprio atteggiamento riguardo a certi punti, rinunciando fra l'altro ad infliggere ammende a taluni destinatari della comunicazione. Per quanto riguarda in particolare la SZAG, nulla conferma la supposizione dell'impresa secondo cui, qualora essa avesse seguito il suggerimento del sig. Jaume di presentare ulteriori osservazioni, la Commissione non ne avrebbe tenuto conto.

L'Industria degli zuccheri si limita a sottolineare che la mancata proroga del termine per la difesa prova che la Commissione, nello svolgimento del procedimento, era animata da spirito punitivo.

aa) L'Eridania sostiene che, in contrasto con l'art. 4 del regolamento n. 99/63, la decisione è basata su alcuni fatti che non sono neppure menzionati nella comunicazione degli addebiti (doglianze di operatori italiani — decisione, pag. 23, col. d. — e limiti entro i quali i produttori esteri si sarebbero impegnati ad aumentare i prezzi per le vendite ad operatori indipendenti — decisione, pag. 24, col. d.). La Commissione non ha del resto indicato al riguardo alcuna fonte di prova. La Commissione ha violato inoltre il suddetto articolo, come pure i principi generali del diritto, per essersi basata su documenti anonimi o su meri appunti interni di imprese estranee al procedimento, come la Export. L'Eridania, inoltre, chiede alla Corte di ordinare che vengano prodotti in causa taluni documenti presi in considerazione, a quanto pare, dalla Commissione, ma che questa non ha mai portato a conoscenza della ricorrente, e precisamente: l'accordo tra produttori francesi, notificato alla Commissione e menzionato a pag. 22 (col. d.) della decisione; i verbali delle audizioni separate di alcune imprese interessate; il parere espresso dal Comitato consultivo in materia d'intese e posizioni dominanti, di cui all'art. 10 del regolamento n. 17. bb) La SZAG rileva che, secondo la decisione (pag. 24, col. d.), essa si sarebbe concertata coi produttori italiani, di guisa che «la maggior parte delle sue vendite su questo mercato è stata effettuata direttamente» ai produttori stessi. Ora, nella comunicazione, mentre non si parlava di tale concertazione, la Commissione asseriva (pag. 102) che le forniture a clienti non produttori, in Italia, erano state rese «praticamente impossibili». La decisione contiene quindi rilievi che non figurano nella comunicazione.

La Commissione oppone quanto segue:

ad aa) Quanto alle doglianze formulate da operatori italiani ed alla «composizione» del supplemento di prezzo applicato nella vendita a clienti non produttori, non si tratta di addebiti mossi alle imprese interessate, ma di dati di fatto che giustificano gli addebiti stessi. La comunicazione vi faceva riferimento alle pagg. 51 e 77. L'Eridania ha avuto la possibilità di consultare gli originali dei documenti su cui si basa la comunicazione, come essa era invitata a fare a pag. 129 di quest'ultima. L'accordo fra produttori francesi, notificato alla Commissione, non ha avuto alcun influsso sulla decisione, relativamente all'Eridania. Quanto ai verbali delle audizioni, il regolamento n. 99/63 non ne prescrive la comunicazione ad imprese diverse dalle interessate; anzi, l'art. 9 stabilisce che l'audizione non è pubblica. Il parere del Comitato consultivo, poi, è esclusivamente destinato alla Commissione. Questi atti, d'altra parte, si riferiscono a fasi del procedimento posteriori a quelle di cui all'art. 4 del regolamento n. 99/63. ad bb) L'esistenza di una concertazione fra la SZAG ed i produttori italiani è stata desunta dalle forniture della ditta a questi ultimi, forniture menzionate nella comunicazione.

Sotto il profilo della violazione dell'art. 190 del trattato, talune ricorrenti deducono mezzi sostanzialmente attinenti al merito, e che perciò saranno presi in considerazione più oltre, sub B. L'Industria degli zuccheri, d'altra parte, lamentando la violazione tanto degli artt. 19 del regolamento n. 17 e 4 del regolamento n. 99/63 quanto dell'art. 190 del trattato, esperisce alcuni mezzi che possono considerarsi diretti contro vizi inerenti alla motivazione. Ciò vale anche per le critiche formulate dalla SZAG sotto la rubrica «Prove fornite dalla Commissione».

aa) Le ricorrenti Eridania, Industria degli zuccheri e S.A.D.A.M. ravvisano un vizio della motivazione nel fatto che la decisione si limita a riassumere succintamente la comunicazione, passando sotto silenzio — o respingendo in blocco — le osservazioni presentate dagl'interessati. bb) L'Industria degli zuccheri sostiene che la decisione (pag. 19, col. d.) afferma, senza dimostrarlo, che «il resto della produzione italiana» — cioè lo zucchero prodotto da imprese non appartenenti ai tre gruppi menzionati alla stessa pagina — veniva distribuito da tali gruppi. L'assunto secondo cui le imprese saccarifere degli Stati membri avrebbero cercato di attuare una politica generale di vendita, basata sul principio del «chacun chez soi» e sulla regola «nessun movimento di merce da paese a paese, se non a seguito di accordi tra produttori interessati» (decisione, pag. 22, col. d., pag. 23, col. s.), è privo di senso per quanto riguarda l'Italia. Il mercato italiano, infatti, è deficitario, e la determinazione di un prezzo d'intervento regionalizzato per l'Italia escludeva a priori qualsiasi esportazione di zucchero italiano. A detta della stessa Commissione (decisione, pag. 44, col. s.), il fatto che il settore dello zucchero sia stato sottoposto, fino al 1968, ad organizzazioni nazionali di mercato «spiega … il lento adattamento» alle possibilità di libero commercio tra Stati membri, offerte dalla disciplina comunitaria. La Commissione ha parimenti ammesso (decisione, pag. 22, col. s.) che, in Italia, il prezzo franco stabilimento si è sempre avvicinato a quello d'intervento. Queste constatazioni sono in contrasto con l'addebito, mosso ai produttori italiani, di aver artificialmente ristretto il mercato delle importazioni in Italia, di concerto coi produttori stranieri. cc) Secondo la S.A.D.A.M. è incomprensibile il passo della decisione (pag. 45, col. s.) in cui si legge che questa impresa «è nella stessa situazione dell' A.I.E. [Emiliana] e dello Zuccherificio del Volano per quanto riguarda la sua partecipazione alle gare della Cassa conguaglio zucchero». dd) Le ricorrenti Sucres et Denrées, Say e Générale Sucrière fanno valere che la tesi secondo cui, «in presenza di un'organizzazione comune dei mercati che non lascia più sussistere le organizzazioni nazionali di mercato», le pratiche relative al mercato italiano non possono beneficiare della prima eccezione stabilita dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 26 (decisione, pag. 42, col. d.) dovrebbe essere provata in diritto e in fatto. Essa è in contrasto coi punti della decisione (pag. 21, col. d., e pag. 22, col. s.) in cui si afferma «che sul mercato italiano esiste una situazione particolare dovuta sia alla normativa comunitaria sia a disposizioni speciali adottate dalle autorità nazionali» e si descrive tale situazione. La Say e la Générale Sucrière aggiungono che, di conseguenza, la Commissione ha omesso di accertare se le pratiche in questione non facessero parte integrante di un'organizzazione nazionale di mercato (nella fattispecie, del regime vigente in Italia). La Sucres et Denrées sostiene, in particolare, che la Commissione non può eccepire che l'Italia abbia violato la normativa comunitaria, e che le imprese interessate non possano profittare di tale violazione. In effetti, la Commissione — che non ha agito, del resto, contro l'Italia — dovrebbe provare l'illegittimità del sistema ivi vigente, al quale, d'altra parte, le imprese dovevano attenersi. ee) La Say sostiene che è contraddittorio rilevare, da una parte, che un produttore «può ottenere profitti più importanti fornendo direttamente il prodotto ai commercianti e agli utilizzatori interessati» (decisione, pag. 31, col. d.) — il che equivale a dire che è giustificato effettuare dette forniture a prezzi più elevati — e criticare d'altra parte, le imprese per avere effettivamente praticato tali prezzi nelle vendite a clienti non produttori. ff) La SZAG sostiene anzitutto che, in ogni procedimento che possa concludersi con l'irrogazione di un'ammenda, dovrebbe essere rispettato il principio «in dubio pro reo». Ora, la Commissione, per dimostrate l'esistenza di pratiche concertate, si è fondata su semplici «Anhaltspunkte» (indizi, indicazioni; «renseignements» secondo la versione francese della decisione, pag. 31, col. s., primo «considerando» sub 2) e su semplici «Annahmen» (supposizioni; cfr. pag. 37, col. d., secondo «considerando» sub 2 della versione tedesca). La decisione non si preoccupa quasi affatto di fornire vere e proprie prove, e molto spesso non indica neppure le circostanze di fatto sulle quali è basata. In tal modo, la Commissione ha illecitamente tentato di invertire l'onere della prova. A titolo esemplificativo, la SZAG cita: le affermazioni secondo cui i produttori saccariferi si sarebbero «adoperati, sin dall'entrata in vigore dell' organizzazione comunitaria del mercato dello zucchero, per ottenere una regolamentazione generale per la vendita dello zucchero» e la riunione di Monaco sarebbe stata organizzata «in particolare» a tal fine (decisione, pag. 22, col. d.); il passo in cui si asserisce che, «nella campagna 1969/1970, sono stati formulati in maniera più generalizzata i principi di vendita dei produttori saccariferi della Comunità» (decisione, pag. 23, col. c.); le note della Export ivi richiamate nulla provano nei confronti della SZAG, dal momento che la Commissione non ha mai fatto carico a questa impresa di essersi concertata con la R.T. al fine della ripartizione di mercati; il fatto che la Commissione abbia considerato come mezzi di prova anche i documenti e i fatti indicati nella comunicazione, senza specificarli, e quindi senza recepirli nella decisione. La SZAG rileva un «vizio del dispositivo della decisione» consistente nel fatto che all'art. 1, punto 1, n. 1, della stessa viene constatata una violazione di cui anche la SZAG si sarebbe resa responsabile «dalla fine della campagna 1968/69», mentre, secondo la motivazione (pag. 31, col. s.), questa impresa «ha fatto parte del gruppo dei fornitori soltanto per la campagna saccarifera 1969/1970». È vero che nella motivazione si afferma, subito dopo, che l'impresa «ha continuato, durante le campagne seguenti, a fornire direttamente ai produttori italiani suoi concorrenti la maggior parte dello zucchero da essa esportato in Italia» (loc. cit.); la Commissione, tuttavia, avendo riconosciuto che la pretesa infrazione commessa dalla SZAG era meno grave di quella accertata per gli altri interessati non avrebbe dovuto poi giudicare alla stessa stregua i rispettivi comportamenti.

ad aa) La Commissione oppone ch'essa non è obbligata a confutare tutti gli argomenti svolti dalle imprese. ad bb) La circostanza che la distribuzione dello zucchero fosse o meno affidata a certi gruppi di produttori non costituisce un addebito, né un elemento di fatto assunto a prova degli addebiti. Le altre obiezioni sollevate dall'Industria degli zuccheri rientrano nel merito. ad cc) Sta di fatto che la S.A.D.A.M., come l'Emiliana e lo Zuccherificio del Volano, ed anche più spesso di queste, ha partecipato regolarmente alle gare, offrendo le stesse quote di sovrapprezzo. ad dd) L'asserita contraddizione non sussiste. La Commissione ha riconosciuto l'esistenza di disposizioni speciali che disciplinavano il mercato italiano, ma ha ritenuto che la loro portata non fosse sufficiente a costituire un'organizzazione nazionale di mercato. Per il resto, la Commissione rinvia alle proprie considerazioni nel merito (infra, B b 2o). ad ee) Gli argomenti che si possono opporre al presente mezzo della Say si trovano nelle considerazioni svolte dalla Commissione in merito alla pretesa violazione dell'art. 85 del trattato (infra, B a 2o), dedotta da questa ricorrente. ad ff) La Commissione non ha mai contestato che, per provare pienamente l'esistenza di una pratica concordata, debbano essere soddisfatte le stesse esigenze poste al riguardo, nell'ordinamento interno, dalla procedura penale. Le considerazioni della SZAG non riescono tuttavia a dimostrare che questo principio non sia stato rispettato. È irrilevante, fra l'altro, che la decisione parli eventualmente di «Anhaltspunkte» (indizi) o di «Annahmen» (supposizioni), invece di usare il termine «prove». Quanto agli esempi citati dalla SZAG, la Commissione ribatte ch'essa si è fondata sul verbale della riunione di Monaco, e quindi su un documento di primario valore probatorio; un estratto del verbale era riportato alle pagg. 41 e 42 della comunicazione; il passo (a pag. 23, col. s., della decisione) che viene citato dalla SZAG non riguarda quest'impresa; la tesi secondo cui la decisione avrebbe dovuto far menzione di tutti i mezzi di prova indicati nella comunicazione non trova alcun sostegno nella giurisprudenza della Corte. Quanto al preteso vizio del dispositivo, va osservato che questo, per essere comprensibile, dev'essere necessariamente formulato in termini concisi e generali. Quando si renda necessaria una precisazione o un'interpretazione, ci si deve riportare alla motivazione. Nella fattispecie, questa indica esattamente la durata della partecipazione della SZAG alle infrazioni contestate.

Per quanto riguarda il mezzo relativo al vizio del dispositivo (supra, 1o ff, in fine, 2o ad ff, in fine), la SZAG replica che la decisione (pag. 31, col. s., sub 1) dice espressamente che l'impresa «ha fatto parte del gruppo dei fornitori soltanto per la campagna saccarifera 1969/1970», mentre non indica alcun fatto concreto, né alcuna prova, in merito alla sua partecipazione ad eventuali infrazioni commesse nel periodo 1970/1971 — 1971/1972. Già per questa semplice ragione, la sanzione che ha colpito la SZAG dovrebbe essere annullata nella misura in cui essa si riferisce a tale periodo.

La Commissione ribatte che l'espressione citata dalla SZAG è immediatamente seguita da un altra parte della frase, così redatta: «ma che tale impresa ha continuato, durante le campagne seguenti, a fornire direttamente ai produttori italiani suoi concorrenti la maggior parte dello zucchero da essa esportato in Italia». Il «gruppo dei fornitori» di cui si fa menzione nel testo citato dalla SZAG era chiaramente formato dai produttori francesi e belgi, nonché da questa ricorrente. L'espressione «ha continuato» non può logicamente riferirsi che al periodo 1970/1971 — 1971/1972.

La R.T. sostiene che l'art. 2 della decisione, in cui le viene ingiunto di porre fine alle infrazioni accertate, non può essere separato dalla motivazione dell' atto. Ora, da questa non risulta chiaramente se, ad avviso della Commissione, le vendite da produttore a produttore siano vietate ipso facto, ovvero solo qualora costituiscano il risultato di una concertazione. Questa mancanza di precisione è incompatibile col principio della certezza del diritto, principio che s'impone specialmente in materia quasipenale. Se la Commissione ha effettivamente ritenuto che le suddette vendite siano ipso facto in contrasto con l'art. 85, la decisione va annullata per violazione di questa norma.

La Commissione oppone ch'essa ha considerato come infrazioni soltanto le vendite da produttore a produttore che rientravano nell'ambito delle concertazioni di cui è causa, ed aventi lo scopo e l'effetto d'isolare i mercati nazionali. Essa ha di volta in volta precisato, prendendo in considerazione forniture del genere, perché e in qual modo esse rientrassero nel suddetto ambito.

Per la descrizione di questa disciplina, v. supra, I, 2 B.

Una descrizione più o meno particolareggiata viene fatta anche dalle ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, Sucres et Denrées, Eridania, Cavarzere, Industria degli zuccheri e Emiliana.

Le ricorrenti Générale Sucrière, Say, Eridania, Cavarzere e Industria degli zuccheri rilevano, in complesso, che tali norme vanno intese alla luce della situazione economica italiana, caratterizzata dai seguenti fattori:

In Italia, la coltivazione della barbabietola avviene in condizioni difficili. Per ragioni climatiche, gli zuccherifici italiani sono costretti a concentrare la lavorazione delle barbabietole in un breve periodo di tempo, cosicché per il resto dell'anno i loro impianti rimangono inutilizzati. Il valore industriale delle barbabietole prodotte in Italia differisce sensibilmente da quello delle barbabietole prodotte nel Nord della Comunità. I costi di produzione, in Italia, sono relativamente elevati. Tutti questi fattori si risolvono in un modesto livello del saggio di profitto delle industrie in questione. La produzione italiana di barbabietole e di zucchero è deficitaria, con un disavanzo che aumenta di anno in anno, in funzione del crescente fabbisogno. L'Italia ha dovuto provvedere a colmare il proprio disavanzo mediante le importazioni e, al tempo stesso, a limitare queste ultime per proteggere i produttori. La circostanza che il prezzo d'intervento italiano è superiore ai prezzi di mercato degli altri Stati membri fa dell'Italia un paese esclusivamente importatore. In Italia non è mai esistita una rete commerciale autonoma per la vendita dello zucchero, che viene distribuito dagli stessi produttori. Questi, inoltre, hanno sempre provveduto direttamente all'importazione. L'esigenza di estendere le attività al commercio del prodotto rispondeva al fine di utilizzare al massimo gl'impianti di stoccaggio ed i servizi amministrativi, nonché di ridurre la proporzione tra il profitto realizzabile e il costo d'ammortamento degli impianti.

La Générale Sucrière e l'Industria degli zuccheri osservano che, oltre al sovrapprezzo, sullo zucchero importato in Italia gravavano altri oneri doganali e fiscali, alcuni dei quali non venivano riscossi sul prodotto nazionale.

Quasi tutte le ricorrenti e, in particolare, le imprese Générale Sucrière, Say, Béghin, Eridania e Industria degli zuccheri sostengono che la situazione del mercato italiano escludeva qualsiasi concorrenza effettiva; questa perciò, non poteva subire restrizioni. Gli argomenti svolti in proposito si possono raggruppare a seconda ch'essi vengano dedotti dai fornitori-esportatori ovvero dai produttori-importatori.

Le ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, R.T., Sucres & Denrées e SZAG sostengono, in complesso, quanto segue:

Come viene riconosciuto nella decisione (pag. 22, col. s.), l'applicazione integrale del sovrapprezzo (23 lire il kg), unitamente alle spese di trasporto, ha reso impossibile l'esportazione in Italia, dove i fornitori esteri non potevano più vendere se non ad un prezzo superiore a quello massimo fissato dalle autorità italiane. Le esportazioni in Italia erano quindi praticamente possibili solo nell'ambito di una gara, per le imprese aggiudicatane ed entro i limiti dei quantitativi fissati dalla Ccz.

Per i motivi sotto elencati, il regime italiano ha determinato, sia di per sé, sia congiuntamente con la disciplina comunitaria, l'eliminazione di ogni reale concorrenza e, d'altra parte, un condizionamento della condotta delle imprese.

Aggiudicando il sovrapprezzo solo per quantitativi limitati, corrispondenti al proprio fabbisogno, l'Italia ha perfettamente adeguato l'offerta alla domanda, per di più su un mercato a prezzo uniforme. Ora, secondo le leggi della concorrenza, un prezzo non può variare, su un dato mercato, se non quando la domanda sia superiore all'offerta o viceversa.

Non è affatto strano che lo zucchero importato sia stato «venduto al consumo … agli stessi prezzi ed alle stesse condizioni di vendita dello zucchero di produzione nazionale» (decisione, pag. 24, col. s.); il regime italiano era infatti inteso a stabilizzare, al livello del mercato interno, il prezzo dello zucchero importato.

Le principali imprese saccarifere italiane hanno applicato un sistema di perequazione delle spese di trasporto, come era stato quanto meno caldamente raccomandato dal governo italiano. Esse vendono franco qualsiasi destinazione in Italia; a tal fine, i loro prezzi comprendono una «quota trasporto» di entità pari, per ciascuna impresa, alla media delle spese di trasporto dai suoi stabilimenti ai magazzini degli acquirenti.

Se tuttavia le importazioni di zucchero non venissero effettuate in gran parte dai produttori italiani, si potrebbero creare degli squilibri nelle suddette perequazioni. Da un lato, infatti, gli utilizzatori di zucchero della pianura padana — che è il principale centro sia di produzione sia di consumo — hanno un'ubicazione più favorevole che non quella degli utilizzatori di altre regioni italiane, per l'approvvigionamento diretto da altri Stati membri. D'altro canto, però, se esistessero scambi diretti diminuirebbe il volume del prodotto che gli zuccherifici italiani spediscono al nord sostenendo un costo inferiore alla «quota trasporto», mentre aumenterebbe la quantità di zucchero inviata al sud con una spesa superiore a detta «quota». Ciò porterebbe ad un aumento della quota stessa, e quindi del prezzo dello zucchero. Di conseguenza, è subito apparso auspicabile che alle importazioni provvedessero per lo più i produttori, il che del resto è stato più o meno imposto dal governo italiano. Il sistema delle gare favorisce, peraltro, coloro che chiedono d'importare forti quantitativi.

Come effetto della normativa italiana, l'unica «concorrenza» possibile restava quella nell'ambito delle gare. Ora, contrariamente a quanto avviene di solito, questa «concorrenza» tendeva al rialzo, dato che i quantitativi messi in gara venivano attribuiti a chi avesse offerto di pagare il sovrapprezzo più elevato. Solo i grandi produttori italiani avevano realmente interesse a partecipare alle gare, visto che:

non esistevano, in Italia, distributori indipendenti; gli utilizzatori industriali italiani richiedevano solo quantitativi poco importanti; il sistema delle gare li poneva in situazione di svantaggio rispetto ai forti acquirenti; i produttori esteri non vi partecipavano — benché la Say, per quanto la riguarda, affermi il contrario — poiché avrebbero potuto vendere lo zucchero loro aggiudicato soltanto in perdita, o senza un apprezzabile guadagno, oppure correndo rischi eccessivi: se il sovrapprezzo avesse superato le 8 lire, le spese di trasporto e gli oneri fiscali avrebbero reso impossibile l'operazione; la penetrazione sul mercato italiano avrebbe richiesto, da parte di ogni singola impresa, l'organizzazione di una costosa rete commerciale, per trovarsi poi ad affrontare una potente organizzazione nazionale e l'alea costituita dalle gare di cui era impossibile prevedere l'entità e la data; infine, i partecipanti alle gare avrebbero dovuto versare una cauzione elevata. È quindi inesatto affermare che, senza le vendite fra produttori, le imprese dei paesi eccedentari «venderebbero ciascuno per proprio conto il loro zucchero sul mercato italiano, fissandone essi stessi le quantità, i prezzi e i canali distributivi» (decisione, pag. 31, col. s.).

I produttori italiani si sono trovati di fronte alla necessità di prendere contatti con esportatori che disponessero di quantitativi sufficienti a garantire la regolarità delle forniture, che offrissero serie garanzie sul piano finanziario, e che fossero in grado di praticare prezzi bassi, grazie alle loro strutture produttive e distributive. Ciò considerato, detti produttori erano indotti a rivolgersi, negli altri paesi della Comunità, ad imprese produttrici di zucchero. Essi intendevano trattare solo per forti quantitativi ed avevano incaricato degli acquisti la società Eridania, che era perciò l'unica autorizzata a concludere contratti globali; quest'impresa assicurava l'80 % della distribuzione dello zucchero in Italia. Dovendo tener conto di un così forte compratore, i produttori francesi e belgi non hanno potuto permettersi di vendere esclusivamente a clienti isolati, aggiudicatari di piccoli quantitativi. Tuttavia, per essere in grado di soddisfare una così ingente domanda, essi dovevano a loro volta, raggrupparsi e passare per il tramite di un unico acquirente, la Sucres et Denrées, con la quale erano costretti a stipulare contratti a condizioni uniformi. La pretesa concertazione si è limitata ad una ripartizione (inevitabile, tenuto conto dei forti quantitativi richiesti) dei contratti proposti dalla Sucres et Denrées.

Per rispondere alle esigenze formulate dagli importatori italiani, i produttori francesi e belgi dovevano fissare prezzi stabili. Nello stipulare i contratti, essi assumevano rischi notevoli, che vengono illustrati in modo particolareggiato dalla Sucres et Denrées; fra l'altro, essi dovevano fare offerte ferme, che i contraenti italiani potevano accettare solo dopo esser stati dichiarati aggiudicatari.

La libertà d'azione dei produttori francesi e belgi quanto alla determinazione dei prezzi era assai limitata. In primo luogo, essi non avevano interesse a vendere al di sotto del prezzo d'intervento; inoltre, non potevano vendere agl'importatori italiani a prezzi più elevati del prezzo massimo fissato dalle autorità italiane. Stando così le cose, essi hanno dovuto fare tutto il possibile per ridurre l'incidenza della variabile principale, cioè delle spese di trasporto, pari in media al 6 % del prezzo dello zucchero. Ora, per ottenere tariffe vantaggiose dalle ferrovie, essi sono stati costretti a pianificare le forniture di zucchero per l'Italia, prevedendo di volta in volta la spedizione di forti quantitativi, il che implicava un coordinamento delle esportazioni ed un raggruppamento delle forniture.

I produttori degli Stati membri eccedentari sono stati costretti, per non dover rinunciare a qualsiasi scambio con l'Italia, ad accettare le condizioni poste dalle grandi imprese aggiudicatarie. Fra queste condizioni vi era quella d'impegnarsi a non vendere ad altri acquirenti italiani se non a prezzo più elevato.

Le ricorrenti Eridania, Cavarzere e Industria degli zuccheri sostengono, in complesso, quanto segue:

Il produttore italiano non è libero:

di produrre quanto vuole, dato il sistema delle quote; di contrattare il prezzo delle barbabietole, essendo imposto un prezzo minimo di questo prodotto; di fissare autonomamente il prezzo di vendita dello zucchero, poiché detto prezzo è stabilito dal CIP, ad un livello uniforme per l'intero territorio nazionale; di vendere il prodotto dove vuole, essendo tenuto a garantire il regolare approvvigionamento in tutte le regioni italiane; d'importare zucchero senza essere obbligato a pagare l'intero sovrapprezzo od a passare attraverso il meccanismo delle pubbliche gare.

Per questi motivi, i produttori italiani si trovano d'altronde in condizioni di svantaggio rispetto agli altri operatori nazionali del settore (intermediari o industrie utilizzatrici), non soggetti ad analoghe limitazioni e talvolta molto potenti.

Gli stessi produttori si sono trovati in una posizione di debolezza rispetto ai fornitori esteri, per i motivi già indicati e in ragione

della necessità d'importare; dell'impossibilità di effettuare esportazioni, facendo concorrenza ai produttori esteri; della necessità di procurarsi offerte ferme per poter partecipare alle gare senza rischi inaccettabili.

Secondo la Générale Sucrière, la disciplina italiana è incompatibile con quella comunitaria, in quanto:

il sovrapprezzo serve anche a finanziare aiuti diversi da quelli contemplati dall'art. 34 del regolamento n. 1009/67; l'Italia ha percepito tasse d'effetto equivalente a un dazio doganale; il sovrapprezzo era ed è una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa; la normativa italiana ha creato discriminazioni fra i produttori comunitari.

L'Industria degli zuccheri osserva però che, con decisioni 26 maggio 1970 e 29 febbraio 1972, il consiglio di Stato italiano ha riconosciuto la legittimità del sovrapprezzo e dell'istituzione della Ccz.

La Générale Sucrière sostiene di non aver mai negato di essere stata «costretta a partecipare alla ripartizione del mercato, per non esserne eliminata».

Essa non ha mai rifiutato di vendere a clienti isolati; anzi, come risulta dai dati allegati, ha loro fornito, durante le quattro annate cui si riferisce la decisione, più di un terzo del prodotto da lei complessivamente venduto in Italia. Tali dati andrebbero d'altra parte confrontati con quelli relativi all'esito delle varie gare, da cui risulta che, ogni volta, al gruppo Eridania o ai tre grandi gruppi di produttori italiani veniva attribuita la maggior parte dei quantitativi messi in gara (nel 1969/70, ad esemipo, 104400 tonnellate su 127020).

L'impegno di non vendere a clienti isolati se non con un supplemento di prezzo non ha influito realmente sui prezzi praticati dalla ricorrente in vendite del genere. Adducendo le relative cifre, la ditta sostiene che

mentre la Sucres et Denrées non ha mai ottenuto un prezzo inferiore a quello d'intervento, ciò è stato possibile agli acquirenti indipendenti, durante tre stagioni su quattro; dal raffronto tra i prezzi più bassi ed i prezzi più elevati delle quattro annate in questione risulta che cinque volte su otto il prezzo praticato agli indipendenti è stato il più basso e le differenze a loro favore sono state spesso relativamente importanti.

D'altra parte, un prezzo più elevato può giustificarsi allorché i contratti riguardano piccoli quantitativi, e sono quindi più onerosi per il venditore, tenuto conto fra l'altro del fatto che le ferrovie concedevano tariffe ridotte solo per il trasporto di forti quantitativi. Anche il prezzo proposto all'Eridania è stato diverso a seconda dell'entità delle forniture (cfr. comunicazione, pagg. 79-81; telex 2 ottobre 1970).

La Say sostiene di non aver partecipato ad alcuna attività che possa qualificarsi «concertazione».

Essa si è servita di tutti i mezzi di penetrazione sul mercato italiano: vendite dirette ad indipendenti o al gruppo degl'importatori italiani; partecipazione alle gare, sia direttamente, sia per il tramite della Sucres et Denrées. La ripartizione fra questi diversi canali di vendita non è stata identica per tutte le annate, il che prova la mancanza di concertazione. Durante le stagioni 1969/70 e 1971/72, la Say ha venduto ad acquirenti autonomi il 32 % e, rispettivamente, il 46 % del prodotto da essa complessivamente esportato in Italia.

Il raffronto tra i prezzi praticati dalla Say nei confronti delle altre imprese poste sotto inchiesta e, rispettivamente, dei compratori indipendenti, non rivela supplementi di prezzo come quelli denunciati nella decisione (pag. 24, col. d., sub 13). Questa stessa, del resto, ammette il principio secondo cui il produttore «può ottenere profitti più importanti fornendo direttamente il prodotto ai commercianti ed agli utilizzatori interessati» (pag. 31, col. d.).

La Béghin sostiene, producendo i relativi dati, che le sue esportazioni in Italia, data la loro modesta entità, non potevano avere alcuna influenza sul mercato italiano. Ciò sarebbe sufficiente ad escludere che l'impresa abbia partecipato alla pretesa pratica concordata, e che le possa essere addebitato il fatto di aver praticato, nelle esportazioni, prezzi discriminatori.

La tesi (decisione, pag. 24, col. s.) secondo cui, durante l'intero periodo considerato, i produttori francesi e belga si sarebbero serviti, come intermediario, della Sucres et Denrées è inesatta per quanto riguarda la Béghin, la quale si è rivolta, per le esportazioni da lei effettuate nel 1970/71, ad un intermediario italiano.

In quella stagione, essa ha del resto fornito direttamente 50000 quintali di zucchero ad utilizzatori italiani.

Secondo la R.T., è esclusa l'applicazione dell'art. 85, dal momento che i risultati delle pubbliche gare non potevano influire sul prezzo di vendita dello zucchero in Italia, bensì unicamente sulle entrate della Ccz.

Se è vero che i produttori stranieri hanno dovuto raggrupparsi per essere in grado di opporsi al gruppo dei produttori italiani, questa necessità si è fatta sentire in modo particolare per la R.T., che si trovava in situazione di svantaggio rispetto ai produttori francesi, a causa delle più elevate spese di trasporto. Essa ha dovuto allinearsi sulle offerte francesi, al fine di poter vendere tramite la Sucres et Denrées, cui i produttori-importatori italiani avevano deciso di rivolgersi.

La relazione sulla riunione del 29 luglio 1969 (cfr. comunicazione, pag. 56) e la decisione della R.T. di unirsi al gruppo dei produttori francesi, per presentare offerte comuni in occasione di determinate gare, nulla provano quanto ad un accordo in base al quale questo gruppo ed il gruppo Eridania si sarebbero impegnati a trattare esclusivamente fra loro. Ogni impresa è rimasta libera, fra una gara e l'altra, di modificare la propria politica in funzione del suo esclusivo interesse (cfr. comunicazione, pag. 81: telex 29 ottobre 1970 dell'Eridania); la R.T., ad esempio, ha esportato in Italia anche per il tramite della ditta Export. Le condizioni di vendita sono state oggetto di nuove trattative fra i due gruppi, in occasione di ogni gara.

La politica commerciale della R.T. è stata dettata dall'interesse dell'impresa stessa; la Commissione non ha provato ch'essa costituisse il frutto di una illecita concertazione. Se la R.T. ha concentrato le vendite su acquirenti importanti, ciò è dovuto unicamente al fatto che detta politica le è parsa la più conveniente. Essa non ha chiesto nulla ai produttori esteri, né ottenuto alcunché da loro, in cambio della sua rinuncia ad istituire sistematici rapporti nella sfera dei medi e piccoli utilizzatori stranieri.

Il principale elemento addotto dalla Commissione a riprova della concertazione consiste nella corrispondenza scambiata fra la R.T. e la Export, nonché fra quest'ultima e dei terzi (comunicazione degli addebiti, pagg. 63, 64, 67, 68). Ora — come la R.T. cerca di dimostrare in modo particolareggiato — detta corrispondenza trova una spiegazione psicologica nelle tensioni e nelle divergenze d'interessi sorte fra le due società, e non va interpretata letteralmente. La R.T., fra l'altro, per dissipare i contrasti, non ha voluto spiegare francamente alla Export che il suo interesse l'obbligava ad escludere gl'intermediari da certe operazioni, per evitare un'ulteriore riduzione dei ricavi, appena pari al prezzo d'intervento, ma ha preferito addurre come pretesto il comportamento dei colleghi stranieri.

La Sucres et Denrées sostiene che la concertazione di cui è stato fatto carico alle ricorrenti non ricade sotto l'art. 85. Essa non poteva infatti modificare la situazione geografica e il sistema normativo che caratterizzavano il mercato italiano, né ha portato a risultati notevolmente diversi dalle condizioni che si sarebbero create altrimenti.

La concertazione ha migliorato la posizione degli utilizzatori italiani. Essa non ha avuto alcun effetto di rilievo sui margini di profitto, dato che il prezzo praticato è stato solo lievemente superiore al prezzo d'intervento. La riduzione del sovrapprezzo non ha potuto danneggiare gli utilizzatori stessi, tenuto conto del regime di prezzo unico vigente in Italia. Solo grazie alle pratiche in questione si è potuta avere una riduzione delle spese di trasporto e dei costi di distribuzione.

Inoltre, anche ammesso che si sia potuta accertare una restrizione della concorrenza, tale restrizione non è imputabile alla Sucres et Denrées (che del resto non è un grossista, ma un semplice intermediario). Il telex da questa inviato alla R.T. (v. comunicazione, pagg. 57, 60) e secondo cui essa appariva come «unico acquirente dello zucchero presso il gruppo dei fornitori ed unico venditore in Italia» si spiega col fatto che la Sucres et Denrées era stata incaricata di provvedere all'emissione di tutte le fatture per le vendite in Italia, onde semplificare il sistema, nonché con l'assunzione di taluni rischi da parte dell'impresa.

Questa ha agito unicamente per ordine e per conto degli esportatori. È quindi irrilevante, nei soui confronti, la circostanza che i fornitori avessero deciso di non vendere ad importatori italiani diversi da quelli rappresentati dall'Eridania.

Gli esportatori che si sono rivolti alla Sucres et Denrées lo hanno fatto al di fuori di qualsiasi obbligo di esclusiva.

In definitiva, la ricorrente non ha fatto altro che trasmettere le offerte e coordinare le forniture ed i pagamenti.

La SZAG sostiene di non aver partecipato alla riunione di Parigi, ma solo a quella di Genova (v. decisione, pag. 23, col. d., pag. 24, col. s.). Contrariamente a quanto afferma la Commissione, questa riunione, indetta dall'Eridania, non aveva altro scopo che quello d'informare delle possibilità di vendita gli acquirenti italiani. L'assunto (loc. cit.) secondo cui «dalla successiva corrispondenza commerciale tra le imprese che effettuano importazioni ed esportazioni di zucchero nel mercato italiano» risulterebbe che «nel corso di questa riunione sono stati fissati i principi di base» per tali operazioni è infondato, e non è stato del resto dimostrato per quanto riguarda la SZAG.

I documenti richiamati dalla Commissione non provano che le vendite di quest'impresa all'Eridania siano il risultato di una concertazione:

La circostanza che il nome della SZAG figuri in scritti emananti da terzi (comunicazione, pag. 57 e segg.) non è decisiva; d'altronde, essa potrebbe al massimo suggerire che nell'ottobre 1969 — non già per l'intero periodo considerato dalla Commissione — la SZAG ha partecipato a pratiche intese alla ripartizione delle forniture. In particolare, dal testo integrale dei telex della Sucres et Denrées in data 1o ottobre 1969 (comunicazione, pag. 57) risulta che tale impresa non ha ricevuto alcun mandato dalla SZAG per la presentazione di offerte da parte di quest'ultima, e non sapeva neppure se la SZAG avrebbe effettuato forniture in Italia. Se è vero che nei telex inviati il 9 e il 15 ottobre 1969 dalla Sucres et Denrées all'Eridania (comunicazione, pag. 58) si afferma che il 15 % delle forniture offerte a questa ultima sarebbero state «riservate al gruppo tedésco Südzucker», quest'affermazione è stata rettificata dalla Eridania, in data 20 ottobre 1969, nel senso che non si trattava di una quota del 15 %, ma di un'offerta di 15000 tonnellate, fatta «dai tedeschi» all'Eridania. Nel telex inviato il 10 aprile 1970 alla Sucres et Denrées (comunicazione, pag. 64), l'Eridania faceva sapere di non essere d'accordo «sulla formula dell'85 %» — cioè quella che riservava alla SZAG una quota del 15 % — poiché «saremo costretti, come lo scorso anno, a fare qualche acquisto presso i commercianti tedeschi». Da questi elementi si desume che, se in seguito l'Eridania ha effettivamente ordinato alla SZAG il 15 % circa del quantitativo di cui era aggiudicataria, tale ordine derivava da un'autonoma decisione dell' Eridania, e che le forniture da parte della SZAG non escludevano quelle di altri operatori tedeschi, fra i quali alcuni commercianti. Con il telex di risposta della Sucres et Denrées in data 22 aprile 1970, quello sopra citato mette inoltre in luce una netta opposizione tra le imprese francesi e belga, da un lato, e la SZAG, dall' altro. A pag. 60 della comunicazione, la Commissione cita un documento redatto dalla Sucres et Denrées, in cui le forniture sono ripartite tra i vari fornitori e nel quale non è menzionata la SZAG.

I dati statistici provano che la SZAG ha venduto ai produttori, in Italia, meno che agli altri acquirenti; che, avendo la partecipazione della SZAG alle vendite da produttore a produttore subito forti oscillazioni, la concorrenza non è stata esclusa nell'ambito del cosiddetto «gruppo dei fornitori»; che taluni «outsiders» tedeschi hanno effettuato in Italia forniture più rilevanti di quelle della SZAG; infine, che l'incidenza delle forniture di quest'impresa sulle importazioni complessive italiane è stata troppo modesta per poter mettere il mercato italiano al riparo da importazioni di diversa provenienza:

la SZAG ha venduto a commercianti italiani, per le quattro annate prese in considerazione ed al fine dell'esportazione in Italia, rispettivamente 3100, 2900, 300 e 6900 tonnellate; sulle importazioni di zucchero complessivamente effettuate dall'Italia durante le suddette annate, la SZAG ha fornito rispettivamente l'1,44 %, l'8,51 %, l'1,75 %, il 3,8 %; durante la stagione 1969/70, la SZAG ha venduto in Italia 19800 tonnellate (di cui 16900 a produttori e 2900 a commercianti); altri zuccherifici tedeschi hanno venduto 13600 tonnellate, di guisa che la quota degli «outsiders» ammontava al 48,8 % delle forniture provenienti dalla Germania. Negli anni 1968/69, 1970/71 e 1971/72, tale quota è stata, rispettivamente, del 95,4 %, del 56,3 % e del 70,7 %; la partecipazione della SZAG alle forniture destinate, nel 1969/70, a produttori e commercianti italiani è stata, rispettivamente, del 9,1 % e dell'11,9 %; con le sue vendite a produttori italiani, la SZAG ha partecipato alle pubbliche gare indette in Italia in ragione del 2,96-9,63 %.

Data la modesta entità dei quantitativi di cui dispone, la SZAG non è in grado di provvedere al regolare approvvigionamento d'imprese di trasformazione di una certa importanza.

Essa non si è mai impegnata «a non vendere ad eventuali altri acquirenti italiani …, ed in particolare all'industria trasformatrice, salvo che con un supplemento di prezzo» (decisione, pag. 24, col. d.; v. anche pag. 32, col. s.).

A torto la Commissione parte dal presupposto che «in via normale, un produttore non ha interesse a vendere grandi quantitativi di un determinato prodotto ad uno o più suoi concorrenti» e che «esso può ottenere profitti più importanti fornendo direttamente il prodotto ai commercianti ed agli utilizzatori interessati» (decisione, pag. 31, col. d.). Un prezzo più elevato non implica necessariamente un maggiore profitto. Come risulta dai conteggi prodotti dalla SZAG, questa ha sempre realizzato profitti più consistenti nelle vendite ai produttori che non nelle vendite ai commercianti.

Anche qualora fosse esatto che i fornitori abbiano effettuato una ripartizione delle forniture, ciò non costituirebbe un' infrazione. Il quantitativo aggiudicato nel 1969/70 è stato di 110000 tonnellate; nessuno degli interessati sarebbe stato in grado di effettuare una fornitura così importante. Ora, secondo la comunicazione della Commissione in data 29 luglio 1968, non costituiscono infrazione «gli accordi aventi esclusivamente per oggetto la costituzione di associazioni di imprese per l'esecuzione in comune di commesse, quando le imprese partecipanti … non siano in grado di eseguire, da sole, le commesse».

Nella comunicazione 27 maggio 1970, la Commissione ha ammesso che, se la quota di mercato delle imprese che partecipano ad un accordo è inferiore al 5 %, non si può parlare di effetti sensibili sugli scambi tra Stati membri. Questo criterio dovrebbe essere applicato, a favore della SZAG, per quanto riguarda il mercato italiano. In subordine, si dovrebbe tener conto del fatto che la SZAG è stata, per quanto possibile, un «outsider»; è quanto ritiene la stessa Commissione, la quale parla di «una certa rivalità che si è manifestata nell'ambito del gruppo dei fornitori» (comunicazione, pag. 80). In forza del principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge, la SZAG può quindi pretendere di essere trattata alla stessa stregua della Sucre-Union, che non è stata colpita da ammenda.

L'Eridania sostiene che il comportamento addebitato alle imprese non può ricadere sotto l'art. 85, in quanto mirava a ripristinare una posizione di equilibrio e di parità competitiva dei produttori italiani rispetto ai commercianti ed agli utilizzatori nazionali.

Il fatto che le imprese saccarifere italiane abbiano condotto «di comune accordo» (decisione, pag. 31, col. d.) le trattative per l'acquisto dello zucchero da importare non può costituire violazione dell' art. 85. Le concertazioni tra acquirenti erano in armonia con la norma comunitaria, in quanto volte ad ottenere, attraverso la richiesta di maggiori quantitativi, dei prezzi meno elevati, scopo che è stato raggiunto nella fattispecie.

Se i produttori italiani avessero rinunciato alla loro tradizionale attività d'importazione, approvata dalle autorità nazionali, non vi sarebbe stato praticamente nessuno per sostituirli, dato che in Italia non è mai esistita una rete commerciale autonoma per la vendita dello zucchero. Una volta ammessa la necessità, per i produttori, di effettuare essi stessi le importazioni, il fatto che queste avvenissero mediante acquisti diretti presso i produttori stranieri è irrilevante ai fini dell'applicazione dell'art. 85.

Quanto alla censura rivolta ai produttori italiani, di aver rivenduto lo zucchero importato «agli stessi prezzi e alle medesime condizioni di vendita del prodotto nazionale» (decisione, pag. 31, col. s.), le ricorrenti Eridania, Cavarzere e Industria degli zuccheri fanno valere, in complesso, quanto segue:

La disciplina italiana impone l'uniformità dei prezzi di vendita, che non è stata certo dannosa per i consumatori, essendosi sempre realizzata al livello più basso possibile (prezzo d'intervento). La suddetta censura è in contrasto con l'addebito, mosso agli esportatori stranieri, di aver praticato in Italia due prezzi diversi.

Secondo l'Eridania, il fatto che i fornitori esteri abbiano eventualmente ripartito fra loro le forniture di cui trattasi non può essere addebitato ai produttori italiani.

Le ricorrenti Eridania, Cavarzere e Industria degli zuccheri sostengono che, se pure i produttori stranieri avessero praticato un prezzo più elevato nelle vendite ad importatori italiani diversi dai produttori, ciò non costituirebbe un illecito:

È possibile configurare, inversamente, l'ipotesi che il prezzo fatto ai produttori sia stato scontato. Ora, secondo una pratica universalmente ammessa, l'intermediario ha diritto allo sconto. Un trattamento preferenziale non è vietato, se non quando i gruppi di contraenti si trovino in posizioni analoghe. Questa circostanza non si è verificata nella fattispecie, in quanto, fra l'altro, i produttori italiani acquistavano quantitativi rilevanti, erano soggetti a gravi oneri (spese di organizzazione commerciale, commissione da corrispondere agli agenti, obbligo di vendere in tutta l'Italia ad uguale prezzo) ed avevano potuto garantire ai loro contraenti forniture regolari, grazie alla disponibilità di attrezzature di stoccaggio. Inoltre, non esisteva alcun rapporto di concorrenza fra i produttori di zucchero e l'industria trasformatrice, loro cliente. Gli sconti non hanno potuto avere la minima incidenza sui prezzi praticati, tenuto conto del regime vigente in Italia. La Commissione, nella parte della decisione che riguarda la S.Z.V. (pag. 39, col. d.), ha criticato il fatto che questa abbia concesso uno sconto di fedeltà «che non è commisurato al quantitativo di merce acquistato»; inoltre, essa non ha condannato i clienti della S.Z.V. La liceità dello sconto quantitativo, purché questo sia in relazione col volume degli acquisti effettuati presso il venditore che lo concede, è stata già ammessa in passato dalla Commissione e dall'Alta Autorità della CECA. Nella fattispecie, l'entità degli sconti cui si riferisce la Commissione, è stata modesta, tenuto conto dei quantitativi forniti.

Secondo l'Eridania, le pratiche in questione non hanno determinato né una limitazione delle importazioni, né una riduzione della partecipazione, alle importazioni stesse, degli operatori estranei a dette pratiche, né infine un aumento dei prezzi.

L'assunto secondo cui le imprese avrebbero posto in essere una concertazione di carattere generale, valida cioè per tutte le importazioni da farsi in Italia (decisione, pag. 31, col. s.), è smentito dai telex citati alle pagg. 79 e 81 della comunicazione, nonché dai documenti prodotti dall'Eridania durante il procedimento amministrativo, dai quali risulta che, in occasione di ciascuna gara, quest'impresa

ha chiesto, ricevuto ed esaminato offerte provenienti dai più diversi esportatori, molti dei quali estranei al «gruppo dei fornitori» facente capo alla Sucres et Denrées; non ha mancato di accettare tali offerte, nei casi — rari — in cui esse sono apparse più favorevoli di quelle trasmesse dalla Sucres et Denrées; per le forniture che avrebbero dovuto essere effettuate da quest'ultima, ha contrattato ogni volta, punto per punto, le condizioni dell'operazione.

È inesatto affermare che le imprese saccarifere italiane abbiano acquistato zucchero direttamente dai produttori stranieri. La maggior parte degli acquisti è stata fatta presso la Sucres et Denrées che, nei relativi contratti, ha assunto la veste di venditore. È quest'impresa che ha emesso le fatture, e ad essa è stata diretta ogni contestazione relativa alla merce venduta.

Quanto all'affermazione secondo cui alcune industrie trasformatrici italiane si sarebbero lamentate della mancanza d'offerte interessanti da parte dei fornitori degli altri Stati membri (decisione, pag. 23, col. d.), l'Eridania e la Industria degli Zuccheri rilevano che la Commissione non ha menzionato un solo caso di rifiuto opposto da tali fornitori alle richieste delle suddette industrie.

Circa il preteso impegno assunto dai produttori esteri, di non vendere, se non con un supplemento di prezzo, ad imprese italiane diverse dai produttori (decisione, pag. 24, col. d., pag. 31, col. s.), l'Eridania sostiene essere esatto che la Sucres et Denrées, durante le trattative, ha talvolta offerto alla stessa Eridania, che agiva come portavoce degli importatori, «un trattamento (lievemente) preferenziale rispetto ad altri possibili acquirenti, concretantesi, in buona sostanza, in una forma indiretta di sconto». Un accordo in tal senso non è stato però concluso, e alla ricorrente non è mai stato effettivamente riservato alcun trattamento preferenziale (considerazioni analoghe vengono svolte dalla Cavarzere e dall'Industria degli zuccheri). La Commissione non ha indicato alcun caso in cui ad operatori italiani che non fossero produttori sia stato praticato un prezzo più elevato. Anzi, a questi operatori è stato possibile importare, ad ottime condizioni, quantitativi che, giungendo al 30 % del volume globale delle importazioni, sono stati notevolmente superiori a quelli del passato. Dal 1969 al 1971, la percentuale delle importazioni effettuate dagli zuccherifici italiani è diminuita dal 95 % a poco più del 60 %.

L'addebito secondo cui

«Gli acquirenti italiani più importanti, ed in particolare gli utilizzatori industriali, sono stati indotti a concludere contratti annuali d'approvvigionamento con i produttori italiani di zucchero membri del gruppo degli importatori, dato che non hanno potuto ottenere offerte ferme e vantaggiose da parte dei venditori stranieri» (decisione, pag. 32, col. s.)

non tiene conto del fatto che la conclusione dei suddetti contratti è sempre stata, tradizionalmente, sollecitata dalla maggior parte delle imprese utilizzatrici, per la preoccupazione — comprensibile, dato il carattere deficitario del mercato italiano — di assicurarsi un regolare approvvigionamento. Questo aspetto viene sottolineato anche dall'Industria degli zuccheri e dalla Cavarzere, la quale ultima aggiunge che le autorità governative sono intervenute presso le imprese saccarifere per ottenere che tale approvvigionamento fosse garantito agl'interessati.

La Cavarzere e l'Industria degli zuccheri, oltre a quanto già riferito, rilevano inoltre che a torto la Commissione ha considerato i produttori italiani come concorrenti dei produttori stranieri. La Cavarzere, in particolare, sostiene che, essendo la domanda in Italia superiore all'offerta nazionale, solo le imprese degli altri paesi erano in grado di colmare il deficit. D'altra parte, le imprese saccarifere italiane non avevano alcuna possibilità d'esportare, né alcun interesse a farlo, dato che il prezzo d'intervento italiano era superiore al prezzo di mercato degli altri Stati membri. Al massimo, si potrebbe parlare di concorrenza a senso unico, in quanto gli esportatori stranieri avrebbero potuto impedire il collocamento dell'intera produzione italiana.

Il «gruppo» degl'importatori italiani si è limitato a trattare caso per caso, non già una volta per tutte, le condizioni delle progettate forniture, ciascuna impresa restando libera di accettare o meno, e non disdegnando offerte provenienti da produttori diversi dai suoi fornitori abituali. Come risulta dai telex 2 e 29 ottobre 1970, scambiati fra la Sucres et Denrées e l'Eridania (comunicazione, pag. 79 e segg.), i fornitori si lamentavano del fatto che importatori italiani diversi da quelli appartenenti al suddetto «gruppo» potessero aver accesso alle gare, e che i produttori italiani non avessero rispettato pretesi accordi intesi a riservare i quantitativi aggiudicati ai produttori francesi e belga. L'Eridania non aveva ricevuto alcun mandato a trattare, e tanto meno a concludere affari; essa doveva essere un semplice portavoce, con il compito di riferire agli altri operatori italiani le offerte ricevute dai fornitori esteri, al fine di raccogliere le proposte degli operatori stessi.

Le pratiche di cui si è fatto carico alle ricorrenti non hanno in alcun modo pregiudicato il commercio fra Stati membri. Data la situazione deficitaria del mercato interno, lo zucchero avrebbe dovuto comunque essere importato in Italia, dai produttori o dagli utilizzatori.

Secondo la Cavarzere, l'addebito di aver cercato di «proteggere» il mercato italiano è privo di senso, dal momento che l'Italia è un paese deficitario.

La Commissione ha trascurato il fatto che nessuno dei «gruppi» intorno ai quali sarebbero polarizzate, a suo dire, le imprese italiane rappresenta più del 5 % della produzione comunitaria.

I telex cui la Commissione fa riferimento nella comunicazione non provano l'esistenza di una concertazione, ma indicano semplicemente che, a quell'epoca, erano in corso dei contatti fra le imprese. È irrilevante il fatto che questi contatti fossero resi più agevoli dall'esistenza di un portavoce.

È incomprensibile l'addebito secondo cui i produttori esteri «per i quantitativi venduti ai loro concorrenti, … rinunciano ad un'attività commerciale indipendente sul mercato italiano», nella quale avrebboro fissato «essi stessi le quantità, i prezzi ed i canali distributivi» (decisione, pag. 31, sub 2). Se vendessero separatamente agli utilizzatori italiani, detti produttori non fisserebbero unilateralmente questi elementi, ma dovrebbero stabilirli contrattualmente con la controparte. Inoltre, la disciplina imposta dalle autorità italiane ha escluso, per i produttori esteri, qualsiasi possibilità di fissare i suddetti elementi.

Affermando che «il sistema di gare attualmente in vigore in Italia non comporta la necessità di una siffatta concentrazione della domanda e dell'offerta» (decisione, pag. 31, col. d.), la Commissione non ha considerato che, nel bando di gara, venivano fissati di volta in volta quantitativi minimi, tutti di rilevante consistenza, e che, per rendere possibile l'importazione, era necessario spuntare dai fornitori esteri prezzi altamente competitivi, il che poteva ottenersi solo aumentando il volume della domanda. Ora, da varie disposizioni e comunicazioni del Consiglio e della Commissione risulta che un comportamento, del genere è conforme al diritto comunitario. La condotta delle imprese saccarifere italiane è infinitamente meno grave delle pratiche che i suddetti atti considerano lecite. Le imprese interessate non hanno infatti costituito alcun ente, ufficio o società con l'incarico di trattare le importazioni.

È inesatta l'affermazione secondo cui le vendite ad operatori indipendenti sono state effettuate soltanto con una maggiorazione del prezzo.

Gli operatori indipendenti hanno avuto libero accesso alla produzione estera, come risulta dalla documentazione raccolta dalla stessa Commissione, ed hanno spesso effettuato acquisti diretti, sia presso i produttori stranieri destinatari della decisione, sia presso altre imprese estere. Negli anni 1968, 1969, 1971 e 1972, gli operatori diversi dalle imprese saccarifere hanno importato il 36 % dei quantitativi entrati in Italia.

L'Industria degli zuccheri sostiene che la documentazione raccolta dalla Commissione sulla riunione di Parigi (v. decisione, pag. 23, col. d.: pag. 24, col. s.) non dimostra l'esistenza di una pratica concordata fra produttori stranieri e produttori italiani, ma tutt'al più quella di una concertazione fra i produttori stranieri. La riunione era stata organizzata, a quanto pare, per discutere una relazione redatta da un'impresa saccarifera belga in merito a problemi di collocamento dello zucchero di produzione belga sul mercato italiano. Da tale relazione risulta che gli «outsiders» (v. decisione, pag. 24, col. s.) — cioè il 50 % circa dei produttori francesi, talune industrie utilizzatrici di zucchero ed i grossisti italiani — avevano creato problemi di concorrenza ai produttori stranieri.

I produttori italiani sono stati costretti a costituire un gruppo di difesa, trovandosi in una posizione di debolezza contrattuale derivante dalla necessità di procurarsi offerte ferme per poter partecipare alle gare, nonché dagli impegni ch'essi dovevano assumere in occasione delle stesse gare. In ragione del sistema applicato in Italia, detti produttori non potevano lucrare in alcun modo eventuali margini che fossero derivati da ipotetiche intese.

Le vendite da produttore a produttore erano giustificate, per quanto riguarda le imprese italiane, da una serie di elementi obiettivi, inerenti alla struttura del mercato ed alla disciplina vigente in Italia.

Alle richieste degli esportatori relative ad impegni preliminari circa i quantitativi da acquistare, i produttori italiani hanno opposto sempre un rifiuto, insistendo sulla loro libertà di acquistare da chiunque, alle condizioni migliori.

In occasione dell'ultima gara indetta dalla Ccz, l'80 % dei quantitativi aggiudicati è stato attribuito ad operatori italiani non produttori. Spesso questi operatori hanno trovato conveniente importare nelle zone vicine ai confini, anche pagando un prezzo più elevato.

Le ricorrenti Zuccherificio del Volano ed Emiliana lamentano che la decisione consideri globalmente tutte le imprese che hanno partecipato all'operazione d'importazione di zucchero nella stagione 1969/70, senza distinguere fra i partecipanti mossi dall'intento di concludere un accordo generale d'importazione, e quelli che si erano limitati ad accogliere favorevolmente un'offerta conveniente. Solo dalla decisione, le suddette ricorrenti sono state informate della pretesa esistenza di un accordo come quello sopra menzionato.

Poiché ogni impresa è libera di acquistare da chi vuole, il fatto che da un accordo concluso con un fornitore possano derivare limitazioni di concorrenza non costituisce di per sé una pratica concordata. Questa sussiste solo qualora le parti contraenti abbiano perseguito il fine specifico di limitare la concorrenza, per trarne un ingiusto profitto. Ora, i fatti descritti nella decisione non permettono di concludere che lo Zuccherificio del Volano e l'Emiliana abbiano partecipato ad un accordo del genere.

La Commissione non ha precisato quale sarebbe stato il prezzo dello zucchero, senza le pretese pratiche concordate. Essa non può affermare che, in tal caso, detto prezzo sarebbe stato inferiore a quello d'intervento, o vicino a quest'ultimo.

Lo Zuccherificio del Volano e l'Emiliana non hanno partecipato alla riunione di Parigi, ma solo a quella di Genova, e ciò unicamente allo scopo di profittare dell' offerta dei produttori francesi, che era rivolta a tutti i partecipanti e consentiva loro l'acquisto di un forte quantitativo di zucchero a condizioni vantaggiose.

Le due ricorrenti non hanno conferito alcun mandato all'Eridania, perché questa agisse come capogruppo degli importatori italiani, né avrebbero potuto farlo, dato che, contrariamente all'Eridania, esse non fanno parte dell'Assozucchero.

La società Zuccherificio del Volano aggiunge che, nel 1969, essa non era che una piccola impresa in dissesto. Essendo perciò costretta a porre ogni sforzo nel cercare le operazioni più vantaggiose possibili sul piano economico, aveva aderito alla proposta fattale dall'Eridania e, in generale, dall'«Assozucchero». Avendo successivamente dovuto vendere i due soli zuccherifici che possedeva, essa sussiste solo formalmente, in attesa di una decisione circa la propria sorte.

La S.A.D.A.M. sostiene di non aver partecipato alle riunioni di Monaco e di Parigi, né alla seconda riunione di Genova. Il fatto ch'essa abbia assistito alla prima riunione a Genova non è sufficiente a provare la sua appartenenza a quello che la Commissione qualifica come «gruppo degli importatori»: è naturale che un'impresa partecipi a riunioni di categoria.

Per avere una pratica concordata, sono necessari il parallelismo dei comportamenti, la consapevolezza della cooperazione e il comune intento anticoncorrenziale. L'esistenza del primo di tali elementi non fa necessariamente presumere che esistano gli altri due.

La Commissione non ha fornito la prova della partecipazione della S.A.D.A.M. alla collaborazione fra produttori italiani e stranieri. Né la decisione — in cui non è fatto carico alla S.A.D.A.M. di alcun comportamento specifico — ha dimostrato alcun parallelismo fra il comportamento di quest'impresa e quello degli altri produttori saccariferi italiani. Tale prova è del resto impossibile, data la debole posizione della società, che non consentiva a questa di influire in alcun modo sul prezzo dello zucchero.

La S.A.D.A.M. non è mai stata rappresentata dall'Eridania in discussioni, trattative o accordi di sorta. Essa non fa parte dell'«Assozucchero», i cui associati, secondo la comunicazione (pag. 36) hanno incaricato l'Eridania di servire da portavoce, ed è quindi estranea alle pratiche di cui è causa.

Si può pensare che la «corrispondenza commerciale» da cui risulterebbe l'attuazione della concertazione in parola (decisione, pag. 31, col. s.) sia costituita dai telex riportati alle pagg. 56-60 della comunicazione. Ora, la S.A.D.A.M. non ha mai avuto conoscenza di detti telex, nei quali, d'altra parte, non figura il suo nome.

La Commissione oppone le seguenti con siderazioni:

Gl'importatori non hanno mai pagato l'intero sovrapprezzo.

Il provvedimento n. 1236 e la circolare 1237 del CIP hanno reintrodotto, col tener conto degli «stacchi di prezzo», dei prezzi massimi al consumo, e sembra che questi, benché i suddetti atti siano stati annullati dal consiglio di Stato, continuino in pratica a venir osservati.

Non esistono più prezzi massimi per la vendita dal produttore agli utilizzatori industriali o a commercianti, a prescindere dal limite indiretto risultante dai prezzi massimi al consumo. Esiste soltanto il prezzo d'intervento fissato dal provvedimento n. 1195 (e costituito dal prezzo d'intervento comunitario cui si aggiunge un sovrapprezzo di Lit. 23), prezzo che può essere preso in considerazione dal produttore nel fissare i propri prezzi di vendita.

Nell'ambito delle gare, la Ccz fissa, segretamente, la quota minima di sovrapprezzo ch'essa è disposta ad accettare («prezzo congruo»).

Dopo l'aggiudicazione, gli offerenti hanno interesse ad importare effettivamente il quantitativo ottenuto, pena la perdita della cauzione precedentemente versata. Per poter partecipare utilmente alle gare, gli aggiudicatari devono perciò disporre di offerte ferme da parte dei fornitori stranieri, sia per le quantità, sia per i prezzi.

Il provvedimento CIP n. 1215 ha imposto agli aggiudicatari il duplice onere di immettere al consumo lo zucchero semolato allo stesso prezzo in qualunque parte del territorio nazionale, e di attenersi per la località di destinazione, alle eventuali prescrizioni del ministero dell' agricoltura. È da notare tuttavia, per quanto riguarda il primo di tali oneri, ch'esso non è stato ripreso dai provvedimenti successivi; la componente del prezzo al consumo fissato dalle autorità, relativa alle spese forfettarie di trasporto, teneva comunque conto dell'onere di cui trattasi. Quanto al secondo onere, provvedimenti successivi stabilivano che a detto ministero restava la facoltà d'impartire istruzioni circa il luogo di destinazione solo entro il limite del 5 % del quantitativo aggiudicato; il ministero stesso non si è comunque mai avvalso di tale facoltà.

L'importazione di zucchero di provenienza comunitaria è libera se il sovrapprezzo viene pagato per intero; in tal caso, però, il prezzo finale dello zucchero importato supera normalmente quello dello zucchero nazionale.

Secondo la Commissione, il mercato italiano, dato il suo carattere deficitario, aveva vocazione per divenire il maggior teatro della concorrenza fra produttori dei paesi eccedentari. Tale concorrenza avrebbe potuto essere stimolata dal numero di possibili esportatori (produttori e commercianti). Né avrebbe costituito un ostacolo la necessità di creare una rete di distribuzione, necessità che riguarda soltanto lo zucchero destinato ad uso alimentare diretto — e quindi solo un quarto, circa, dello zucchero importato — ed alla quale si sarebbe potuto facilmente sopperire, in quanto il commercio dello zucchero non richiede la costituzione di scorte rilevanti. Il costo di produzione, meno elevato nei paesi esportatori che in Italia, consentendo di compensare almeno in parte le più elevate spese di trasporto, avrebbe permesso di offrire sul mercato italiano zucchero di produzione estera a condizioni interessanti, tanto più che il sistema delle gare prevedeva, a favore dello zucchero importato, una riduzione del sovrapprezzo. Le condizioni per la partecipazione alle gare non erano tali da imbarazzare gli utilizzatori, nella maggior parte industrie importanti. Infine, l'esistenza, sul mercato italiano, di un prezzo massimo avrebbe dovuto normalmente favorire la soppressione dell'«irrazionale» anello della catena distributiva costituito dai produttori italiani.

Il comportamento stesso dei produttori rivela, del resto, l'interesse a limitare la concorrenza, provando in tal modo l'esistenza di un margine entro il quale questa avrebbe potuto esplicarsi.

La possibilità d'instaurare correnti d'importazione facenti capo direttamente agli utilizzatori risulta dal fatto che questi avevano interesse ad importare direttamente, sia pure pagando un sovrapprezzo relativamente elevato, non esitavano ad approfittare di ogni occasione loro offerta al riguardo, ed avevano un fabbisogno di notevole entità:

Durante le prime annate successive all'entrata in vigore dell'organizzazione comune di mercato, gli acquirenti indipendenti italiani avevano cercato di procurarsi zucchero di origine comunitaria a condizioni interessanti, prima di doversi rassegnare a trasmettere i propri ordinativi ai produttori saccariferi nazionali, i quali avevano loro imposto dei contratti per la copertura del loro intero fabbisogno annuo. Dopo l'istituzione, col provvedimento n. 1234, di un contingente fuori gara, gli utilizzatori presentavano varie domande relative ai quantitativi massimi consentiti (10000 quintali per ciascuna impresa), domande rimaste però in gran parte insoddisfatte, a causa dell'esaurimento del suddetto contingente. Le importazioni «libere» rappresentavano in media dal 1969 al 1972, il 25,2 % del totale delle importazioni; di tale percentuale, il 21,9 % era costituito dalle importazioni di un produttore estraneo al gruppo, dei due soli non produttori che abbiano partecipato alle gare, o di utilizzatori che si erano valsi delle possibilità d'importare fuori gara mediante un sovrapprezzo ridotto. Gli utilizzatori italiani avevano sfruttato la possibilità di rifornirsi presso la SZAG durante il periodo 1968/69 e, all'occorrenza, presso la Générale Sucrière e la Sucre-Union; ciò aveva preoccupato i due gruppi di produttori, i quali riservavano alla SZAG, ad esempio, per la stagione 1969/70, il 15 % delle vendite ai produttori per «neutralizzare» — così si esprime l'Eridania — «l'azione di questi outsiders». Durante la stagione 1969/70, la SZAG, la Say e la R.T. vendevano ad acquirenti italiani estranei al gruppo dei produttori. Esistevano, inoltre, possibilità di concorrenza nei prezzi: Nella riunione del 29 luglio 1969 a Parigi (cfr. decisione, pag. 23, col. d, pag. 24, col. s.), la R.T. esprimeva il timore che il livello del prezzo dello zucchero offerto sul mercato italiano, essendo stato fissato in modo alquanto spensierato («de façon assez joviale»), conducesse a favorire le offerte di estranei al gruppo, il che significa riconoscere che, ove non fosse stata limitata, la concorrenza avrebbe reso possibili forniture a prezzi inferiori.

Nelle aggiudicazioni a favore di produttori non membri del gruppo, la quota parte del sovrapprezzo offerta e versata è stata generalmente superiore a quella offerta e versata dagli aggiudicatari facenti parte del gruppo.

È inesatto sostenere che il complesso sistema delle norme comunitarie e di quelle interne escludesse ogni differenziazione dei prezzi ed imponesse l'uniformità dei rispettivi prezzi dello zucchero di produzione nazionale e di quello importato. Non è escluso che un produttore abbia interesse a vendere ad un prezzo inferiore a quello d'intervento, pur di sottrarsi alla pressione concorrenziale dei quantitativi rivenduti dagli enti d'intervento. Quanto al prezzo massimo al consumo, esso veniva fissato dalle autorità italiane, aggiungendo taluni elementi (come le spese commerciali) al prezzo d'intervento. Per la maggior parte, tali elementi, calcolati forfettariamente, sono comprimibili.

Insomma, se gli importatori italiani si fossero presentati alle gare ciascuno per proprio conto, i prezzi offerti avrebbero potuto variare l'uno rispetto all'altro, anziché presentare la monotonia che si rivela nella tabella dei risultati delle gare. Queste avrebbero allora potuto svolgere la funzione che è loro propria, cioè quella di far competere fra loro i partecipanti.

Infine, la concorrenza avrebbe potuto esercitarsi sul piano della qualità del servizio alla clientela, e, in particolare delle condizioni di vendita. L'esattezza di quest'ultima affermazione è provata dagli obblighi contrattualmente imposti dai produttori-importatori all'industria trasformatrice, obblighi che un rappresentante di questa definisce «jugulatori».

La Commissione oppone che la tesi secondo cui la concorrenza era possibile sul mercato italiano è esatta, a prescindere dalla questione del se le norme italiane siano o meno conformi al trattato.

La Commissione fornisce anzitutto un quadro complessivo delle iniziative prese dalle ricorrenti, nonché degli elementi che proverebbero l'esistenza di pratiche concordate intese ad isolare il mercato italiano a vantaggio dei produttori nazionali, pratiche alle quali avrebbero partecipato tutte le imprese in questione, con la conseguenza, fra l'altro, che man mano, con l'aumento delle esportazioni in Italia, la percentuale delle vendite da produttore a produttore, sarebbe aumentata fino a raggiungere, durante le ultime tre annate i tre quarti circa delle esportazioni. La Commissione distingue tre comportamenti concordati, e cioè quello dei fornitori, quello dei produttori-importatori e quello comune ai due gruppi.

La concertazione tra fornitori si è manifestata nella ripartizione delle forniture fra i produttori francesi, belga e tedesco; nella circostanza che dette forniture sono state effettuate in comune; nell'impegno assunto in comune dai fornitori di non vendere a non produttori, in Italia, se non con un supplemento di prezzo.

La partecipazione della Sucres et Denrées e della SZAG risulta da numerosi telex citati nella comunicazione, fra l'altro da quello inviato dalla Sucres et Denrées alla R.T.. in data 1o ottobre 1969. La SZAG ha d'altro canto partecipato alla riunione tenutasi a Genova l'11 settembre 1969.

Quanto ai produttori francesi ed alla R.T., la loro partecipazione è provata dal fatto ch'essi erano presenti a quest'ultima riunione, nonché da un documento di carattere interno, redatto dalla Sucres et Denrées il 13 aprile 1970. Questo documento doveva fare il punto circa le forniture realizzate in Italia dai membri del gruppo dei fornitori, e fa menzione della R.T., della Générale Sucrière della Béghin; benché il nome della Say non vi figuri, va osservato che questa è la principale impresa del gruppo GISEC, che viene citato nel documento.

La ripartizione delle forniture è provata, fra l'altro, dal verbale della riunione di Parigi del 22 novembre 1968 e dal contratto di vendita concluso fra la Export e la Sucres et Denrées, l'8 ottobre 1968, per una fornitura di 20000 tonnellate sul mercato italiano; delle 20000 tonnellate, 4000 dovevano essere fornite dalla R.T. e 5000 dalla SZAG, mentre 11000 dovevano essere ripartite fra le imprese Générale Sucrière, Béghin, Lebaudy-Sommier, Say e Sucre-Union. La suddetta ripartizione risulta inoltre dal documento 13 aprile 1970, di cui sopra si è fatto cenno.

La quota riservata alla SZAG è menzionata in una serie di telex scambiati fra la Sucres et Denrées e l'Eridania, fra l'altro in quelli del 9 e del 31 ottobre 1969.

Le forniture sono state effettuate in comune, per il tramite della Sucres et Denrées, fatta eccezione per quelle della SZAG. Risulta dalla corrispondenza tra l'Eridania e la Sucres et Denrées, fra l'altro dai due telex di quest'ultima in data 1o ottobre 1969, che la Sucre et Denrées ha agito per conto dei fornitori e col loro consenso.

Quanto all'impegno di non vendere ad acquirenti non produttori, se non con una maggiorazione di prezzo, esso risulta:

da un contratto di vendita concluso dalla Sucres et Denrées il 3 ottobre 1968; da tre telex scambiati, il 1o e il 2 ottobre 1969, fra la Sucres et Denrées e l'Eridania; dal telex 31 ottobre 1969, della Sucres et Denrées all'Eridania, dal quale si desume che lo scopo di tale impegno era quello d'impedire che gli utilizzatori partecipassero alle gare; dagli aumenti effettivamente praticati dalla SZAG nel 1969/70, nelle vendite di zucchero destinato all'Italia, effettuate da tale impresa tramite commercianti tedeschi; dal fatto che la R.T. ha lasciato cadere la domanda di fornitura di un commerciante tedesco che voleva vendere zucchero in Italia (due telex della Export alla R.T., del 24 settembre 1970; telex inviato, in pari data, dalla ditta Gerike-Bahr alla Export); dal fatto che, in base ad un contratto stipulato con la Export per quantitativi destinati all'Italia, la R.T. vendeva il 22 settembre 1970 a 1107 FB il quintale, mentre pochi giorni dopo, in altri due contratti conclusi con la Export per l'Italia, essa vendeva a 1145 FB. Fra il primo ed i secondi contratti aveva avuto luogo la riunione di Parigi del 22 settembre 1970, il che spiega perché, in un telex della Export alla R.T., in data 24 settembre 1970, si parli di «elementi nuovi»; dal fatto che anche la Say ha venduto agli utilizzatori italiani a prezzo maggiorato; dalla circostanza che le forniture ottenute dal gruppo degli importatori provenivano tutte, salvo insignificanti eccezioni, dal gruppo dei fornitori.

La concertazione fra produttori-importatori si è manifestata nel fatto che questi hanno inoltrato congiuntamente le domande di fornitura ed hanno negoziato congiuntamente le relative condizioni; hanno offerto, nelle gare, quote di sovrapprezzo identiche; hanno rivenduto la merce praticando identiche condizioni di vendita; si sono riservati tutti, nei confronti dei clienti, il diritto di far effettuare parte della fornitura da altri produttori, ed infine hanno esercitato tale diritto esclusivamente a vantaggio di altri membri del gruppo. La Commissione considera in particolare quanto segue:

Il gruppo dei produttori-importatori comprendeva tutte le ricorrenti italiane, come risulta dai telex 9 e 15 ottobre 1969 della Sucres et Denrées all'Eridania, telex nei quali si chiedeva di confermare «che il vostro gruppo comprenderà almeno tutte le imprese italiane che erano presenti alla riunione di Genova» (dell'11 settembre 1969), nonché dalla risposta affermativa dell'Eridania, in data 20 ottobre 1969. Ulteriori prove sono costituite dai risultati delle gare, nelle quali tutte le ricorrenti hanno offerto identiche quote di sovrapprezzo, nonché dalle conferme di vendita inviate da tutte le ricorrenti ai loro clienti, e dai contratti, tutti identici, stipulati con questi. Le domande di fornitura venivano tutte trasmesse dall'Eridania, la quale negoziava per conto di tutti gli operatori del gruppo e raccoglieva per tutti l'offerta. Lo proverebbero i telex di cui al precedente trattino, il telex 31 ottobre 1969 dell'Eridania alla Sucres et Denrées ed il telex spedito, il 14 settembre 1970, dalla Export ad un grossista tedesco. L'identità delle quote di sovrapprezzo offerte dai membri del gruppo prova che i produttori italiani si sono concertati per la partecipazione alle gare. Questa partecipazione mirava in realtà ad effettuare un acquisto in comune, in precedenza convenuto e ripartito. Ciò risulta, fra l'altro: dal telex indirizzato dall'Eridania alla Sucres et Denrées il 31 ottobre 1969, subito dopo l'aggiudicazione di 104000 tonnellate al gruppo degli importatori e nel quale si legge: «Vi confermiamo … l'acquisto … a nostro nome ed a nome delle altre imprese saccarifere»; dal telex di risposta della Sucres et Denrées, di pari data; da un telex indirizzato dall'Eridania alla R.T., in cui si parla del «gruppo dei raffinatori italiani» e della ripartizione fra le varie società del gruppo; le cifre che figurano in questo telex e che si riferiscono ai quantitativi acquistati dal gruppo nel 1970/71 corrispondono esattamente alla somma dei quantitativi di cui i membri del gruppo erano rimasti aggiudicatari; dalle conferme di vendita e contratti di vendita sopra ricordati, da cui risulta che i prezzi e le condizioni praticati nei confronti degli utilizzatori erano identici, e le condizioni erano inoltre onerose. Tutti i contratti summenzionati riservavano al venditore il diritto di farsi sostituire da un altro produttore. Quando è stata applicata tale clausola, le imprese favorite sono state imprese partecipanti al gruppo, come risulta da lettere inviate dall'Eridania, il 21 settembre 1970, alle ditte Motta e Ferrero, nonché dalla lettera dell' Industria degli zuccheri recante la stessa data e menzionata nell'allegato II, n. 2 della comunicazione.

La concertazione fra il gruppo dei fornitori e quello degl'importatori consiste nel fatto che i due gruppi hanno convenuto che le forniture destinate al mercato italiano venissero effettuate in comune ed esclusivamente dai membri del gruppo dei fornitori, e fossero riservate ai produttori italiani, con l'eventuale eccezione delle forniture a prezzo maggiorato. Ciò risulta dai seguenti indizi:

Dal resoconto della riunione del 29 luglio 1969 a Parigi, redatto dalla R.T., si desume che, in occasione di tale riunione, i principali fornitori francesi e belgi hanno discusso su quali dovessero essere le condizioni di vendita da applicare al gruppo italiano ed i mezzi per impedire a terzi di vendere sul mercato italiano. Gli impegni precedenti venivano precisati e perfezionati nella riunione di Genova, dell'11 settembre 1969, riunione alla quale hanno partecipato tutti i membri dei due gruppi.

Questi fatti sono provati:

dalla lettera 6 febbraio 1970 della R.T. alla Export, in cui si parla dei «nostri obblighi nei confronti dei colleghi francesi» e del fatto che «era stato deciso che l'operazione riguardante l'Italia sarebbe stata realizzata direttamente fra i gruppi produttori di zucchero»; dal resoconto, redatto dalla Export, di un colloquio che aveva avuto luogo il 20 aprile 1970 fra questa ditta e la R.T., resoconto in cui si fa riferimento agli «obblighi assunti dalla R.T. nell'ambito della razionalizzazione dell'industria saccarifera europea», in forza dei quali «vengono esclusi dalla sfera dei rapporti commerciali R.T./Export varie operazioni dirette tra raffinatori e produttori», operazioni riguardanti fra l'altro l'Italia; da alcuni appunti interni della Export, del 23 e del 30 aprile 1970, in cui si prende atto degli accordi cui si è riferita la R.T.; dai telex inviati, il 9 aprile 1970, dalla Sucres et Denrées all'Eridania e da quelli scambiati fra la R.T., la Export e la ditta Gerike Bahr, il 24 settembre 1970; dal verbale della riunione di Parigi del 22 settembre 1970 cui hanno partecipato i produttori francesi e belga, la Sucres et Denrées, nonché i principali produttori italiani; dal suddetto verbale risulta che le maggiorazioni di prezzo per vendite ad acquirenti italiani estranei al gruppo hanno costituito oggetto di un accordo.

La Commissione prende posizione come segue in merito agli argomenti svolti dalle singole ricorrenti circa la valutazione generale dei comportamenti loro addebitati.

Il volume delle esportazioni effettuate «liberamente», fra l'altro dalla Générale Sucrière e dalla Sucre-Union, prova che la domanda delle industrie utilizzatrici, in particolare delle grandi imprese come la Motta e l'Alemagna, avrebbe potuto rappresentare un importante e stabile sbocco. Gli acquirenti italiani indipendenti avevano dovuto alla fine rassegnarsi a concludere contratti annui di approvvigionamento coi produttori nazionali (v. contratti 9 ottobre 1969 fra l'Eridania e la Ferrero, 31 agosto 1970 fra l'Eridania e la Motta, 9 settembre 1970 fra l'Eridania e la Ferrero, come pure i contratti menzionati a pag. 97 della comunicazione). In occasione di colloqui con rappresentanti della Commissione, la ditta Ferrero e l'Associazione italiana per l'industria dolciaria hanno parlato di rifiuto di vendere.

È irrilevante l'argomento basato sul preteso carattere non remunerativo delle vendite ad operatori indipendenti, essendo state dimostrate tanto la possibilità di importazioni «libere» e di concorrenza relativa ai prezzi, quanto l'esistenza di una forte domanda «libera». La creazione di una rete commerciale non è necessaria per le vendite agli utilizzatori industriali.

La Générale Sucrière non può sostenere che i produttori stranieri siano stati costretti a raggrupparsi per poter far fronte alla domanda, mentre essa stessa ammette di aver esportato liberamente quantitativi rilevanti.

La funzione svolta dalla Sucres et Denrées dimostra che la concertazione non era una conseguenza ineluttabile del regime vigente in Italia e del raggruppamento delle importazioni. Ciò risulta dal telex inviato il 2 ottobre 1970 dalla suddetta impresa all'Eridania e in cui, dopo aver ricordato che in precedenza aveva dovuto svolgere separate trattative con ciascuno dei gruppi italiani, essa esprime la convinzione «di aver largamente contribuito a rinsaldare i reciproci rapporti ed i comuni interessi dei vari gruppi».

La Commissione non ignorava che il sistema delle gare rendeva più difficili le importazioni per gli acquirenti autonomi; la maggiore difficoltà è derivata, tuttavia, dalla concertazione. Le norme italiane non contemplavano affatto il raggruppamento dell'offerta.

Nessuno dei due elementi costitutivi del supplemento di prezzo era obiettivamente giustificato:

Quanto alle spese di distribuzione, queste sono sempre le stesse, sia che la merce venga venduta a produttori, sia ch'essa venga ceduta ad «outsiders». Né nell'uno, né nell'altro caso si devono affrontare spese relative a reti commerciali. Affermando di aver venduto ad «outsiders» senza supplemento, la Say ha implicitamente ammesso che il prezzo normale era remunerativo. Quanto al margine di sicurezza, esso è ancor più difficilmente giustificabile, se si tiene conto di quanto testé osservato.

Il livello dei prezzi praticati dalle imprese è irrilevante, poiché la Commissione non ha considerato come elemento costitutivo dell'infrazione l'eventuale influenza della concertazione sui prezzi.

La concertazione non ha avuto luogo soltanto in occasione di singole gare, ma ha presentato invece carattere generale, come risulta fra l'altro:

dal telex 24 settembre 1970 della Export alla R.T., dal quale emerge che quest'ultima ha rifiutato di vendere ad un commerciante tedesco che intendeva esportare in Italia; dal telex 7 agosto 1970 della Export alla Sucres et Denrées; da una lettera della Export alla Sucres et Denrées, in data 8 agosto 1968, relativa ad una vendita effettuata dalla R.T. alla Sucres et Denrées, tramite la Export.

L'esperienza mostra che forniture da produttore a commerciante hanno avuto luogo su distanze tali da far ritenere che le spese di trasporto non abbiano un' incidenza rilevante.

La Commissione non nega che un raggruppamento delle offerte possa determinare una riduzione delle spese di trasporto, ma contesta che fosse impossibile ottenere tale effetto senza la concertazione di cui è causa. La Sucres et Denrées non ha dimostrato l'affermazione secondo cui dette spese corrispondono in media al 6 % del prezzo dello zucchero.

I rischi e gli oneri cui gli esportatori esteri hanno dovuto far fronte sul mercato italiano rientrano nella normalità.

La considerazione che le pratiche in questione avrebbero favorito gli utilizzatori italiani non è pertinente, dal momento che tali pratiche non sono state notificate alla Commissione.

L'argomento basato sull'impossibilità, per le imprese, di modificare le caratteristiche strutturali dell'offerta italiana non tiene conto del fatto che l'infrazione contestata alle ricorrenti consiste in un' azione intesa ad impedire che il mercato italiano fosse sottratto al controllo dei produttori nazionali. Detto argomento è peraltro in contrasto con l'affermazione che le pratiche di cui è causa avrebbero contribuito al raggiungimento degli obiettivi fissati dall'art. 39 del trattato (v. infra, b).

È esatto che nessuna impresa francese si è presentata alle gare. Poiché, tuttavia, non esisteva al riguardo alcun serio impedimento, tale astensione può essere considerata come un ulteriore indizio della concertazione.

I criteri enunciati nella comunicazione della Commissione 27 maggio 1970 non si applicano alla pratica in questione, tenuto conto dei limiti massimi di fatturato indicati nella comunicazione stessa.

Né la SZAG può richiamarsi alla comunicazione della Commissione 29 luglio 1968. La società ricorrente dimentica che tutte le imprese italiane le quali avessero inteso acquistare almeno 1000 tonnellate avrebbero potuto partecipare alla gara del 1968/69, e che la merce sarebbe stata destinata agli acquirenti italiani, non già alla Ccz; è quindi errato sostenere che i produttori esteri abbiano dovuto raggrupparsi per poter fornire le quantità richieste.

All'assunto secondo cui i produttori italiani, per il fatto di trovarsi in una situazione di svantaggio rispetto agli altri operatori in ragione della loro concomitante funzione di distributori, sarebbero stati costretti a reagire nel senso in cui hanno reagito si possono opporre le seguenti obiezioni:

detto assunto è in contraddizione con quello secondo cui la concorrenza non potrebbe esercitarsi in Italia; il fatto di svolgere anche la funzione di distributori risulta dalla libera scelta dei produttori e non conduce ad alcuna situazione di svantaggio; il trattato ammette deroghe alla libertà di concorrenza solo nell'ambito delle esenzioni a norma dell' art. 85, n. 3; esso non consente invece alcuna «autodifesa» con mezzi illeciti; per le loro forniture, gli utilizzatori dipendevano dai produttori e hanno dovuto sottostare alle onerose condizioni di vendita da questi imposte.

Quanto all'obiezione secondo cui non vi sarebbe stata una pratica concordata di carattere generale, bensì contrattazioni svolte fra le parti, volta per volta, in piena libertà, essa mira non già a mettere in dubbio la concertazione fra produttori italiani, ma a contestare che vi sia stata concertazione fra questi ed il gruppo dei fornitori. Anche intesa in tal modo, tuttavia, detta obiezione non trova corrispondenza nei fatti. I telex richiamati dalla ricorrente provano semplicemente che l'Eridania ha preso in considerazione offerte di operatori estranei al gruppo, ch'essa ha cercato di ottenere da quest'ultimo prezzi più interessanti e che si sono avuti contrasti tra fornitori ed importatori. Anche nelle gare cui si riferiscono i suddetti telex, sembra che il gruppo degli importatori abbia continuato ad approvvigionarsi dal gruppo dei fornitori. Questi telex non impediscono di constatare che le importazioni provenienti dal gruppo dei fornitori sono state per lo più effettuate a destinazione del gruppo degli importatori, e che praticamente tutte le aggiudicazioni ottenute da quest'ultimo riguardavano merce venduta dal gruppo dei fornitori.

L'art. 85 riguarda anche le intese fra imprese acquirenti.

Quanto alle circostanze invocate per sostenere la legittimità della concertazione, trattasi di elementi che possono essere valutati solo nell'ambito dell'art. 85, n. 3; in difetto di notificazione, è impossibile prenderli in esame.

L'affermazione dell'esistenza di una situazione d'inferiorità dei produttori italiani rispetto al gruppo dei fornitori è difficilmente compatibile col fatto che le importazioni hanno potuto aver luogo solo grazie alla riduzione del sovrapprezzo, che detti produttori dispongono di una organizzazione commerciale e ch'essi sono già affermati sul mercato in questione. Essa è d'altra parte in contrasto con l'assunto secondo cui il mercato italiano non offrirebbe possibilità di concorrenza. Né la pretesa inferiorità può dipendere dal sistema delle gare, il quale mira ad escludere che gli operatori si accordino preventivamente circa le offerte da presentare.

La tesi secondo cui la Sucres et Denrées avrebbe agito in qualità di venditore è smentita da quanto affermato da questa stessa impresa, nonché dal contenuto di numerosi telex.

Il fatto che in Italia la distribuzione dello zucchero sia stata effettuata, in passato, dalle imprese produttrici non implica la necessità di incanalare le importazioni verso queste imprese. In primo luogo, un'organizzazione distributiva non è necessaria per le vendite all'industria utilizzatrice; in secondo luogo, la distribuzione dello zucchero non presenta particolari difficoltà, di guisa che reti commerciali indipendenti dai produttori avrebbero ben potuto nascere ove la concorrenza avesse potuto esercitarsi liberamente. Anche ammettendo per ipotesi che le importazioni dovessero normalmente aver luogo tramite i produttori italiani, ciò non giustificherebbe comunque il fatto che questi agissero di concerto.

La normativa vigente in Italia non implica la necessità, per i produttori italiani, di praticare identici prezzi di vendita per lo zucchero importato e per quello da essi stessi prodotto. Quanto alla pretesa assenza di pregiudizio per gli utilizzatori e per i consumatori, basta ricordare le lagnanze dei primi, e ricordare che qualsiasi forma di concorrenza in materia di prezzi non può non tornare, in definitiva, a vantaggio dei consumatori.

La concentrazione dell'offerta dei fornitori stranieri è stata un elemento costitutivo della pratica mediante la quale gli stessi fornitori ed i produttori italiani hanno mirato a controllare il mercato italiano; essa non costituisce affatto, per questi ultimi, una «res inter alios acta».

L'Eridania non può contestare il carattere discriminatorio dell'aumento di prezzo praticato nei confronti degli acquirenti autonomi. Il fatto che i produttori italiani agiscano in veste di commercianti rivenditori non giustifica il trattamento preferenziale, tanto più che gli acquirenti indipendenti avrebbero potuto agire anch'essi nella suddetta veste. Le diverse condizioni di prezzo erano funzione non già dell'entità degli acquisti, ma dell' essere o meno l'acquirente membro del gruppo dei produttori-importatori. Gli oneri richiamati — necessità di un'organizzazione commerciale ed obbligo di vendere allo stesso prezzo in tutt'Italia — non riguardano lo zucchero per uso industriale, che rappresenta il 75 % del totale delle importazioni. Quanto al suddetto obbligo, imposto dal solo provvedimento n. 1215, il prezzo applicato al consumo è comprensivo di una componente relativa alle spese di trasporto, calcolata forfettariamente; l'onere in questione incombe, d'altra parte, a chiunque importi per rivendere al consumo.

L'assunto secondo cui gli acquirenti indipendenti avrebbero potuto approvvigionarsi presso venditori esteri non facenti parte del gruppo dei fornitori, ma avrebbero spontaneamente preferito rifornirsi dai produttori-importatori onde assicurarsi forniture regolari, non è provato, né giustificherebbe comunque la pratica concordata. Non si spiega perché la regolarità delle forniture non potesse essere garantita da altri fornitori, né il suddetto argomento si concilia facilmente con le doglianze delle industrie utilizzatrici.

Per dimostrare che i produttori italiani non potevano entrare in concorrenza coi produttori stranieri, la Cavarzere distingue artificialmente

nella domanda, la parte riguardante lo zucchero di produzione italiana da quella rivolta all'acquisto del prodotto estero; nell'offerta, le parti rispettivamente destinate a soddisfare le due suddette frazioni della domanda.

L'osservazione secondo cui i produttori italiani non erano in grado di esportare in condizione di competitività non è pertinente, trattandosi di valutare restrizioni della concorrenza sul mercato italiano.

Facendo valere che, senza la concertazione, i fornitori esteri avrebbero comunque dovuto concludere dei contratti di compravendita, e quindi non avrebbero certo potuto fissare unilateralmente i prezzi e le condizioni di vendita, la Cavarzere pone sullo stesso piano cartelli e contratti di compravendita.

Le precedenti disposizioni e comunicazioni del Consiglio e della Commissione, richiamate dalla Cavarzere, riguardavano situazioni diverse da quella in esame, e non consentono perciò di affermare che le suddette istituzioni abbiano avallato comportamenti analoghi a quello posto a carico delle ricorrenti.

La concertazione fra produttori e fornitori non è smentita dai telex richiamati dalla Cavarzere:

il telex inviato il 31 ottobre 1969 dalla Sucres et Denrées all'Eridania lamenta, è vero, che alcune grandi imprese utilizzatrici siano riuscite ad importare direttamente; si trattava, però, d'importazioni di poche migliaia di tonnellate, relative ad una gara in cui, su 127000 tonnellate messe in aggiudicazione, al gruppo dei produttori-importatori ne venivano aggiudicate oltre 104000, tutte provenienti dal gruppo dei fornitori; il telex inviato il 2 ottobre 1970 dalla Sucres et Denrées all'Eridania fa certamente carico a questa ultima di aver preso in considerazione offerte di operatori estranei al gruppo; esso è tuttavia espressione di normali tattiche di negoziato commerciale, dal momento che il gruppo degli importatori ha continuato a rifornirsi interamente dal gruppo dei fornitori; ciò vale, a quanto pare, anche per la singola gara cui il telex si riferisce.

Quanto al supplemento di prezzo, tentando di giustificare il trattamento preferenziale riservato al gruppo degl'importatori col richiamare la funzione d'intermediari svolta dai membri di tale gruppo, la Cavarzere ammette che l'assenza d'intermediari avrebbe potuto avere effetti favorevoli sul livello dei prezzi.

Il supplemento non è stato affatto di entità trascurabile; del resto, la Commissione ha constatato non già il suo livello eccessivo, bensì la sua illiceità.

L'effettiva applicazione del supplemento risulta dai documenti richiamati nelle considerazioni generali della Commissione (v. supra).

Le pratiche di cui è causa hanno manifestamente influito sul commercio fra Stati membri, dal momento che miravano ad incidere sull'importazione di rilevanti quantitativi di zucchero.

Quanto all'affermazione secondo cui le industrie trasformatrici italiane avrebbero effettuato anche importazioni dirette, ed il gruppo degl'importatori si sarebbe rifornito anche presso operatori estranei al gruppo dei fornitori, dai telex richiamati dalla Cavarzere risulta trattarsi di eccezioni che confermano la regola. D'altro canto, non è necessario, perché una pratica ricada sotto l'art. 85, ch'essa abbia pienamente raggiunto gli obiettivi perseguiti.

Non si può sostenere che fornitori esteri non appartenenti al gruppo in questione abbiano potuto costituire una fonte alternativa di approvvigionamento. I fornitori riuniti nel gruppo controllano rispettivamente il 75 % e P85 % della produzione francese e belga. I produttori estranei al gruppo non effettuano normalmente la raffinazione, ma producono zucchero non adatto ad essere venduto alle industrie utilizzatrici, il quale in buona parte viene ceduto, per la raffinazione, ai membri del gruppo. Inoltre, questi «outsiders» non sono normalmente imprese di grandi dimensioni e non dispongono delle attrezzature necessarie per l'esportazione.

Considerati nel contesto complessivo della pratica concordata, i contratti annuali conclusi con gli utilizzatori hanno costituito, per i produttori italiani, un mezzo idoneo a contribuire al controllo del mercato nazionale. Il fatto che le industrie utilizzatrici si siano lamentate del comportamento dei produttori smentisce la tesi secondo cui la stipulazione di tali contratti avrebbe corrisposto all'interesse degli utilizzatori. Né la Cavarzere può sostenere che la clausola contrattuale la quale attribuisce al fornitore il diritto di farsi sostituire sarebbe stata dettata dal rischio di rimanere senza disponibilità di merce: poiché, infatti, le imprese del gruppo dei produttori-importatori partecipavano alle gare dopo essersi concertate in merito alla ripartizione dei quantitativi, nessuna di loro correva il rischio di trovarsi esclusa dall'aggiudicazione.

Affermando che sul mercato italiano esistevano reti commerciali indipendenti dai produttori, la Cavarzere assume una posizione contrastante con quanto affermano le altre ricorrenti italiane, secondo le quali il fatto che le importazioni siano accentrate dalle imprese produttrici dipende dalla circostanza che queste sono tradizionalmente le sole ad effettuare in Italia la distribuzione dello zucchero.

La tesi della presunta debolezza contrattuale dei produttori italiani è in contraddizione sia con l'affermazione secondo cui non sarebbero esistiti rapporti di concorrenza fra produttori esteri e produttori italiani, sia con l'assunto delle ricorrenti francesi, secondo cui la concentrazione dell'offerta sarebbe stata resa necessaria da quella della domanda.

La concentrazione della domanda non si giustifica né col volume dei quantitativi richiesti, né con gli oneri imposti agli aggiudicatari, né con la necessità di procurarsi offerte ferme, le quali potevano essere fatte da fornitori autonomi ad importatori autonomi.

Le ragioni addotte dall'Industria degli zuccheri per giustificare gli acquisti fra produttori non sono valide:

il carattere deficitario della produzione favorisce tutte le importazioni, e non costringe i produttori ad effettuarle essi stessi; non è esatto affermare che non vi fossero possibilità di lucro; il telex inviato il 2 ottobre 1970 dalla Sucres et Denrées all'Eridania parla di «non trascurabili profitti»; l'esistenza di una struttura di mercato caratterizzata dalla mancanza di grossi commercianti importatori non richiedeva che tale struttura si perpetuasse attraverso una pratica concordata; le quantità minime da offrire alle gare non erano state fissate in modo da permettere l'importazione alle sole imprese di grandi dimensioni.

Non è possibile spiegare in base a criteri di convenienza commerciale le forniture da produttore a produttore, tenuto conto in particolare della loro importanza quantitativa e del fatto che un normale funzionamento del mercato avrebbe dovuto condurre a tutt'altra situazione.

I supplementi di prezzo non possono giustificarsi adducendo il fatto che i produttori-importatori erano in grado di offrire determinate garanzie. Essi, infatti, non erano giuridicamente legati a tali garanzie; senza contare che queste, inerenti al possesso di un'attrezzatura distributiva per l'intero territorio italiano non erano comunque richieste per lo zucchero destinato ad uso industriale.

Nel tentativo di giustificare detti supplementi in base alla funzione di rivenditori svolta dai produttori italiani, l'Industria degli zuccheri non tiene conto del fatto che a questi viene per l'appunto addebitato di essersi eretti ad intermediari necessari, ed ammette che l'assenza di siffatti intermediari avrebbe potuto avere effetti favorevoli sul livello dei prezzi.

La singola gara cui si riferisce l'Industria degli zuccheri ha avuto luogo successivamente all'adozione della decisione. L'elevato livello delle importazioni effettuate nell'ambito di tale gara da operatori estranei al gruppo dei produttori-importatori dimostra per l'appunto che l'instaurarsi di correnti d'importazione facenti capo direttamente agli utilizzatori è possibile e corrisponde alle normali condizioni di funzionamento del mercato.

L'esistenza di una pratica concordata non presuppone necessariamente che le imprese interessate abbiano realizzato esagerati profitti.

La Commissione procede quindi all'esame del comportamento individuale di ciascuna delle ricorrenti, nonché degli argomenti da esse svolti in proposito.

La partecipazione di quest'impresa alle pratiche concordate risulta, oltre che dai documenti già richiamati, dai telex 9 aprile e 29 settembre 1970 della Sucres et Denrées all'Eridania, il primo dei quali fa menzione del «gruppo dei raffinatori e degli zuccherieri francesi».

Il fatto che l'impresa abbia esportato liberamente quantitativi rilevanti non prova ch'essa non abbia rispettato il principio della concertazione; al fine di provare l'esistenza della pratica concordata è sufficiente dimostrare che le forniture «libere» sono state rese difficili.

Gli argomenti svolti dalla Générale Sucrière sono contraddittori, in quanto essa fa valere, da una parte, che i supplementi di prezzo sono giustificati nelle vendite ad operatori indipendenti e, d'altra parte, che i prezzi da essa praticati in tali vendite sono stati di livello relativamente modesto. I conteggi prodotti dalla ricorrente non danno alcuna idea precisa dei prezzi praticati in forza dei singoli contratti, né indicano quali siano gli operatori indipendenti cui l'impresa ha venduto. Né la Générale Sucrière ha precisato in qual modo siano stati calcolati i suoi prezzi; ora, si tratta di sapere se essa abbia tenuto conto di taluni elementi che possono influire sui prezzi stessi. Procedendo ad un esame delle tabelle prodotte dalla Générale Sucrière, la Commissione ritiene di dover rilevare talune inesattezze o imprecisioni. Essa ammette, tuttavia, che dal 1971/72 la ricorrente ha fornito i suoi prodotti ad «outsiders» senza applicare supplementi di prezzo.

Le affermazioni della Say circa le esportazioni ch'essa avrebbe effettuato senza servirsi, come tramite, della Sucres et Denrées non consentono di concludere che l'impresa non abbia partecipato alla concertazione. Non è accertato che i destinatari finali di tali forniture non fossero membri del gruppo degli importatori. La Say, del resto, non ha fatto cenno della stagione 1968/69; quanto alle altre tre annate, dai documenti prodotti dalla ricorrente risulta ch'essa ha venduto al gruppo suddetto quantitativi compresi fra il 54 % e il 99,94 % delle sue esportazioni complessive in Italia.

La partecipazione della Say alla pratica concordata è provata, fra l'altro:

dal contratto di vendita concluso il 3 ottobre 1968 dalla Sucres et Denrées; dai telex scambiati fra la Sucres et Denrées, la R.T. e l'Eridania, successivamente alla riunione di Genova; dal documento interno della Sucres et Denrées, datato 13 aprile 1970, nel quale viene fatto il punto sul volume delle esportazioni effettuate in Italia; dal telex 30 ottobre 1970 dell'Eridania alla R.T., che tiene conto dei risultati della gara tenutasi alla stessa data.

Quanto all'impegno di praticare aumenti di prezzo nelle vendite ad «outsiders», esso risulta, fra l'altro:

dai telex 1o ottobre 1969 e 9 aprile 1970 della Sucres et Denrées all'Eridania; dal telex 20 ottobre 1969 della Sucres et Denrées alla Eridania; dal contratto di vendita della Sucres et Denrées, sopra richiamato.

Il fatto che la Say abbia effettuato delle esportazioni al di fuori delle forniture da produttore a produttore non è sufficiente a dimostrare ch'essa non abbia contribuito ad una restrizione della concorrenza.

L'esame dei documenti prodotti dalla Say porta a constatare che, durante i periodi dicembre 1969 — settembre 1970 ed ottobre — dicembre 1970, i prezzi da essa praticati alla Sucres et Denrées od ai produttori-importatori sono stati per lo più inferiori a quelli praticati nelle vendite «libere».

Nel gruppo dei produttori francesi e belgi, la Béghin è l'impresa che registrava il più alto fatturato.

Essa non può far valere la modesta entità delle sue esportazioni in Italia. La sua partecipazione alla pratica concordata trova riscontro nei documenti sopra richiamati a proposito della Say, nonché nel resoconto della riunione di Parigi del 22 settembre 1970. La pretesa rinuncia della Béghin a praticare prezzi maggiorati è irrilevante, in quanto la ricorrente ha effettuato soltanto forniture da produttore a produttore.

I tre contratti fra la R.T. e la Export, riportati nell'allegato 9 al ricorso, non provano affatto che la R.T. abbia potuto esportare liberamente in Italia. Essi risalgono ad un periodo in cui la Export aveva protestato, presso la R.T., contro l'aumento dei prezzi deciso nella riunione del 22 settembre 1970 a Parigi. La Export, inoltre, ha venduto direttamente ai produttori italiani, ed anche i quantitativi oggetto dei contratti successivamente conclusi tramite la Export sono stati ceduti ai suddetti produttori.

Quanto alla corrispondenza fra la R.T. e la Export, la Commissione l'ha considerata nel contesto dei rapporti fra queste due imprese ed in quello più generale delle pratiche concordate fra produttori. Essa si rimette al prudente apprezzamento della Corte per quanto riguarda il valore da attribuire a tale corrispondenza.

La Sucres et Denrées non può sostenere di aver agito come semplice intermediario. Dal suo statuto essa risulta essere un commerciante indipendente. Nella risposta alla comunicazione degli addebiti, essa ha riconosciuto che lo zucchero da lei posto in commercio è di sua proprietà. I documenti citati in precedenza dimostrano ch'essa ha avuto una parte di promotrice nella concertazione, parte che superava largamente il semplice rilascio delle fatture.

Come risulta dalla corrispondenza intercorsa fra l'Eridania e la Sucres et Denrées successivamente alla riunione di Genova dell'11 settembre 1969 (v. comunicazione, pagg. 57, 62-64), i partecipanti a questa riunione, fra cui la SZAG, hanno proceduto ad una ripartizione in quote delle forniture dei produttori stranieri destinate all'Italia. Ciò trova conferma nel fatto che le forniture della SZAG all' Eridania corrispondevano, in ogni caso per il 1969/70, alla quota del 15 % attribuita alla SZAG. Se lo scopo fosse stato soltanto quello di accertare le effettive possibilità di fornitura, la riunione non avrebbe avuto ragione d'essere, in quanto l'Eridania avrebbe potuto procurarsi tali informazioni per iscritto o per telefono.

Il telex 1o ottobre 1969 della Sucres et Denrées dice, fra l'altro, che «qualora i venditori tedeschi rinunciassero a partecipare all'operazione, il loro contingente verrebbe ripartito fra i venditori francesi e belgi in proporzione delle rispettive quote», il che dimostra la partecipazione della SZAG all'accordo.

La Commissione ha la facoltà di opporre alla SZAG documenti emananti da terzi o indirizzati a terzi, che non lascino sussistere alcun dubbio sul comportamento dell'impresa. La Sucres et Denrées e l'Eridania non avrebbero avuto alcun interesse a parlare senza fondamento di una partecipazione della SZAG. Questa partecipazione non è esclusa dalla sola circostanza che l'impresa in questione non abbia incaricato la Sucres et Denrées di trattare per suo conto con l'Eridania.

Il fatto che quest'ultima, nel telex inviato il 20 ottobre 1969 alla Sucres et Denrées (comunicazione, pag. 58) abbia dichiarato che «ai tedeschi non dev'essere riservato il 15 %, bensì 15000 tonnellate in tutto» si spiega con la preoccupazione di precisare che la quota del gruppo francobelga non corrispondeva necessariamente all'85 % del quantitativo posto in gara. Tra i fornitori tedeschi, si doveva altresì tener conto di commercianti che altrimenti avrebbero potuto perturbare il mercato italiano (v. telex 10 april 1970 dell'Eridania alla Sucres et Denrées). Nel telex inviato alla Sucres et Denrées il 31 ottobre 1969, l'Eridania constatava: «Come convenuto, l'85 % spetta a Voi, il 15 % alla Süddeutsche Zucker».

Basandosi sulle relative cifre, la Commissione sostiene che durante le quattro annate in questione, la SZAG ha venduto in media ai produttori italiani oltre 3/4 dei quantitativi da essa esportati in Italia.

Avendo la SZAG partecipato all'intesa dei fornitori, si deve presumere ch'essa abbia assunto anche l'impegno di non vendere a clienti diversi dai produttori italiani, se non con un supplemento di prezzo. La tabella che figura nell'allegato 9 del ricorso prova che la SZAG ha effettivamente calcolato prezzi più elevati per le forniture a commercianti e utilizzatori italiani: essa dimostra che, a decorrere dal 1969/70, l'impresa ha ricavato minori profitti dalle vendite ai produttori che da quelle ai commercianti.

La SZAG non può contestare, in base ad un raffronto tra le forniture da essa stessa effettuate e quelle di altri produttori tedeschi, che «le vendite in Italia effettuate fuori del gruppo dei fornitori sono rimaste limitate a piccoli quantitativi offerti da outsiders» (decisione; pag. 24, col d.). Parlando di «outsiders», la Commissione ha considerato soltanto le forniture a commercianti e trasformatori italiani. Per ciascuna delle annate in questione, essa fornisce dati relativi al volume dei contratti conclusi coi fornitori, rispettivamente per le vendite da parte di produttori ai produttori italiani e per le vendite ad altri acquirenti in Italia.

Talune forniture della SZAG a commercianti tedeschi si rivelano essere in realtà vendite indirette agli zuccherifici italiani. È irrilevante conoscere in qual misura la SZAG abbia partecipato alle forniture destinate all'Italia; ciò che importa è l'effetto restrittivo prodotto sulla concorrenza dal comportamento di tutti gl'interessati.

La tesi della SZAG, secondo cui sarebbe stato per essa economicamente più conveniente vendere ai produttori, è in contrasto con quanto suggerito dall'esperienza; né trova conferma nel conteggio che figura nell'allegato 9 del ricorso: la SZAG dovrebbe spiegare il metodo seguito per tale conteggio, e produrre i contratti di cui fa menzione.

La SZAG non ha avuto alcuna funzione di «outsider». I motivi che hanno indotto la Commissione a non infliggere ammende alla Sucre-Union, e cioè il fatto che questa svolgeva attività autonoma su vari mercati, non valgono nei confronti della SZAG.

Non ha rilievo il fatto che la ricorrente avesso o meno assunto l'impegno vincolante di accettare le forniture negoziate dall'Eridania. Alla Cavarzere, la Commissione ha infatti imputato d'aver partecipato non già ad un accordo, ma ad una pratica concordata.

I telex scambiati fra l'Eridania e la Sucres et Denrées, e richiamati dalla Cavarzere, confermano che quest'ultima ha importato tramite l'Eridania; da essi si desume quindi che la Cavarzere non aveva libertà d'azione nei confronti degli altri membri del gruppo degl'importatori.

Le pretese difficoltà finanziarie dello Zuccherificio del Volano non possono giustificare l'infrazione commessa. Secondo quanto consta alla Commissione, il bilancio dell'impresa si è chiuso, il 31 dicembre 1972, con un utile netto di oltre 9 milioni di lire.

Il fatto che la partecipazione dello Zuccherificio del Volano e dell'Emiliana alle pratiche di cui è causa sia stata motivata dal desiderio di acquistare a migliori condizioni non giustifica l'atteggiamento delle due imprese. È altrettanto irrilevante stabilire se queste abbiano o meno conferito all'Eridania un mandato ad agire come portavoce dei produttori-importatori. Come le altre imprese italiane, queste due ricorrenti hanno trasmesso le domande di fornitura e negoziato le relative condizioni tramite l'Eridania.

La partecipazione della S.A.D.A.M. alle pratiche di cui è causa è provata da taluni documenti già menzionati, nonché dal contratto da essa stipulato il 10 settembre 1970 con la Ferrero. È irrilevante il fatto che la S.A.D.A.M. non sia membro dell'Assozucchero e non sia stata mai rappresentata da questa associazione.

La circostanza che la S.A.D.A.M. non abbia avuto parte diretta nella corrispondenza commerciale richiamata nella decisione si spiega col fatto che questa impresa ha trasmesso le sue domande di fornitura e negoziato le relative condizioni tramite l'Eridania. La suddetta corrispondenza si riferisce, del resto, all'esecuzione d'impegni assunti nella riunione di Genova, dell'11 settembre 1969, cui la S.A.D.A.M. ha partecipato.

L'Eridania ripete, ampliandola, la descrizione delle origini e degli sviluppi della legislazione italiana e della situazione economica del settore in questione, sottolineando fra l'altro che:

il prezzo dello zucchero è stato sempre fissato in modo da non compensare, in generale, i costi di produzione, particolarmente elevati in Italia; con la circolare n. 1237, il CIP aveva sostanzialmente precisato, fra l'altro, ch'esso intendeva fare del prezzo d'intervento, salva l'applicazione del sovrapprezzo, il prezzo di vendita in Italia; tale prezzo diveniva quindi, contemporaneamente, un prezzo massimo; a torto la Commissione sostiene che, dopo l'annullamento del provvedimento n. 1236 da parte del consiglio di Stato, in Italia non esiste più un prezzo massimo di vendita; se questo prezzo non esiste più in forza di validi provvedimenti del CIP le autorità italiane lo desumono tuttavia da altre fonti, e ciò non solo in linea di fatto, ma perché la sua applicazione è giuridicamente obbligatoria; il sistema italiano del prezzo vincolato riguardava anche lo zucchero ad uso industriale, come risulta da taluni atti del CIP e della Ccz.

L'Industria degli zuccheri illustra anch' essa gli sviluppi della normativa italiana, mettendo in rilievo, fra l'altro, che la fissazione di prezzi massimi al consumo determina necessariamente i prezzi franco stabilimento, e che prezzi massimi al consumo esistono anche per lo zucchero non destinato ad uso alimentare.

È vero che successivi provvedimenti riducevano, limitandolo al 5 % dello zucchero importato, l'onere imposto ai produttori-importatori di partecipare alle gare solo se in possesso di offerte ferme da parte dei fornitori stranieri, sia per la quantità, sia per i prezzi. Ciononostante, quest'onere è stato spesso inevitabile, in ragione di istruzioni telefoniche impartite dalle autorità italiane.

L'Emiliana rileva che, pur avendo annullato il provvedimento n. 1236 e la circolare n. 1237, il consiglio di Stato italiano ha tuttavia confermato la facoltà del CIP di fissare prezzi massimi. Le suddette disposizioni hanno quindi continuato ad essere osservate.

La Générale Sucrière replica che la Commissione inverte l'ordine logico delle cose, sostenendo che il sistema posto in essere dagl'interessati per limitare la concorrenza dimostra che questa avrebbe potuto esplicarsi.

La tesi secondo cui il regime vigente in Italia non escludeva la concorrenza è in contrasto con quanto è stato ammesso da alcuni rappresentanti della Commissione, e cioè che «le modalità concretamente applicate nelle gare favoriscono … l'azione concordata dei produttori italiani, intesa al controllo integrale delle importazioni».

I quantitativi che gli utilizzatori potevano importare fuori gara raggiungevano al massimo il 25 % dei quantitativi aggiudicati; l'unico ostacolo che si opponeva agli utilizzatori era perciò costituito dalla disciplina italiana. La Commissione non può quindi affermare che, qualora non vi fosse stata la pretesa concertazione, le esportazioni «libere» sarebbero state più consistenti, né può far carico ai produttori-esportatori di aver fornito alle industrie utilizzatrici solo il 25 % del prodotto da essi complessivamente esportato in Italia. I produttori stranieri non potevano garantire agli utilizzatori un regolare approvvigionamento, poiché qualsiasi fornitura diretta era subordinata al fatto che questi ottenessero, se non un'aggiudicazione (visto ch'essi non avevano accesso alle gare), almeno una frazione del suddetto 25 %. Perciò, ad esempio, le ditte Motta e Alemagna, pur avendo stipulato con la Générale Sucrière dei contratti per rispettive 2500 tonnellate, hanno potuto importare soltanto 920 tonnellate ciascuna; per il resto, la Motta è stata costretta a concludere un contratto con l'Eridania.

Quanto alle forniture destinate ai produttori italiani, le imprese produttrici francesi si sono trovate nell'alternativa di dover rinunciare al 75 % del mercato italiano o di raggrupparsi per poter fornire la quantità richiesta. L'addebito di aver partecipato alla «protezione» del mercato italiano è infondato, dal momento che tale mercato era di per sé protetto.

Se il 75 % del prodotto complessivamente esportato in Italia non fosse stato venduto ai produttori-importatori, i corrispondenti quantitativi non avrebbero trovato acquirenti in detto paese e sarebbero quindi venuti a mancare sul mercato italiano. Indubbiamente, in tal caso, la concorrenza si sarebbe esercitata; tra gli acquirenti, però, e al rialzo.

Il mercato in regime di concorrenza implica l'esistenza di una domanda, di un' offerta e di un prezzo risultante dalle variazioni di questi due fattori. In Italia, tale congegno è bloccato, dal momento che la domanda e l'offerta sono arbitrariamente fissate dal CIP. Il prezzo non è quindi più un prezzo d'equilibrio, ma un valore artificialmente stabilito dall'amministrazione. Il «prezzo» che avrebbe potuto variare, qualora gl'importatori italiani si fossero presentati ciascuno per proprio conto alle gare, non sarebbe stato quello effettivo dello zucchero, bensì la quota di sovrapprezzo versata dall'aggiudicatario e che l'amministrazione italiana si era proposta di portare al livello più elevato possibile. D'altra parte, detta amministrazione fissa direttamente il «prezzo congruo» ch'essa intende ottenere.

La R.T. rileva che, negando qualsiasi portata alla mancanza di un'organizzazione commerciale all'estero, in quanto le forniture aveebbero potuto esser destinate ad utilizzatori industriali, nei cui confronti non esisterebbe la necessità di una siffatta organizzazione, la Commissione ignora i molteplici problemi che il fornitore deve risolvere per poter soddisfare le esigenze dei clienti stranieri.

La R.T. precisa che, per quanto la concerne, essa sostiene non tanto che la normativa italiana non abbia lasciato sussistere alcuna possibilità di concorrenza, quanto che detta normativa non le ha consentito di esportare fuori gara i quantitativi di zucchero ch'essa avrebbe voluto vendere in Italia. I produttori che intendevano esportare in questo paese erano costretti a trovare acquirenti che fossero ammessi alle gare e disposti ad importare un quantitativo minimo di 1000 tonnellate. D'altra parte, essi non potevano compromettere l'importazione dei quantitativi offerti, praticando gli stessi prezzi o prezzi di livello inferiore a terzi, che avrebbero potuto, in tal caso, offrire un sovrapprezzo più elevato.

La Sucres et Denrées rileva che la Commissione, mentre afferma, da una parte, che le pratiche di cui è causa dimostrano la possibilità della concorrenza, d'altra parte ritiene che la prova della concertazione sia da ravvisare nella circostanza che gli scambi intracomunitari non si sono sviluppati così come avrebbero fatto prevedere le possibilità di concorrenza.

«In altri termini, secondo la Commissione, l'esistenza di una concertazione fa presumere quella di impedimenti opposti alla potenziale concorrenza, e la presunta esistenza di impedimenti opposti alla potenziale concorrenza lascia … supporre che esista una illecita concertazione». Questo ragionamento è assolutamente privo di logica.

L'argomento secondo cui sarebbe stata possibile la concorrenza in materia di prezzi viene contraddetto dalla stessa Commissione, la quale ammette che, in determinate circostanze, un raggruppamento delle offerte può avere come conseguenza una riduzione delle spese di trasporto, e riconosce di non aver tratto alcuna illazione dal livello dei prezzi praticati dalla Sucres et Denrées, per quanto riguarda le infrazioni all'art. 85. Inoltre, il prezzo massimo al consumo, in Italia, è calcolato in modo ch'esso supera il prezzo d'intervento solo in misura corrispondente all'importo delle spese fisse di trasporto e di distribuzione. Il prezzo di vendita praticato per le esportazioni in Italia non ha superato il prezzo di intervento che dello 0,1-0,6 %. La limitazione imposta per il prezzo al consumo ha un' incidenza diretta sul prezzo di vendita agl'intermediari, che non possono acquistare se non ad un prezzo inferiore a quello massimo stabilito al consumo.

Secondo l'Eridania, l'assunto secondo cui i produttori potrebbero, talvolta, aver interesse a vendere al di sotto del prezzo d'intervento, è insostenibile per l'Italia, che è un paese deficitario.

La stessa Eridania ribadisce di non contestare che in qualunque sistema, anche il più dirigista, possa pur sempre sopravvivere qualche possibilità di concorrenza, sia pure marginale. Essa sostiene tuttavia che, in un regime che non potrebbe alterare di più il gioco normale della concorrenza, è assurdo esigere che le imprese «continuino a comportarsi, entro i ristretti e distorti confini ancora lasciati alla loro iniziativa, secondo gli schemi del più puro liberalismo classico». La ricorrente elenca ancora una volta i fattori, indicati nel ricorso, che a suo avviso hanno escluso ogni libertà d'azione dei produttori italiani, ed aggiunge che questi sono stati costretti:

in caso di successivo aumento del prezzo interno esistente al momento della gara e assunto come base per la determinazione del «prezzo congruo», a rimborsare la differenza alla Ccz; ad offrire, in sede di gara, una quota di sovrapprezzo quanto meno non inferiore al «prezzo congruo», fissato dalla suddetta Cassa in base al prezzo d'intervento, ed a rivendere poi lo zucchero importato al prezzo unico fissato, sulla stessa base, dal CIP.

Quanto alla concomitante attività d'importatori e di commercianti svolta tradizionalmente dai produttori italiani, essa ha carattere di necessità, poiché in Italia, per ragioni soprattutto agricole, la vera e propria attività produttiva ha durata molto breve e, ove non fosse affiancata dall'attività commerciale, lascerebbe inutilizzate per la maggior parte del tempo le strutture — e soprattutto il «capitale umano» — delle imprese. L'attività commerciale si è rivelata conforme all'interesse pubblico, in quanto ha consentito, attraverso la realizzazione di massicce importazioni, di soddisfare pienamente, ed ai prezzi imposti dal governo, il fabbisogno nazionale. Le autorità italiane hanno sempre chiesto che le imprese saccarifere provvedessero esse stesse all'importazione di zucchero. Ogniqualvolta, in una qualche regione italiana, si è manifestata carenza di zucchero, dette autorità si sono rivolte — anche per telefono o telegrafo — alle imprese produttrici di zucchero, invitandole a provvedere ad una maggiore distribuzione nella regione interessata.

Non è dato comprendere quale vantaggio per il consumatore o per il produttore-esportatore straniero potrebbe derivare dall'introduzione di un ulteriore «anello» (quello del commerciante) nella catena distributiva.

La Commissione non può contestare che l'uniformità dei prezzi di vendita in Italia (compresi quelli di rivendita dello zucchero importato) sia dovuta alla precisa volontà delle autorità italiane, quando una semplice richiesta d'informazioni rivolta a queste ultime avrebbe confermato questo assunto.

Quanto alle doglianze formulate da taluni industriali dolciari dell'Italia settentrionale, esse riflettono il malumore di detti industriali nei confronti del sistema delle gare e del prezzo unico nazionale, avverso la cui istituzione essi avevano invano proposto impugnative al consiglio di Stato. Detto sistema, infatti, non consente loro di realizzare appieno la «rendita di posizione» derivanti dalla favorevole ubicazione delle loro fabbriche. Se tale sistema non fosse stato imposto, lo zucchero, verosimilmente, sarebbe venuto a costare di meno nell'Italia settentrionale, ma molto di più nell'Italia meridionale, il che tuttavia sarebbe stato contrario alle preoccupazioni cui si ispira l'operato dello Stato italiano.

L'Eridania chiede che la Corte, qualora ritenesse non sufficientemente provate le circostanze di cui sopra, voglia procedere:

all'audizione testimoniale del prof. Paolo Albertario, già presidente dell' Ufficio speciale per la cooperazione economica internazionale nel campo dell'agricoltura, già direttore generale del ministero dell'agricoltura e foreste e, sia attualmente, sia all'epoca dei fatti di cui è causa, presidente della Ccz; ad apposita richiesta d'informazioni, alla suddetta Cassa, al ministero italiano dell'industria o al CIP, per accertare se sia vero: che le autorità italiane, anche negli anni 1968/72, hanno sempre perseguito l'obiettivo dell'unicità del prezzo dello zucchero, sia di produzione interna, sia d'importazione, su tutto il territorio nazionale; e ciò tanto per lo zucchero destinato al consumo alimentare, quanto per quello destinato all'industria trasformatrice; che le stesse autorità, anche ai fini della più sicura realizzazione del predetto obiettivo, pur rispettando rigorosamente il principio della libertà di partecipazione di chiunque alle gare per l'importazione dello zucchero, hanno sempre auspicato che le imprese saccarifere italiane partecipassero alle gare stesse e provvedessero — secondo criteri razionali — alle importazioni necessarie per colmare il deficit della produzione nazionale.

La Cavarzere sostiene che, se varie imprese effettuano acquisti in comune, sarà necessario ch'esse offrano un sovrapprezzo relativamente elevato. Altrimenti, infatti, tenuto conto dell'ingente quantitativo complessivo che intendono importare, esse rischierebbero di dover accettare una riduzione di tale quantitativo, in seguito ad offerte più vantaggiose, provenienti da altri acquirenti che, più vicini alla frontiera, sopportano minori costi d'importazione. Ciò prova che gli effetti della concorrenza si ottengono proprio attraverso la concentrazione dell'offerta e la partecipazione alle gare. La concorrenza può manifestarsi anche in un comportamento «negativo», come quello dell'aumentare i propri costi, che non si risolve a vantaggio di nessuno.

La ricorrente controbatte la tesi secondo cui — grazie al minore costo di produzione dello zucchero francese, che avrebbe permesso di compensare almeno in parte il maggior costo del trasporto — la libera concorrenza avrebbe permesso la vendita del prodotto importato in Italia a condizioni interessanti:

Il raffronto fatto dalla Commissione tra il prezzo dello zucchero italiano ed il prezzo dello zucchero importato dalla Francia (alle condizioni di cui al bando di gara n. 4 del 2 aprile 1970) non corrisponde, per ragioni che la ricorrente indica dettagliatamente, al conto fatto dalla Ccz. D'altronde, il calcolo della Commissione riguarda il prezzo dello zucchero francese fino a Milano, mentre, per la Sicilia, le spese di trasporto sarebbero state sestuple. Lo zucchero d'importazione non risulta affatto meno costoso, se si tiene conto degli oneri fiscali gravanti su tale prodotto. In conseguenza del sistema delle gare, la vendita dello zucchero importato doveva obbligatoriamente avvenire al prezzo del mercato interno, assunto come riferimento per stabilire il maggiore costo dello zucchero d'importazione. In effetti, quando questo prezzo è aumentato, la Ccz ha chiesto il pagamento dell'importo corrispondente alla riduzione della differenza fra il (nuovo) prezzo interno ed il costo dello zucchero d'importazione quale era stato da essa calcolato. In tal modo, si aumentava il costo dello zucchero importato, si rendevano rigidi i prezzi di vendita sul mercato italiano e si impediva la concorrenza.

Definendo come un «irrazionale anello della catena distributiva» la situazione esistente allorché un produttore vende ad un altro produttore, anziché ad un utilizzatore, la Commissione dimentica che le imprese saccarifere italiane, completata la loro quota di produzione, non sono più dei produttori, ma solo degli intermediari.

All'assunto secondo cui la concorrenza avrebbe potuto essere rilevante sul piano delle condizioni di vendita, del servizio e della qualità, possono opporsi le seguenti obiezioni:

Il venditore di zucchero deve garantire una qualità-tipo uniforme del prodotto, in base a criteri di classificazione comunitari e secondole esigenze degli acquirenti. La qualità dello zucchero da importare era stabilita nei bandi di gara. Quanto alla concorrenza nel servizio, ci si deve chiedere se la Commissione intenda, in proposito, riferirsi alla possibilità che le imprese consegnassero la merce franco utilizzatore o franco destino, non facendo pagare il servizio all'acquirente. Ma ciò costituirebbe, in pratica, concorrenza sleale. Per quanto riguarda la concorrenza nelle condizioni di vendita, da decenni la Nazioni Unite si adoperano al fine di uniformare le clausole contrattuali per gli scambi internazionali.

Sostenendo che i produttori esteri avrebbero potuto aver interesse ad esportare in Italia ad un prezzo inferiore a quello d'intervento, la Commissione raccomanda in pratica il dumping, vietato dall'art. 91 del trattato. Inoltre, l'esportazione a tali condizioni avrebbe avuto come conseguenza il fatto che un pari quantitativo di zucchero di produzione nazionale, non avendo trovato altri sbocchi, avrebbe dovuto essere acquistato, in Italia, dagli enti d'intervento; poiché il prezzo d'intervento italiano è superiore al prezzo d'intervento stabilito per i paesi esportatori, il FEAOG avrebbe quindi dovuto assumere un onere superiore a quello che sarebbe risultato a suo carico qualora il fornitore straniero avesse offerto il prodotto in questione all'ente d'intervento del suo paese.

Secondo l'Industria degli zuccheri, a torto la Commissione ritiene che esista, in Italia, una «forchetta» di prezzi, il cui limite superiore sarebbe costituito dal prezzo massimo al consumo, e quello inferiore dal prezzo franco stabilimento, con la presenza, entro detti limiti, di elementi comprimibili che consentirebbero una certa concorrenza:

La differenza fra il prezzo massimo di vendita al consumo e quello franco stabilimento è costituita da voci per le quali le imprese saccarifere non hanno alcuna possibilità di manovra (imposte, tasse, spese di trasporto, margine commerciale a favore dei grossisti e dei dettaglianti). Le industrie utilizzatrici, del resto, si approvvigionano, al prezzo franco stabilimento, direttamente presso le imprese produttrici. Il prezzo franco stabilimento, anche quando è risultato superiore a quello d'intervento, ha consentito alle imprese saccarifere di recuperare un margine di trasformazione delle barbabietole appena uguale e talvolta inferiore a quello preso in considerazione per determinare il prezzo d'intervento, in quanto i maggiori ricavi rispetto a quest'ultimo prezzo trovano contropartita negli aumenti di prezzo e nei miglioramenti contrattuali riconosciuti ai bieticoltori per intervento dell'amministrazione.

È inesatto affermare che il sistema vigente in Italia potesse agevolare le importazioni ed abbia favorito i produttori italiani. In realtà, il sistema delle gare mira all'adeguamento del prezzo dello zucchero importato al prezzo dello zucchero nazionale, e quindi a modificare la situazione che si sarebbe creata in funzione del libero gioco della concorrenza.

I provvedimenti che riservavano agli utilizzatori industriali una determinata percentuale delle quantità da porre in gara confermano che anche le importazioni dei non produttori erano inquadrate in un sistema che escludeva la libera concorrenza.

Se i bandi di gara non avessero posto limiti alla partecipazione delle industrie utilizzatrici, l'area di attività delle imprese saccarifere e dei commercianti si sarebbe ridotta, di guisa che sarebbero loro rimaste solo le zone più lontane dal confine. In tal caso, essi sarebbero stati costretti ad offrire sovrapprezzi di minore entità. Da questo avrebbero tratto vantaggio, in funzione della loro vicinanza al confine, le industrie utilizzatrici, per le quali il sovrapprezzo è adeguato a quello risultante dalle gare, aumentando così il divario di costi già esistente, per quanto concerne l'approvvigionamento dello zucchero, tra le industrie del Nord e quelle del Sud, a vantaggio delle prime. Tutto ciò dimostra che le importazioni dei non produttori, pur raggiungendo in complesso una quota rilevante (35-36 % per utilizzatori diretti e commercianti) non potevano costituire un vero elemento concorrenziale sul mercato italiano, dominato da prezzi rigidi.

In una relazione in data 29 maggio 1973, il CIP ha ammesso che il sistema delle gare mira ad allineare il prezzo dello zucchero importato su quello dello zucchero di produzione nazionale.

Quanto alle pretese possibilità di concorrenza nelle condizioni di vendita, nel servizio e nella qualità, l'argomentazione della Commissione è avulsa dalla realtà, in quanto solo i produttori-importatori erano in grado di fronteggiare le richieste dei clienti dovute a ritardato arrivo dello zucchero d'importazione, mediante consegna di prodotto nazionale di uguale qualità.

Non sembra che i fornitori francesi estranei al gruppo in questione (50 % dei produttori francesi) abbiano offerto di vendere sul mercato italiano, a prezzi inferiori a quelli praticati dal gruppo; ciò dimostra ancora una volta che, pur senza concertazione, non era possibile una effettiva concorrenza.

Non risponde al vero che le industrie utilizzatrici ed i commercianti avrebbero potuto, senza troppe difficoltà, partecipare alle gare e quindi importare direttamente;

La motivazione del provvedimento CIP n. 1234 riconosce espressamente «che non tutti gli operatori economici possono disporre di un'organizzazione tale da consentire loro di partecipare alle pubbliche gare …». Il sistema italiano faceva sì che molti utilizzatori preferivano rifornirsi direttamente dai produttori e pagare perciò un prezzo forse inferiore a quello che sarebbe loro costato, con l'aggiunta delle spese di trasporto, lo zucchero acquistato direttamente all' estero. L'affermazione secondo cui i produttori esteri avrebbero potuto vendere direttamente alle industrie utilizzatrici, senza dover necessariamente disporre di una rete di distribuzione, è inesatta per quanto riguarda le piccole e medie industrie per le quali l'approvvigionarsi all'estero sarebbe stato, anche sotto questo profilo, oneroso. Ciò è confermato dal fatto che pochissime di queste industrie hanno partecipato direttamente alle gare, mentre molte di loro hanno approfittato delle agevolazioni offerte dal provvedimento CIP n. 1234, dando poi l'incarico a terzi di procedere agli acquisti per loro conto; le importazioni così effettuate fuori gara sono state dell'ordine dell'11,5 %.

La Générale Sucrière ammette che nei conteggi prodotti in allegato al ricorso e relativi ai prezzi da essa praticati, è stato commesso qualche errore, e presenta nuovi documenti da sostituire ai vecchi allegati. La rettifica nulla toglie al fatto che i nuovi dati confermano sostanzialmente le allegazoni della ricorrente.

La Say sostiene, nella replica, che, qualora i produttori francesi avessero rinunciato a vendere alle imprese saccarifere italiane, ciò avrebbe determinato una grave perturbazione nel commercio del prodotto e, di conseguenza, rilevanti spese di stoccaggio. Poiché le esportazioni nei paesi terzi erano state sottoposte a restrizioni da parte delle autorità comunitarie, l'unico sbocco sarebbe stato rappresentato dalla cessione delle eccedenze, al prezzo d'intervento, agli enti d'intervento. Questa cessione, dal momento che tali enti possono rivendere soltanto ad un prezzo superiore a quello d'intervento, avrebbe avuto come conseguenza — ammettendo che la disciplina italiana non lo avesse impedito — il fatto che lo zucchero sarebbe entrato in Italia a prezzo più elevato di quello che effettivamente è stato praticato.

I produttori stranieri si sono, in pratica, trovati di fronte ad un unico acquirente. La fissazione dei termini di consegna, della data di transito al confine, richiedevano trattative globali.

I suddetti produttori non hanno tratto alcun vantaggio dalla pretesa concertazione. I prezzi spuntati sono stati inferiori al prezzo d'intervento, o superiori a questo solo dello 0,3 %; la Say produce in merito alcuni dati numerici.

Durante le annate 1969/70, 1970/71 e 1971/72, le vendite dirette agli utilizzatori sono ammontate complessivamente al 20 % delle esportazioni effettuate dalla ricorrente in Italia, percentuale che differisce solo del 5 % da quella massima (25 %) stabilita dalle autorità italiane per le forniture fuori gara.

Per le suddette vendite, e rispettivamente per le stagioni 1969/70 e 1971/72, la Say ha praticato un aumento di prezzo contenuto nei limiti di 1,05 e 0,70 FF il quintale. Questa minima differenza era largamente giustificata dalle circostanze proprie di tali operazioni (spese particolari, quantità, termini, ulteriori intermediari, ecc.). I prezzi sono stati contrattati liberamente.

La Béghin sottolinea l'irrilevanza del suo altissimo fatturato, dal momento ch'essa agisce anche in campi diversi da quello dello zucchero.

Il fatto stesso che quest'impresa si sia rivolta ad un intermediario diverso dalla Sucres et Denrées — precisamente alla ditta Grandi Molini, con cui ha trattato tutte le sue esportazioni durante la stagione 1970/71 — basta a provare l'inesistenza di qualsiasi concertazione fra la Béghin e la Sucres et Denrées.

La R.T. rileva che, secondo il controricorso, in Italia le importazioni complessive di zucchero sono state, per la stagione 1970/71, di 331055 tonnellate, mentre la comunicazione (pag. 13) parlava di 477400 tonnellate.

Negli allegati al controricorso e nelle cifre in questo riportate si trova conferma del fatto che la concertazione fra il gruppo degli esportatori e quello degl'importatori ha avuto luogo soltanto in occasione di singole gare:

Detti allegati si riferiscono unicamente alle gare dei giorni 30 ottobre 1969, 17 aprile 1970 e 30 ottobre 1970, mentre, dal 1968 al 1972, si sono avute dodici gare. Le condizioni dell'offerta sono state, di volta in volta, diverse. La riduzione di 1,65 FF rispetto ai prezzi offerti ad altri importatori italiani si riscontra solo nell'offerta presentata alle prime due gare. Detta clausola costituiva la contropartita dell'impegno assunto dall'Eridania, di non cercare altri offerenti. In occasione della terza gara, l'Eridania non si era impegnata in tal senso. In quest'ultima gara, i quantitativi attribuiti al gruppo franco-belga sono stati di 19000 tonnellate, mentre ammontavano ad 88000 tonnellate nella prima gara. Perciò la R.T., all'epoca della terza gara, si è vista costretta a vendere, in Italia, ad altri acquirenti. Soltanto nelle stagioni 1969/70 e 1970/71, la quota del gruppo francobelga sulle importazioni italiane ha superato il 60 %.

Nelle gare in cui la R.T. ha presentato offerte in comune con taluni produttori francesi, il gruppo italiano si è rivolto alla Sucres et Denrées, la più importante casa commerciale di Parigi e quindi la più idonea, in ragione dei suoi rapporti coi produttori dei paesi eccedentari, a procurare i rilevanti quantitativi richiesti dal gruppo italiano. La Sucres et Denrées si è messa in contatto coi possibili fornitori, e con loro ha studiato quali fossero le migliori condizioni possibili per un' offerta in comune al gruppo italiano. Se la R.T. ha partecipato a tale offerta, del resto per quantitativi relativamente modesti, ciò dipende dal fatto che questo modo di procedere presentava per essa notevoli vantaggi rispetto a vendite dirette, effettuate isolatamente (servizi commerciali della Sucres et Denrées; tariffa di trasporto preferenziale che questa aveva potuto ottenere dalla SNCF fino al confine italiano).

La R.T. si è astenuta, il talune gare, dal partecipare alle forniture tramite la Sucres et Denrées, perché ha ritenuto troppo basso il prezzo al quale i produttori francesi accettavano di vendere. Non è quindi stato escluso il gioco della concorrenza.

Dagli stessi dati contenuti nei controricorsi e nei relativi allegati risulta che le industrie utilizzatrici italiane non erano affatto costrette a rivolgersi regolarmente all'Eridania. Entro i limiti in cui lo consentiva la normativa italiana, esse hanno potuto partecipare alle gare in base ad offerte di esportatori non facenti parte del gruppo franco-belga. La concorrenza si è quindi fatta sentire, fra questo gruppo e le altre fonti di approvvigionamento esistenti nell'area della Comunità. Nella gara dell'ottobre 1969, in cui la Sucres et Denrées aveva dapprima prospettato un prezzo di 119,50 FF, il prezzo offerto si è limitato a 117,50 FF, data la possibile concorrenza di «outsiders».

Secondo la Sucres et Denrées, anche ammesso che, nelle operazioni di cui trattasi, essa risultava giuridicamente proprietaria della merce, ciò non toglie che la sua funzione rimaneva quella di semplice intermediaria, come si desume dai documenti prodotti dalla stessa Commissione. Un'impresa che si trovi in tale situazione non ha alcun interesse all'isolamento dei mercati nazionali, né il potere di realizzare uno scopo del genere. È quindi errato considerare la Sucres et Denrées promotrice della concertazione riguardante il mercato italiano.

L'intervento della Sucres et Denrées era in armonia con gli obiettivi della politica comunitaria e con quelli perseguiti dalle autorità italiane.

La Commissione non può far carico del raggruppamento delle forniture alle Sucres et Denrées. Questa ha informato tutti i fornitori interessati, senza distinzioni, delle condizioni poste dagl'importatori italiani per l'acquisto dello zucchero. Né ciò è smentito dai documenti prodotti dalla Commissione:

Nel telex del 20 agosto 1970, indirizzato all'Eridania, il presidente della Sucres et Denrées scriveva di non poter dimenticare che, pochi anni prima, in occasione di gare internazionali a Roma, egli era stato «costretto a negoziare con ciascuno di Voi in uffici diversi, poiché i Vostri dirigenti rifiutavano di riunirsi nella stessa sala»; e dichiarava inoltre di essere «profondamente convinto di aver largamente contribuito a rinsaldare i reciproci rapporti ed i comuni interessi dèi vari gruppi». Con queste parole si allude all'azione svolta dallo stesso presidente negli anni 1960-1965 — prima, quindi, dell'entrata in vigore della disciplina comunitaria — affinché gli importatori italiani potessero garantire un più regolare e più razionale approvvigionamento del loro mercato. Egli aveva allora suggerito di istituire un sistema d'importazioni globali, da sostituire alle importazioni «anarchiche» di modesti quantitativi da parte di singoli gruppi d'importatori italiani. Nel resoconto di una riunione tenutasi a Parigi il 29 luglio 1969 — documento di cui è impossibile controllare la veridicità — la Sucres et Denrées è qualificata come un'impresa avente una posizione influente in Italia. Quest'affermazione si spiega solo come un'allusione al fatto che, durante gli anni 1960-1965, epoca in cui l'amministrazione italiana incontrava varie difficoltà nell'organizzare il proprio mercato nazionale, la Sucres et Denrées era stata raccomandata dalle autorità francesi ai competenti organi italiani come una delle imprese meglio informate del mercato internazionale dello zucchero, e quindi in grado di fornire utili suggerimenti.

Se è vero che la Sucres et Denrées ha ammesso di esser stata «l'organo di trasmissione delle offerte e di coordinamento delle forniture e dei pagamenti», ciò vuol dire semplicemente ch'essa ha dato prova di dinamismo commerciale, non già che sia stata promotrice di pretese pratiche concordate.

La Sucres et Denrées non ha concorso alla formazione dei prezzi sul mercato italiano, se non indirettamente, in funzione del coordinamento delle forniture effettuate suo tramite; sotto questo aspetto, la sua influenza non poteva essere che favorevole. La Commissione del resto si contraddice, quando afferma, da una parte, che la disciplina comunitaria lascia la formazione dei prezzi al gioco della domanda e dell'offerta, e che la Sucres et Denrées ha partecipato a pratiche dalle quali questo processo è stato alterato sul mercato italiano, mentre ammette, d'altra parte, di non aver tenuto conto, nei confronti dell'impresa stessa, dei prezzi da essa praticati.

L'affermazione secondo cui sarebbe stata possibile la vendita diretta dello zucchero agli utilizzatori è non soltanto teorica, ma anche non pertinente per quanto riguarda la Sucres et Denrées. Questa, non avendo effettuato forniture per proprio conto, non poteva favorire determinati importatori italiani anziché altri. D'altra parte, nessun utilizzatore italiano le ha chiesto di trasmettere domande ai produttori. Ammesso che i fornitori esteri abbiano inteso riservare esclusivamente ai produttori italiani i quantitativi esportati, di ciò non si può far carico alla Sucres et Denrées.

A torto la Commissione sostiene che le pratiche di cui è causa hanno avuto Io scopo di garantire ai produttori italiani una protezione del loro mercato. I produttori stranieri, e in ogni caso la Sucres et Denrées, non sono concorrenti, nemmeno potenziali, dei produttori italiani.

La Commissione non tiene conto del regime vigente in Italia, e fra l'altro dell' obbligo di versare una cauzione elevata, quando afferma che non esisteva alcun serio impedimento al fatto che un'impresa francese partecipasse alle gare. La Sucres et Denrées, comunque, data la sua funzione d'intermediaria, non avrebbe potuto parteciparvi, né pensare ad attività di distribuzione sul mercato italiano. La SZAG rileva che, nel controricorso, solo per la stagione 1969/70 la Commissione afferma che «la partecipazione della ricorrente alla concertazione … deve considerarsi provata» (quanto al mezzo formale relativo allo stesso punto, ma dedotto a proposito del contenuto della decisione, v. supra, A g ff in fine). È vero che altrove essa fa valere che, nel periodo 1970/71 — 1971/72, la SZAG ha partecipato, di concerto con produttori italiani, ad una limitazione della concorrenza. Questa censura è tuttavia unicamente basata sulle forniture ai produttori italiani, e la Commissione riconosce essa stessa che tali forniture non costituiscono, di per sé, un'infrazione.

Né può costituire un indizio di concertazione l'entità delle forniture stesse. I produttori italiani hanno ottenuto, per le annate 1969/70, 1970/71 e 1971/72, rispettivamente l'87,15 %, il 77,40 % e il 60,77 % dei quantitativi posti in gara. Il fatto che le forniture da produttore a produttore abbiano praticamente rappresentato più della metà delle importazioni è quindi dipeso dal sistema vigente in Italia. I dati prodotti dalla Commissione sul volume complessivo delle importazioni italiane (877000 tonnellate, dal 1969 al 1972) e su quello delle importazioni effettuate dai soli produttori (659970 tonnellate, pari al 75,1 %) dimostrano semplicemente che questi hanno effettivamente importato i quantitativi loro aggiudicati.

Quanto all'affermazione secondo cui le forniture della SZAG a commercianti tedeschi sarebbero state, in parte, delle vendite indirette ai produttori italiani, la SZAG ignorava a chi sarebbe stato rivenduto lo zucchero; essa non ha esercitato alcuna influenza sulla destinazione finale del prodotto.

La decisione ammette che, per le stagioni 1970/71 e 1971/72, la SZAG non ha assunto l'impegno di non vendere ad operatori estranei al gruppo dei produttori italiani se non a prezzi più elevati, e ch'essa non ha partecipato ad alcun accordo in proposito. Sembra ora che la Commissione non intenda più attenersi a questa constatazione, benché non esista il minimo indizio di una partecipazione della ricorrente alle suddette pratiche illecite, negli anni 1970/71 e 1971/72. Quanto al 1969/70, la Commissione si limita a parlare di «seri motivi» («Anhaltspunkte»).

Negando che i dati forniti dalla SZAG provino che questa ha ricavato dalle forniture ai produttori un utile pari o superiore a quello da essa tratto dalle vendite ai commercianti, la Commissione confonde il prezzo (valore fatturato) con l'utile netto partenza stabilimento, perdendo di vista il fatto che solo per quest'ultimo si possono stabilire raffronti.

Il telex inviato il 1o ottobre 1969 dalla Sucres et Denrées all'Eridania non prova che la SZAG abbia partecipato ad una ripartizione concordata delle forniture. Esso contiene semplicemente una proposta per il caso che la SZAG non avesse ricevuto ordini o non dovesse effettuare alcuna fornitura. Il telex 22 ottobre 1969 dell'Eridania alla Sucres et Denrées prova che alla SZAG non era riservata una quota del 15 %; essa doveva solo ricevere un ordinativo per 15000 tonnellate. Considerando come vendite indirette di produttori le forniture da parte dei commercianti ai produttori italiani, la Commissione sostiene in pratica che vendite da parte di «outsiders» ai produttori italiani non sono assolutamente possibili, il che dimostra l'inesattezza del suo ragionamento.

Le osservazioni della Commissione in merito alla sua comunicazione 29 luglio 1968, relativa alla cooperazione fra imprese, non tengono conto del fatto che l'Eridania aveva ordinato un quantitativo di 95865 tonnellate, e che un solo produttore non sarebbe in grado di eseguire un ordine di tale entità.

L'Eridania rileva che l'addebito, formulato nel controricorso, e secondo cui le imprese avrebbero offerto alle gare quote di sovrapprezzo identiche, non figurava nella decisione. Sta di fatto che gli elementi di calcolo presi in considerazione per determinare il «prezzo congruo» erano fissi ed uguali per tutti i produttori italiani, dal che deriva che, con o senza concertazione, i risultati del calcolo fatto da ciascun operatore erano necessariamente uguali.

Il telex 29 ottobre 1970 dell'Eridania alla Sucres et Denrées (v. comunicazione, pag. 81) prova in realtà che fra le imprese non si è avuta una concertazione di carattere generale, bensì semplici contrattazioni, intercorse fra le parti volta per volta. Vi si dice, infatti, che la ricorrente non aveva «preso alcun impegno nei confronti di nessuno». Alla stessa conclusione portano:

Il telex della Sucres et Denrées all' Eridania, in data 2 ottobre 1970 (v. comunicazione, pag. 80), da cui emerge che la ricorrente, prima di concludere un'operazione d'importazione, consultava tutto il «ventaglio» dei venditori di zucchero del mercato comune, compresi quelli estranei al gruppo degli esportatori, come pure ch'essa aveva «definitivamente deciso» di mettere la Sucres et Denrées «sullo stesso piano di eguaglianza dei diversi commercianti tedeschi, francesi e belgi», cosa che la Sucres et Denrées, pur rammaricandosene, aveva finito per accettare; taluni documenti prodotti dall'Eridania durante il procedimento amministrativo e da cui scaturisce conferma del fatto che, in occasione delle gare, l'Eridania ha chiesto, ricevuto ed esaminato offerte provenienti dai più svariati esportatori di zucchero e non ha mancato di accettare tali offerte nei casi in cui esse sono risultate più favorevoli di quelle trasmesse dalla Sucres et Denrées.

Le pretese «concertazioni» intervenute fra i produttori italiani non hanno affatto pregiudicato il commercio fra Stati membri; al contrario, le esportazioni di zucchero in Italia sono aumentate durante il periodo considerato. Né dette «concertazioni» hanno ostacolato il gioco della concorrenza, ai sensi dell'art. 85, poiché avevano per oggetto e per effetto l'importazione a prezzi ragionevoli, con conseguente beneficio per il consumatore.

Dalla stessa esposizione degli antefatti (accordo 1o luglio 1968 dei produttori francesi, ecc.) svolta dalla Commissione risulta che la concentrazione dell'offerta ha preceduto quella della domanda.

Quanto al trattamento preferenziale che, in occasione di talune contrattazioni, sarebbe stato riservato dal gruppo dei fornitori ai produttori italiani, l'Eridania osserva quanto segue:

Nessuna efficacia probatoria può essere riconosciuta agli «appunti interni» o alla corrispondenza della Export, documenti «più o meno maliziosamente» predisposti da quest'impresa, che non hanno nulla in comune con la normale corrispondenza commerciale e con i normali pro-memoria interni di una società. L'Eridania non ha mai attribuito particolare importanza al trattamento preferenziale offertole dalla Sucres et Denrées (tanto da non averne mai fatto cenno nella propria corrispondenza), a causa della pratica impossibilità di controllarne l'effettiva attuazione. L'«analisi», da parte della Commissione, dei dati forniti dalla Ccz circa le importazioni effettuate da operatori diversi dai produttori dà adito ad obiezioni: essa indica una percentuale inferiore a quella risultante dai suddetti dati, ed esclude abitrariamente dal computo le importazioni effettuate da due commercianti e quelle, cosiddette «fuori gara», riservate agli utilizzatori. La tesi della Commissione, secondo cui i fornitori stranieri avrebbero praticato aumenti di prezzo agli importatori non produttori, è in contrasto con la dichiarazione della ditta Ferrero — che figura in uno dei documenti prodotti in causa dalla Commissione — secondo cui, a partire dal 1968, ogni offerta proveniente dall' estero sarebbe completamente cessata. Una violazione dell'art. 85 potrebbe essere configurata non già in sede di processo alle intenzioni, ma solo nell'ipotesi che i fornitori avessero effettivamente — quod non — praticato o preteso maggiorazioni di prezzo. È assurdo sostenere che lo zucchero destinato alle industrie utilizzatrici potrebbe essere distribuito senza bisogno di un'adeguata rete di distribuzione. La Commissione non considera che in Italia, oltre le 4 o 5 grandi industrie dolciarie esistano varie decine di industrie dolciarie medie o piccole, che non avrebbero potuto approvvigionarsi direttamente all' estero, avendo esse necessità di ricevere regolarmente piccoli quantitativi in tutto il corso dell'anno, e non grosse partite di tanto in tanto. Che la situazione dei produttori-importatori non fosse comparabile con quella degli industriali dolciari risulta anche dal fatto che i primi non acquistavano zucchero per utilizzarlo in stabilimenti prossimi al confine, bensì per rivenderlo in tutta Italia al prezzo unico fissato dalle autorità competenti.

La riserva, inserita dai produttori nei contratti di fornitura all'industria, di fare eseguire eventualmente parte degli ordini da altri produttori, aveva lo scopo di garantire la continuità nell'approvvigionamento degli utilizzatori (generalmente i più modesti) che sogliono rifornirsi saltuariamente, e per quantitativi limitati, presso le industrie saccarifere. Tale clausola era quindi bene accetta a costoro, dato che per essi ha scarsa rilevanza l'identità del fornitore. D'altro canto, per i produttori di zucchero, la stessa clausola costituiva un lecito strumento per far fronte ai propri obblighi contrattuali con puntualità, anche in caso di momentanea assenza di scorte.

Per quanto attiene ai contratti annuali di fornitura conclusi dai produttori italiani con le industrie utilizzatrici, le dichiarazioni di una quindicina di tali industrie, prodotte dall'Eridania nel procedimento amministrativo, dovrebbero avere maggior peso che non quelle delle persone (a quanto pare solo due) consultate dalla Commissione.

Secondo la Cavarzere, per ragioni ch'essa illustra dettagliatamente i produttori italiani non potevano praticare prezzi inferiori a quelli in effetti praticati. L'equità di tali prezzi è stata del resto riconosciuta anche dal consiglio di Stato.

I produttori italiani non potevano aver interesse a concertarsi coi loro colleghi degli altri Stati membri per una politica del «chacun chez soi», poiché, comunque, non essendo in grado di esportare, non avrebbero potuto seriamente «offrire» in contropartita ai produttori stranieri la rinuncia a perturbare il loro mercato.

La legittimità dei gruppi d'acquisto è riconosciuta in tutti gli ordinamenti. D'altra parte, nella fattispecie neppure potrebbe parlarsi di gruppo d'acquisto in senso tecnico-giuridico, dal momento che ciascun produttore-importatore ha conservato (come risulta dal telex 20 ottobre 1969 della Sucres et Denrées all' Eridania) la libertà di rifornirsi altrove.

Quanto ai supplementi di prezzo che sarebbero stati applicati nelle vendite a terzi, la Cavarzere replica quanto segue:

La Corte ha affermato che una discriminazione può essere accertata solo qualora esista un listino di prezzi certo; il che non si verifica nella fattispecie, dato che i prezzi venivano contrattati di volta in volta. Gli unici fatti concreti addotti dalla Commissione in quest'ordine d'idee sono i prezzi di vendita applicati dalla SZAG nei confronti dei produttori italiani, da un lato, e quelli da essa praticati agli «outsiders», dall'altro (in particolare alla ditta tedesca Töpfer & Co., cui la SZAG avrebbe fornito zucchero per l'esportazione in Italia). L'esame delle cifre riportate in allegato al controricorso dimostra tuttavia che i produttori italiani hanno dovuto pagare prezzi uguali o nettamente superiori a quelli concessi ad altre imprese. I contratti conclusi con le società Ferrero, Motta e Alemagna, clienti difficili da «iugulare», date le loro dimensioni, non possono certo dar luogo a critiche. La Commissione non è riuscita a provare alcuna pratica applicazione dell'impegno, contenuto in alcune offerte dei fornitori francesi, di praticare un prezzo maggiorato di 1,25 FF il quintale per ogni altra fornitura di zucchero destinato all'Italia. Le differenze fra i prezzi praticati alle imprese saccarifere e quelli praticati agli altri importatori sono sempre notevolmente superiori o inferiori al «limite di garanzia» cui il gruppo francese si era, in qualche contratto, impegnato; ma non corrispondono mai esattamente alla cifra offerta come margine dai venditori francesi. Ciò prova che gli «outsiders», quando hanno dovuto pagare un prezzo superiore, hanno subito l'effetto non già di una concertazione, ma dell'andamento del mercato.

Se i contingenti fossero stati ripartiti diversamente o se rilevanti importazioni avessero avuto luogo fuori gara, non ne sarebbe derivata una maggiore circolazione di zucchero, ma la conseguenza sarebbe stata invece — per ragioni che vengono accuratamente illustrate dalla Cavarzere — una lievitazione dei prezzi.

Quanto al rifiuto di contrattare, la Commissione non ha potuto citare che il solo esempio della R.T. Non esiste, del resto, alcun obbligo di contrattare con chiunque.

Il fatto che il fornitore, col consenso dell'acquirente, si faccia sostituire da un' altra impresa per l'esecuzione del contratto (ipotesi espressamente ammessa dall'art. 1406 del codice civile italiano) non può formare oggetto di contestazioni, dal momento che lo zucchero è una merce omogenea e fungibile.

Quanto alla durata dell'impegno assunto dagli utilizzatori, appare da tutti i contratti prodotti dalla Commissione che le compravendite avvenivano per quantitativi determinati e che mai alcuna impresa utilizzatrice si è impegnata ad acquisti che coprissero il suo intero fabbisogno per tutto l'arco di un anno. Se pure l'avesse fatto, ne avrebbe avuto solo vantaggi, data la concreta possibilità d'improvvise scarsità del prodotto, che caratterizzava il mercato italiano.

Circa il timore, espresso dalla R.T., che il prezzo offerto sul mercato italiano fosse stato fissato alquanto alla leggera e che perciò le offerte dei produttori esteri venissero scavalcate da altre più vantaggiose per gli acquirenti, la Cavarzere osserva ch'esso non avrebbe avuto ragione d'essere qualora i produttori italiani fossero stati legati, nell'ambito di una concertazione, da impegni nei confronti dei fornitori esteri.

Non è affatto strano che la quota di sovrapprezzo offerta dagli «outsiders» sia stata sempre superiore a quella offerta dai produttori-importatori. Gl'importatori estranei al gruppo, pur pagando lo zucchero a prezzi lievemente superiori, sopportavano in complesso costi minori, fra l'altro per il trasporto, essendo quasi tutti ubicati presso la frontiera.

Quando un produttore si rivolge ad un altro produttore per l'acquisto di una merce, fra loro non vi è un rapporto di concorrenza, bensì di antagonismo contrattuale. L'impresa, normalmente produttrice-venditrice, diventa acquirente-rivenditrice. Questa duplicità di veste è particolarmente chiara per quanto riguarda la Cavarzere e le importazioni di zucchero cristallino ad uso industriale. La percentuale di zucchero di questo tipo nella produzione della Cavarzere era insignificante rispetto al fabbisogno nazionale, per cui un rapporto di concorrenza coi produttori stranieri non era neppure ipotizzabile.

La concertazione fra i produttori-esportatori era stata notificata sin dal 1968 alla Commissione, che nulla aveva trovato da eccepire; i produttori italiani potevano quindi legittimamente aspettarsi che altrettanto lecito sarebbe stato considerato il gruppo d'acquisto ch'essi stessi formavano.

Quanto all'uguaglianza dei rispettivi prezzi dello zucchero importato e dello zucchero nazionale, è economicamente impossibile che, su un medesimo mercato, per lo stesso prodotto possano sussistere due prezzi diversi; in ogni caso si avrà un allineamento.

Le doglianze espresse dalla ditta Ferrero e dall'Associazione italiana delle industrie dolciarie non possono costituire una prova a carico delle imprese saccarifere, poiché la Ferrero e la suddetta Associazione si trovano in conflitto con queste imprese, di cui esse mirano ad eliminare l'intermediazione. L'accusa delle industrie dolciarie, secondo cui le imprese saccarifere le avrebbero «brutalmente costrette» a firmare determinati contratti sono d'altronde infondate, trattandosi di imprese di dimensioni maggiori di quelle delle imprese di cui si dichiarano succubi.

Secondo l'Industria degli zuccheri, le pratiche in questione — come si desume dal fatto che anche operatori estranei al gruppo degli esportatori hanno presentato delle offerte — non hanno influito negativamente sulla concorrenza. L'obiezione secondo cui si sarebbe trattato d'imprese non in grado di esportare, in quanto produttrici di zucchero greggio e sprovviste delle attrezzature necessarie, a detta della ricorrente «proverebbe troppo», poiché equivarrebbe a dire che i membri del gruppo erano i soli in grado di esportare: l'addebito di violazione dell'art. 85 risulterebbe, anche in tal caso, infondato. Ma la verità è che alle suddette offerte hanno fatto riscontro importazioni che sono andate sempre crescendo durante il periodo considerato.

Non è vero che l'Eridania negoziasse per conto di tutte le imprese saccarifere e raccogliesse per tutti le offerte degli esportatori stranieri. Tutti i produttori hanno partecipato alle contrattazioni, e non è da escludere che taluni di loro abbiano deciso di non partecipare all'importazione (come risulta dal telex 20 ottobre 1969 dell'Eridania alla Sucres et Denrées, prodotto dalla Commissione).

La Commissione non può far carico ai produttori italiani del fatto che, quando è stata applicata la clausola di sostituzione del fornitore con un altro fornitore, nel contratto sia sempre subentrato un altro produttore. Al di fuori del cosiddetto «gruppo», nessuna impresa disponeva degli ingenti quantitativi in genere richiesti dagli acquirenti. La clausola di sostituzione era anche dovuta al fatto che i produttori — per quanto riguarda i quantitativi pattuiti — non potevano essere certi né della produzione, né dell' esito delle gare.

I documenti relativi alla riunione di Parigi del 29 luglio 1969, a quella di Genova dell'11 settembre 1969 ed a quella di Parigi del 22 settembre 1970 (v. decisione, pag. 23, col. d., 24) non provano l'esistenza di una concertazione nel senso cui si riferisce la Commissione. Quanto agli appunti redatti dalla Export, va considerato che questa ditta aspirava a sostituirsi alla Sucres et Denrées come intermediaria per il commercio con l'Italia.

All'Industria degli zuccheri non risulta che fossero stati applicati supplementi di prezzo nelle vendite a non produttori.

Nella denegata ipotesi che vi fosse stato pregiudizio per il commercio fra Stati membri, si sarebbe comunque trattato di un pregiudizio di scarsa rilevanza, e soprattutto — elemento decisivo quanto all'applicazione dell'art. 85 — non riguardante concorrenti dei produttori italiani. Potrebbe trattarsi tutt'al più d'inconvenienti subiti da qualche grosso industriale dolciario, che non avrebbe potuto sfruttare appieno il vantaggio derivantegli dall'ubicazione dei suoi stabilimenti, o da qualche grosso commerciante, che altrimenti avrebbe potuto importare minori quantità da collocare, speculando sulle spese di trasporto, presso clienti vicini alla frontiera. Del resto, nessun grossista si è mai lamentato di perturbazioni del mercato. Infine, gli utilizzatori industriali non sono concorrenti dei produttori.

La società Zuccherificio del Volano precisa che, se effettivamente la sua posizione è abbastanza simile a quella dell'Emiliana, nel senso che, come questa, anch' essa si è servita — peraltro in misura molto ridotta — del canale offerto dall' Eridania ed altri produttori alle medie e piccole imprese italiane, vi è tuttavia una differenza, consistente nel fatto ch'essa era solo una piccola impresa senza alcun rilievo. Ora, poi, è stata assorbita dall' Istituto finanziario industriale ligure (IFIL).

L'Emiliana sostiene che, nel periodo considerato, essa non disponeva di zucchero in quantità sufficiente per soddisfare le richieste della propria clientela. Essendole stato offerto di acquistare, a buone condizioni, da produttori francesi ch'essa non conosceva, ed essendo stata perciò invitata alla riunione di Genova, essa trovava effettivamente convenienti le condizioni e procedeva agli acquisti. Gli utili ricavati dalla rivendita di questo zucchero sono stati inferiori a quelli che la società ha tratto dalla vendita dello zucchero proprio. Non si vede perché l'Emiliana avrebbe dovuta acquistare da altri produttori. Nessun acquirente di una qualsiasi merce spende tempo e denaro per porre in essere una gara esplorativa globale su tutti i possibili venditori. In pratica, le cose si svolgono in questo modo: l'acquirente conosce i prezzi medi di mercato, grazie a numerose pubblicazioni ufficiali o ufficiose; egli acquista perciò in base ai prezzi risultanti da tali pubblicazioni ed alle sue personali conoscenze circa la bontà tecnica del prodotto offerto dall'uno o dall'altro produttore. Se perciò trova, non importa come, un buon produttore che gli offra un prezzo conveniente in relazione al prezzo medio di mercato, tenuto conto delle spese di trasporto, delle provvigioni ecc., è normale ch'egli effettui l'acquisto.

La Commissione non può porre sullo stesso piano le imprese che hanno partecipato ad una data azione nell'intento di concludere un accordo generale d'importazione, e quelle che vi hanno partecipato nel solo intento di acquistare a buone condizioni.

Nel caso dell'Emiliana, manca sia l'elemento soggettivo, sia quello oggettivo della «pratica concordata»:

Parlando di «coordinamento nella condotta dei partecipanti», la Commissione si riferisce ad una nozione imprecisata. Si può pensare che il «coordinamento» riguardi coloro che partecipano all'elaborazione e alla compilazione dello schema in cui si concreta la pratica concordata, cioè dei protagonisti fra i quali, nella fattispecie, non si trovava l'Emiliana. È irrilevante che quest'ultima abbia inoltrato domande di approvvigionamento tramite l'Eridania, abbia offerto alle gare quote di sovrapprezzo identiche a quelle di altri partecipanti, abbia rivenduto lo zucchero importato praticando condizioni di vendita come quelle delle altre imprese; non si tratta di comportamenti coordinati, bensì di comportamenti occasionalmente eguali. Se la ricorrente si è approvvigionata tramite l'Eridania, è perché questa era la strada economicamente più vantaggiosa ed agevole. Quanto ai sovrapprezzi offerti, essi sono sempre uguali, dato che le gare sono «tecnicamente, uno strumento che si è ridotto ad un mero rituale». L'Emiliana non ha turbato la concorrenza. Essa non ha effettuato vendite al consumo. Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, l'«ingiusto profitto» fa parte degli elementi essenziali che caratterizzano una violazione dell'art. 85.

La S.A.D.A.M. insiste sull'importanza del fatto che'essa non era associata all' Assozucchero, né da questa rappresentata. L'appartenenza a quest'associazione, di cui fanno parte le altre imprese italiane interessate, poteva infatti far presumere che le modalità delle importazioni di cui è causa siano state definite nell'ambito dell'Assozucchero. Nella comunicazione (pag. 41), la Commissione attribuisce a questa la veste di partner italiano nei contatti fra produttori di zucchero, a livello comunitario; sempre secondo la Commissione, tali contatti avrebbero avuto luogo nell'ambito del Comité européen de fabricants de sucre (CEFS), il cui membro italiano è appunto l'Assozucchero.

La S.A.D.A.M. ribadisce di aver agito in veste di «outsider». Dopo la prima riunione di Genova, essa si è disinteressata delle questioni ivi discusse e non ha più partecipato ad altre riunioni. Prima di presentarsi alle gare, essa ha richiesto autonomamente, per telefono, delle offerte alla Sucres et Denrées o ad altri fornitori; i quantitativi da offrire e il prezzo sono stati anch'essi negoziati direttamente. La S.A.D.A.M. elenca, allegando i relativi documenti, le varie offerte ch'essa avrebbe ricevuto, nel periodo considerato, dalla Sucres et Denrées, dalla ditta tedesca Gerike Bahr & Co. e dalla Société pour l'exportation des sucres. Nel 1973, la S.A.D.A.M. ha perseverato nella sua politica di acquisti indipendenti, rivolgendosi alla Sucres et Denrées, alla Béghin o alla Safracom. Una volta, essa è entrata in trattative con la ditta Marcel Bauche di Parigi.

Le affermazioni della S.A.D.A.M. sono provate altresì dai telex della Sucres et Denrées all'Eridania, in data 29 settembre e 2 ottobre 1970, (riportati a pag. 79 della comunicazione), i quali provano che l'Eridania si era assunto una «rappresentanza» del tutto arbitraria, o meglio una gestione d'affari, di cui la S.A.D.A.M. non aveva mai avuto notizia.

Quanto all'addebito relativo alla concertazione dei produttori italiani, fra cui la S.A.D.A.M., in vista delle gare, il comportamento delle imprese interessate dev'essere valutato non già come un secondo aspetto della pretesa concertazione fra produttori italiani e produttori esteri, bensì autonomamente. È esatto che la S.A.D.A.M. ha offerto un sovrapprezzo uguale a quello di altre imprese partecipanti, così come è vero che le differenze tra i sovrapprezzi rispettivamente offerti dai produttori-importatori e da terzi operatori erano modestissime. Data la trasparenza del prezzo dello zucchero, non è certo arduo conoscere quello che sarà il prezzo offerto dai «leaders» del settore; in un mercato oligopolistico, è frequente il fenomeno della «price-leadership», il quale non è necessariamente in contrasto con le norme sulla concorrenza.

In ogni caso, l'eventuale scambio di informazioni fra i partecipanti alle gare non ricade sotto l'art. 85, in quanto non pregiudica il commercio fra Stati membri.

Che la S.A.D.A.M. abbia concluso con gli utilizzatori contratti dello stesso tipo di quelli stipulati dagli altri produttori italiani si spiega col fatto che la società, la quale rappresentava appena il 4-5 % della produzione italiana, non poteva far altro che adeguarsi al comportamento delle grandi imprese produttrici.

La clausole di cessione criticate dalla Commissione erano state rese necessarie dal sistema delle gare, in quanto i fornitori non potevano avere la certezza di ricevere in aggiudicazione un quantitativo di zucchero prestabilito. D'altra parte, la stessa esistenza di tali clausole smentisce l'addebito della Commissione; se tutto fosse stato deciso di concerto, esse sarebbero state infatti superflue.

Dalla giurisprudenza della Corte si può desumere che la questione del se un consapevole parallelismo di comportamenti costituisca una pratica concordata si pone solo nei confronti di oligopolisti, non già di piccoli operatori che, comunque, non sarebbero in grado di fare concorrenza alle grandi imprese. In genere, in un mercato oligopolistico, è normale che la concorrenza si eserciti solo entro certi limiti, poiché le imprese cercano di evitare una lotta ad oltranza. Il consapevole parallelismo di comportamenti corrisponde alle esigenze normali di funzionamento di un mercato del genere.

Importanti utilizzatori come la Ferrero, la Motta e l'Alemagna erano senz'altro in grado di far concorrenza alle imprese saccarifere italiane nell'importazione dello zucchero. Se vi hanno rinunciato, ciò si spiega con il loro interesse di acquistare in Italia, a meno di non voler ipotizzare — il che non è stato fatto — una pratica concordata anche da parte degli utilizzatori.

La S.A.D.A.M. illustra dettagliatamente le grandi difficoltà economiche e finanziarie ch'essa ha dovuto affrontare dal 1966 e che l'hanno costretta ad adeguarsi, senza alcun accordo, ad una situazione di «price-leadership». Il suo utile è stato molto modesto.

La Commissione obietta quanto segue:

È importante a suo avviso sottolineare che, contrariamente a ciò che si verifica per le vendite in negozio al consumatore finale, per le vendite ad utilizzatori industriali o a commercianti non esistono prezzi massimi stabiliti autoritativamente; il produttore è quindi libero di fissare come vuole il prezzo partenza stabilimento, tenendo conto dei vari oneri fiscali e del proprio utile.

Essa critica, sotto vari aspetti, la descrizione della disciplina italiana fatta dall' Eridania e dall'Industria degli zuccheri, osservando fra l'altro che non esisteva più alcun fondamento giuridico per l'applicazione di prezzi massimi in Italia.

Questa divergenza di opinioni non ha tuttavia rilevanza pratica, avendo la Commissione riconosciuto che di fatto detti prezzi erano rimasti in vigore e sono stati rispettati.

La Commissione qualifica capziosa la distinzione fatta da talune ricorrenti fra i quantitativi obbligatoriamente soggetti al meccanismo delle gare (75 %) e quelli ammessi all'importazione fuori gara (25 %). Il fatto che le autorità italiane abbiano offerto la possibilità d'importare fuori gara, e a sovrapprezzo ridotto, determinati quantitativi non ha portato alla divisione di coloro che partecipano alle gare in due gruppi distinti e immutabili. Qualsiasi operatore economico infatti, sia produttore, sia utilizzatore, può liberamente decidere di presentare un'offerta per l'aggiudicazione di un quantitativo posto in gara, ovvero una domanda per ottenere una quota dello zucchero riservato alle imprese che non intendono partecipare alle gare. In realtà, vari utilizzatori si sono valsi ora della prima, ora della seconda possibilità. La scelta pare esser stata determinata dall'entità dell'importazione da effettuare o dalle dimensioni dell'impresa interessata. Le condizioni di accesso alle gare sono uguali per tutti; quanto alle più o meno gravi difficoltà incontrate in pratica per soddisfare tali condizioni, il problema non sorge tanto fra imprese italiane ed imprese straniere, quanto fra grandi e piccole imprese. In definitiva, una vera distinzione può farsi non già tra le suddette quote del 75 % e del 25 %, bensì fra la possibilità di partecipare alle gare (offerte superiori a 1000 tonnellate) e quella d'importare fuori gara (offerte inferiori a 1000 tonnellate). D'altra parte, l'importazione mediante pagamento del sovrapprezzo pieno è rimasta sempre possibile, ed ha avuto luogo, nel complessivo periodo delle quattro annate da considerare, per circa 200000 tonnellate.

La possibilità della concorrenza in materia di prezzi — non solo fra i diversi gruppi, ma anche nell'ambito di ciascuno d'essi — risulta da talune affermazioni contenute nella replica della R.T.

Il fatto che la concertazione abbia impedito agli utilizzatori di rifornirsi direttamente dai produttori-esportatori si desume da vari documenti allegati al controricorso — fra l'altro dal telex 2 ottobre 1970 della Sucres et Denrées alla Eridania, secondo cui la prima sarebbe stata sollecitata da «numerosi utilizzatori industriali italiani… per i loro acquisti di zucchero», ma essa avrebbe rifiutato di vendere ed avrebbe «giocato al 100 % il gioco dell'intesa».

È sintomatico che le ricorrenti non italiane non abbiano effettuato alcuna prospezione del mercato italiano, ma abbiamo preferito, per quantitativi rilevanti, «non andare alla ventura» (a differenza della Sucre-Union, che aveva creato un' affiliata italiana).

La Commissione non ha mai negato che la disciplina vigente in Italia abbia influito negativamente sulla concorrenza, sul mercato italiano, ma contesta solo che l'abbia esclusa in modo assoluto. In realtà, le ricorrenti hanno «sfruttato … la normativa italiana al fine di restringere le possibilità di concorrenza lasciate sussistere dalla stessa». La disciplina italiana «non spiega … tutto», tanto più se si considera l'analogia fra le pratiche in questione e quelle messe in atto da altre imprese per proteggere il mercato olandese e quello tedesco, ove non esisteva alcuna disciplina specifica. Fra l'altro, le imprese avrebbero benissimo potuto partecipare ciascuna per proprio conto alle gare, e quindi entrare in concorrenza nelle offerte da presentare a queste ultime.

Anche se, in denegata ipotesi (v. infra, b, 2. e 4.), il regime vigente in Italia costituisse un'organizzazione nazionale di mercato, possibilità di concorrenza potrebbero pur sempre sussistere.

Nel citare la dichiarazione di certi rappresentanti della Commissione, secondo cui «le concrete modalità di aggiudica zione favoriscono … l'azione concertata dei produttori italiani per il controllo della totalità delle importazioni», la Générale Sucrière non dice che il documento in questione pone in rilievo anche gl'inconvenienti derivanti agli utilizzatori della concertazione in parola. La Commissione non ha mai negato che, a causa della disciplina italiana, la domanda di taluni utilizzatori abbia dovuto essere ridimensionata; essa contesta che detta disciplina sia stata il solo ostacolo per gli utilizzatori. La concertazione di cui trattasi ha avuto senz'altro l'effetto d'escludere dalle gare gli «outsiders», sia nel campo degli esportatori, sia in quello degli importatori; senza di essa, agli «outsiders» avrebbero potuto essere aggiudicati quantitativi superiori rispetto a quelli dei produttori.

La stessa ricorrente gioca sulle parole, sostenendo che il «prezzo» offerto nelle gare non è quello dello zucchero, bensì la quota di sovrapprezzo a carico dell' aggiudicatario. Ciò che importa è tener presente che il meccanismo delle gare permetteva la concorrenza nelle offerte.

La Générale Sucrière e la Say cercano di eludere la propria responsabilità, con l'affermare che non avevano altra scelta se non quella di rinunciare al 75 % del mercato italiano o di raggrupparsi. La Commissione non ha fatto loro carico delle forniture in quanto tali, ma della concertazione sulle forniture. Dato il contesto economico, le vendite in Italia avrebbero comunque avuto luogo; senza la concertazione, però, la domanda da parte di «outsiders» avrebbe potuto venir soddisfatta su più vasta scala.

Rispondendo in particolare alla Say, la Commissione precisa che la concorrenza avrebbe potuto esercitarsi sia sulla quota di sovrapprezzo da pagare, sia — una volta determinata tale quota — sul prezzo da ottenere in seguito sul mercato italiano.

La R.T. non può seriamente sostenere che un'impresa delle sue dimensioni possa incontrare ostacoli insormontabili, trattandosi di vendere ad utilizzatori industriali, anche qualora non disponga di un servizio commerciale all'estero.

A torto la Sucres et Denrées assume che le spese di trasporto e le spese commerciali prese in considerazione dalle autorità italiane ai fini del calcolo del prezzo massimo al consumo sono spese «fisse»; è invece proprio su questi elementi, fra l'altro, che può esercitarsi la concorrenza. La stessa impresa ammette, del resto, che «gli esportatori devono fare tutto il possibile per far diminuire la variabile principale, costituita dalle spese di trasporto».

Sono vietate dall'art. 85 anche le pratiche concordate aventi solo «per oggetto», e non per effetto, una restrizione della concorrenza; la Commissione quindi, una volta fornita la prova di una collaborazione atta a danneggiare la concorrenza ed intesa a limitarla, non è tenuta a provare altresì che sarebbero esistite sul mercato, in assenza di tale collaborazione, effettive possibilità di concorrenza. Incombe semmai alle imprese di provare che le caratteristiche del mercato escludono qualsiasi effettiva possibilità di concorrenza, sotto qualsiasi forma (situazione non certo frequente) e che il loro comportamento si spiega diversamente che con l'intento di recar pregiudizio alla concorrenza. Questo problema, tuttavia, è di poco peso in ispecie, avendo la Commissione dimostrato che il regime italiano lasciava sussistere possibilità di concorrenza.

La tesi dell'Eridania si risolve nell'affermare che era normale che le imprese soffocassero dette possibilità di concorrenza. Ora, né l'obbligo di produrre i quantitativi prefissati dalle autorità, né quello di pagare per la materia prima un prezzo determinato, né la necessità di rispettare i prezzi massimi al consumo, né gli oneri imposti agli aggiudicatari, impedivano alla concorrenza di esplicarsi a livello delle importazioni. Né d'altronde avrebbero potuto escluderla le gare, che per definizione implicano una competizione.

Rispondendo alla Cavarzere, la Commissione osserva anzitutto che, per quanto riguarda la concorrenza nelle condizioni di vendita, l'auspicabile armonizzazione della struttura degli schemi contrattuali per gli scambi internazionali, atta a facilitare tali scambi, non va confusa con l'inserimento in detti schemi di un contenuto eccessivamente oneroso per la controparte.

I bandi di gara che non si riferiscono a zucchero semolato, cioè di I categoria, riguardano zucchero di «II e/o III categoria». Essi non fissano quindi sempre la qualità; d'altra parte, ogni categoria, ed in particolare la categoria I, comprende diverse varietà. La possibilità di concorrenza sul piano della qualità è del resto dimostrata dalle lagnanze degli acquirenti che risultano sia dal resoconto della riunione di Parigi del 24 settembre 1970, sia dal rapporto di verifica relativo agli accertamenti effettuati presso l'Associazione industrie dolciarie.

Concorrenza nel servizio e consegna franco utilizzatore sono cose distinte.

La Commissione svolge una particolareggiata argomentazione per controbattere le obiezioni sollevate contro il raffronto da essa istituito tra il prezzo dello zucchero italiano e quello dello zucchero importato.

Dopo aver precisato ch'essa non ha mai inteso contestare l'intrinseca liceità della duplice funzione delle imprese saccarifere italiane in quanto produttori ed intermediari, la Commissione ribadisce che, se fosse stato lasciato libero gioco alla concorrenza, l'esistenza di prezzi massimi al consumo avrebbe dovuto portare all' eliminazione della prima delle quattro fasi che l'attività distributiva presentava in concreto (vendite dal produttore-fornitore al produttore-importatore, dal produttore-importatore al grossista, dal grossista al dettagliante, dal dettagliante al consumatore finale).

Rispondendo all'Industria degli zuccheri, la Commissione sostiene che l'affermazione dell'impresa, secondo la quale solo i produttori-importatori sarebbero stati in grado di garantire la continuità delle forniture, non tiene conto delle possibilità di stoccaggio dello zucchero d'importazione, e soprattutto non infirma l'argomento secondo cui le condizioni di vendita, la qualità e il servizio avrebbero potuto essere migliorati dalla concorrenza.

Gli oneri attinenti alla partecipazione alle gare non erano tali da scoraggiare la maggior parte degli utilizzatori. Questi avrebbero invece fruito, secondo quanto affermato anche dalle altre ricorrenti italiane, di un vantaggio concorrenziale rispetto ai produttori. Il fatto che i produttori disponessero del vantaggio di un' organizzazione commerciale — ammettendo che una tale organizzazione sia talvolta necessaria — vale soltanto nei confronti delle più piccole industrie.

La Commissione prende in esame la questione del se taluni aspetti dei provvedimenti italiani possano ricadere sotto i divieti sanciti dal trattato; il sovrapprezzo, ad esempio, potrebbe essere incompatibile con gli artt. 13 e 95. In nessun caso, tuttavia, un'infrazione può giustificarne un'altra.

La Commissione rileva che, in genere, le ricorrenti non contestano i fatti da essa allegati, né i documenti prodotti a riprova degli stessi, ma si limitano, nel cercare di giustificare il comportamento che è oggetto della controversia, a fare considerazioni di carattere generale, oppure tendono ad allontanare il dibattito del terreno che gli è proprio.

È significativo che i produttori-esportatori pretendano di addossare la responsabilità del proprio comportamento al gruppo dei produttori-importatori, e viceversa. Questa linea di difesa è inammissibile, dal momento che la Commissione non ha agito separatamente contro i due gruppi, ma ha condannato globalmente il complesso delle pratiche concordate.

La Commissione elenca, e riproduce in parte, i documenti ch'essa considera i più importanti per dimostrare la propria tesi, e cioè:

il resoconto della riunione di Parigi del 29 luglio 1969; i telex successivi alla riunione di Genova dell'11 settembre 1969; telex 1o ottobre 1969 della Sucres et Denrées alla R.T.; telex di pari data della Sucres et Denrées all'Eridania; telex 31 ottobre 1969 dell'Eridania alla Sucres et Denrées; resoconto della riunione di Parigi del 22 settembre 1970.

I dati esatti relativi ai prezzi praticati da questa impresa ora lasciano sussistere qualche dubbio, ora confermano che i prezzi praticati a terzi (nella fattispecie, alla ditta Victoria) sono stati superiori a quelli applicati nelle vendite alla Sucres et Denrées.

L'influenza della concertazione sul livello dei prezzi in Italia non è stata considerata elemento costitutivo dell'infrazione. La Commissione ha fatto semplicemente valere le possibilità di concorrenza in materia di prezzi, considerando illecita l'applicazione di supplementi di prezzo nelle forniture a terzi.

Essa dichiara di prendere atto del fatto che la Say non contesta di aver applicato detti supplementi. Quanto all'entità degli stessi, la Commissione critica il metodo di calcolo seguito dalla Say, e sostiene fra l'altro che i prezzi dovrebbero essere raffrontati contratto per contratto; l'impresa dovrebbe produrre tutti i contratti da essa stipulati.

Per quanto riguarda le dimensioni dell' impresa ricorrente, la Commissione osserva di averne tenuto conto solo nel determinare l'importo dell'ammenda, calcolato in funzione del fatturato globale della società, non già dell'eventuale giro d'affari realizzato nell'ambito delle pratiche in questione. Inoltre, la Commissione ha potuto accertare che la ricorrente ha partecipato a concertazioni aventi non solo «per oggetto», ma anche «per effetto» delle limitazioni di concorrenza; in quest'ordine d'idee, va tenuto conto della parte avuta dalla ricorrente nelle concertazioni, a prescindere dai quantitativi effettivamente esportati.

La circostanza che la Béghin, per le sue esportazioni in Italia, si sia rivolta anche alla ditta Grandi Molini, non smentisce il fatto che l'impresa abbia partecipato alla concertazione, com'è provato dai documenti allegati ai controricorsi.

Quanto al volume complessivo delle importazioni italiane per il 1970/71, la cifra di 331055 tonnellate indicata nel controricorso si riferisce al totale dello zucchero aggiudicato nelle gare, mentre quella di 447400 tonnellate, che figura nella comunicazione, rappresenta il totale dei quantitativi di zucchero passati in dogana.

Il carattere generale, non già occasionale, della concertazione si desume da taluni documenti, in base ai quali appare evidente che i contatti sono stati permanenti; ciò è stato del resto ammesso, espressamente o tacitamente dalla Générale Sucrière e dalla Sucres et Denrées; quest'ultima, ad esempio, ha sostenuto che le pratiche in questione facevano parte integrante di un'organizzazione nazionale di mercato ed erano intese alla stabilizzazione del mercato italiano. Per quanto riguarda in particolare la terza gara, il resoconto della riunione di Parigi del 22 settembre 1970 prova che l'applicazione del supplemento di prezzo nell'ambito di tale gara risultava da un formale impegno. È inesatto che, a quell' epoca, la R.T. abbia effettuato vendite ad altri operatori, in Italia; le forniture cui accenna la R.T. sono avvenute tramite la Export ed erano destinate ai produttori italiani.

La Sucres et Denrées ha ammesso di aver venduto in Italia oltre 150000 tonnellate di zucchero. Questa cifra elevata fa già capire come la società abbia avuto una parte di promotrice nella concertazione, il che risulta peraltro ampiamente dimostrato da vari documenti allegati menzionati nel controricorso. È quindi infondato l'argomento della ricorrente secondo cui, in quanto non produttrice, essa non avrebbe avuto interesse alla protezione del mercato italiano. La sua posizione sul mercato dello zucchero non differisce, sotto il profilo economico, da quella dei produttori. L'impresa in questione si presenta sul mercato come offerente di determinati quantitativi di zucchero di sua proprietà; da taluni dei documenti summenzionati risulta che, ad un dato momento, essa ha venduto da sola 5000 tonnellate, mentre le altre ricorrenti partecipavano alle forniture per complessive 11000 tonnellate. Essa avrebbe potuto limitarsi a vendere sul mercato italiano senza accordarsi coi produttori-esportatori, rendendo vane le concertazioni in questione. In realtà, essa ha partecipato in modo decisivo alla quasi totalità delle forniture da produttore a produttore. Data l'entità dei profitti che ne ha ricavato, essa non può negare di aver avuto un interesse economico a partecipare alla concertazione.

Sostenendo che nessun utilizzatore italiano si è mai rivolto a lei per gli acquisti, la Sucres et Denrées gioca sulle parole. Nell'esporre i punti di contatto fra le varie pratiche concordate, la Commissione ha affermato che i mezzi usati coincidevano «in gran parte»; si trattava quindi della descrizione generale delle concertazioni. Nei confronti della Sucres et Denrées, la Commissione ha considerato il fatto che questa ha partecipato alla concertazione, in particolare per quanto riguarda le forniture da produttore a produttore e l'imposizione di supplementi di prezzo.

Il testo del telex 20 agosto 1970 della Sucres et Denrées all'Eridania prova chiaramente quale parte la ricorrente abbia avuto nel raggruppamento dell'offerta. Il fatto ch'esso metta in rilievo talune discordanze fra la Sucres et Denrées ed i produttori italiani conferma ulteriormente il tipo di rapporti commerciali intercorrenti fra gl'interessati.

Dal resoconto della riunione di Parigi del 29 luglio 1969 risulta che la Sucres et Denrées ha partecipato a tale riunione e si è messa d'accordo coi fornitori francesi e belga per vendere determinati quantitativi a produttori italiani tramite l'Eridania e per impedire forniture ad «outsiders» in Italia.

Non si vede perché sarebbe contraddittorio sostenere, da una parte, che la normativa italiana lasciava sussistere possibilità di concorrenza in materia di, prezzi e, dall'altra che l'influenza della concertazione sul livello dei prezzi in Italia non è stata considerata elemento costitutivo dell'infrazione.

Richiamandosi al fatto che gli esportatori non potrebbero considerarsi concorrenti dei produttori-importatori, la ricorrente non tiene conto della natura dell' infrazione addebitatale. La Commissione ha considerato le forniture da produttore a produttore come uno degli indizi della concertazione; per il resto, la Commissione rimanda alle considerazioni svolte nei controricorsi, da cui risulta che il gruppo degli esportatori era in concorrenza, sul piano economico, con i produttori italiani per le forniture in Italia.

Le condizioni di partecipazione alle gare sono uguali per tutti; anche imprese assai meno potenti della Sucres et Denrées hanno avuto accesso alle gare stesse.

Nel controricorso viene spiegato chiaramente perché la Commissione ritiene che le infrazioni commesse dalla SZAG si siano estese all'intero periodo delle quattro annate considerate.

Gli argomenti intesi a dimostrare che l'entità delle forniture ai produttori italiani non costituisce indizio di concertazione sono basati sull'errato concetto che il sistema italiano non consenta ai produttori italiani di partecipare alle gare.

La SZAG non può pretendere che si ammetta ch'essa avesse ignorato a chi i commercianti tedeschi avrebbero rivenduto lo zucchero loro ceduto dall'impresa stessa. Si trattava di zucchero che doveva essere esportato rispettando la ripartizione di competenze stabilita fra la SZAG e la S.Z.V. Le vendite in questione erano vendite dirette, poiché la merce veniva direttamente trasferita dal produttore ai clienti italiani; la SZAG doveva quindi necessariamente essere informata della destinazione. Il telex 10 aprile 1970 dell'Eridania alla Sucres et Denrées (v. comunicazione, pag. 64) prova che questa ha riservato taluni quantitativi ai commercianti tedeschi.

Quanto al raffronto degli utili che la SZAG avrebbe rispettivamente tratto dalle vendite ai produttori e da quelle ai commercianti, si deve partire dal dato di fatto che un produttore non ha normalmente interesse a vendere i suoi prodotti ad un concorrente, poiché in tal caso gli cederebbe un utile che può realizzare egli stesso. Le spiegazioni fornite dalla SZAG per dimostrare che la situazione era diversa, nella fattispecie, non sono convincenti. L'impresa non ha documentato la sua affermazione secondo cui la Commissione avrebbe tratto conclusioni errate dalle cifre che figurano nell'allegato 9 del ricorso. La SZAG dovrebbe produrre i relativi contratti, per chiarire completamente la questione.

Circa la prova della partecipazione della SZAG all'intesa sulle quote, la Commissione rinvia a quanto esposto nel controricorso; nella replica, la ricorrente non ha preso posizione sulle precisazioni fornite dalla Commissione.

La Commissione ha interpretato normalmente la nozione di «outsiders», considerando forniture da parte di «outsiders» soltanto quelle dei produttori o dei commercianti a commercianti italiani o all'industria trasformatrice italiana.

La Commissione ritiene utile ricordare che l'addebito non riguarda una pratica concordata avente ad oggetto la fissazione dei prezzi. Senza dubbio le pratiche accertate soffocavano, con ogni altra, an-'che la possibilità di concorrenza nei prezzi. La protezione del mercato attraverso il controllo delle importazioni, di cui si fra carico alle ricorrenti, è tuttavia un addebito di più ampia portata, e che si situa su un piano sostanzialmente diverso. Anche ammettendo, quod non, che il regime italiano non consentisse diversificazioni dei prezzi, ciò non significherebbe affatto che le ricorrenti non avessero alcun interesse alla protezione del loro mercato, né costituirebbe quindi argomento atto ad escludere l'esistenza di una pratica illecita:

Quanto ai produttori-esportatori, il loro interesse ad evitare la reciproca concorrenza risulta dal fatto che la vendita sul mercato italiano offriva loro prospettive economicamente preferibili a quelle di altri sbocchi, come la consegna agli enti d'intervento. Infatti, solo il prodotto non eccedente la quota massima poteva essere ceduto a tali enti; inoltre, la vendita sul mercato italiano poteva rimanere remunerativa anche a prezzo uguale o lievemente inferiore a quello d'intervento; infine, l'utile conseguibile con tali vendite poteva facilmente essere superiore a quello risultante dalla consegna all'intervento. Quanto ai produttori-importatori, la protezione del mercato consentiva loro di prevenire l'accesso di nuovi concorrenti. In quest'ordine d'idee, si deve tener presente che, nel periodo considerato, le importazioni erano passate dal 15 al 26 % del consumo, e che questa tendenza prometteva di accentuarsi in avvenire, in ragione del crescente divario tra consumo e produzione, nonché della scadenza del periodo transitorio previsto dal regolamento n. 1009/67. Stando così le cose, i produttori italiani avevano un interesse fondamentale a mantenere le loro posizioni sul mercato italiano, compreso quello dello zucchero importato.

L'accertamento dell'infrazione non richiede che la Commissione provi che gl'impegni reciproci addebitati alle imprese — in particolare, quello secondo cui i produttori-esportatori non avrebbero dovuto vendere ad «outsiders» se non con un supplemento di prezzo — si sono tradotti in comportamenti che costituiscono l'esecuzione di tali impegni. È vero che, essendo la pratica concordata una forma di coordinamento che non è stata spinta fino all'attuazione di un vero e proprio accordo, la prova del comportamento in cui si concreta detto coordinamento può doversi fare indirettamente.

Ma quando, per taluni elementi di una pratica concordata, il comportamento che realizza l'incontro di volontà consti già direttamente, non vi è più bisogno della prova indiretta, effettuata accertando la sussistenza di altri comportamenti che facciano presumere il primo (in ispecie, effettiva applicazione della convenuta maggiorazione di prezzo). Il problema è comunque di scarsa rilevanza, sia perché la Commissione ha provato tale effettiva applicazione, sia perché la maggiorazione dei prezzi non è che uno solo, e non fra i più importanti, degli elementi che concorrono alla prova della pratica concordata.

Gli argomenti intesi non già a contestare, bensì a giustificare la collaborazione di cui è causa non sono atti a dimostrare l'inesistenza dell'infrazione, dal momento che le pratiche di cui trattasi non sono state notificate alla Commissione; detti argomenti potrebbero avere qualche incidenza solo per quanto riguarda la valutazione della gravità dell'infrazione.

Agli indizi provenienti da una fonte il cui interesse può essere contrario a quello delle ricorrenti non si può negare, per questo solo fatto, ogni valore probatorio. Quando la fonte è attendibile, ed essi concordano con mezzi di prova di fonte diversa, detti indizi devono essere presi in considerazione. Per i documenti della Export cui si riferisce l'Eridania, va sottolineato ch'essi non sono i soli atti sui quali si basa la Commissione.

Pretendere che il «prezzo congruo» sia il risultato di un'addizione di elementi rigidi e noti significa negare ogni ragion d'essere alle gare, e ignorare che, in queste, le offerte degli estranei al gruppo produttori-importatori erano diverse sia da quelle dei membri del gruppo, sia fra di loro. La Cavarzere, l'Industria degli zuccheri e l'Emiliana hanno del resto ammesso che, proprio nelle gare, esistevano possibilità di concorrenza.

L'affermazione secondo cui l'Eridania avrebbe riservato scarsa attenzione alle offerte della Sucres et Denrées di farla beneficiare della protezione che risulta dall'applicazione a terzi di un prezzo più elevato è in contrasto col fatto che, in altra occasione, l'Eridania ha chiesto che la maggiorazione comportasse un «margine di sicurezza» maggiore di quello poi convenuto (1,65 FF anziché 0,75; cfr. verbale della ruinione di Parigi del 22 settembre 1970).

La percentuale raggiunta dalle importazione effettuate direttamente dagli utilizzatori, percentuale che, per il periodo 1968-1972, è stata lievemente superiore al 15 %, costituisce un ulteriore indizio del controllo delle importazioni da parte delle ricorrenti, tenuto conto:

delle caratteristiche del mercato, le quali, in condizioni di normale funzionamento, avrebbero favorito le importazioni dirette; del fatto che i provvedimenti delle autorità italiane riservavano agli utilizzatori una quota delle importazioni; del fatto che soltanto dopo l'istituzione di tale quota, e in funzione di essa, si aveva un aumento delle importazioni dirette; del fatto che, secondo quanto afferma la stessa Eridania, gli utilizzatori avrebbero avuto costi minori di quelli gravanti sui produttori-importatori; del fatto che le forniture in questione non provenivano, normalmente, dal gruppo dei fornitori; del fatto che, a quanto pare, una parte di tali importazioni venivano effettuate dai produttori, a nome degli utilizzatori.

Poiché il gruppo dei fornitori si era impegnato a non vendere ad imprese estranee al gruppo degl'importatori, se non con un supplemento di prezzo, non deve stupire la coesistenza di rifiuti di vendere e di maggiorazioni di prezzo.

La tesi che assimila la maggiorazione ad uno sconto quantitativo è smentita dal verbale della riunione di Parigi del 29 settembre 1970, in cui viene precisato che il supplemento comprendeva un «margine di sicurezza»

La maggiorazione non era convenuta per i soli utilizzatori diretti, ma per tutti gli estranei al gruppo, compresi i commercianti; essa non può quindi spiegarsi in funzione di oneri di organizzazione commerciale a carico dei produttori-importatori.

Quanto al timore della R.T. che il prezzo offerto sul mercato italiano fosse stato fissato «de façon assez joviale», è comprensibile che, in una riunione dei produttori francesi e belga, diretta a stabilire le condizioni da offrire al gruppo italiano, il gruppo dei fornitori potesse temere che la collaborazione da poco iniziata venisse interrotta dal gruppo degl'importatori se i prezzi richiesti fossero stati eccessivi. D'altra parte, nella riunione tenutasi poco dopo (11 settembre 1969) a Genova, le imprese esportatrici e quelle importatrici hanno convenuto i principi che dovevano regolare la vendita dello zucchero in Italia (v. comunicazione degli addebiti, pagg. 56-57).

Se è vero che gl'importatori estranei al gruppo beneficiavano di minori costi, ciò avrebbe dovuto condurre, in condizioni di normale funzionamento del mercato, ad una loro più larga partecipazione alle importazioni.

L'applicazione, da parte dei produttori-importatori, di condizioni di vendita onerose ai loro clienti non è di per sé oggetto di un addebito, ma costituisce uno dei vari elementi di prova dell'addebito. In regime di concorrenza, le condizioni di vendita avrebbero potuto essere meno onerose, come risulta dall'insieme delle clausole unilateralmente imposte ai clienti (ad esempio: «la qualità s'intende comunque da Voi vista, gradita e accettata in partenza», «si intende da Voi accettato il peso dichiarato in partenza», «anche in caso di vendita in confezione a peso netto, il prezzo del listino di cui sopra sarà applicato al peso al lordo dei sacchi»).

Dire che i fornitori esteri non abbiano praticato una «maggiorazione di prezzo», ma abbiano concesso uno sconto ai produttori-acquirenti in ragione dell'entità degli acquisti è argomento contraddetto, fra l'altro, dal fatto che il preteso sconto non era funzione di tale entità, bensì dell'appartenenza dei beneficiari al gruppo degl'importatori.

L'affermazione secondo cui il supplemento non sarebbe stato applicato non risponde a verità, visto che la Générale Sucrière, la Say e la Béghin hanno ammesso, o quanto meno non hanno contestato, di aver effettuato la maggiorazione. È irrilevante stabilire se questa corrispondesse o meno esattamente all'importo convenuto.

L'argomento secondo cui la collaborazione di cui trattasi non potrebbe venir definita come un vero e proprio gruppo d'acquisto è inconferente, dal momento che la stessa Cavarzere ammette che vi è stata concertazione a livello della domanda e consultazione nelle gare. Un gruppo d'acquisto potrebbe eventualmente fruire dell'esenzione ai sensi dell' art. 85, n. 3 del trattato, ma non può considerarsi lecito ipso facto.

Se la Commissione ha affermato che solo i membri del gruppo dei fornitori erano in grado di esportare in Italia, ciò non esclude l'addebito di violazione dell'art. 85. La Commissione, infatti, sostiene per l'appunto che i membri del gruppo avrebbero dovuto farsi concorrenza fra di loro.

Il telex 20 ottobre 1969 dell'Eridania alla Surces et Denrées, mentre può indicare che la prima si accertava del consenso dei suoi mandanti prima di procedere all'acquisto in comune, conferma d'altra parte ch'essa negoziava per conto di tutti i membri del gruppo.

L'Emiliana non poteva ignorare che acquisti negoziati ed effettuati congiuntament, e che coprivano inoltre la maggior parte delle importazioni, costituivano un controllo di queste, il che è in contrasto con la norma comunitaria.

Così pure, imprese che partecipano a riunioni come quella di Genova, intese a perfezionare accordi atti ad impedire a terzi di vendere sul mercato italiano, e che per anni inoltrano congiuntamente le domande di fornitura, congiuntamente negoziano le relative condizioni, presentano alle gare offerte rigorosamente identiche ed applicano identiche condizioni di vendita, non possono pretendere di ignorare cosa era stato convenuto fra gl'interessati, né perché ciò era stato convenuto.

È irrilevante stabilire se l'Emiliana abbia direttamente partecipato all'elaborazione dello schema in cui si concreta la pratica concordata, o se abbia soltanto aderito all'iniziativa di altre imprese.

Quanto all'assunto secondo cui non si sarebbero avuti né turbativa della concorrenza, né ingiusto profitto, va osservato anzitutto che basta, perché una pratica concordata sia vietata, ch'essa abbia lo scopo di limitare la concorrenza. D'altro canto, il pregiudizio per la concorrenza è stato effettivo. Non ha rilevanza sapere a chi l'Emiliana abbia venduto lo zucchero importato, né a quale prezzo essa abbia effettuato le importazioni. È sufficiente constatare che i consumatori non hanno potuto beneficiare della maggiore scelta di fonti d'approvvigionamento che doveva essere la conseguenza del regime comunitario della zucchero. L'Emiliana, del resto, ha tratto profitto dalle pratiche in questione, le quali l'hanno messa al riparo dalla concorrenza che avrebbero potuto farle le imprese aventi vocazione ad esportare in Italia (produttori stranieri, commercianti) ed hanno ridotto, per la ricorrente, il rischio de non riuscire a conservare la propria clientela.

Rinviando per il resto al controricorso, la Commissione rileva che la ricorrente ha confermato il ruolo centrale svolto dall' Eridania, nonché il fatto che gli acquisti venivano effettuati, nella fattispecie, presso un gruppo di fornitori.

La partecipazione di quest'impresa alla riunione di Genova prova che l'Eridania non si è arbitrariamente arrogata il diritto di rappresentare le altre ricorrenti, compresa la S.A.D.A.M., ma agiva invece d'accordo con tutti i membri del gruppo. Anche si ciò non fosse, resta il fatto che la S.A.D.A.M. non si è mai opposta all'azione dell'Eridania, protrattasi per anni, ed al contrario l'ha ratificata. Tant'è vero che tutti gli acquisti di zucchero d'importazione che risultano esser stati fatti dalla S.A.D.A.M. nel periodo cui si riferisce la decisione impugnata sono quelli effettuati attraverso il gruppo che faceva capo all'Eridania.

Non è l'entità, modesta o meno, degli scarti tra le offerte presentate alle gare dai membri del gruppo e quelle provenienti da imprese a questo estranee, bensì l'identità rigorosa delle offerte degl'importatori appartenenti al gruppo, che costituisce l'elemento rilevante nella fattispecie.

Un comportamento inteso al controllo diretto delle importazioni da altri Stati membri incide manifestamente sul commercio fra questi Stati.

La S.A.D.A.M. non può sostenere che il suo comportamento si spiega con l'esistenza di una «price-leadership». Un siffatto argomento è anzitutto inammissibile, data la struttura del mercato italiano che, nel periodo in esame, comprendeva una ventina d'imprese. Inoltre, si tratta qui di partecipazione a gare in cui l'offerta è segreta e la gamma dei possibili concorrenti non comprende soltanto i produttori. Infine, la Commissione non ha mai addebitato alle ricorrenti aumenti simultanei di prezzi.

I telex della Sucres et Denrées all'Eridania, citati dalla S.A.D.A.M., se danno atto di screzi fra le due società, non possono costituire argomento a favore della tesi secondo cui la S.A.D.A.M. si sarebbe rifornita senza ricorrere ad intermediari.

Per il periodo cui si riferisce la decisione, la S.A.D.A.M. ha indicato, è vero, delle offerte da essa richieste ed ottenute da parte di vari operatori estranei al gruppo, ma non ha prodotto contratti conclusi con tali operatori.

Quanto ai rapporti fra la S.A.D.A.M. e la ditta Marcel Bauche, va sottolineato che questa ha sentito il bisogno di precisare che l'acquisto avrebbe dovuto essere fatto direttamente, e che in caso contrario essa non avrebbe consentito alla vendita. Questa precisazione sarebbe difficilmente comprensibile, se si dovesse ammettere che la S.A.D.A.M. operava liberamente. Comunque, non risulta che l'acquisto in parola abbia avuto luogo.

L'interveniente Unione nazionale consumatori (in prosieguo «l'Unione»), rinviando d'altra parte a quanto esposto dalla Commissione, svolge i seguenti argomenti:

Una delle attività tipiche nel settore dello zucchero consiste nel «confezionare» il prodotto in scatole, pacchetti o bustine. Questa attività è svolta in Italia sia dai produttori di zucchero, sia da numerose imprese minori. La presenza di confezionatori autonomi amplia le possibilità di concorrenza.

Esiste inoltre in Italia un gran numero di grossisti, i quali hanno interesse alla concorrenza fra produttori ed eventualmente all'acquisto diretto presso produttori stranieri. Ciò vale anche per le industrie utilizzatrici, il cui fabbisogno è talvolta elevato; queste potevano avere interesse ad importare anche versando l'intero importo del sovrapprezzo, il che di fatto è avvenuto.

La tesi delle ricorrenti, secondo cui non vi erano possbilità di concorrenza, è basata sul presupposto inesatto che i produttori esteri non potrebbero avere interesse a vendere al di sotto del prezzo d'intervento.

La Générale Sucrière ribadisce che il prezzo d'intervento rappresenta in sostanza un prezzo minimo garantito.

La Say sostiene che l'Unione non tiene alcun conto dell'incidenza della normativa comunitaria, né degli effetti economici della pretesa concertazione. È importante notare che le vendite da parte della ricorrente sono state effettuate a prezzi vicini, se non inferiori, al prezzo d'intervento e sempre inferiori al prezzo indicativo. Il fatto che quest'ultimo non sia stato raggiunto porta a concludere che la politica comunitaria non è riuscita ad attuare una delle finalità essenziali dell'art. 39 del trattato, cioè quella di «assicurare … un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura». L'Unione trascura il ratto che il trattato non mira soltanto alla difesa dei consumatori. Considerazioni analoghe vengono svolte dall'Industria degli zuccheri. La Say aggiunge che, se mai esistesse una possibilità di concorrenza, «la si potrebbe trovare solo nel margine del 25 % riservato alle importazioni dirette».

La Sucres et Denrées si stupisce del fatto che l'Unione sembra ritenere che la vendita a prezzo inferiore a quello d'intervento debba costituire la norma. Le considerazioni svolte dall'Unione vengono ad avvalorare la tesi delle ricorrenti secondo cui gli operatori non italiani non erano praticamente in grado di partecipare alle gare. La ricorrente ribadisce inoltre che la Commissione avrebbe dovuto tener conto dell'incidenza, sul comportamento posto a suo carico, dell'organizzazione e del funzionamento del mercato italiano.

Secondo la Cavarzere, nel sostenere che era possibile vendere in Italia lo zucchero di produzione estera al di sotto del prezzo d'intervento, l'Unione trascura il fatto che, secondo le stesse dichiarazioni del CIP, detto zucchero non poteva essere importato in Italia agli stessi prezzi dello zucchero nazionale.

Cfr. anche infra, b)

L'Unione illustra con ampiezza di particolari le ragioni per cui essa considera illegittimo il regime vigente in Italia:

Il sovrapprezzo percepito sullo zucchero importato costituisce una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale, ed è quindi vietato in forza dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 1009/67:

esso è imposto unilateralmente «da un organo amministratitivo nazionale diverso dal legislatore comunitario»; viene percepito dall'amministrazione doganale italiana che poi provvede a versarlo alla Ccz; dato il suo effetto di alterare il costo del prodotto importato, esso ha «sulla libera circolazione delle merci la stessa influenza restrittiva di un dazio doganale» (v. sentenza 19 giugno 1973, Capolongo/Maya, causa 77-72, Racc. pag. 623, n. 12); ciò risulta, fra l'altro, dalla circostanza che l'applicazione integrale del sovrapprezzo avrebbe impedito o quanto meno reso molto difficili le importazioni di zucchero in Italia; non costituisce il corrispettivo di un servizio reso dall'amministrazione (v. sentenza 1o luglio 1969, Commissione/Repubblica italiana, causa 24-68, Racc. pag. 193); è esclusivamente destinato a finanziare gli aiuti ai produttori italiani (v. sentenza Capolongo, loc. cit. pag. 624, n. 14).

Il sovrapprezzo gravante sullo zucchero di produzione nazionale è in contrasto col regolamento n. 1009/67. Questo, che istituisce un regime di prezzo comunitario, è concepito in modo da escludere qualsiasi intervento nazionale in materia, e si basa sul principio che il prezzo dello zucchero deve risultare dal libero gioco della concorrenza.

Inoltre, e su un piano generale, nel settore dello zucchero il potere normativo è stato integralmente trasferito alle istituzioni comunitarie.

Sia percepito sullo zucchero importato, sia riscosso sullo zucchero di produzione nazionale, il sovrapprezzo viola l'art. 40, n. 3, del trattato, poiché costituisce una discriminazione dei consumatori italiani rispetto agli altri consumatori della Comunità.

Lo stesso vizio è inerente al sistema delle gare. In primo luogo, ammettendo la partecipazione delle sole ditte in grado d'importare più di 1000 tonnellate, esso limitava per numerose imprese la possibilità di entrare effettivamente in concorrenza coi produttori italiani; l'Unione si richiama al resoconto della riunione di Parigi del 29 luglio 1969 (cfr. decisione, pag. 23, col. d., pag. 24, col. s.) redatto dalla R.T. (controricorso, all. I 57) in cui si legge: «Ho inoltre suggerito che l'Eridania … cerchi di ottenere dalle autorità italiane che la gara sia aperta soltanto a partite di 5000 tonnellate come minimo, il che dovrebbe eliminare non pochi offerenti». Inoltre, detto sistema viola il principio della parità di trattamento in quanto subordina la partecipazione all' asta all'esistenza di un'offerta ferma da parte di un produttore estero: disposizione che è stata utilizzata dalle imprese partecipanti all'intesa per restringere la concorrenza.

La fissazione di prezzi massimi al consumo è in contrasto col regime di prezzi istituito col regolamento n. 1009/67.

Nelle considerazioni dell'Unione, la Générale Sucrière trova conferma dei suoi propri argomenti. «Per quanto strano ciò possa apparire, la Corte dovrà pronunciarsi nella presente controversia, senza che questo punto di capitale importanza — cioè la questione della legittimità o meno dei provvedimenti italiani — sia stato risolto, dato che la Commissione non si è valsa delle facoltà attribuitele dal trattato».

La Say dichiara di condividere la tesi dell'Unione secondo cui il sistema delle gare avrebbe violato il principio della parità di trattamento; né contesta gli altri argomenti svolti dall'Unione, in quanto tendano a dimostrare l'illegittimità dei provvedimenti italiani. Il fatto che la Commissione abbia omesso di iniziare nei confronti del governo italiano il procedimento contemplato dall'art. 169 del trattato va interpretato come volontà, da parte sua, di lasciar sussistere detti provvedimenti (anche la Sucres et Denrées si esprime nello stesso senso). In questa omissione deve quindi vedersi una delle cause della concentrazione delle offerte posta a carico delle ricorrenti non italiane.

La Sucres et Denrées ritiene che non spetti a lei di pronunciarsi sulle tesi dell' Unione, le quali tuttavia, posto che siano fondate, costituiscono altrettante gravi critiche contro l'inerzia della Commissione.

L'Eridania osserva che il consiglio di Stato italiano ha riconosciuto la legittimità del regime controverso. Anche ammesso, però, ch'esso si sia sbagliato, si dovrebbe ritenere che i produttori italiani sono vincolati dall'ordinamento giuridico del proprio Stato, e che gli atti della pubblica amministrazione producono i loro effetti finché non siano stati annullati o dichiarati illegittimi. L'inerzia della Commissione quanto ai provvedimenti italiani ha creato, a favore degli stessi, una presunzione di legittimità. Peraltro, il sistema delle gare trova il suo fondamento nell'art. 34 del regolamento n. 1009/67, che autorizza l'Italia alla concessione di aiuti.

La Cavarzere insiste anche sull'effettiva esistenza dei provvedimenti italiani. Essa osserva che solo la parte di sovrapprezzo riscossa sulla produzione nazionale viene utilizzata per finanziare gli aiuti ai produttori italiani, mentre la parte riscossa sullo zucchero importato era destinata al rimborso dei maggiori oneri determinati dall'importazione. Quanto al carattere discriminatorio del sistema delle gare, l'Unione si limita a rilevarne aspetti marginali (necessità di presentare un'offerta minima di 1000 tonnellate; esistenza di un'offerta ferma da parte di un produttore estero), ma nulla dice del suo effetto principale, quello di attuare il contingentamento delle importazioni agevolate.

L'Industria degli zuccheri svolge considerazioni in parte analoghe a quelle dell' Eridania e della Cavarzere. Essa ammette comunque — benché evidentemente in senso diverso — il carattere discriminatorio dei provvedimenti italiani.

La S.A.D.A.M. condivide il parere che il sovrapprezzo riscosso sullo zucchero d'importazione, «nonché, più in generale, [le] norme imperative che regolano la struttura del mercato dello zucchero in Italia» siano in constrasto con la normativa comunitaria. Ciò costituisce un ulteriore elemento a riprova del fatto che nessun illecito può essere addebitato alla ricorrente.

L'Unione osserva che i fatti allegati e le prove addotte dalla Commissione sono sufficienti a dimostrare l'esistenza dell'infrazione. Essa rileva in particolare:

l'uniformità delle quote di sovrapprezzo offerte dai produttori italiani, in significativo contrasto con la varietà delle offerte degli indipendenti; l'uniformità, a prescindere da elementi marginali, dei contratti di compravendita stipulati con i clienti dalle imprese Eridania, Cavarzere, Industria degli zuccheri, Emiliana e S.A.D.A.M.; il contenuto delle clausole di tali contratti, che proverebbe le affermazioni della Commissione relative alle «concertazioni sussidiarie» fra produttori italiani.

I comportamenti addebitati alle ricorrenti sono conformi — come risulta da vari documenti — alla lunga tradizione anticoncorrenziale dell'industria saccarifera italiana. L'Unione sviluppa ampiamente questo argomento, mettendo fra l'altro in rilievo che, anche in epoca anteriore a quella cui si riferisce la decisione, l'Eridania ha agito in veste di «capogruppo».

L'intesa in questione è ulteriormente documentata da una lettera della Ferrero all'Unione, in data 20 febbraio 1974, lettera che riprende e specifica le dichiarazioni già fatte agli agenti della Commissione.

L'esistenza di un'intesa avente per oggetto e per effetto l'eliminazione o la limitazione della concorrenza di altre imprese nell'importazione di zucchero, è dimostrata inoltre dai seguenti fatti:

Sulla base delle importazioni effettuate nella stagione 1969/70 e della stima della produzione nazionale per la stagione 1970/71, la Ccz era stata autorizzata a colmare il deficit di zucchero cristallino da destinare alle imprese trasformatrici con una gara per l'importazione di 1500000 quintali di zucchero, più un quantitativo complementare di 300000 quintali da destinarsi ad imprese utilizzatrici che singolarmente avessero inoltrato richiesta per l'importazione di quantitativi non superiori a 10000 quintali. Nella gara del 10 settembre 1970, i produttori italiani riuscivano a farsi aggiudicare la quasi totalità del quantitativo da loro richiesto (1380000 quintali su 1400000), provocando in tal modo l'esclusione totale di quelle imprese utilizzatrici che avevano deciso di importare direttamente parte del loro fabbisogno, ed avevano partecipato alla gara per un quantitativo complessivo di 308000 quintali. Tale esclusione dimostrava però che il quantitativo messo in gara non era stato sufficiente a colmare il deficit dello zucchero. Pertanto, il 22 ottobre 1970, la Ccz indiceva una nuova gara per un quantitativo di 600000 quintali. Contro una richiesta delle industrie utilizzatrici per un totale di 410000 quintali, le imprese produttrici, il cui deficit nella gara del 10 settembre era stato di soli 20000 quintali presentavano richieste per un totale di 1100000 quintali. Le singole domande dovevano quindi essere sottoposte ad una decurtazione proporzionale e, ancora una volta, le industrie utilizzatrici constatavano l'impossibilità di provvedere direttamente al loro fabbisogno.

Le imprese saccarifere si sono sempre rifiutate di vendere zucchero agli operatori la cui attività consiste nell'imballaggio dello zucchero in bustine o pacchetti («confezionatori», cfr. supra, ad 1., a) bb)); esse hanno anzi predisposto una specie di «lista nera», imponendo ai grossisti l'obbligo di non vendere zucchero a detti operatori. Questi hanno allora cercato di acquistare zucchero direttamente dai produttori esteri, raccogliendo anche qui rifiuti di vendita. I confezionatori si sono visti perciò costretti ad acquistare modeste quantità di zucchero dai pochi produttori italiani non partecipanti all'intesa, oppure a rivolgersi alle attuali ricorrenti italiane, dissimulando la propria identità grazie a prestanome di volta in volta diversi.

Sostenendo che ai comportamenti in questione si devono applicare le esenzioni di cui al regolamento n. 26 (v. infra, b), le ricorrenti hanno implicitamente ammesso l'esistenza di un'intesa. Questa ammissione rusilta anche dalle dichiarazioni di alcune ricorrenti.

La Générale Sucrière osserva che il comportamento dei produttori italiani nel settembre e nell'ottobre 1970, cosi come viene descritto dall'Unione, conferma la sua propria tesi secondo cui il regime italiano conferiva ai produttori stessi il monopolio dell'importazione di zucchero ed escludeva ogni concorrenza. La Générale Sucrière fa tuttavia carico all'Unione di non aver tratto le logiche conseguenze di quanto da essa dimostrato, e cioè che le pratiche dei produttori-esportatori non possono essere criticate.

Secondo la Say, le considerazioni dell' Unione confermano che la costituzione del gruppo dei produttori italiani è stata precedente all'azione dei produttori esteri. Questi si sono trovati di fronte ad un' unica domanda di forniture a prezzo prestabilito.

La Sucres et Denrées ritiene di dover richiamare l'attenzione della Corte sul fatto che, non essendo a conoscenza delle memorie e dei documenti relativi alle cause promosse dalle altre ricorrenti, essa si trova nell'impossibilità di prendere posizione su talune affermazioni dell'Unione, questa circostanza è lesiva dell'uguaglianza delle parti nel procedimento.

L'Unione non ha fornito la minima indicazione circa l'influenza esercitata dalle autorità italiane quanto all'origine e agli sviluppi delle varie intese intervenute fra i produttori italiani. Ora, di tale influenza si deve tener conto per poter esattamente valutare il comportamento in questione.

Le considerazioni svolte dall'Unione contraddicono l'assunto della Commissione, secondo cui la Sucres et Denrées sarebbe stata la promotrice della concertazione di cui trattasi. L'affermazione che si siano avuti rifiuti di vendita non riguarda la Sucres et Denrées, né del resto è corroborata da alcuna prova.

L'Eridania osserva che, dopo l'adozione della decisione impugnata, i produttori italiani ed esteri hanno abbandonato la linea di condotta seguita in precedenza. Nelle prime gare indette successivamente, le imprese saccarifere italiane ricevevano in assegnazione soltanto quote minoritarie. In seguito, erano addirittura costrette a non partecipare alle gare, non essendo riuscite ad ottenere alcuna offerta dai produttori stranieri, che fornivano invece ingenti quantitativi ad altri operatori italiani. Queste circostanze hanno portato a serie difficoltà di approvvigionamento, e ad una lievitazione dei prezzi sul mercato italiano. Tutto ciò dimostra l'infondatezza degli addebiti della Commissione; il trattato, infatti, non può essere interpretato nel senso ch'esso favorisca conseguenze così nefaste.

È inesatta l'interpretazione data dall' Unione ai risultati di determinate gare svoltesi nell'autunno 1970. Se nella prima di tali gare nessun quantitativo è stato assegnato direttamente agli utilizzatori è perché questi avevano offerto sovrapprezzi inferiori a quelli offerti dai produttori-importatori. Quanto alla seconda gara, relativa a 600000 quintali, i quantitativi assegnati ai produttori-importatori, ai commercianti ed alle industrie utilizzatrici sono stati, rispettivamente, pari a 385965, 70175 e 143860 quintali.

È errato affermare che lo scopo perseguito dalle ricorrenti italiane sia stato quello di consolidare, oltre il termine del regime transitorio comunitario, la posizione dominante dei produttori. La libertà dei prezzi derivante dal passaggio dal regime provvisorio a quello definitivo muta così radicalmente i dati del mercato da far apparire inverosimile che accordi limitati nel tempo possano proiettare i loro effetti nell'avvenire. Considerazioni analoghe vengono svolte dall'Industria degli zuccheri.

La Cavarzere osserva che gli accordi conclusi dalle imprese saccarifere italiane in epoca anteriore a quella considerata nella decisione, e in parte risalenti ad un periodo ormai remoto, sono del tutto irrilevanti nella fattispecie, non essendo vietati da alcuna legge, né comunitaria, né nazionale. Al massimo potrebbe dirsi che la rievocazione fattane dall'Unione dimostra l'infondatezza della censura secondo cui il comportamento dei produttori italiani era inteso a falsare il gioco della concorrenza.

Criticando i produttori-importatori perché, nelle gare, avevano fatto concorrenza agli utilizzatori, l'Unione ragiona come se questi ultimi fossero gli unici beneficiari della normativa comunitaria, ed ammette implicitamente che la concorrenza non era stata esclusa.

Se le imprese saccarifere si fossero fatte concorrenza fra di loro in occasione delle gare, si sarebbe verificato che una sola di esse avrebbe potuto aggiudicarsi l'intero contingente e, dato che questo era prefissato, dettare legge sul mercato per il soddisfacimento dell'intero fabbisogno nazionale. Lo stesso sarebbe avvenuto se aggiudicatane fossero rimaste le sole grandi industrie utilizzatrici: con la conseguenza che le industrie utilizzatrici minori avrebbero dovuto acquistare lo zucchero all'estero, pagando l'intero sovrapprezzo, il che avrebbe avuto ripercussioni negative sul loro bilancio. Tutto ciò mostra che la Commissione e l'Unione si basano su un concetto errato della concorrenza.

Quanto ai confezionatori, lo zucchero posto in gara era prevalentemente destinato ad uso industriale, e non necessitava quindi di confezionamento. Inoltre, per la legge italiana, il produttore è responsabile nel caso di difformità del prodotto dalle indicazioni che figurano sulla confezione e dalle caratteristiche stabilite dalla legge; il produttore, quindi, affida il confezionamento solo a commercianti nei quali ha piena fiducia. L'affermazione secondo cui i confezionatori avrebbero invano cercato di acquistare zucchero in Italia e all'estero manca di qualsiasi accenno di prova. Infine, i bandi di gara per le importazioni ad uso industriale non ammettevano la partecipazione di confezionatori.

L'Unione, la quale sembra auspicare che ai produttori italiani venga vietata l'attività d'importazione, dimentica che, sino al 31 dicembre 1972, la legge italiana favoriva i rapporti commerciali diretti fra utilizzatori e produttori nazionali di zucchero, contemplando per le relative vendite dirette l'applicazione dell'IGE nella misura del 2,30 % anziché del 5,30 %.

La Cavarzere si sofferma a lungo sul modo in cui, a suo avviso, vanno valutati i contratti conclusi fra i produttori-importatori e le imprese dolciarie italiane. Essa rileva che gli addebiti dell'Unione vanno oltre quelli formulati dalla Commissione, dal momento che questa non accusa più le ricorrenti di aver unificato le clausole di tali contratti, ma solo di aver loro dato un contenuto eccessivamento oneroso. Questa censura è peraltro infondata, trattandosi in realtà di clausole conformi alla prassi commerciale.

Non ha senso l'addebito, mosso ai produttori italiani, di aver inteso proteggere il proprio mercato nazionale e conservare le proprie posizioni di forza. In sostanza, esso si risolve nell'accusa di aver voluto conquistare, nel commercio estero, la parte necessaria per colmare il deficit del fabbisogno nazionale. Ora, un intento del genere non ha niente a che vedere con pretese aspirazioni alla «protezione» o al «mantenimento» del mercato, ma si traduce solo nel «concorrere nel grande gioco della competizione economica».

La potentissima società Ferrero ha ben diritto di cercare di evitare le spese di provvigione, acquistando direttamente tutto il suo fabbisogno di materie prime; essa potrebbe però ottenere questo risultato con i normali mezzi della competizione economica: ad esempio, incaricando le affiliate, di cui dispone in quasi tutti i paesi europei, di acquistare zucchero per suo conto.

L'Industria degli zuccheri sostiene che i grossisti hanno avuto la possibilità di partecipare alle importazioni, anche per lo zucchero destinato ad usi industriali — e alcuni di loro se ne sono valsi —, ma solo per quantità limitate: sia in ragione di capacità operative inferiori a quelle delle industrie utilizzatrici, sia perché il rifornimento diretto dell'industria utilizzatrice da parte delle imprese saccarifere era favorito dalle agevolazioni fiscali concesse agli acquirenti industriali che acquistassero direttamente dai produttori. Il sistema fiscale italiano tendeva praticamente ad escludere gl'intermediari commerciali per lo zucchero venduto alle industrie utilizzatrici. Lo stesso sindacato dei grossisti ha dichiarato che «la maggioranza dei grossisti … preferisce avvalersi dei mercati consueti di rifornimento, e comprare quindi lo zucchero estero dagli stessi fornitori di quello nazionale».

È normale che i produttori-importatori abbiano assunto un comportamento uniforme nel partecipare alle gare, dato il loro obbligo di vendere in tutta Italia ad un prezzo uniforme, preso a riferimento dall'amministrazione per fissare la quota di sovrapprezzo.

Quanto all'uniformità dei contratti di vendita, essa si spiega con un processo di standardizzazione comune in commercio. La Ferrero non è tra i consumatori al dettaglio, che l'Unione ha il compito di proteggere.

Quanto alle gare cui l'Unione si riferisce, l'Industria degli zuccheri svolge considerazioni analoghe a quelle dell'Eridania, sopra riportate. Essa si chiede inoltre perché gli utilizzatori non avessero offerto un sovrapprezzo superiore a quello proposto dalle imprese saccarifere, mentre avrebbero benissimo potuto farlo.

I confezionatori non potevano partecipare alle gare per zucchero ad uso industriale, sia perché lo zucchero andava importato in forti quantità, sia perché essi non potevano — senza contravvenire ai bandi — destinare ad uso alimentare lo zucchero importato ad uso industriale.

La S.A.D.A.M. rileva che a torto l'Unione mette sullo stesso piano tutte le ricorrenti, trascurando gli argomenti svolti dalla S.A.D.A.M. in merito alla propria situazione particolare.

La similitudine dei contratti di vendita stipulati dai produttori italiani coi loro clienti non è indizio di concertazione, l'unione ha d'altronde prodotto un solo contratto concluso dalla S.A.D.A.M.

Per il resto, la ricorrente ripete talune affermazioni già contenute nelle sue precedenti memorie.

Cfr. anche supra, a. 1o, aa), bbb) e ccc) e le corrispondenti considerazioni sub a. 2o, 3o, 4o e 5o.

Secondo le ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, Sucres et Denrées, Eridania e Industria degli zuccheri, a torto la Commissione (v. decisione, pag. 42, col. d.) ha negato al comportamento di cui è causa il beneficio di questa eccezione, adducendo che l'organizzazione comune dei mercati non avrebbe «lasciato più sussistere le organizzazioni nazionali di mercato». In complesso, gli argomenti svolti dalle ricorrenti si possono riassumere come segue:

La disciplina vigente in Italia costituisce un'organizzazione nazionale di mercato — o, quanto meno, una «regolamentazione interna d'effetto equivalente» ai sensi dell'art. 46 del trattato — di cui il comportamento suddetto era una conseguenza necessaria e di cui esso fa quindi parte integrante, per le seguenti ragioni:

La disciplina italiana, considerata congiuntamente con quella comunitaria, risulta intesa a controllare e regolare il mercato, al fine di garantire l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori agricoli. Essa mira inoltre ad affidare la distribuzione alle grandi imprese italiane, per evitare che, a causa della pressione concorrenziale esercitata dai produttori esteri, i prezzi scendano al di sotto del prezzo d'intervento regionalizzato. L'Italia ha in pratica obbligato i produttori italiani a raggruppare le importazioni. La disciplina in questione implica, fra l'altro, un regime di protezione doganale o d'effetto equivalente, uno speciale regime fiscale relativo allo zucchero importato, la fissazione di un prezzo massimo al consumo, un prezzo d'intervento diverso da quello stabilito per gli altri Stati membri, un sistema di aiuti, una cassa di conguaglio destinata al finanziamento di questi aiuti ed alimentata mediante il pagamento del sovrapprezzo, un regime di limitazione e di ripartizione delle importazioni ed una perequazione delle spese di trasporto. I suddetti provvedimenti tendono al «graduale inserimento dell'economia saccarifera italiana in quella comunitaria» (v. provvedimento CIP n. 1195, supra I 2 B b).

La Sucres et Denrées chiede che su talune questioni da essa evocate venga assunta la testimonianza del prof. Albertario, già direttore presso il ministero italiano dell'agricoltura e foreste, il quale essendosi occupato dei problemi relativi all'importazione di zucchero e alle gare, è persona particolarmente idonea a precisare quali fossero gli obiettivi perseguiti dalle autorità italiane.

Le ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, R.T., Sucres et Denrées, Eridania e Industria degli zuccheri non ritengono validi i due motivi addotti nella decisione (pag. 43, col. s.) per escludere l'applicazione della suddetta eccezione, e cioè che le pratiche in esame «non rientrano nel contesto degli strumenti previsti … dalla regolamentazione comunitaria» al fine di garantire l'occupazione e il tenore di vita dei produttori di barbabietole e di canne da zucchero della Comunità, e ch'esse «sono state messe in atto per scopi totalmente estranei a tali obiettivi». Gli argomenti svolti, in complesso, dalle suddette ricorrenti si possono riassumere come segue:

Il modo di vedere della Commissione finisce per escludere qualsiasi possibilità di applicare l'eccezione di cui trattasi. Questa infatti — come risulta d'altronde dalla lettera dell'art. 2 del regolamento n. 26 — è contemplata, per definizione, solo per le pratiche che nulla abbiano a che fare coi mezzi predisposti dalle norme comunitarie; una pratica unicamente intesa a far rispettare tali mezzi non avrebbe alcuna ragione d'essere. La tesi della Commissione è smentita inoltre dagli esempi elencati nello stesso art. 2, seconda frase, per quanto riguarda determinati accordi, ecc. d'imprenditori agricoli.

Il terzo punto della motivazione del regolamento n. 26, che riprende il concetto enunciato dall'art. 42 del trattato, afferma che le disposizioni dell'art. 85 si applicano solo «nei limiti in cui la loro applicazione non ostacoli il funzionamento delle organizzazioni nazionali dei mercati agricoli e non pregiudichi il raggiungimento degli obiettivi della politica agricola comune». Ne consegue che gli obiettivi enunciati dall'art. 39 del trattato devono prevalere sulla preoccupazione di garantire la concorrenza; a quest'idea sono informati anche il regolamento n. 1009/67 ed i relativi regolamenti d'attuazione, le cui norme contemplano restrizioni della libertà di concorrenza.

A differenza di quanto avviene negli altri settori economici, le disposizioni vigenti per il settore agricolo sono intese a tutelare non solo il consumatore, ma anche il produttore.

La concorrenza deve assicurare al consumatore, non già il prezzo più basso possibile, bensì «prezzi ragionevoli» (art. 39, n. 1, lett. e) del trattato). D'altra parte, come viene ammesso nella decisione (pag. 22, col. s.), il prezzo ragionevole era il prezzo indicativo, mai raggiunto peraltro nelle vendite in questione; qualsiasi provvedimento che obblighi i produttori a vendere al di sotto di questo prezzo sarebbe in contrasto col trattato.

Anche a supporre — quod non — che la disciplina italiana abbia lasciato sussistere possibilità di concorrenza atte a far scendere i prezzi, la concorrenza stessa sarebbe stata contraria agli obiettivi perseguiti tanto dalla normativa italiana, quanto dall'art. 39, poiché avrebbe portato a vendere al di sotto del prezzo indicativo e perfino del prezzo d'intervento; ora, nello spinto della stessa disciplina comunitaria, questo dev'essere assolutamente raggiunto affinché i produttori di zucchero possano corrispondere ai bieticultori il prezzo minimo stabilito.

La disciplina italiana, e quindi la pratiche ad essa connesse, avevano per oggetto e per effetto la garanzia dell'occupazione e del tenore di vita dei produttori di barbabietole e di canne da zucchero — finalità messe particolarmente in rilievo dal regolamento n. 1009/67 — , la stabilizzazione del mercato, la sicurezza e la continuità degli approvvigionamenti, la garanzia di prezzi ragionevoli, cioè di prezzi che non scendessero al di sotto del prezzo d'intervento regionalizzato, né superassero il limite massimo fissato dal governo italiano; l'Industria degli zuccheri afferma tuttavia che, grazie alle suddette pratiche, i consumatori italiani hanno pagato un prezzo che, fatta eccezione per un breve periodo, ha lasciato all'industria saccarifera solo «un introito… corrispondente a quello minimo comunitario o addirittura inferiore». Le pratiche in questione erano necessarie per evitare un «deterioramento dell'offerta», data la necessità di ripartire razionalmente le forniture dei quantitativi ritenuti indispensabili dalle autorità italiane.

La Commissione oppone che le eccezioni di cui trattasi vanno considerate nel contesto della disciplina comunitaria del mercato dello zucchero, la quale

mira ad abolire ogni ostacolo alla circolazione della merce nell'ambito del mercato comune; lascia alle imprese la facoltà di avvalersi o meno delle garanzie da essa previste; lascia sussistere la concorrenza, fatta eccezione per le disposizioni relative al prezzo minimo della barbabietola e per le quote di produzione.

Dagli artt. 43 e 45 del trattato risulta che le organizzazioni comuni di mercato si sostituiscono alle organizzazioni nazionali. La Corte ha affermato che, dall'entrata in vigore di un'organizzazione comune, spetta unicamente alla Comunità il decidere della conservazione, in via provvisoria, di qualsiasi regime nazionale relativo ai prodotti di cui trattasi (sentenza 21 marzo 1972, causa 82-71, Pubblico ministero della Repubblica italiana/SAIL, Racc. 1972, pag. 119). La Comunità non ha deciso di lasciar sussistere la disciplina italiana dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1009/67; già per questa semplice ragione, detta disciplina non può essere considerata un'organizzazione nazionale di mercato.

Inoltre, dagli artt. 39, 40 e 43 del trattato si desume che l'esistenza di una siffatta organizzazione dipende da tre presupposti:

la disciplina nazionale in questione deve costituire un complesso di norme relative alla vendita di un determinato prodotto agricolo in uno Stato membro; essa deve fornire garanzie per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori interessati; a tal fine, lo smercio della produzione nazionale e la stabilità del livello dei prezzi devono essere tutelati ed assicurati non soltanto contro le ripercussioni che possano avere le importazioni, ma anche contro le conseguenze delle fluttuazioni della produzione o della domanda nazionale.

Il secondo ed il terzo presupposto non ricorrono nella fattispecie, poiché la disciplina italiana non tutela i produttori di barbatietole contro le suddette conseguenze.

Le precedenti considerazioni valgono a prescindere dal se la disciplina italiana sia o meno conforme al trattato. In ogni caso, gli elementi essenziali di tale disciplina trovano un fondamento nell'organizzazione comune di mercato.

Il sistema di prezzi uniformi riguarda i prezzi al consumo, non quelli alla produzione. Esso costituisce quindi una garanzia a favore del consumatore, non del produttore.

I provvedimenti relativi alla perequazione delle spese di trasporto sono stati abrogati nel 1968; l'attuale sistema di perequazione viene applicato spontaneamente dai produttori italiani.

Le disposizioni italiane non impongono la concentrazione dell'offerta.

Il regime vigente in Italia ha lasciato sussistere possibilità di concorrenza (cfr. supra a) 2., 4.).

Anche ammesso che le disposizioni italiane costituiscano un'organizzazione nazionale di mercato, le pratiche concordate in questione non ne fanno parte integrante. A tal fine, non basta che le pratiche stesse costituiscano la necessaria conseguenza del sistema di cui trattasi (il che peraltro non corrisponde alla realtà), ma è necessario ch'esse siano indispensabili al suo funzionamento, condizione che non è soddisfatta nella fattispecie. La Commissione rileva fra l'altro che le imprese italiane avrebbero potuto partecipare separatamente alle gare e che, di per sé, la disciplina italiana non garantiva la protezione del mercato interno contro le importazioni.

Quanto alla seconda eccezione contemplata dal regolamento n. 26, dal terzo punto della motivazione del regolamento n. 1009/67 risulta ch'essa diviene operante solo qualora l'applicazione dell'art. 85 del trattato metta in pericolo la realizzazione degli obiettivi della politica agricola comune. Gli strumenti necessari a tale realizzazione sono stati definiti dal regolamento n. 1009/67 e dai relativi regolamenti d'attuazione. Le pratiche in questione non sono affatto indispensabili al conseguimento dei suddetti obiettivi; anzi, avendo lo scopo di limitare la concorrenza, vengono ad ostacolarlo.

È errato affermare che la tesi sostenuta dalla Commissione esclude qualsiasi possibilità d'applicazione della norma eccezionale di cui trattasi. La Commissione elenca alcune ipotesi in cui, a suo avviso, l'eccezione può divenire operante.

L'argomento relativo al livello di prezzo al quale gl'interessati hanno venduto in Italia non tiene conto della natura dell' infrazione colpita dalla decisione impugnata. Questa non considera le ripercussioni che le pratiche concordate potrebbero aver avuto sui prezzi, bensì la concertazione per proteggere il mercato italiano. D'altra parte, come risulta dalle stesse affermazioni delle ricorrenti, il prezzo di mercato, lievemente superiore al prezzo d'intervento, è risultato remunerativo.

È inconferente l'affermazione che le pratiche di cui è causa abbiano avuto lo scopo di mantenere i prezzi, in Italia, al livello del prezzo d'intervento regionalizzato. Le garanzie di cui dispongono i produttori italiani di barbabietole e di canne da zucchero trovano il loro fondamento essenziale direttamente nella disciplina comunitaria.

Dagli artt. 42 e 43, nn. 2 e 3, del trattato, l'Eridania e l'Industria degli zuccheri deducono che questo stabilisce una stretta connessione fra l'attuazione della politica agricola comune e l'applicazione delle norme sulla concorrenza, di guisa che l'estensione di queste ultime alla materia agricola dovrebbe avvenire simultaneamente all'instaurazione della suddetta politica e, in particolare, all'adozione dei regolamenti di base relativi ai vari settori agricoli. Senza l'instaurazione della politica agricola comune, e soprattutto senza la sostituzione dell'organizzazione comune di mercato alle organizzazioni nazionali, il Consiglio non può disporre l'applicazione delle norme sulla concorrenza. Questa tesi trova conferma, secondo le ricorrenti, nell'art. 38, n. 4, del trattato.

Stando così le cose, il fatto che il Consiglio abbia adottato il regolamento n. 26 nel 1962, quando ancora per la maggior parte dei prodotti agricoli non era stata istituita un'organizzazione comune, contrasta col principio, derivante dalle suddette disposizioni, dell'interdipendenza fra instaurazione della politica agricola comune ed applicazione al settore agricolo delle norme relative alla concorrenza. Il regolamento n. 26 dovrebbe quindi essere dichiarato invalido, ai sensi dell' art. 184 del trattato.

Non si può obiettare che l'iniziale illegittimità del regolamento n. 26 sia stata successivamente sanata con l'entrata in vigore del regolamento n. 1009/67. Questo, infatti, non ha creato un'organizzazione comune del mercato dello zucchero:

Esso ha istituito, accanto ad un regime definitivo, un regime transitorio destinato a restare in vigore sino al 1o luglio 1975. Questo regime transitorio limita notevolmente la libertà degli scambi intracomunitari. In particolare, il sistema delle quote e le disposizioni speciali relative all'Italia tendono a cristallizzare le quantità prodotte da ciascuno Stato e, all'interno di questo, da ciascun operatore, e quindi a scoraggiare l'aumento della produzione di barbabietole e di zucchero. Tutti questi provvedimenti sono quindi sostanzialmente destinati a mantenere separati, almeno in una certa misura, i diversi mercati nazionali. Come risulta dall'art. 43, n. 3, lett. b) del trattato un determinato regime può essere qualificato organizzazione comune di mercato solo qualora «assicuri agli scambi all'interno della Comunità condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale». Ora, le summenzionate limitazioni imposte agli scambi intracomunitari di zucchero fanno sì che non si possa parlare di un mercato unico esteso a tutta l'area comunitaria, per il periodo di vigenza delle norme transitorie del regolamento n. 1009/67. Ciò è confermato dal fatto che in Italia esiste un'organizzazione nazionale del mercato dello zucchero (cfr. infra, ad 1., aa), come pure dall'art. 22 del suddetto regolamento che, dopo aver definito come transitoria la disciplina da esso dettata negli artt. 23-33, stabilisce che il regime definitivo non potrà «comportare alcuna discriminazione tra i produttori della Comunità», lasciando così intendere che alle norme transitorie sono connesse discriminazioni del genere. Ora, a norma dell'art. 40, n. 3, del trattato, l'organizzazione comune contemplata dallo stesso articolo «deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità». Conseguentemente, la disciplina comunitaria della concorrenza non può trovare applicazione durante il periodo transitorio. La Cavarzere svolge considerazioni in gran parte analoghe a quelle sopra esposte, citando a sostegno della sua tesi numerosi estratti della giurisprudenza della Corte, delle conclusioni degli avvocati generali e di dichiarazioni della Commissione o di suoi membri. Essa rileva fra l'altro che l'attuazione della politica comune nel settore dello zucchero è stata rinviata al 1975, con la conseguenza che, fino a quel momento, non si può parlare di mercato comune in materia.

Le repliche delle ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, Sucres et Denrées, Eridania e Industria degli zuccheri si possono riassumere, in complesso, come segue:

Secondo l'ottavo punto della motivazione del regolamento n. 1009/67, «l'attuazione di un mercato unico … implica l'abolizione, alle frontiere interne della Comunità, di tutti gli ostacoli posti alla libera circolazione delle merci considerate». Là dove tali ostacoli sussistono, non si ha quindi un mercato unico, ma esiste invece un mercato separato la cui organizzazione si distingue dall'organizzazione comune e costituisce, perciò, un'organizzazione nazionale di mercato. Stando così le cose, non è indifferente stabilire se la disciplina italiana consenta o meno la libera circolazione delle merci e sia, di conseguenza, conforme o meno alla norma comunitaria.

L'argomento secondo cui la Comunità non ha deciso di «lasciar sussistere» la disciplina italiana non è pertinente, in quanto i relativi provvedimenti sono quasi tutti posteriori al 1o luglio 1968.

La Commissione non può presentare le cose nel senso che detta disciplina sarebbe divenuta priva di oggetto in seguito all'instaurazione dell'organizzazione comune di mercato. Il provvedimento CIP n. 1195 è inteso al «graduale inserimento dell'economia saccarifera italiana in quella comunitaria, dal che si desume che l'organizzazione comune non ha ancora avuto attuazione in Italia; lo stesso regolamento n. 1009/67 afferma, d'altra parte, che l'obiettivo finale non è ancora stato raggiunto. Se le autorità comunitarie hanno lasciato sussistere la disciplina italiana, ciò non può essere dovuto che al fatto che tale disciplina viene considerata come un'organizazzione nazionale di mercato — o quanto meno come un regime a questa equivalente — provvisoriamente indispensabile. L'Eridania e l'Industria degli zuccheri ricordano che, a loro avviso, il regolamento n. 1009/67 non ha creato un'organizzazione comune di mercato (v. supra, considerazioni preliminari), ed ha quindi lasciato sussistere la possibilità di organizzazioni nazionali. D'altra parte, dall'art. 43, n. 3, del trattato, risulta che l'organizzazione comune “può”, ma non “deve” essere sostituita alle organizzazioni nazionali.

La sentenza della Corte 21 marzo 1972 non offre alcun sostegno alla tesi della Commissione. Da essa si desume, infatti, che un'organizzazione nazionale del mercato può esistere parallelamente all'organizzazione comune dello stesso. La sentenza afferma che, a partire dal momento in cui l'organizzazione comune è entrata in vigore, spetta “all'autorità comunitaria il decidere della conservazione, in via provvisoria, di qualsiasi regime nazionale — di organizzazione, d'intervento o di controllo — relativo ai prodotti di cui trattasi”. Ciò dimostra che i due regimi possono continuare a coesistere, qualora l'autorità comunitaria non decida altrimenti. La sentenza non dice, né sottintende, che la sopravvivenza di un'organizzazione nazionale è subordinata ad una decisione espressa dalla Commissione.

La disciplina italiana risponde certamente alle tre condizioni che, secondo la Commissione, devono essere soddisfatte perché si abbia un'organizzazione nazionale di mercato:

essa consiste in un complesso di norme ben definite, relative all'Italia e aventi carattere vincolante; limita le importazioni e la domanda interna, in funzione della produzione nazionale, al fine di tutelare i bieticultori italiani; prevede che il gettito del sovrapprezzo sia destinato per la maggior parte ad aiuti a favore dei bieticoltori stessi.

Non si può obiettare che l'istituzione di un regime di prezzo unico e di prezzi massimi al consumo non costituisce una garanzia per il tenore di vita e l'occupazione dei produttori e trasformatori di barbabietole. Il suddetto regime non può essere separato dagli altri provvedimenti adottati dalle autorità italiane, in particolare dal sistema delle gare. Questo mira non soltanto ad assicurare il livello della produzione nazionale e la regolarità dell'approvvigionamento del mercato italiano, e quindi indirettamente a garantire il tenore di vita e l'occupazione dei produttori e trasformatori di barbabietole, ma anche a fornire direttamente una sovvenzione ai coltivatori ed ai trasformatori. Il prezzo unico al consumo mette poi questi operatori al riparo dalle incertezze del mercato, consente loro di fare previsioni ed evita loro gli inconvenienti derivanti dall'ubicazione. Inoltre, esso garantisce un equo tenore di vita alla popolazione agricola e permette la stabilizzazione del mercato.

Nello stesso contesto va ricordato che la disciplina di cui trattasi:

permette ai produttori di barbatietole di ottenere prezzi minimi superiori a quelli vigenti negli altri Stati membri, data l'esistenza di un prezzo d'intervento più elevato e degli aiuti che il governo italiano è stato autorizzato a concedere; ha garantito lo smercio della produzione nazionale mediante l'imposta di conguaglio del 3,6 % (legge 31 luglio 1954, n. 570) applicata allo zucchero d'importazione sino al 1o gennaio 1973, nonché mediante il sistema delle gare, che permette di controllare e limitare le importazioni, al fine di evitare che acquisti effettuati all'estero alle normali condizioni di mercato creino perturbazioni sul mercato interno.

È irrilevante stabilire se, fra le norme relative al mercato italiano, le più importanti siano quelle sancite dalla disciplina comunitaria. Nella sentenza 13 novembre 1964 (causa riunite 90 e 91-63, Commissione/Lussemburgo e Belgio, Racc. 1964, pag. 1216), la Corte ha affermato che un'organizzazione nazionale di mercato consiste “nel complesso di provvidenze e strumenti giuridici di cui gli organi competenti si servono per controllare e normalizzare il mercato”. Tale complesso può benissimo essere formato da norme comunitarie vigenti per un determinato Stato membro e da norme interne; ciò vale a maggior ragione qualora, come nella fattispecie, le norme interne abbiano la precedenza rispetto a quelle comunitarie e contribuiscano, con queste, ad isolare il mercato in questione.

La Sucres et Denrées aggiunge che l'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato non implica necessariamente un conflitto fra le norme comunitarie e le norme interne.

La disciplina comunitaria e quella italiana hanno lo stesso scopo, essendo entrambe volte a regolare la circolazione ed il prezzo dello zucchero mediante un complesso di provvedimenti che implicano una protezione alla frontiera. Sarebbe quindi illogico riconoscere all'una e negare all'altra il carattere di organizzazione di mercato.

L'esistenza di un'organizzazione nazionale di mercato non si manifesta nel numero delle relative disposizioni, bensì nella natura e nell'efficacia delle stesse.

Per quanto riguarda in particolare gli aiuti autorizzati dalla normativa comunitaria, non va dimenticato che la loro eventuale attribuzione rientra nella discrezionalità del governo italiano.

Sottolineando che il regime italiano di prezzi unici riguarda in prezzi al consumo, non quelli alla produzione, la Commissione non tiene conto del fatto che l'uniformità dei primi si riflette nei secondi.

Il fatto che la perequazione delle spese di trasporto sia attualmente basata sull'iniziativa dei produttori italiani non esclude ch'essa vada presa in considerazione per stabilire se esista o meno un'organizzazione nazionale di mercato, tanto più ch'essa avviene col tacito consenso del governo italiano.

Le pratiche in questione erano necessarie al funzionamento del sistema vigente in Italia. Ma non è neppure questo l'elemento decisivo. Affinché una determinata pratica possa considerarsi parte integrante di un'organizzazione nazionale di mercato, è necessario ch'essa sia stata “ratificata” dallo Stato membro interessato, ovvero che esista un nesso di causalità fra l'organizzazione e la pratica. È assurdo esigere inoltre che la pratica sia indispensabile al funzionamento dell'organizzazione, che è comunque di competenza della pubblica amministrazione. Nella fattispecie, il carattere indispensabile delle suddette pratiche, o quanto meno il nesso di causalità che le lega alla disciplina italiana, risulta dai seguenti elementi:

Detta disciplina ha per oggetto e per effetto la concentrazione della domanda; essa ha avuto come conseguenza ineluttabile la concentrazione dell'offerta, incoraggiata o quanto meno approvata dalle autorità italiane. Per poter partecipare alle gare e rispettare il prezzo di vendita stabilito per il mercato interno, i produttori-importatori dovevano disporre di offerte ferme, a prezzo ragionevole, dei produttori esteri. Era quindi necessario trattare per forti quantitativi ed offrire una riduzione del sovrapprezzo atta a compensare la differenza fra il costo dello zucchero importato e il prezzo di vendita vigente sul mercato nazionale. L'identità delle riduzioni offerte era determinata dal fatto che la Ccz fissava il “prezzo congruo” lasciando all'importatore solo un modesto margine di profitto. Le vendite da produttore a produttore erano imposte dall'entità dei quantitativi messi in gara e delle garanzie finanziarie richieste. Le autorità italiane desideravano che il prezzo dello zucchero fosse, in Italia, uniforme e invariabile. Lo zucchero doveva quindi essere affidato ad un piccolo numero di grandi imprese, che agissero congiuntamente e nello stesso senso (donde il sistema delle gare, il quale implicava l'accentramento delle richieste, che un unico intermediario avrebbe inoltrato a nome di tutti i produttori). Il fatto che lo zucchero venisse rivenduto a condizioni identiche era dovuto unicamente alla rigida disciplina imposta ai produttori. L'aliquota dell'IGE gravante sulle vendite di zucchero ai grossisti era del 5 %, mentre quella applicata in caso di vendita agli utilizzatori era del 2,3 %. La legge italiana era quindi favorevole alla tradizionale attività commerciale dei produttori italiani. Il fatto che, coi clienti, venissero stipulati contratti che permettevano la sostituzione del fornitore era connesso al sistema delle gare. Detta clausola aveva lo scopo di garantire la continuità nell'approvvigionamento, fra l'altro dei piccoli utilizzatori che sono soliti rifornirsi di tanto in tanto, e per modesti quantitativi, presso i produttori di zucchero. Essa era stata anzi sollecitata dagli utilizzatori stessi, poco interessati alla provenienza del prodotto e, d'altra parte, era indispensabile per i produttori, obbligati ad eseguire le forniture pattuite, anche in caso di momentanea carenza di merce. L'unificazione delle spese di trasporto è stata resa necessaria dall'imposizione di un prezzo unico per l'intero territorio italiano; il relativo importo costituisce uno degli elementi in base ai quali la Ccz fissa il “prezzo congruo”.

Una certa possibilità di concorrenza non è esclusa dal fatto che esiste un'organizzazione di mercato; la stessa Commissione sostiene che l'organizzazione comune del mercato dello zucchero tende a lasciare spazio alla concorrenza.

La Cavarzere sviluppa argomenti analoghi a quelli delle altre imprese. Essa aggiunge che, per stabilire se esista un'organizzazione nazionale di mercato è necessario accertare se vengano posti ostacoli alla libera circolazione delle merci e se la disciplina considerata assicuri agli scambi condizioni analoghe a quelle derivanti dal regime comunitario. Si può ammenttere che, nella fattispecie, l'applicazione delle norme comunitarie relative alla concorrenza non ostacoli il funzionamento dell'organizzazione italiana quanto all'approvvigionamento degli utilizzatori industriali; le cose stanno però diversamente, qualora ci si riferisca all'approvvigionamento di tutti i consumatori ed alla copertura dell'intero deficit del fabbisogno nazionale. Sotto questo aspetto, l'attività delle imprese saccarifere fa parte integrante dell'organizzazione italiana, poiché ha offerto la possibilità di ottenere prezzi più favorevoli e tali quindi da conseguire l'aggiudicazione dei contingenti messi in gara.

Il fatto che le pratiche contestate siano strettamente legate al sistema vigente in Italia è del resto dimostrato dalla data in cui la Commissione ritiene ch'esse abbiano avuto inizio, che coincide con quella in cui è stato instaurato il sistema che consentiva la riduzione del sovrapprezzo per lo zucchero importato.

Solo l'aggiudicazione di rilevanti contingenti ai produttori-importatori, e non certo l'importazione effettuata direttamente dagli utilizzatori, ha garantito la stabilità del prezzo interno e il regolare rifornimento di tutte le regioni della penisola.

La R.T. si limita a dichiarare ch'essa conferma quanto esposto nel ricorso. Gli argomenti svolti dalle ricorrenti Générale Sucrière, Say, Béghin, Sucres et Denrées, Eridania e Industria degli zuccheri si possono riassumere, in complesso, come segue:

L'assunto che le pratiche in questione non mirassero a garantire l'occupazione e il tenore di vita dei produttori agricoli è difficilmente conciliabile coi principi della disciplina comunitaria, quali sono intesi dalla stessa Commissione, e in particolare col fatto che il prezzo d'intervento — al quale i prezzi praticati sono stati sempre molto vicini e talvolta inferiori — è alla base del prezzo minimo delle barbabietole.

Dall'art. 42 del trattato e dalla motivazione del regolamento n. 26 risulta che gli obiettivi enunciati dall'art. 39 del trattato devono prevalere sulla preoccupazione di garantire la concorrenza.

Dall'art. 40, n. 3, del trattato, si desume che l'organizzazione comune dei mercati agricoli non comprende necessariamente tutti i provvedimenti necessari per il raggiungimento degli obiettivi di cui all'art. 39. Ne deriva che l'attuazione della politica comune non s'identifica necessariamente col perseguimento di tutti i suddetti obiettivi, di modo che, per valutare se una pratica sia necessaria a raggiungere tali obiettivi, ci si deve riferire direttamente all'art. 39, non già ai relativi atti delle istituzioni. Nella fattispecie, ad esempio, è lecito dubitare che il regolamento n. 1009/67 si sia proposta d'incrementare che il regolamento agricoltura. È possibile che determinati accordi o pratiche, pur perseguendo alcuni degli obiettivi indicati dall'art. 39, non si armonizzino coi principi emergenti dai regolamenti comunitari d'instaurazione della politica comune, in quanto questi ultimi potrebbero essere intesi al perseguimento di obiettivi diversi. Non è neppure da escludere l'ipotesi che taluni degli obiettivi in questione possano essere conseguiti meglio mediante accordi o pratiche concordate. Nella fattispecie, i comportamenti contestati erano indispensabili per raggiungere almeno due degli obiettivi enunciati dall'art. 39, e cioè la stabilizzazione dei mercati (v. supra, ad 1. aa) e la sicurezza degli approvvigionamenti; quest'ultima è stata garantita attraverso la clausola contrattuale che permetteva di fare effettuare parte delle forniture da un altro produttore, nonché attraverso l'acquisto concordato dei quantitativi necessari a soddisfare il fabbisogno nazionale.

Com'è stato precisato dalla Commissione, i prezzi praticati sul mercato italiano non costituiscono oggetto del presente addebito. Ne consegue che la Commissione considera “in abstracto”, cioè indipendentemente dalle conseguenze che ne sarebbero derivate, la concorrenza che a suo avviso sarebbe stata possibile sul mercato in questione. Ora, se il trattato ha vietato le pratiche restrittive della concorrenza, è per costringere le imprese a vendere a prezzo meno elevato. Ammettere che il comportamento addebitato alle imprese non ha avuto ripercussioni sul livello dei prezzi in Italia equivale a riconoscere che la disciplina italiana esclude qualsiasi vera e propria concorrenza.

La Commissione obietta che è contrario alla lettera e allo spirito dell'art. 42 del trattato considerare da un lato le norme sulla concorrenza e dall'altro la politica agricola comune, ivi compresa l'organizzazione comune dei mercati agricoli, come entità distinte. Al contrario, il suddetto articolo fa dell'applicazione delle norme sulla concorrenza un elemento della politica agricola comune. Ne consegue che ogni discussione volta a stabilire se tale applicazione debba precedere, seguire o essere contestuale all'instaurazione della politica agricola comune è basata su premesse infondate. Il Consiglio poteva legittimamente considerare, già nel 1962, che “talune regole di concorrenza debbono poter essere applicate sin da ora alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli allo scopo di abolire le pratiche contrarie ai principi del mercato comune e pregiudizievoli per il raggiungimento degli obiettivi enunciati dall'art. 39 del trattato, nonché al fine di disporre degli elementi necessari per la successiva instaurazione di un regime concorrenziale adeguato allo sviluppo della politica agricola comune” (regolamento n. 26, 2. “considerando”).

Non si può contestare che il regime instaurato dal regolamento n. 1009/67 costituisca un'organizzazione comune del mercato dello zucchero. Se è vero che tale regime lascia sussistere dei temporanei ostacoli alla piena realizzazione di un mercato unico, non è men vero che gli artt. 39 e segg. del trattato non esigono affatto, perché possa parlarsi di organizzazione comune del mercato, che l'obiettivo del mercato unico sia stato totalmente raggiunto. Al contrario, l'art. 39 indica espressamente che “nell'elaborazione della politica agricola comune, … si dovrà considerare … la necessità di operare gradatamente gli opportuni adattamenti”. In secondo luogo, il regime transitorio instaurato dal regolamento n. 1009/67 non è “discriminatorio”. Se infatti questo regolamento riserva un trattamento diverso a situazioni diverse, tale distinzione, lungi dall'essere arbitraria, si giustifica col fatto che trattasi di situazioni non confrontabili. Infine, è nella prospettiva del graduale adattamento alle condizioni di un mercato unico che va valutata la possibilità lasciata all'Italia — entro i limiti fissati dal regolamento n. 1009/67 — di concedere aiuti.

Secondo la Commissione, anche qualora si dovesse ammettere che certe disposizioni della disciplina italiana possano costituire un ostacolo per gli scambi intracomunitari, ciò non proverebbe comunque l'esistenza di un'organizzazione nazionale del mercato.

Dall'art. 43, n. 3, del trattato emerge che, qualora ricorrano i presupposti di cui alle lettere a) e b) dello stesso n. 3, deve ritenersi che l'organizzazione comune ha sostituito le organizzazioni nazionali. Poiché la suddetta ipotesi si verifica nella fattispecie, la disciplina vigente in Italia non può essere considerata un'organizzazione nazionale di mercato; la Commissione, in ogni caso, non le ha mai riconosciuto tale carattere. Né un siffato riconoscimento deriverebbe dall'azione che la Commissione fosse eventualmente indotta a promuovere contro lo Stato italiano ai sensi dell'art. 169 del trattato.

È inesatto affermare che l'organizzazione comune del mercato dello zucchero e la disciplina italiana erano intese allo stesso scopo. Questa tesi è del resto in contraddizione con quanto affermato da talune ricorrenti, secondo cui detta disciplina sarebbe incompatibile con la norma comunitaria.

L'inesistenza di un'organizzazione nazionale di mercato risulta anche dal fatto che l'Italia ha favorito l'importazione di zucchero comunitario, mentre avrebbe potuto avere tutto l'interesse di rifornirsi invece sul mercato mondiale, dove, a quell'epoca, il prezzo dello zucchero era notevolmente più basso che all'interno della Comunità.

Né le ricorrenti possono trarre argomento a proprio favore dall'istituzione del sovrapprezzo, dal momento che questo ha in genere favorito, e non impedito, le importazioni.

Le garanzie vigenti a favore dell'occupazione e del tenore di vita dei bieticultori italiani (prezzo d'intervento regionalizzato più elevato; aiuti) trovano la propria fonte nelle norme comunitarie, e fanno quindi parte dell'organizzazione comune di mercato.

La Commissione ribadisce la tesi secondo cui non si ha organizzazione nazionale di mercato se non qualora il sistema considerato miri a tutelare lo smercio della produzione nazionale e la stabilità del livello dei prezzi, anche contro le conseguenze delle fluttuazioni della produzione e della domanda nazionale. Ora, per motivi che la Commissione espone dettagliatamente, nessuno degli elementi della disciplina italiana richiamati dalle ricorrenti soddisfa tale condizione.

In ogni caso, le pratiche in questione non fanno “parte integrante” della disciplina italiana, poiché non si potrebbe certo affermare che, senza di esse, non vi sarebbero state esportazioni di zucchero in Italia. Le ricorrenti non considerano, inoltre, che detta disciplina non contemplava comunque la concentrazione dell' offerta, “che in effetti le sfuggiva completamente”. In secondo luogo, mentre, nello spirito del legislatore italiano, il sistema delle gare implicava una “contesa di competitori”, le ricorrenti hanno invece creato per l'appunto un “fronte unico di non competitori”. — Infine, non è facile vedere perché la rivendita dello zucchero d'importazione a condizioni identiche — particolarmente sfavorevoli, del resto, per gli acquirenti ed i consumatori — costituirebbe un elemento indispensabile di un sistema di prezzi fissi al consumo.

Gli obiettivi di cui all'art. 39 del trattato possono essere raggiunti grazie alle sole disposizioni della disciplina comunitaria, che offre le necessarie garanzie quanto all'occupazione e al tenore di vita dei bieticultori. Le pratiche in questione erano contrarie a tali obiettivi, essendo intese ad isolare i mercati a rendere più difficile l'approvvigionamento degli utilizzatori, a limitare la concorrenza e a far salire i prezzi.

Non si può sostenere che sia contrario alla politica contemplata dall'art. 39 il fatto di servirsi della concorrenza per mantenere il prezzo di vendita al di sotto del prezzo indicativo. Se è vero che, dall' entrata in vigore dell'organizzazione comune di mercato, il prezzo dello zucchero si è sempre situato ad un livello inferiore rispetto al prezzo indicativo, ciò è dovuto al fatto che esistono eccedenze comunitarie, non già all'applicazione di cui la decisione impugnata, intervenuta oltre quattro anni dopo tale entrata in vigore, costituisce il primo esempio.

L'Unione e, di conseguenza, le ricorrenti nelle loro repliche alla memoria presentata dall'Unione prendono posizione unicamente sull'applicabilità della prima delle due eccezioni contemplate dal regolamento n. 26 (v. supra, 1o aa) e le corrispondenti sezioni dei capitoli 2o-4o). L'Unione riprende, sostanzialmente, gli argomenti svolti dalla Commissione. Inoltre, essa sviluppa in particolare gli elementi da cui a suo avviso risulta l'incompatibilità della disciplina italiana col trattato (per le considerazioni dell'Unione e delle ricorrenti nelle cause principali su questo punto, v. supra, a 5., ad 1. aa) ccc)). Essa aggiunge che il regolamento n. 26 non può essere interpretato nel senso ch'esso autorizzi le intese basate su una serie di provvedimenti interni illegittimi.

Le ricorrenti Générale Sucrière, Say e Sucres et Denrées fanno osservare, in complesso, che gli argomenti sui quali giustamente l'Unione fonda la tesi dell'illegittimità del sistema vigente in Italia provano al tempo stesso che tale sistema costituisce un'organizzazione nazionale di mercato, probabilmente indispensabile tenuto conto delle circostanze locali. Il fatto che la Commissione non abbia iniziato nei confronti dell'Italia il procedimento di cui all'art. 169 del trattato corriponde alla tacita volontà di lasciar sussistere detta organizzazione.

La Cavarzere rileva che l'esistenza e la natura della disciplina italiana, in particolare per quanto riguarda il contingentamento delle importazioni e il sistema degli aiuti, provano che il regolamento n. 1009/67 non ha creato una vera e propria organizzazione comune del mercato dello zucchero.

L'Industria degli zuccheri osserva che il governo italiano ha ritenuto di poter mantenere in vigore “sotto l'egida dell' art. 34 del regolamento n. 1009/67, una disciplina che, comunque la si voglia definire, ha un effetto equivalente ad un'organizzazione di mercato”. Dai “considerando” dei provvedimenti del CIP emerge che le autorità italiane hanno inteso enucleare il mercato italiano da quello comunitario, e cioè eliminare, durante il periodo transitorio, le conseguenze che avrebbero potuto prodursi se le importazioni non fosser state contingentate o soggette ad aste.

L'art. 34 del regolamento n. 1009/67 ha autorizzato un'organizzazione nazionale di mercato o una disciplina equivalente. Perché si abbia organizzazione nazionale di mercato è sufficiente che le autorità nazionali esercitino, sul mercato di un determinato prodotto, poteri tali da distinguere tale mercato da quello degli altri paesi della Comunità. Poco importa che tali poteri trovini il loro unico fondamento nella norma comunitaria, o derivino al tempo stesso da norme interne.

Il regolamento n. 1009/67 ha avuto solo lo scopo di preparare l'instaurazione di un'organizzazione comune per il periodo definitivo. La disciplina italiana non consente la libera circolazione dei beni che, a norma dell'art. 43, n. 3, è condizione necessaria dell'organizzazione comune dei mercati.

L'Eridania sostiene fra l'altro che la nozione di “organizzazione nazionale di mercato” rappresenta, secondo il trattato e il regolamento n. 26, più che un fatto giuridico, un fatto economico, per la cui esistenza è irrilevante che i provvedimenti considerati siano o meno incompatibili con la normativa comunitaria.

La S.U. sostiene che, dopo la sua costituzione in data 16 luglio 1970, essa ha iniziato la propria attività solo il 2 gennaio 1971, per cui non ha potuto commettere infrazioni “a partire dalla campagna 1968/69”.

È vero che, il 12 agosto 1966, varie cooperative produttrici di zucchero avevano creato una società denominata “Cooperatieve Vereniging Suiker Unie U.A.”, avente lo scopo di coordinare l'attività dei partecipanti, i quali restavano tuttavia liberi di vendere direttamenti i loro prodotti. Questa società, però, (che il 16 luglio 1970 aveva cambiato la propria ragione sociale in “Suiker Unie Beheer U.A.” e dal 2 gennaio 1971 non aveva più compiuto alcun atto di gestione) era stata sciolta in data 1o giugno 1971, senza che ciò implicasse alcun trasferimento dell'azienda o di singole attività a favore della S.U., dal momento che la “Suiker Unie Beheer” non ne disponeva. La cessione dell'impresa a titolo universale è d'altronde ignota al diritto olandese.

Con l'infliggere un'ammenda alla S.U., la Commissione ha perciò violato il regolamento del Consiglio n. 17, e in ispecie l'art. 15, n. 2.

La Commissione oppone che la relazione annuale della “Coöperatieve Vereniging Suiker Unie Beheer U.A.” per il 1969/70 recita quanto segue:

“Il consiglio d'amministrazione della Suiker Unie presenta la propria relazione e quella della direzione per un periodo di 15 mesi, cioè dal 1o ottobre 1969 al 31 dicembre 1970 incluso, periodo che comprende l'ultima fase della fusione intervenuta fra le 4 cooperative produttrici di zucchero dei Paesi Bassi. Nel 1966, queste decidevano che la società Suiker Unie divenisse la cooperativa principale del gruppo. In questo primo stadio, i produttori di barbabietole restavano membri di una o più delle cooperative associate. L'obiettivo finale, fissato pubblicamente, doveva consistere nella sostituzione, entro un certo numero di anni stabilito in anticipo, della cooperativa principale con una società cooperativa di cui i singoli produttori di barbabietole avrebbero dovuto essere direttamente soci. Questo obiettivo ha potuto essere realizzato nel periodo cui si riferisce la relazione. La cooperativa principale Suiker Unie ha cambiato la propria denominazione in quella di ‘Coöperatieve Vereniging Suiker Unie Beheer U.A.’”.

In una relazione di quest'ultima si legge:

“La presente relazione riguarda il primo esercizio contabile della ‘Coöperatieve Vereniging Suiker Unie U.A.’, fondata a Rotterdam il 16 luglio 1970; essa si riferisce al periodo che va dal 16 luglio 1970 al 30 giugno 1971 incluso. Durante questo periodo, mediante un'offerta di scambio di azioni, la Suiker Unie è entrata in possesso dell'intero pacchetto azionario delle società cooperative facenti parte della Coöperatieve Vereniging Suiker Unie U.A. Queste società sono state liquidate il 31 dicembre 1970 e, con atto notarile 28 maggio 1971, hanno interamente trasferito il loro attivo e il loro passivo alla Suiker Unie. Si è compiuta, in tal modo, la fusione delle cooperative produttrici di zucchero, iniziata nel 1966”.

Nel mensile “Suiker Unie”, la suddetta situazione è stata descritta come segue: “La società cooperativa Suiker Unie ha acquistato tutti i diritti ed assunto tutte le obbligazioni di cui erano titolari, alla data del 1o gennaio 1971, le quattro cooperative”.

La denominazione “Suiker Unie” ha quindi designato sempre le stesse imprese. Queste sono state gestite per lo più dalle stesse persone, ed hanno avuto la stessa sede. Il cambiamento della forma giuridica non può sottrarre la S.U. alla responsabilità per fatti imputabili all'impresa cui essa è subentrata, e cioè alla Suiker Unie Beheer U.A.

La S.U. osserva che la decisione impugnata, affermando ch'essa avrebbe tenuto determinati comportamenti posti a suo carico, contiene inesatte constatazioni di fatto ed è basata su una motivazione quanto meno inadeguata. È errato considerare la “Suiker Unie Beheer” come il dante causa della ricorrente.

Anche qualora la S.U. fosse succeduta in tutti i diritti e gli obblighi della “Suiker Unie Beheer”, gli atti di quest'ultima non sarebbero comunque ad essa imputabili; gli obblighi derivanti dalla decisione non sono stati infatti imposti alla “Suiker Unie Beheer” prima della definitiva liquidazione di questa società, bensì, ai sensi della decisione, direttamente alla S.U.

La Commissione assume che il diritto comunitario è informato alla realtà economica; sono quindi irrilevanti, nella fattispecie, le successive modifiche della forma giuridica delle imprese cui viene contestata la pratica concordata.

Le ricorrenti S.U., CSM. e Pfeifer & Langen fanno carico alla Commissione di aver violato il principio del “fair trial” per aver emesso pubbliche dichiarazioni, in base alle quali il fatto che le interessate avessero commesso delle infrazioni appariva come accertato, e per di più in un momento in cui esse non avevano ancora potuto prendere posizione al riguardo. La C.S.M. e la Pfeifer & Langen sottolineano in particolare che, il 24 luglio 1972, la Commissione ha diramato un comunicato stampa e il sig. Borschette ha tenuto una conferenzastampa, mentre esse sono state informate degli addebiti solo il 26 o il 27 luglio. Al momento di adottare la decisione, la Commissione non è quindi stata più in grado di valutare i fatti e gli argomenti delle interessate con assoluta imparzialità.

La Commissione oppone che le dichiarazioni fatte alla stampa non hanno affatto influito sulle sue deliberazioni, adottate invece con piena autonomia, previo studio approfondito delle tesi sostenute dalle interessate. L'obiettività con cui è stata adottata la decisione è provata dal fatto che la Commissione, dopo aver sentito queste ultime, ha rinunciato ad infliggere ammende a talune di loro ed ha modificato la propria tesi per quanto riguarda un punto fondamentale, quello relativo all'esistenza di una pratica concordata fra tutti i produttori di zucchero della Comunità.

La S.U. considera avulsa dalla realtà la tesi secondo cui le dichiarazioni fatte alla stampa non avrebbero influito sulla definitiva decisione della Commissione.

La C.S.M. sostiene che dal comunicato stampa di quest'ultima non si poteva desumere ch'esso esprimesse un'opinione provvisoria, dal momento che vi si affermava essere la questione “limpida come acqua di fonte”.

La Pfeifer & Langen aggiunge che, in tutti gli ordinamenti giuridici progrediti, vige la norme che il giudice deve astenersi dall'esprimere in pubblico il proprio parere sulle cause dinanzi ad esso pendenti, se vuole evitare il rischio di essere ricusato per legittima suspicione.

La Commissione assume che l'unica sostanziale differenza tra la comunicazione degli addebiti e la decisione impugnata consiste nel fatto che questa non è più basata sull'ipotesi di un'unica pratica concordata di tutta l'industria saccarifera della Comunità, bensì su quella di un certo numero di pratiche più ristrette.

Le critiche formulate dalla Pfeifer & Langen non si fondano, d'altra parte, sulla violazione di forme sostanziali, ma riguardano invece la violazione di un principio che la ricorrente non si è curata di precisare.

Le ricorrenti S.U., C.S.M. e Pfeifer & Langen sostengono che la Commissione, nel fissare a due mesi il termine contemplato dall'art. 2, n. 4, del regolamento n. 99/63, ha violato il principio sancito dall'art. 11 dello stesso regolamento, secondo cui si deve tenere debitamente conto del tempo necessario all'interessato per presentare le proprie osservazioni. Il termine di due mesi era troppo breve, tenuto conto del fatto che la Commissione aveva impiegato due o tre anni per effettuare gli accertamenti; per di più, esso era venuto parzialmente a coincidere col periodo delle ferie. Le richieste di proroga avanzate dalla S.U. e dalla C.S.M. non sono state accolte.

La S.U. lamenta il fatto che, contrariamente a quanto enunciato nel secondo “considerando” del regolamento n. 99/63, lungi dallo stabilire “frequenti contatti” la Commissione non l'ha mai interpellata prima della notifica degli addebiti.

La Commissione oppone che il termine di due mesi era largamente sufficiente, dal momento che il procedimento amministrativo riguardava il comportamento delle imprese stesse, cioè fatti di cui era logico ritenere ch'esse fossero al corrente. Il tempo necessario a raccogliere i dati in base ai quali si possano muovere addebiti ad un numero di imprese è molto più lungo di quello di cui ha bisogno ciascuna impresa per presentare le proprie osservazioni circa i risultati degli accertamenti. Alla C.S.M. è stato concesso, del resto, un ulteriore termine di tre settimane per preparare osservazioni orali complementari.

Negli argomenti svolti in proposito dalla Commissione, la S.U. ravvisa la prova che questa ha considerato a priori come accertato il comportamento di cui ha fatto carico alle imprese.

La ricorrente aggiunge che la comunicazione degli addebiti non riguardava, stando al suo stesso testo, il comportamento proprio della S.U., benì quello dei “produttori, commercianti e consumatori di zucchero nella CEE”, e comprendeva 83 pagine di “considerazioni generali” prive di qualsiasi nesso col comportamento della S.U. Inoltre, nel controricorso si nega alla ricorrente il diritto di smentire le tesi sostenute dalla Commissione sul piano giuridico.

La C.S.M. replica che l'argomento della Commissione, secondo cui le ricorrenti dovevano conoscere il loro proprio comportamento, è illogico, dato che tale comportamento era per l'appunto controverso.

La Commissione ritiene esagerate le critiche formulate dalla S.U. quanto alla ristrettezza dei termini. La risposta dell'interessata alla comunicazione degli addebiti non presentava divergenze, né qualitative, né quantitative, rispetto agli argomenti da essa svolti nell'attuale procedimento dinanzi alla Corte.

La Pfeifer & Langen lamenta che nella comunicazione degli addebiti non vi fosse una netta distizione fra l'esposizione dei fatti e le considerazioni della Commissione, il che le ha impedito di prendere debitamente posizione in merito ai fatti sui quali la Commissione aveva fondato la sua tesi. A titolo di esempio, la ditta precisa quanto segue:

Nella comunicazione si affermava (pagg. 103 — 104) che le vendite della Pfeifer & Langen erano determinate e coordinate dalla W.Z.V., e ch'era esclusa la possibilità di forniture intracomunitarie senza il consenso di questa. Ora, quest'assunto non è basato su alcun dato di fatto: in realtà. le possibilità di esportazione della Pfeifer & Langen non sono affatto limitate. Nella comunicazione si sosteneva (pag. 113) che, senza le forniture da produttore a produttore, le vendite avrebbero avuto luogo liberamente; le distanze non avrebbero costituito un ostacolo, grazie alla frequente possibilità di fruire di vantaggiose condizioni di trasporto (“nolo di ritorno”). La Commissione (v. decisione, pag. 36, col. s.) non ha fornito alcuna prova concreta per avvalorare questa tesi, del resto insostenibile.

Lungi dal tener conto delle obiezioni della riccorrente, la decisione ha ripetuto tali affermazioni, in forma ancor più generica.

Secondo la convenuta, il presente mezzo mira sostanzialmente a contestare i fatti accertati dalla Commissione e rientra, quindi, nel merito. Ai sensi della giurisprudenza della Corte, la Commissione non è tenuta a prendere posizione, nella motivazione di un provvedimento come quello impugnato, su tutti gli argomenti svolti dagl'interessati.

La ricorrente sostiene che la decisione pone a suo carico addebiti di cui essa non aveva avuto in precedenza alcuna notizia e quindi inammissibili: quello, fra l'altro, di essersi accordata anche con la R.T. per escludere il gioco della concorrenza sul mercato olandese.

La Commissione oppone che, nella communicazione degli addebiti (pag. 113), le vendite da produttore a produttore sono state considerate un indizio di pratiche concordate. La Pfeifer & Langen ha quindi avuto la possibilità di difendersi ed ha, del resto, fatto menzione di tali vendite nelle sue osservazioni scritte, producendo anche un prospetto ad esse relativo.

La Pfeifer & Langen replica che la suddetta comunicazione si riferiva solo, genericamente, alle forniture da produttore a produttore e, per quanto riguarda i Paesi Bassi, a quelle effettuate dalla R.T. Né la ricorrente poteva ritenere che la Commissione intendesse farle carico di aver effettuato vendite alla Limako, dal momento che quest'impresa, pur essendo legata ad un produttore, svolge esclusivamente attività di esportazione, e che Io zucchero in questione era destinato ad essere esportato in paesi terzi.

La Commissione ribatte che la ricorrente sapeva che la Limako era un'affiliata della S.U., e non aveva alcun motivo di ritenere che vendite del genere fossero poste a carico della R.T., e non invece della Pfeifer & Langen. Questa si è del resto resa conto dell'importanza di tali vendite, alle quali fa infatti riferimento nelle sue osservazioni scritte.

La S.U. sostiene che la Commissione ha violato l'art. 19, n. 1, del regolamento n. 17 e l'art. 1 del regolamento n. 99/63: in una conferenza-stampa tenuta il 18 dicembre 1972, il sig. Borschette, commissario responsabile del settore della concorrenza, ha infatti affermato che nessuna delle imprese destinatarie della decisione aveva fatto valere che il prezzo dello zucchero fosse stato fissato di concerto col ministro competente dei rispettivi paesi. Ora, sia nelle osservazioni scritte, sia in occasione dell'audizione, la S.U. aveva precisato che tale circostanza si era verificata nel suo caso.

La Commissione oppone che eventuali errori nei suoi comunicati non hanno assolutamente influito sulla validità di ulteriori provvedimenti formali. Avendo approvato il verbale dell'audizione, la S.U. non può affatto sostenere di non esser stata sentita.

La S.U. richiama la constatazione contenuta nella decisione (pag. 32, col. d.), secondo cui la “pratica concordata per le forniture di zucchero sul mercato olandese … consiste nel fatto che i produttori olandesi hanno acquistato zucchero direttamente dai produttori belga e tedesco, rivendendolo poi agli stessi prezzi ed alle medesime condizioni di vendita del prodotto nazionale”, per sostenere che la Commissione ha perciò considerato i suddetti acquisti non già come prove di una pratica concordata, ma senz'altro come una infrazione. Poiché di questa non si faceva cenno nella comunicazione degli addebiti, la Commissione ha violato, basando su di essa la propria decisione, l'art. 4 del regolamento n. 99/63.

La Commissione oppone che la comunicazione (v. pagg. 48, 84, 112 e segg.) si riferiva alle forniture in parola, considerandole — alla stessa stregua della decisione — come indizio dell'esistenza di una pratica concordata.

La S.U. replica che né a pag. 48, né a pag. 84 della comunicazione degli addebiti si parla di forniture di zucchero di produzione tedesca.

Alle pagg. 112 e segg. si trova solo una valutazione giuridica di fatti rilevati in precedenza, né d'altra parte vi si fa menzione della pratica concordata di cui è fatto carico ai “produttori olandesi” e al “produttore tedesco”, né della prova addotta in proposito nella decisione. La comunicazione degli addebiti riguardava unicamente le forniture della R.T. alla ricorrente, e non parlava di forniture da parte della Pfeifer & Langen.

La Commissione ribatte che le considerazioni della ricorrente non possono svuotare di contenuto le constatazioni che figurano alle citate pagine della comunicazione degli addebiti.

La ricorrente sostiene che i fatti considerati come indizi dei comportamenti di cui le è stato fatto carico potrebbero assai più verosimilmente derivare da altre cause; la Commissione avrebbe quindi dovuto effettuare ulteriori accertamenti, ovvero dichiarare chiuso il procedimento. In quanto, poi, la Commissione si sia basata su dichiarazioni scritte, va osservato che queste sono state rilasciate da persone la quali non sono in grado di testimoniare su circostanze di fatto, ma esprimono semplicemente il loro parere su eventi cui non hanno assistito.

La Commissione oppone ch'essa doveva necessariamente tener conto dei documenti trovati presso la Export, che riguardiava no direttamente il comportamento di soggetti implicati nel procedimento.

La Pfeifer & Langen assume che la Commissione, accogliendo come mezzo di prova supposizioni di persone che non avevano alcuna conoscenza, né diretta, né indiretta, dei fatti sui quali sono state sentite, ha attuato a suo danno un'inammissibile inversione dell'onere della prova. Dette supposizioni, del resto, non riguardano neppure il comportamento della Pfeifer & Langen.

La Commissione sostiene che la presente censura riguarda la valutazione della prova. La questione sollevata dalla ricorrente dovrebbe perciò essere esaminata sotto il profilo del merito.

La S.U. e la C.S.M. prostestano contro l'adozione di un'unica decisione, che necessariamente contiene numerose contestazioni e vari addebiti che non le riguardano affatto. Ciò impedisce l'opportuna difesa delle ricorrenti, che non sono in grado di stabilire su quali punti esse debbano prendere posizione.

La S.U. aggiunge che, oltre alla decisione redatta in olandese, le sono state inviate, in spregio all'art. 3 del regolamento n. 1, delle decisioni in tedesco, in francese ed in italiano.

La Commissione oppone che la decisione trattava separatamente i fatti posti a carico di ciascuna impresa, e che le varie prese di posizione delle ricorrenti provano che queste non hanno avuto difficoltà ad identificare gli elementi che le riguardano.

Quanto all'aspetto linguistico, è sufficiente rilevare che la S.U. ha ricevuto notifica della decisione in olandese.

La S.U. sottolinea che dal testo olandese non risulta ch'esso sia (nei confronti della ricorrente) l'unico facente fede; essa chiede perciò che la Corte di giustizia voglia annullare anche i testi redatti nelle altre lingue.

La stessa ricorrente assume che la Commissione ha “ecceduto ogni estremo limite della tutela giuridica del singolo nei confronti dell'amministrazione”, adottando una decisione unica al fine di avvalorare la sua tesi, secondo cui l'industria saccarifera europea avrebbe ordito una vasta congiura per eludere l'art. 85 del trattato CEE.

La C.S.M. ribadisce che la decisione non precisa quali siano gli elementi decisivi in merito agli specifici addebiti formulati nel suo caso.

Secondo la Commissione, il fatto che le altre tre versioni linguistiche siano state allegate al testo olandese non ha alcuna influenza sulla validità della notifica di quest'ultimo.

Le memorie presentate dalla C.S.M. smentiscono l'assunto della ricorrente, secondo cui essa non sarebbe stata in grado di identificare gli addebiti che la riguardano.

La C.S.M. deduce uno specifico mezzo, espressamente fondato sulla violazione e sull'errata applicazione dell'art. 190 del trattato, per sostenere che la motivazione del provvedimento della Commissione non permette alla Corte l'esercizio del suo sindacato, e priva la ricorrente della possibilità di difendersi con piena cognizione dei fatti e delle circostanze dedotti a suo carico. È troppo vago, ad esempio, parlare di una “minaccia” da parte dei produttori olandesi (decisione, pag. 26, col. s.), affermare che “tale prassi è proseguita durante la campagna 1971/72” (decisione pag. 25, col. d.), o constatare che “a decorrere dalla campagna successiva (1970/71), i produttori olandesi hanno associato i commercianti olandesi all'accordo da essi concluso con la R.T.” (decisione, pag. 26, col. s.). In diversi punti la Commissione si limita a fare generiche considerazioni; essa non precisa affatto ad esempio, da quale “corrispondenza commerciale” risulti la pretesa pratica concordata fra i produttori olandesi e la R.T. (decisione, pag. 32, col. d.), né cita alcun caso concreto nell'affermare che la C.S.M. ha rifiutato di vendere zucchero a clienti “stabiliti nei paesi dei (suoi) concorrenti” (decisione, pag. 25, col. s.).

La S.U., pur senza richiamarsi all'art. 190, 2o comma, del trattato, insorge anch'essa contro ciò ch'essa qualifica una “tecnica di accusa anonima”, che la priva della possibilità di difendersi efficacemente. Essa cita le affermazioni secondo cui “i commercianti e l'industria di trasformazione hanno incominciato a lamentarsi dell'andamento del commercio intracomunitario”, e “talune misure restrittive” sono state constate “su alcuni mercati nazionali” (decisione, pag. 22, col. d.), o secondo cui “nella campagna 1969/70, sono stati formulati in maniera più generalizzata i principi di vendita …”, principi che “non riguardavano più soltanto i rapporti tra determinati Stati membri, ma in generale la cooperazione fra produttori di zucchero, specialmente nel quadro delle forniture da produttore a produttore” (decisione, pag. 23, col. s.).

Inoltre, la S.U. fa valere che la Commissione, nella parte II della decisione (pag. 30 e segg.), ripete in termini diversi ciò ch'era stato già esposto al punto C della parte I (pag. 22 e segg.); seguendo questo metodo così confuso, essa ha violato l'obbligo di motivare chiaramente la propria decisione.

La Commissione oppone che la parte I della decisione costituisce la descrizione dei fatti, mentre la parte II contiene la valutazione giuridica; talune ripetizioni sono state perciò inevitabili, ma ciò non ingenera alcuna ambiguità.

I fatti imputati alle ricorrenti sono chiaramente enunciati, tanto nella comunicazione, quanto nella decisione. La natura stessa dell'argomento trattato ha indotto la Commissione a descrivere e valutare globalmente i reciproci rapporti esistenti fra i diversi aspetti delle pratiche concordate fra varie imprese. La prova dell'esistenza di tali pratiche è data sostanzialmente dal loro effetto economico; non è quindi necessario che vengano precisati il momento e il luogo in cui sono avvenuti certi fatti, o l'identità dei soggetti che li hanno posti in essere.

La C.S.M. replica che la nullità della decisione per insufficienza di motivazione non può essere esclusa in forza delle ulteriori spiegazioni fornite dalla Commissione nel presente procedimento.

La prova delle pratiche contrastanti con gli artt. 85 e 86 addotta dalla Commissione nel controricorso (“è data sostanzialmente dal loro effetto economico”) non coincide con quella cui si riferisce la decisione (“corrispondenza commerciale”). In tal modo, la Commissione sostituisce con un altro assunto il primo assunto, ch'essa avrebbe dovuto dimostrare con dati di fatto.

La Commissione respinge la critica formulata nei riguardi della motivazione dell'atto impugnato: questo stabilisce, infatti, che la pratica concordata consiste nelle forniture tra produttori (decisione, pag. 32, col. d.) e si riferisce alle ulteriori iniziative prese dalla R.T. per evitare che l'azione dei commercianti ristabilisse sul mercato olandese le concorrenza che l'impresa aveva cercato di escludere mediante le sue vendite dirette ai produttori olandesi.

Osservazione preliminare:

In quanto dedotto dalla R.T., il presente mezzo riguarda anche l'addebito relativo alla protezione del mercato italiano. Si rimanda perciò al precedente capitolo 1, A, h).

La S.U. sostiene che la Commissione ha commesso una violazione di forme sostanziali e del principio della certezza del diritto, omettendo di indicare nel dispositivo (art. 1, punto 1, n. 2) quali sono i comportamenti che costituiscono l'infrazione ed ai quali la ricorrente deve porre fine, ai sensi dell'art. 2. Anche qualora la Corte ritenesse che il dispositivo possa rinviare alla motivazione, il modo in cui questa è redatta non consente alla S.U. di rendersi conto di quanto essa deve fare per ottemperare alla decisione.

La C.S.M. svolge considerazioni analoghe per criticare l'art. 2 della decisione, qualificando questo mezzo come violazione del trattato o di taluni regolamenti d'attuazione, in ispecie dell'art. 3 del regolamento n. 17.

La Commissione oppone che la motivazione e il dispositivo della decisione sono inscindibili. L'infrazione commessa dalle ricorrenti viene chiaramente illustrata alle pagg. 32-34 della decisione, ed è perfettamente chiaro in che cosa consista l'azione intesa a proteggere un mercato contro la concorrenza dall'esterno.

La S.U. replica che il “proteggere un mercato contro la concorrenza dall'esterno” non è di per sé un'azione, bensì la qualificazione di determinati atti. D'altronde, si possono ipotizzare metodi di protezione di un mercato contro la concorrenza non colpiti dai divieti di cui agli artt. 85 e 86. In complesso, il controricorso presentato dalla Commissione — a causa dell'imprecisione del contenuto e delle continue incongruenze terminologiche — ha reso ancor più difficile capire in che cosa consista precisamente la pratica concordata di cui si fa carico alla ricorrente.

La C.S.M. fa valere che, malgrado le spiegazioni fornite nel controricorso, la decisione resta tuttavia alquanto oscura. La Commissione non può vietare ad un' impresa di trarre vantaggio — espressione comunque imprecisa — dalle iniziative adottate da altre imprese per escludere la concorrenza nei suoi confronti (controricorso 42-73, pag. 38).

La Commissione rinvia al testo della decisione, dal quale risulta che la S.U. deve porre fine alla sua cooperazione con la R.T. e con la Pfeifer & Langen (cooperazione che ha assunto la forma di operazioni concordate fra produttori e che mira all'isolamento del mercato olandese dello zucchero) e che, analogamente, la C.S.M. deve porre fine alla pratica concordata intesa ad isolare il mercato olandese o avente tale effetto. La decisione è quindi chiara ed inoppugnabile.

La S.U. rileva che la Commissione si basa su semplici affermazioni non corroborate da alcun fatto reale, oppure desume, dai fatti, conclusioni errate e tendenziose. Nel primo “considerando” della parte II della decisione, comportamenti di per sé perfettamente legittimi, come l'acquisto di zucchero presso un altro produttore, da parte di un'impresa che registri un deficit di produzione, e la vendita di questo zucchero al prezzo che si può spuntare sul mercato di collocamento, sono messi in cattiva luce e presentati come lo strumento di una congiura dell'industria dello zucchero. La S.U. nega di aver partecipato ad una “regolamentazione generale per la vendita dello zucchero per il consumo alimentare nei singoli mercati nazionali, nonché per il collocamento, specie nei paesi terzi, delle cospicue eccedenze” (v. decisione, pag. 22, col. d., I C n. 12). Essa dichiara di non essere in grado di prendere posizione su numerosi fatti di cui fa cenno nella decisione e che riguardano esclusivamente altre imprese, ma che la Commissione, valendosi della tecnica inammissibile di una decisione collettiva, sembra addebitare anche alla S.U. Non essendo sufficientemente informata, questa è costretta a contestare globalmente tali fatti.

La S.U. precisa i motivi per cui, a suo avviso, la discrizione della disciplina comunitaria del mercato dello zucchero, e delle corrispondenti normative nazionali, alle pagg. 21 e 22 della decisione, è incompleta e parzialmente inesatta.

La ricorrente considera che l'addebito formulato nei suoi confronti si risolve in definitiva in una sola sostanziale accusa, e cioè quella di avere “acquistato zucchero direttamente dai produttori belga e tedesco, rivendendolo poi agli stessi prezzi ed alle medesime condizioni di vendita del prodotto nazionale” (v. decisione, pag. 32, col. d., II B 1).

La S.U. nega di aver acquistato zucchero presso la Pfeifer & Langen, per rivenderlo agli stessi prezzi e alle medesime condizioni di vendita dello zucchero da essa stessa prodotto nei Paesi Bassi. Dalla suddetta impresa essa ha acquistato, tramite la Limako SA nel 1971/72, 14990 tonnellate di zucchero bianco, allo scopo di rivenderlo al di fuori della Comunità. Eccettuate 4950 tonnellate di merce avariata, detto zucchero è stato effettivamente esportato nei paesi terzi. — La S.U. nega altresì di essersi rifornita direttamente presso la R.T., salvo che per piccoli quantitativi di talune varietà speciali. Essa ammette, per contro, di aver acquistato dalla R.T., tramite le ditte Jacobson e Limako, 22500 tonnellate di zucchero nel 1971/72; per la stessa via le cooperative olandesi produttrici di zucchero hanno acquistato 20000 tonnellate dalla R.T. durante la stagione 1970/71.

La S.U. afferma che, fra la “R.T. ed i due produttori olandesi”, non esiste né è mai esistito alcun accordo; la Commissione non può quindi sostenere che ad un accordo del genere siano stati più tardi associati “i commercianti belgi e olandesi”. La S.U. contesta che qualsiasi comportamento della R.T. nei confronti della Export e della Hottlet sia stato spiegato dai produttori (e quindi anche dalla ricorrente) “con la preoccupazione di non perturbare la struttura del mercato olandese”. La S.U. sostiene di non essere a conoscenza di alcun diritto esclusivo di vendita per l'Olanda che la R.T., secondo la decisione, avrebbe concesso alla Export e alla Hottlet; essa non ha quindi nulla a che vedere con le limitazioni eventualmente convenute e con i motivi che le abbiano determinate. Infine, la S.U. contesta tutto quanto è detto nella decisione a proposito di un diritto di “controllo” o di autorizzazione ch'essa avrebbe sulle importazioni di zucchero belga nei Paesi Bassi; nessuno, infatti, le ha mai chiesto autorizzazioni.

La S.U. sostiene di aver effettuato acquisti presso produttori esteri al fine di colmare il proprio decifit ci zucchero e nega che vi siano state, da parte sua, manovre nel senso di una politica del “chacun chez soi”.

Correggendo i dati forniti dalla Commissione nella decisione, la S.U. afferma che le importazioni di zucchero effettuate per conto delle cooperative olandesi sono state di 7009 tonnellate nel 1968/69, di 2769 tonnellate nel 1969/70 e di 24399 tonneetonnellate (di cui 17142 tonnellate importate dalla stessa S.U.) nel 1970/71.

Prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune dei mercati, il soddisfacimento della domanda interna di zucchero era interamente assicurato dall' industria olandese. La S.U. dispone nei Paesi Bassi di una rete di vendita che può servire al 70 % circa del consumo interno del prodotto. Per sfruttare in pieno questa vasta ed onerosa organizzazione commerciale, e rifornire nel modo migliore la proproa clientela, la S.U. ha dovuto acquistare all'estero dello zucchero che potesse essere venduto nell'ambito della CEE.

L'art. 85 non vieta in alcun modo di acquistare tale zucchero direttamente dai produttori stranieri (il che è avvenuto, del resto, solo per piccoli quantitativi di varietà speciali, mentre il rimanente è stato importato tramite intermediari), né di vendere questo zucchero di produzione estera nelle proprie confezioni ed al prezzo più elevato possibile.

L'esistenza della pratica in questione, nei limiti in cui questa viene addebitata anche alla S.U., non si può desumere da corrispondenza commerciale scambiata fra la R.T. e i commercianti belgi, o dal comportamento della R.T. nei confronti di questi ultimi (v. decisione, pag. 32, col. d.). I documenti opposti dalla Commissione alla S.U. non contengono alcuna prova del fatto che la R.T. non avrebbe effettuato “alcuna fornitura nei Paesi Bassi senza il consenso dell'industria saccarifera olandese” (v. decisione, pag. 32, col. d.).

Né tale fatto è provato dalle dichiarazioni della Export, che sono del tutto opinabili e non adducono fatti precisi. È inesatto affermare che “tutte le altre forniture di zucchero belga nei Paesi Bassi sono state effettuate, di comune accordo fra i produttori, soltanto a determinati acquirenti (industria olandese del latte)”. L'affermazione contenuta nel telex della R.T. alla Export (riportato a pag. 33, col. s. della decisione), secondo cui la S.U. e la C.S.M. “non desiderano fare nulla che ci disturbi” non è che una congettura della R.T.

È assolutamente inesatta la tesi della Commissione secondo cui “in via normale, un produttore non ha interesse a vendere grandi quantitativi di zucchero ad uno o più suoi concorrenti” e “… può ricavare un profitto maggiore rifornendo direttamente i commercianti o gli utillizzatori interessati” (v. decisione, pag. 33, col. d.). Dal momento che nessuno degli importatori olandesi dispone di un servizio di consegna alla clientela, né di capacità produttive che gli consentano, ad esempio, di rendere liquido lo zucchero solido, di rigenerare zucchero deteriorato o di migliorare zucchero di qualità scadente, e che nessuno di tali importatori è in grado di garantire forniture regolari, né dispone di un proprio marchio olandese, i produttori stranieri non hanno alcun interesse a vendere a questi commercianti anziche ai produttori olandesi. In ogni caso, l'affermazione contenuta nella decisione (v. pag. 33, col. s.), secondo cui i produttori esteri che si trovano per la loro ubicazione in posizione vantaggiosa avrebbero rinunciato, per i quantitativi venduti ai loro concorrenti, ad un'attività commerciale indipendente sul mercato olandese, non riguarda la ricorrente.

È tendenzioso affermare che la S.U. avrebbe “rifiutato di fornire zucchero a clienti stabiliti nei paesi dei (suoi) concorrenti” (v. decisione, pag. 25, col. s.). Finché il Consiglio mantenga in vigore una disciplina che fa dei Paesi Bassi una zona deficitaria, la S.U. non può avere clienti né in Belgio né in Germania.

L'art. 85 non vieta di vendere zucchero ad un prezzo “calcolato in funzione del prezzo praticato dai concorrenti” (v. decisione, pag. 23, col. d.), ed è errato considerare tale prezzo come un prezzo “maggiorato”. La Commissione ha omesso di indicare che, non soltanto in Italia, ma anche nei Paesi Bassi, il prezzo al consumo è determinato dalle autorità nazionali, in base al prezzo d'intervento e previa fissazione di tutti gli altri elementi che vi si aggiungono, come l'imballaggio, le spese di trasporto e gli utili. I prezzi massimi che la ricorrente si era impegnata a rispettare erano superiori al prezzo d'intervento di 1/3-5/8 % circa; essa non è stata tuttavia in grado di praticare effettivamente detti prezzi.

La S.U. contesta le affermazioni secondo cui “i commercianti e l'industria di trasformazione hanno incominciato a lamentarsi dell'andamento del commercio intracomunitario” e di “talune misure restrittive praticate su alcuni mercati nazionali” (decisione, pag. 22, col. d.). Essa respinge inoltre, per quanto la riguarda, l'allegazione secondo cui “produttori saccariferi della Comunità si sono adoperati, sin dall'entrata in vigore dell'organizzazione comunitaria del mercato dello zucchero, per ottenere una regolamentazione generale …” (decisione, pag. 22, col. d.).

La S.U. sostiene che non è vero che sul mercato olandese dello zucchero non si faccia sentire la pressione concorrenziale esercitata dall'estero. Mentre essa produce esclusivamente zucchero di qualità I, l'industria del latte condensato impiega di solito la qualità II, per la quale in costi di produzione sono inferiori ed alla quale si applica un prezzo d'intervento più basso; questo zucchero di qualità II viene importato — fra l'altro dal Belgio — da un pool di commercianti olandesi.

La Commissione dichiara, non potendone fornire la prova, di rinunciare a sostenere che i preparativi di accordi fra le imprese saccarifere europee siano proseguiti dopo la riunione di Monaco e siano giunti ad un risultato concreto. L'interesse a mettersi d'accordo sulla politica di vendita aveva tuttavia continuato a manifestarsi. Le pratiche accertate vanno considerate da questo punto di vista, in particolare per comprendere il significato delle restrizioni relative alla destinazione dello zucchero ceduto dai produttori ai commercianti, e quello dei numerosi rifiuti di vendita opposti ai commercianti o ai consumatori di altri Stati membri.

La Commissione riassume quindi i principali indizi sui quali è basata la sua decisione:

I prezzi dello zucchero differivano dall' uno all'altro degli Stati membri. Nel 1971/72, ad esempio, i prezzi praticati nel Belgio non avevano superato il prezzo d'intervento che del 3 % al massimo, mentre nei Paesi Bassi i prezzi si erano situati ad un livello superiore a quello d'intervento nella misura del 3-7 %, senza che ciò potesse trovare sufficiente spiegazione nelle differenze qualitative. Stando così le cose, normalmente la concorrenza avrebbe dovuto farsi sentire.

Le sistematiche forniture da produttore a produttore, unite alle restrizioni imposte circa la destinazione finale delle eccedenze vendute tramite i commercianti, determinano, nello Stato membro deficitario in cui ha sede il produttore-acquirente, un tale effetto anticoncorrenziale da far necessariamente ritenere ch'esso risponda ad un preciso intento.

Allorché, su un determinato mercato, un produttore offre i suoi prodotti esclusivamente ad un altro produttore che opera sullo stesso mercato, egli garantisce a quest'ultimo la vendita dei prodotti stessi e gli consente di determinare la sua quota di mercato. La limitazione della concorrenza sul mercato olandese, derivante dalle vendite della Tirlemont alla S.U., è devuta alla comune volontà di queste due imprese, ed una siffatta pratica concordata non si può considerare come un comportamento parallelo spontaneo, il quale trovi spiegazione nei vantaggi che ne ritraggono le due interessate. La risoluzione della R.T., di astenersi dall'intervenire sul mercato olandese, e quella della S.U., di vendere su questo mercato quantitativi superiori alla propria produzione, sono complementari, e la concertazione consiste nella consapevolezza che le due parti avevano di questo carattere.

Secondo la Commissione, i negozi conclusi fra la R.T., da un lato, e la S.U. e la C.S.M., dell'altro, possono essere considerati, tenuto conto dell'entità e della regolarità degli stessi, nonche della situazione esistente sul mercato olandese, come sufficienti indizi dell'esistenza di una pratica concordata avente l'effetto di limitare la concorrenza. A tali indizi si aggiunge il fatto che vendite a non produttori sono state rifiutate, ovvero sottoposte alla condizione che l'acquirente non rivendesse lo zucchero ai clienti dei produttori olandesi senza il consenso di questi ultimi. Inoltre, la R.T. ha attribuito a due esportatori, belgi il diritto esclusivo di esportazione nei Paesi Bassi, purche le forniture venissero autorizzate dai produttori olandesi. Varie volte, la R.T. ha fatto presente ai commercianti belgi che la loro attività sul mercato olandese non avrebbe dovuto perturbare le vendite dei produttori olandesi ed i prezzi da questi praticati. Infine, taluni rifiuti di vendita sono stati giustificati con la carenza di merce, motivo manifestamente pretestuoso, data la struttura del mercato belga che è normalmente eccedentario. Tutte queste pratiche si sono riflesse nell'assenza di rapporti diretti fra i produttori belgi e gli acquirenti olandesi compresi nella cerchia della clientela della S.U. e della C.S.M., mentre tali rapporti sarebbero non soltanto normali, ma anche necessari alla realizzazione degli obiettivi del mercato comune.

Come ulteriore prova di un deliberato intervento dei produttori olandesi a danno della concorrenza, la Commissione adduce quanto risulta dall'estratto del resoconto della riunione tenuta il 13 febbraio 1969 dal comitato direttivo del “Nederlandse Suiker-Raad”.

La Commissione non è tenuta, per fornire la prova dell'infrazione, a produrre dichiarazioni espresse di rappresentanti delle varie imprese che hanno partecipato alla pratica concordata, dichiarazioni dalle risulti che ciascuna di esse era consapevole del carattere anticoncorrenziale del suo comportamento.

La S.U. non può separare i vari elementi della sua politica intesa all'isolamento del mercato olandese, dal momento che l'infrazione consiste per l'appunto in un certo numero di comportamenti considerati nei loro reciproci rapporti. Un comportamento che può essere lecito in condizioni normali di concorrenza, non conserva necessariamente tale carattere, qualora dette condizioni siano state deliberatamente alterate.

I comportamenti in questione non possono essere giustificati dalla preoccupazione di difendere una zona di vendita creata in regime di mercati nazionali separati. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero ha per l'appunto lo scopo di aprire i mercati nazionali, “tradizionali riserve” di certi produttori. Come la Corte ha già avuto occasione di affermare, il trattato vieta la cristallizzazione di posizioni acquisite, a detrimento della libertà degli scambi nel mercato comune e della libera scelta dei fornitori da parte dei consumatori.

La Commissione sottolinea di non considerare che qualsiasi vendita da produttore a produttore ricada sotto l'art. 85. La situazione è tuttavia diversa, qualora operazioni del genere si accompagnino al rifiuto di vendere a terzi o a condizioni restrittive imposte a tali vendite. Le operazioni effettuate tra la R.T., da un lato, e la S.U. e la C.S.M., dall'altro, fanno apparire in un certo senso queste ultime, nei confronti dei loro clienti, come rappresentanti esclusive della R.T. I reiterati rifiuti di quest'ultima di vendere a terzi senza imporre clausole relative al prezzo di rivendita o alla destinazione equivalgono ad un divieto d'importazioni parallele.

La Commissione risponde poi ad alcuni specifici argomenti della S.U.

Da taluni documenti risulta che l'industria di trasformazione si sarebbe lamentata dell'andamento del commercio intracomunitario e dell'accordo fra i produttori di cui trattasi, inteso a cercare soluzioni che permettessero loro “di provvedere direttamente alla vendita di tutta la loro produzione, sia sul mercato interno, sia su quello d'esportazione”. Il comportamento della S.U. è stato effettivamente conforme a tale obiettivo.

La S.U. è perfettamente in grado di vendere in Germania e nel Belgio, in quanto alcuni dei suoi stabilimenti sono ubicati in posizione molto favorevole e dispongono di eccellenti comunicazioni con talune zone dei confine del Belgio e della Germania.

Le allegazioni della S.U. sono contraddittorie. Da una parte, essa afferma che non può né vuole avere clienti in Germania e nel Belgio, e che non può permettersi di vendere ad acquirenti non facenti parte della clientela tradizionale delle cooperative olandesi; dall'altra, essa sostiene di disporre di quantitativi per i quali il suo unico sbocco è l'industria del latte, pur affermando, poi, che le offerte da essa fatte a tale industria sono da ricollegarsi all'attiva politica di vendita svolta dai commercianti presso acquirenti che, tradizionalmente, si rifornivano dalla S.U.

La concertazione è provata anche da una nota della Export alla R.T., in data 31 agosto 1970, in cui si fa cenno di un colloquio fra l'amministratore delegato della R.T. ed un interlocutore che, essendo al corrente della situazione, non poteva certo fraintendere l'espressione “impegno”.

Avendo più volte ammesso di essersi opposta a forniture, di zucchero belga destinato alla sua clientela tradizionale, la S.U. riconosce che le forniture effettivamente eseguite avevano avuto la sua autorizzazione.

Secondo la S.U., a torto la Commissione ritiene che un “conscious parallellism” implichi l'esistenza di una pratica concordata, anche qualora non vi sia stato un più preciso coordinamento, ed anche se non sia stata eliminata qualsiasi incertezza quanto al futuro atteggiamento di ogni singola impresa. La concertazione presuppone, oltre che un piano, “una forma di coordinamento … che, senza esser stata spinta fino all'attuazione di un vero e proprio accordo, costituisce in pratica una consapevole collaborazione … a danno della concorrenza”. Tale coordinamento deve avere lo scopo di “[eliminare in anticipo] … la reciproca incertezza circa il […] comportamento futuro” delle imprese partecipanti alla concertazione. Ciò richiede un concreto atto di comunicazione, al fine di creare una comunanza d'idee, di coordinare le attività delle imprese e di eliminare l'incertezza quanto al loro reciproco comportamento futuro. Accogliere la tesi della Commissione, secondo cui la concertazione può configurarsi nella consapevolezza delle parti circa il carattere necessariamente complementare delle loro rispettive decisioni, equivale a considerare punibile il tentativo, unilateralmente intrapreso dalle parti, di reagire nel modo più intelligente possibile ad azioni unilaterali prevedibili, mirando al proprio vantaggio senza far torto ai concorrenti. In realtà, il divieto non colpisce il “consensus”, bensì un certo modo di raggiungerlo.

Certo, la Corte ha affermato che, non potendo provare precisamente attraverso quali atti di concertazione sia stato coordinato il comportamento dei partecipanti, è lecito richiamarsi a teorie proprie della dottrina economica e secondo cui, data l'esistenza di determinate strutture di mercato, sarebbe impensabile che imprese su questo presenti giungano a determinate forme di comportamenti paralleli (o complementari) senza alcun previo coordinamento. Tuttavia, va rispettato il principio secondo cui ognuno deve ritenersi innocente finché non sia provata la sua colpevolezza.

La prova indiretta fornita dalla Commissione non è sufficiente, poiché non serve a dimostrare che, data la situazione del mercato, il comportamento della S.U. sarebbe stato impensabile senza coordinamento. Né la Commissione può indicare quali atti di concertazione siano stati compiuti dalla S.U. o a quali atti di concertazione dei suoi pretesi concorrenti questa abbia risposto.

Il comportamento della S.U. è stato dettato da considerazione autonome. All'apertura delle frontiere interne del mercato comune, essa ha infatti deciso di non svolgere una politica di mercato attiva nei paesi vicini, avendo già una vasta rete di distribuzione nei Paesi Bassi e considerando che la penetrazione su mercati esteri avrebbe richiesto ulteriori spese di distribuzione. A ciò va aggiunto il fatto che la quota attribuita ai Paesi Bassi aveva artificialmente creato un deficit di zucchero nel paese.

L'unica operazione conclusa con la Pfeifer & Langen non può essere considerata come un elemento della pretesa pratica concordata, trattandosi di un'esportazione nei paesi terzi. L'assunto della Commissione, secondo cui questa esportazione non proverebbe che la Pfeifer & Langen abbia sempre esercitato un'attiva concorrenza nei confronti dei clienti della S.U., elude il vero problema, che è quello di stabilire se la mancata concorrenza da parte della Pfeifer & Langen fosse dovuta a concertazione.

Anche il comportamento della R.T. si può spiegare con decisioni unilaterali di questa impresa. La creazione di una rete di distribuzione sarebbe stata per essa troppo costosa e, soprattutto, troppo rischiosa, poiché le relative maggiori spese avrebbero probabilmente determinato una riduzione del suo margine di profitto, rispetto a quello dei concorrenti olandesi. Inoltre, il carattere oligopolistico del mercato europeo dello zucchero ha potuto indurre la R.T. ad assumere un atteggiamento piuttosto “amichevole” nei confronti dei produttori olandesi, per timore che un atteggiamento aggressivo provocasse una reazione analoga nel caso in cui le imprese olandesi avessero ottenuto una maggiore quota di produzione.

La Commissione, d'altra parte, non ha fornito la prova diretta della asserita concertazione. Dal resoconto della riunione di Monaco risulta che i produttori di zucchero avevano considerato l'ipotesi di organizzazioni nazionali di mercato sotto forma di regimi di diritto pubblico. Inoltre, la Commissione, pur avendo sostenuto che gli esportatori dovevano chiedere l'autorizzazione della S.U. per ottenere zucchero belga da esportare nei Paesi Bassi, non è riuscita a produrre alcuna prova concreta di autorizzazioni o rifiuti da parte della S.U.

Questa ribadisce il suo assunto nel senso che i prezzi olandesi non hanno superato il prezzo d'intervento che di 1/3-5/8 %. Del resto, anche qualora fosse esatto che i prezzi olandesi abbiano superato quelli belgi del 4 %, questa differenza sarebbe irrilevante.

Quanto alla tesi secondo cui la R.T., vendendo alla S.U., avrebbe “garantito” la vendita dei prodotti di questa, va osservato che si potrebbe parlare di “garanzia” — e quindi di concertazione — soltanto qualora la R.T. avesse fatto sapere alla S.U. che si sarebbe comportata nello stesso modo in futuro; e questo non è certo avvenuto.

La S.U. contesta l'affermazione della Commissione, secondo la quale essa si sarebbe accordata con la R.T. per trattare “di preferenza” con questa ditta; essa produce dati relativi ai quantitativi acquistati dalle cooperative olandesi, fra il 1968 e il 1971, presso la R.T. (direttamente o tramite la Jacobson), la Sucre-Union ed un'altra impresa francese.

Richiamandosi ad una serie di atti unilaterali (rifiuti di vendita, vendite con clausola di destinazione) compiuti da soggetti diversi dalla S.U., per provare la partecipazione di questa ad una concertazione, la Commissione confonde il contenuto di determinati comportamenti con il carattere che deriverebbe loro dal fatto di essere il risultato di una concertazione.

Dopo avere, in un primo momento, fatto carico alla S.U. di aver partecipato “all' attuazione e alla conservazione di una struttura non concorrenziale sul mercato olandese”, la Commissione ha ammesso, nel controricorso, che organizzazioni di mercato basate sulle esigenze e sugli interessi nazionali costituivano un ostacolo all'instaurazione del mercato comune dello zucchero. La conservazione di una struttura non concorrenziale, a differenza della creazione di una struttura del genere, non implica necessariamente una concertazione.

Quanto alla possibilità, da parte della S.U., di fare concorrenza agl'importatori olandesi nelle vendite all'industria del latte, non vi sono contraddizioni nella tesi della ricorrente. La vendita di 70000 tonnellate di zucchero di provenienza francese a clienti tradizionali della S.U. aveva infatti indotto quest'ultima a collocare rilevanti quantitativi presso nuovi clienti, come l'industria del latte, ch'essa in precedenza non aveva interesse ad approvvigionare, dati i prezzi vigenti.

La nota 31 agosto 1970 della Export costituisce un “testimonium de auditu” inammissibile come prova. Inoltre, anche se i discorsi riferiti nella nota venissero confermati, ciò non proverebbe l'esistenza effettiva dell'impegno di cui trattasi. A tal fine sarebbe necessario non soltanto che il sig. Rolin, sottoposto a controinterrogatorio, confermasse sotto giuramento le parole che gli vengono attribuite, ma anche che una siffatta testimonianza venisse confermata da altri mezzi di prova, poiché “unus testis nullus testis”.

La S.U. nega di esser stata la sola, con la C.S.M., a vendere zucchero belga nei Paesi Bassi, e cita varie imprese che hanno offerto tale zucchero su larga scala.

Quanto all'addebito di non aver effettuato forniture nelle zone di confine dei paesi vicini, la Commissione non tiene conto delle strutture commerciali e della loro influenza sulla distribuzione dello zucchero. In effetti, i droghieri locali e le piccole succursali delle catene di distribuzione non acquistano direttamente dai produttori, bensì presso grossisti o centrali d'acquisto che si trovano, di solito, nel centro del paese. La S.U. vende in realtà ad una ditta del Limburgo olandese, ma tali vendite avvengono nell'ambito di contratti stipulati con l'ufficio principale della ditta di cui trattasi, che ha sede in Zaandam; questi contratti prevedono l'approvvigionamento di tutte le filiali della ditta stessa nell'intero territorio nazionale.

La Commissione ribatte che è errata la tesi della S.U., secondo cui la R.T. non aveva altra scelta che rinunciare al mercato olandese o creare un apparato distributivo esteso all'intera area di tale mercato. La R.T. può rifornire in pratica tutta la parte meridionale dei Paesi Bassi, servendosi delle sue attrezzature di distribuzione belghe. Inoltre, essa avrebbe potuto chiedere l'appoggio dei commercianti olandesi, anziché negare a questi l'accesso allo zucchero belga.

Contrariamente a quanto ritiene la S.U., è sufficiente provare che l'azione congiunta dei produttori abbia provocato l'isolamento del mercato olandese, e quindi alterato la struttura dell'offerta su tale mercato, senza che sia necessario dimostrare una concertazione o un più preciso coordinamento fra la R.T. e la S.U., nell'intento di attuare un “piano”. Tutta la politica della S.U. mirava ad escludere la concorrenza sul mercato olandese e la S.U. ne aveva informato la R.T. “attraverso gli affari conclusi con quest'impresa”. Reciprocamente, dalle dichiarazioni fatte dalla R.T. risulta che questa ha interpretato le cose nello stesso modo.

La Commissione contesta il valore delle cifre — prodotte dalla S.U. — che risultano dai raffronti dei prezzi praticati nei Paesi Bassi: si tratta infatti di prezzi di vendita al minuto, non già di prezzi industriali (franco stabilimento). Essa produce, a sua volta, una tabella in cui i prezzi praticati dalla S.U., dalla C.S.M. e dai commercianti olandesi sono raffrontati col prezzo d'intervento.

Ogni vendita di zucchero della R.T. alla S.U. è stata una concreta manifestazione della concertazione. È irrilevante, perciò, la questione dell'accordo sul comportamento futuro degl'interessati.

La Commissione produce alcuni documenti da cui risulterebbe che una parte rilevante degli scambi di zucchero avvenuti fra il Belgio e i Paesi Bassi era costituita da operazioni effettuate tra produttori ovvero soggette a clausole restrittive sulla destinazione della merce.

Le vendite fra produttori costituiscono, di per sé, la manifestazione concreta della pratica concordate e, al tempo stesso, la prova di tale pratica. Esistono inoltre numerosi indizi di un deliberato sforzo inteso a mantenere separati i mercati belga ed olandese.

Non vi è contraddizione fra i motivi addotti dalla Commissione, secondo cui la S.U. avrebbe “attuato”, con la R.T., una struttura non concorrenziale sul mercato olandese, e la circostanza che la Commissione abbia riconosciuto che le organizzazioni nazionali di mercato costituivano un ostacolo all'instaurazione del mercato comune dello zucchero. Quest' ultima considerazione si riferisce al momento in cui l'entrata in vigore dell'organizzazione comune dei mercati rendeva possibile la libera circolazione dello zucchero.

Ad ulteriore riprova degli sforzi fatti dalla S.U. per limitare la libertà dei commercianti importatori, la Commissione produce delle dichiarazioni che la ditta Jacobson di Rotterdam avrebbe fatto in presenza di un ispettore della Commissione. Il prezzo al quale i commercianti hanno dovuto vendere ai produttori i rimanenti quantitativi di zucchero francese prova che tali vendite hanno potuto aver luogo soltanto in seguito ad illecite pressioni.

La Commissione non ha inteso qualificare giuridicamente il comportamento della S.U. come quello proprio di un rappresentante esclusivo, ma ha voluto fare un semplice paragone.

Essa considera anormale che la S.U. effettui forniture nel Limburgo olandese e non nelle Fiandre occidentali, zona per essa molto più vicina. Questa anomalia non si spiega affatto con gli acquisti effettuati in blocco da grandi consumatori; l'argomento della S.U. non vale neppure per quanto riguarda gli utilizzatori industriali.

La spiegazione fornita dalla S.U. circa il suo atteggiamento nei confronti dell'industria del latte condensato implica una contraddizione: la ricorrente sostiene infatti, da una parte, di aver avuto delle eccedenze, a causa degli acquisti di zucchero effettuati in Francia dagl'importatori e, dall'altra, di non essere in grado di soddisfare il fabbisogno della sua clientela con la propria produzione. I documenti prodotti dalla Commissione a sostegno della sua tesi, cioè quelli contenenti le dichiarazioni del sig. Rolin, non sono anonimi.

La Commissione considera equivalente ad una chiusura del mercato all'accesso diretto delle merci di un concorrente il fatto che un produttore cerchi di evitare una riduzione della propria quota di mercato con l'aiuto di tale concorrente. La Commissione cita vari passi delle memorie presentate dalla S.U., nei quali quest'ultima avrebbe ammesso di aver tenuto un comportamento del genere.

Anche l'operazione conclusa fra la S.U. e la Pfeifer & Langen costituiva, nel suo risultato finale, una forma di cooperazione fra concorrenti quanto meno potenziali, il cui effetto è stato quello di alterare la concorrenza sul mercato olandese.

Né la decisione, né il controricorso contengono l'affermazione che solo la S.U. e la C.S.M. avrebbero importato zucchero belga nei Paesi Bassi. Dai documenti prodotti dalla Commissione risulta tuttavia che una parte rilevante delle importazioni olandesi di zucchero belga (e tedesco) è stata effettuata mediante vendite fra produttori o mediante operazioni sottoposte a clausole di destinazione.

La C.S.M. sostiene che nessuno dei fatti o atti che la riguardano permette di accertare un'infrazione all'art. 85, n. 1. La pretesa pratica concordata fra la C.S.M. e la S.U., da una parte, la R.T. e la Pfeifer & Langen, dall'altra (pratica che sarebbe consistita nel fatto che “i produttori olandesi” avrebbero acquistato zucchero direttamente dai “produttori belga e tedesco”, per rivenderlo agli stessi prezzi e alle medesime condizioni dello zucchero di produzione nazionale, limitando in tal modo il gioco della concorrenza) non esiste affatto. Non potendosi neppure parlare di un accordo fra le imprese destinatane della decisione, sarebbe necessario — ai fini dell'applicazione dell'art. 85, n. 1 — l'accertamento di comportamenti paralleli concertati, i quali limitassero la concorrenza nell'ambito del mercato comune in modo tale da pregiudicare il commercio fra Stati membri.

La C.S.M. assume di non essere mai stata in rapporti commerciali con la Pfeifer & Langen e di non aver mai interpellato la S.U. in merito alle sue importazioni. Non si sono mai avute, quindi, pratiche in cui fossero coinvolte le quattro imprese colpite dalla decisione.

Nella sua attività di produzione, la C.S.M. non tiene affatto un comportamente parallelo a quello del produttore di zucchero R.T. La Commissione non tiene conto della qualità di commerciante, propria della C.S.M., che ha sempre acquistato zucchero presso i produttori stranieri per rivenderlo nei Paesi Bassi, spesso per conto del governo olandese.

L'assunto secondo cui “i produttori olandesi hanno acquistato crescenti quantitativi di zucchero bianco da concorrenti stabiliti in Belgio ed in Germania” (v. decisione, pag. 24, col. d.) è parzialmente inesatto. La C.S.M. non ha mai effettuato acquisti presso la Pfeifer & Langen; per coprire il proprio deficit, essa si è rivolta esclusivamente alla R.T., e del resto solo per il 4-10 % delle importazioni olandesi.

Sembra che la Commissione non veda alcun inconveniente nel fatto che la C.S.M. acquisti zucchero greggio da produttori esteri (v. decisione, pag. 25, col. s.). Ora, la C.S.M. ha usato lo zucchero cristallino fornitole dalla R.T. quasi interamente come materia prima per la produzione di zucchero in polvere.

I rapporti commerciali fra la C.S.M. e la R.T. rispondono al legittimo interesse della prima ad acquistare zucchero per soddisfare direttamente la domanda della sua clientela, ed al legittimo interesse della seconda a vendere le proprie eccedenze nei Paesi Bassi, senza dovervi creare una propria rete di vendita e di distribuzione prima di sapere quale sarebbe stata la situazione nel 1975, dopo la fine del periodo transitorio. Quanto ai commercianti olandesi, va considerato ch'essi non disponevano delle attrezzature di stoccaggio e di distribuzione necessarie per le vendite all'acquirente medio. Le forniture di zucchero in quadretti hanno anch'esse consentito alla R.T. di vendere sul mercato olandese, senza dover creare una propria rete commerciale; nulla vieta, d'altronde, ai consumatori olandesi di acquistare zucchero in quadretti anche dalla S.U.

Un eventuale parallelismo di comportamenti potrebbe ricadere sotto l'art. 85 solo qualora fosse il risultato di un piano comune o di una politica coordinata. L'esistenza di questo fattore complementare potrebbe essere ammessa solo in base ad una seria presunzione di fatto, come quella basata, ad esempio, sull'avere gl'interessati adottato una linea di condotta uniforme in materia di prezzi; ora, questa condizione non è soddisfatta nella fattispecie.

Quanto alle varie dichiarazioni che vengono citate dalla Commissione nella decisione, e che fanno riferimento all'adozione del principio del “chacun chez soi” da parte delle imprese saccarifere europee, trattasi di dichiarazioni che non possono essere opposte alla C.S.M. Il principio del “chacun chez soi” caratterizzava un accordo concluso fra produttori belgi ed olandesi all'inizio degli Anni Trenta. Il fatto che talvolta venga ancora usata questa formula non significa che l'accordo abbia continuato ad essere applicato. Dato il sistema della identica garanzia e delle quote fisse, con un livello di prezzi quasi uniforme e l'incisivo intervento della pubblica amministrazione sui prezzi, una siffatta concertazione sarebbe superflua. Il fatto che la R.T. cerchi di evitare che lo zucchero di sua produzione venga esportato nei Paesi Bassi attraverso canali di vendita diversi da quelli da essa stessa prescelti riguarda esclusivamente la suddetta impresa. Non esiste alcun impegno reciproco; la R.T. è assolutamente libera di modificare la sua politica d'esportazione, e la C.S.M. può sempre decidere di coprire il proprio deficit ricorrendo ad altre fonti di approvvigionamento.

La Commissione non ha spiegato chiaramente in qual modo gli acquisti della C.S.M. presso la R.T. potrebbero limitare la concorrenza sul mercato olandese. Le stesse cifre prodotte dalla Commissione provano che rilevanti quantitativi sono stati importati da produttori belgi indipendenti e da commercianti tedeschi; esiste sempre, quindi, una pressione concorrenziale esercitata dall'estero. La C.S.M. suggerisce di invitare la Commissione a fornire indicazioni circa l'entità dei quantitativi importati e la rispettiva partecipazione ai vari canali di distribuzione; essa valuta la propria parte nel 10 % massimo.

Per stabilire se si siano avute reali e percettibili ripercussioni sulle condizioni di concorrenza, si deve esaminare soprattutto l'andamento dei prezzi. Se non avesse omesso quest'esame, la Commissione avrebbe constatato che i prezzi franco-stabilimento hanno subito variazioni soltanto in funzione dei prezzi indicativi e d'intervento fissati dal Consiglio. Inoltre, l'influenza della pubblica amministrazione sulla formazione dei prezzi esclude qualsiasi aumento ingiustificato.

Circa l'influenza sul commercio fra Stati membri, i rapporti puramente commerciali esistenti fra la C.S.M. e la R.T. non limitano affatto la libertà degli scambi, né influiscono sulle correnti di traffico.

Per quanto riguarda le esportazioni, la C.S.M. non ha alcun motivo di esportare zucchero, dal momento che la produzione propria non è neppure sufficiente per l'approvvigionamento della sua clientela nei Paesi Bassi, ove l'impresa dispone di una rete di distribuzione. D'altra parte, mai le sono state richieste forniture di zucchero per il Belgio, forniture ch'essa abbia potuto rifiutare (v. decisione, pag. 25, col. s.).

Per quanto riguarda le importazioni, il deficit di zucchero dei Paesi Bassi non è coperto che in misura limitata dalle importazioni della C.S.M.; il resto viene importato dalla S.U. dai tre commercianti olandesi e da terzi.

La Commissione risponde con una memoria in gran parte identica a quella prodotta nella causa 40-73 e già qui riassunta (v. supra, a 2.).

Sugli specifici argomenti della C.S.M., essa prende posizione come segue:

Il fatto di aver svolto contemporaneamente attività di produttore e di commerciante in un sistema di mercati nazionali isolati non giustifica i tentativi, appoggiati dalle pratiche di un concorrente, di cristallizzare gli effetti economici derivanti dalla precedente situazione di frazionamento. Le sudette pratiche, note alla C.S.M. e da essa incoraggiate, hanno permesso a quest'impresa di opporsi efficacemente alla vendita di zucchero francese (v. infra, 6).

Se lo zucchero belga avesse potuto fare liberamente concorrenza allo zucchero olandese, nei Paesi Bassi si sarebbe avuto un ribasso dei prezzi, al quale le autorità olandesi non si sarebbero opposte.

La C.S.M. non ha negato di essersi sentita in posizione di forza, per il fatto che la R.T. garantiva il suo approvvigionamento, rifiutando al tempo stesso di vendere a commercianti che non si fossero impegnati a non rifornire la clientela tradizionale della C.S.M.

Mentre l'importazione di zucchero greggio destinato ad ulteriore lavorazione potrebbe essere eventualmente giustificata dall'opportunità di suddividere il lavoro fra raffinerie dotate di differenti attrezzature industriali, l'importazione di zucchero bianco da parte di un produttore non serve ad altro che alla difesa degli sbocchi di cui egli dispone. Anche qualora i quantitativi importati siano stati trasformati in zucchero in polvere, altri quantitativi rimanevano disponibili per la clientela tradizionale del produttore-importatore.

Le importazioni di zucchero destinate a non produttori sono state sottoposte a condizioni restrittive circa la loro destinazione finale, in modo da garantire che non entrassero in concorrenza con la merce venduta dalla C.S.M.

La C.S.M. assume che il presente procedimento riguarda esclusivamente le forniture della R.T., visto che la Commissione non sostiene più l'esistenza di rapporti di sorta fra la C.S.M. e la Pfeifer & Langen. Essa ammette di essersi finora rivolta alla R.T. per forniture di emergenza, per quantitativi peraltro modesti sia in assoluto sia da un punto di vista relativo, al fine di soddisfare la domanda della clientela olandese. Detti acquisti erano tuttavia basati su una sua unilaterale decisione, dettata esclusivamente da considerazioni commerciali.

Alla C.S.M. non si può far carico di non entrare in concorrenza con gli altri produttori sul loro mercato nazionale, poiché le sue disponibilità di zucchero sono troppo limitate. Il comportamento della R.T. è dovuto ad una unilaterale decisione di quest'ultima, non già ad una pratica concordata con la ricorrente.

Quanto ai pretesi rifiuti di vendita e alle restrizioni circa la destinazione finale, gli scritti della Export versati agli atti dalla Commissione devono essere valutati alla luce della tensione notoriamente esistente fra questa ditta e la R.T. È quindi inammissibile fondarsi esclusivamente su documenti emananti dalla Export.

Questi, del resto, non riguardano la politica di vendita della R.T., unilateralmente attuata da quest'impresa nel proprio esclusivo interesse, e per la quale non esistono né sono mai esistiti accordi o pratiche concordate tra la R.T. e la C.S.M. Essendo i Paesi Bassi una zona strutturalmente deficitaria, un accordo in tal senso risponderebbe agl'interessi delle sole imprese saccarifere olandesi. Ora, non è verosimile che la R.T. si accordi con queste imprese senza alcuna contropartita. La Commissione, però, non ha fatto cenno di alcun indizio in proposito.

È infondato l'assunto implicito nella produzione di alcuni documenti da parte della Commissione, e cioè che, in forza di un accordo o di una concertazione con la C.S.M. o la S.U., le esportazioni belghe destinate ai Paesi Bassi non avrebbero potuto aver luogo se non col consenso dei produttori olandesi. Anche ammettendo che la R.T. abbia fatto simili dichiarazioni alla Export, si tratta certo di un pretesto nei confronti di quest'ultima.

Quanto all'affermazione secondo cui la condotta degli interessati si spiegherebbe col fatto che la R.T. “garantiva” alla C.S.M. ed alla S.U. la vendita dei loro prodotti nei Paesi Bassi, il termine “garantire” può indurre in inganno, poiché non vi era stata in proposito alcuna promessa atta a creare vincoli giuridici.

La C.S.M. espone perché sia errato, in fatto e in diritto, equiparare la posizione della C.S.M. a qualla di un “rappresentante esclusivo” della R.T.

Né esistono altri indizi dell'esistenza delle pratiche in questione. La Commissione non ha parlato né di anormale andamento del mercato, né di anormale formazione dei prezzi. Per quanto riguarda in particolare questi ultimi, la C.S.M. fa rinvio alla sua risposta alla comunicazione degli addebiti, ove essa esponeva le ragioni per cui, a suo avviso, i prezzi di mercato sarebbero risultati ancor più bassi del prezzo indicativo, se si fosse tenuto conto di certe spese, non più necessarie in caso di vendita all'ente d'intervento. Di fronte a questi precisi argomenti, non basta che la Commissione affermi che i prezzi vigenti nei Paesi Bassi si situavano ad un livello superiore del 3-7 % al prezzo indicativo. La C.S.M. contesta d'altronde l'esattezza delle cifre prodotte dalla Commissione ed afferma che, se i suoi propri prezzi erano superiori al prezzo d'intervento, ciò era dovuto alle cause indicate nella sua risposta alla comunicazione degli addebiti.

Anche ammesso — quod non — che il comportamento della C.S.M. e della S.U. fosse il risultato di una concertazione, esso non ha comunque limitato il gioco della concorrenza nell'ambito del mercato comune, né influito sul commercio fra Stati membri. Gli acquirenti che non vogliano rifornirsi presso la C.S.M. possono sempre rivolgersi ad altri zuccherifici del Belgio, della Germania occidentale o della Francia settentrionale. La C.S.M. chiede che la Commissione produca tutti i dati relativi agli scambi fra i Paesi Bassi e gli altri Stati membri; ciò premetterebbe di constatare fra l'altro che nella zona di confine belgo-olandese esistono scambi “liberi”, ai quali cioè non partecipano la R.T., la S.U. o la C.S.M.

Quanto agli scambi fra Stati membri, la C.S.M. sostiene che la sua partecipazione alle importazioni olandesi si è limitata ad una quota del 4-10 % ; l'esistenza di più correnti d'importazione in reciproca concorrenza è quindi incontestabile. È significativo al riguardo, che la Commissione non abbia dato seguito alla richiesta della ricorrente, di precisare la ripartizione delle importazioni. Il fatto che gli scambi fra Stati membri siano rimasti limitati è una logica conseguenza del fatto che i produttori nazionali disponevano, nei rispettivi paesi, di una posizione di forza, già illustrata dalla ricorrente nella risposta alla comunicazione degli addebiti.

La Commissione osserva che l'art. 85, come vieta gli accordi, sia che questi abbiano lo scopo di alterare la concorrenza, sia che abbiano tale effetto pur avendo un diverso oggetto, così implica che è sufficiente, per l'accertamento di un'infrazione, che esistano in concreto pratiche concordate, anche senza la concorde volontà di limitare la concorrenza. Operazioni commerciali effettuate tra concorrenti sono lo strumento per eccellenza per attuare sul mercato un comportamento concordato. La C.S.M. non è colpita da sanzione non già per la sua “connivenza” con la R.T., bensì a causa di una pratica concordata che si è concretata principalmente in negozi cui ha partecipato quest'impresa. La C.S.M. era a conoscenza, almeno quanto al principio cui si ispiravano, delle precauzioni adottate dalla R.T. (rifiuto di vendere nei Paesi Bassi e imposizione di clausole circa la destinazione della merce nei contratti stipulati con esportatori belgi), misure complementari senza le quali sarebbe stato troppo aleatorio, anche per i produttori olandesi, acquistare dalla R.T. Questa aveva deciso di rinunciare alla concorrenza sul mercato olandese, e la C.S.M. ha deciso di collaborare per l'attuazione di tale intento, il che a sua volta è stato accettato dalla R.T. Le operazioni fra produttori e le misure che le accompagnavano costituiscono un complesso sufficientemente coerente, completo e permanente, per poter affermare che gl'interessati hanno inteso influire sulla struttura dell'offerta e vi sono effettivamente riusciti.

Gli acquisti dalla R.T. non si basano su una semplice decisione unilaterale della C.S.M., il cui preteso deficit produttivo è fittizio. In regime economico di concorrenza, il produttore non vende che la propria produzione; se per qualsiasi ragione questa diminuisce, egli deve contentarsi di una minore quota di mercato. Ora, la C.S.M. ha voluto conservare la sua cosiddetta “tradizionale” quota di mercato, e si è rivolta per l'appunto al concorrente le cui eccedenze, grazie all' apertura delle frontiere, avrebbero dovuto trovare naturale sbocco sul mercato olandese. Le differenze di prezzo esistenti fra il mercato belga e quello olandese hanno reso vantaggiosa la suddetta operazione per entrambe le parti. La C.S.M. ha acquistato zucchero e, al tempo stesso, non è stata molestata sul mercato olandese, mentre la R.T. ha venduto zucchero senza alcuno sforzo concorrenziale.

Le asserzioni della C.S.M. circa i rapporti fra la R.T. e la Export non hanno alcun fondamento concreto, e non possono quindi inficiare il valore probatorio degli elementi addotti dalla Commissione.

Per provare l'esistenza di pratiche illecite non è necessario dimostrare che i prezzi si siano situati ad un livello superiore rispetto a quello ch'essi avrebbero raggiunto senza tali pratiche. In ogni caso, le forniture della R.T. hanno permesso alla C.S.M. di soddisfare integralmente il fabbisogno della sua clientela “tradizionale”, e ciò al prezzo fissato non dalla R.T., ma dalla stessa C.S.M. A sostegno delle proprie affermazioni circa il livello dei prezzi nei Paesi Bassi, la Commissione produce una tabella comparativa dei prezzi partenza stabilimento praticati dalla C.S.M., dalla S.U. e dai commercianti olandesi, e dei prezzi d'intervento. Essa sostiene inoltre che la C.S.M. non può equiparare il suo zucchero al prodotto di categoria I e che, d'altro canto, le preferenze degli acquirenti vanno piuttosto allo zucchero delle categorie II e III.

La Commissione produce alcuni dati relativi agli scambi fra i Paesi Bassi e il Belgio ed assume che il volume degli affari fra le imprese in questione, benché relativamente modesto in cifre assolute, corrispondeva però ad una parte rilevante del volume complessivo degli scambi registrati, tanto più che vi si dovrebbero aggiungere le forniture soggette a clausole di destinazione.

Gli argomenti svolti dalla R.T. relativamente a questo mezzo riguardano in parte anche l'addebito di protezione del mercato italiano. Si fa perciò rinvio anche alle considerazioni riportate sub III 1 B a.

Secondo la R.T., la Commissione non può farle carico di aver insistito affinché lo zucchero da essa venduto per la denaturazione venisse effettivamente usato a tal fine (decisione, pag. 25, col. s.); la distinzione fra il mercato dello zucchero per l'alimentazione umana ed il mercato dello zucchero destinato all'esportazione o alla denaturazione risulta, infatti, da vari provvedimenti amministrativi comunitari e nazionali. Poiché la quota di base e, di conseguenza, la quota massima superano il fabbisogno comunitario di zucchero per l'alimentazione umana, una parte della quota massima dev'essere esportata in paesi terzi ovvero destinata all'alimentazione animale o all'industria chimica. Ora, i regolamenti nn. 766/68 e 2049/69, che istituiscono un sistema di gare per quanto riguarda l'importo della restituzione all'esportazione e, rispettivamente, del premio di denaturazione, hanno avuto l'effetto di abolire, in questi due settori, la garanzia del prezzo d'intervento. Poiché, ormai, solo per il mercato dell'alimentazione umana è garantito un introito pari al prezzo d'intervento, è normale che il venditore, il quale ceda zucchero al prezzo delle eccedenze, prenda della precauzioni per evitare che l'acquirente, violando il contratto in cui sia stata specificata la destinazione, gli faccia slealmente concorrenza nei prezzi sul mercato dello zucchero per alimentazione umana, grazie alla riduzione del prezzo d'acquisto concessagli in funzione della clausola di destinazione. L'art. 19 del regolamento n. 100/72 contempla, d'altra parte, controlli per accertare che la denaturazione sia effettivamente avvenuta.

A ciò deve aggiungersi che nel Belgio non esisteva in pratica la possibilità di vendere all'ente d'intervento, dato il reticente atteggiamento delle autorità nazionali, le quali temevano complicazioni amministrative e la necessità di anticipazioni finanziarie.

La R.T. non dispone di un'organizzazione commerciale per la vendita dello zucchero bianco all'estero. Essa non ha ritenuto necessaria la creazione di un servizio del genere, dato che aveva la possibilità di collocare ingenti quantitativi di zucchero bianco presso acquirenti stranieri coi quali non si dovevano affrontare difficoltà, né per la prospezione del mercato, né per il trasporto, né per il finanziamento. Questa politica le era dettata dal suo esclusivo interesse; la ricorrente non ha chiesto, né ricevuto in cambio alcunché, da parte dei produttori esteri.

A torto la decisione (pag. 25, col. s.) fa carico alla R.T. di aver rifiutato di vendere zucchero nei Paesi Bassi, “nonostante l'esistenza di cospicue eccedenze … in Belgio”. Nella comunicazione, questo addebito è motivato in base a due lettere della R.T., dei mesi d'agosto e settembre 1968; ora a quell'epoca, era stato necessario importare zucchero olandese, com'è dimostrato dalle cifre della Commissione e dell'Istituto nazionale (belga) di statistica.

Adducendo i relativi dati, la R.T. cerca di confutare la tesi secondo cui, vendendo ai produttori, in Olanda, essa avrebbe realizzato un profitto minore di quello che avrebbe potuto trarre da vendite dirette agli utilizzatori (decisione, pag. 33, col. d.).

La R.T. osserva che le principali prove della concertazione addotte dalla Commissione, vale a dire la corrispondenza e gli appunti della Export, perdono ogni forza probatoria se vengono considerate nel contesto dei rapporti esistenti fra la ricorrente e la Export. Le due imprese erano controllate dallo stesso gruppo di azionisti; alla fine della guerra, era stato deciso che la R.T. avrebbe svolto da allora in poi esclusivamente attività di produzione, e la Export esclusivamente attività commerciale. Questa scissione aveva fatto sorgere un attrito, data l'aspirazione della Export ad otteneve l'esclusiva di vendita per i prodotti della ricorrente. Il nuovo orientamento delle esportazioni, in seguito all'istituzione del mercato comune dello zucchero, induceva la ricorrente a stringere rapporti commerciali diretti con acquirenti importanti, accentuando così il dissidio con la Export. In quest'atmosfera, la Export scriveva alcuni telex il cui testo, di peso schiacciante per la R.T., era suggerito dal proposito di precostituire delle prove contro quest'ultima. La R.T. ammette tuttavia che il contenuto di tali documenti è fondato su dichiarazioni da essa stessa fatte alla Export. Non avendo infatti voluto spiegare francamente a questa che il suo proprio interesse le imponeva di eliminare gl'intermediari da determinate operazioni, le era parso più opportuno, da un punto di vista commerciale, di addurre il pretesto di impegni assunti coi colleghi stranieri.

La Commissione risponde con una memoria in gran parte identica a quella prodotta nella causa 40-73 e qui già riassunta in precedenza (v. supra a 2.).

Essa espone quindi i principali fatti dai quali ha desunto l'esistenza di una pratica concordata fra la R.T., la Pfeifer & Langen ed i produttori olandesi.

Vari scritti scambiati fra la R.T. e la Export nell'agosto e nel settembre 1970 dimostrano che la R.T. non intendeva vendere zucchero per l'esportazione nei Paesi Bassi senza il consenso dell'industria olandese. Questa politica commerciale si rifletteva poi in un contratto di compravendita concluso fra la Export ed un importare olandese.

Altri documenti rivelano che in molti casi gli utilizzatori olandesi, avendo cercato di rifornirsi presso la R.T., si sono visti opporre un rifiuto di vendita, col pretesto della mancanza di merce disponibile.

Altri ancora provano che, in taluni casi, la R.T. non ha accettato di vendere a commercianti belgi per l'esportazione nei Paesi Bassi, se non imponendo clausole che fissavano la destinazione (industria olandese del latte, denaturazione) o vietavano che la merce venisse destinata all'alimentazione umana. Tali scritti rendono d'altro canto evidente la pressione esercitata dalla R.T. sui commercianti belgi, affinché questi rispettassero l'esercizio di un controllo del mercato dei Paesi Bassi da parte dei produttori olandesi (v. anche infra, 6).

La Commissione fornisce una statistica dettagliata sull'andamento degli scambi fra il Belgio ed i Paesi Bassi: secondo tali cifre, le esportazioni di zucchero bianco dal primo al secondo paese sarebbero aumentate da 9700 tonnellate nel 1967/68 a 99200 tonnellate nel 1971/72, mentre, nello stesso periodo, le forniture dai Paesi Bassi al Belgio sarebbero diminuite da 4000 a 200 tonnellate. Basandosi su certi dati, la Commissione sostiene che, parallelamente, le vendite effettuate dai produttori belgi ai produttori olandesi (oppure, col consenso di questi, all'industria olandese del latte) sono aumentate fino a raggiungere il 75 % circa delle forniture complessive durante le ultime due stagioni. Nello stesso periodo, le vendite dei produttori francesi nei Paesi Bassi sarebbero diminuite fino a diventare insignificanti durante la quarta stagione (500 tonnellate).

Se vengono esaminate in relazione a tutti gli altri provvedimenti e comportamenti della R.T., le forniture di quest'impresa non si possono spiegare con una più favorevole politica commerciale. Vendendo direttamente all'industria olandese, la ricorrente ha rinunciato ad una politica commerciale indipendente e, di concerto coi produttori dei Paesi Bassi, ha impedito agli utilizzatori ed ai commercianti olandesi di rifornirsi liberamente nel Belgio.

La Commissione rileva inoltre che le vendite della R.T. ai produttori olandesi non si giustificano con ragioni di ordine tecnico (mancanza d'impianti di raffinazione) e che le forniture di zucchero greggio, provenienti dal Belgio e destinate ai Paesi Bassi, pari a 1000 tonnellate nel 1967/68, risultavano completamente cessate a decorrere dal 1970/71.

La Commissione tratta infine taluni argomenti specifici dedotti dalla R.T.:

La distinzione tra il mercato del consumo umano e quello delle “eccedenze” non deriva dalla disciplina comunitaria. Al contrario, taluni documenti, come il verbale della riunione di Monaco del 30 maggio 1968, provano che essa è stata messa in atto dalle imprese partecipanti alle pratiche concordate, ed usata come uno dei mezzi per isolare i mercati nazionali. La R.T. ha preferito esportare lo zucchero in paesi terzi o destinarlo alla denaturazione, allo scopo di alleggerire il mercato intracomunitario di quantitativi che avrebbero potuto influire sul livello dei prezzi dello zucchero destinato al consumo umano. Questo disegno, non già l'atteggiamento delle autorità belghe, è stato alla base della decisione della R.T. di non offrire le proprie “eccedenze” all'intervento.

È inesatto che all'inizio della stagione 1968/69 la R.T. abbia dovuto ricorrere allo zucchero olandese. A quell'epoca, i produttori belgi hanno riesportato lo zucchero acquistato dalla S.U. Durante la stagione 1968/69, la R.T. ha venduto più di 4000 tonnellate ai produttori olandesi.

A torto la R.T. contesta l'assunto espresso nella decisione, secondo cui “in via normale, un produttore non ha interesse a vendere grandi quantitativi di zucchero ad uno o più suoi concorrenti” e “può ricavare un profitto maggiore rifornendo direttamente i commercianti e gli utilizzatori interessati”. I prezzi citati dalla R.T. non sono significativi, poiché riflettono la situazione di un mercato nel quale, a causa delle concertazioni in questione, non esisteva concorrenza.

La R.T. sostiene che la Commissione segue un'impostazione puramente teorica, affermando che l'impresa interessata avrebbe potuto esigere che l'amministrazione belga accettasse lo zucchero offerto all'intervento. Dipendendo dal governo per quanto riguarda svariatissimi aspetti della sua attività, la ricorrente era costretta a tener conto dei desideri espressi dai funzionari competenti.

La R.T. riprende l'argomento del valore da attribuire, in quanto mezzo di prova, ai documenti cui si richiama la Commissione, ed osserva ch'essi si basano unicamente sulle sue proprie dichiarazioni alla Export. Rinviando per il resto a quanto esposto nel ricorso, essa fa valere che da taluni documenti prodotti dalla Commissione risulta che esisteva, nel periodo di cui trattasi, una netta divergenza d'interessi fra la ricorrente e la Export, soprattutto in materia di prezzi. Infine, quanto dichiarato dalla R.T. alla Export contrasta col fatto che la R.T. ha effettuato nello stesso tempo vendite dirette agli utilizzatori, come risulta da una serie di contratti prodotti in allegato al ricorso.

Quanto a ciò che la Commissione impropriamente qualifica “rifiuto di vendita”, la R.T. osserva che la sua risposta ad una richiesta di fornitura dipende, fra l'altro, dal prezzo offerto e dall'importanza delle scorte disponibili al momento della presentazione della richiesta, tenuto conto delle riserve destinate alla clientela tradizionale e dei contratti di esportazione già stipulati. Una risposta negativa, pertanto, può essere solo provvisoria.

I rifiuti opposti alla Export si spiegano inoltre con la speranza di poter concludere certi affari a condizioni più vantaggiose, e direttamente con l'utilizzatore.

Gli argomenti volti a contestare che la R.T. disponesse solo di scarse eccedenze all'inizio della stagione 1968/69 non tengono conto della distinzione fra stagione saccarifera ai sensi della normativa comunitaria (1o luglio - 30 giugno) e campagna saccarifera effettiva, che è il periodo da ottobre a settembre. Le richieste olandesi di cui parla la Commissione riguardavano zucchero cristallino. Ora, le scorte di cristallino al 30 settembre 1968 erano appena di 5360 tonnellate, quantitativo modestissimo per garantire la saldatura fra l'una e l'altra campagna, dato che, nel mese di ottobre, il consumo di zucchero cristallino era nel Belgio di 14925 tonnellate. Respingendo le richieste olandesi, nell'agosto e nel settembre 1968, la R.T. ha quindi seguito un elementare criterio di prudenza. Da un accurato esame dei documenti prodotti dalla Commissione per provare, in base alle esportazioni destinate alla S.U. e alla C.S.M., che nell'ottobre e nel settembre 1968 esistevano scorte disponibili per la vendita, risulta che dette esportazioni hanno avuto luogo dopo il raccolto 1968. Esse rappresentavano, del resto, semplici operazioni di scambio e di perfezionamento.

La distinzione fra il mercato del consumo umano, da un lato, e gli altri sbocchi delle eccedenze, dall'altro, non è affatto artificiosa. Mentre dallo zucchero per alimentazione umana si può ricavare almeno il prezzo d'intervento, il caso è diverso per gli zuccheri destinati alla denaturazione, esposti alla concorrenza dei prodotti di sostituzione. Quando un produttore, per motivi ch'egli solo può valutare, ritiene di dover incanalare determinate quantità di zucchero verso la denaturazione, ad un prezzo inferiore a quello d'intervento, egli è legittimato a vietare all'acquirente di sottrarre la merce alla convenuta destinazione, se non vuole correre il rischio che detto zucchero influisca sul prezzo di quello destinato all' alimentazione umana.

Il sistema delle gare per la determinazione del premio di denaturazione (regolamento n. 2049/69) specula sulle difficoltà di stoccaggio o di tesoreria delle imprese produttrici, ed ha lo scopo di costringere i produttori a vendere al di sotto del prezzo d'intervento; ai sensi dell' art. 184 del trattato, la R.T. chiede quindi alla Corte di voler dichiarare l'invalidità dei regolamenti che hanno istituito tale sistema.

Le operazioni effettuate dalla R.T. sul mercato olandese sono derivate da un' autonoma valutazione commerciale da parte dell'interessata, non già da una concertazione. Il comportamento dell' impresa sul mercato olandese sarebbe stato comunque lo stesso, dati i problemi determinati dall'esistenza di rilevanti eccedenze di zucchero greggio, ed il fatto ch'essa non disponeva di un servizio commerciale fuori del territorio belga. Non si può addebitare alla R.T. l'isolamento dei mercati, quando le esportazioni di zucchero belga nei Paesi Bassi si sono più che decuplicate dal 1967/68 al 1971/72. Il regresso delle esportazioni di zucchero olandese nel Belgio e di zucchero francese nei Paesi Bassi è la logica conseguenza del fatto che la R.T. era il produttore che si trovava nella posizione più vantaggiosa per operare sul mercato olandese. Le forniture di varietà speciali si spiegano, d'altra parte, con ragioni tecniche: ad esempio, quelle di zucchero in quadretti alla C.S.M., col fatto che questa non disponeva degli appositi macchinari. Le vendite di zucchero cristallino alla C.S.M. e alla S.U. hanno avuto luogo soltanto nel 1970/71 e nel 1971/72, e non hanno superato rispettivamente 25000 tonnellate.

La Commissione ribatte che se la R.T. non ha preteso, in forza del regolamento n. 1009/67, che l'ente d'intervento belga accettasse le sue offerte di zucchero, è perché la ditta non voleva correre il rischio che i corrispendenti quantitativi venissero rivenduti sul mercato dell'alimentazione umana, gravando così sul livello dei prezzi nell'area comunitaria, nonché per evitare che i commercianti indipendenti avessero accesso a detti quantitativi.

Le clausole relative alla destinazione vanno intese nel contesto degli altri provvedimenti adottati dalla R.T. per proteggere i mercati. L'impresa ha insistito, ad esempio, su una clausola di denaturazione per un certo quantitativo di zucchero venduto in Germania, e ciò anche dopo l'abolizione del premio di denaturazione (regolamento n. 356/69). Basandosi sulla corrispondenza commerciale fra la R.T. e la Hottlet, la Commissione sostiene che la R.T. ha preteso, sotto forma di risarcimento dei danni, un prezzo che superava del 4,6 % quello d'intervento, per il caso in cui lo zucchero venisse destinato a normali usi industriali.

Non si può ammettere che il comportamento della R.T. sia stato dettato da semplici considerazioni di carattere commerciale (mancanza di un servizio commerciale all'estero, eccedenze di zucchero greggio). La concertazione, invece, rende plausibile il fatto che un'impresa del peso economico della R.T. non abbia ritenuto necessario istituire un circuito commerciale nel territorio dei suoi concorrenti.

La Commissione non considera convincente la spiegazione del rifiuto di vendere in Olanda nell'autunno 1968. Tenuto conto del fatto che, nel Belgio, il consumo ammontava nel 1968/69 a 139000 tonnellate, le scorte al 1o luglio 1968 (107000 tonnellate) erano pari ad un terzo del consumo nazionale annuo, e quindi largamente sufficienti a coprire il fabbisogno fino a metà settembre, cioè fino alla nuova stagione che decorreva dall'inizio del mese di settembre 1968.

Infine, l'argomento secondo cui le forniture di zucchero in quadretti troverebbero spiegazione nella ristrettezza del corrispondente mercato olandese, che avrebbe sconsigliato l'impianto degli appositi macchinari, è un espediente occasionale e non è provato dall ricorrente.

La Pfeifer & Langen prende in esame le incidenze dell'organizzazione vigente in passato in Germania per il mercato dello zucchero, nonché della disciplina comunitaria, per concludere che gli spostamenti di merci e l'andamento del mercato nella zona in cui essa esercita la propria attività si spiegano, in definitiva, con i tradizionali rapporti commerciali fra l'industria trasformatrice e le imprese saccarifere tedesche, con le esigenze degli utilizzatori tedeschi quanto alla stabilità qualitativa e alla contipuità nell'approvvigionamento, con la funzione di prezzo minimo legalmente garantito che sarebbe propria del prezzo d'intervento, con le spese di trasporto ed altri fattori (parità monetaria, importi compensativi) che ostacolerebbero la libera circolazione delle merci. In particolare, essa assume che l'industria tedesca di trasformazione dipende da forniture continue, e a breve scadenza, di zucchero rispondente a norme di qualità ben precise, ma spesso molto varie. Ora, l'esperienza fatta nel periodo in cui era in vigore l'organizzazione nazionale del mercato dello zucchero aveva convinto gli acquirenti del fatto che potevano contare di esser ben serviti dalla ditta ricorrente. Per queste ragioni, essi si sono mostrati dapprima molto riservati nei riguardi delle nuove fonti d'approvvigionamento dell'area comunitaria.

La tesi secondo la quale, senza le pratiche di cui è causa, lo zucchero avrebbe potuto essere venduto, almeno qualche volta, al di sotto del prezzo d'intervento, di guisa che, nella fattispecie, i consumatori avrebbero subito un danno notevole, non tiene conto della funzione del prezzo d'intervento. Questo, infatti dovrebbe avere la funzione di un prezzo minimo garantito.

Secondo il concetto della stessa Commissione, il prezzo indicativo è il prezzo di vendita ideale, l'unico atto ad assicurare un'equa remunerazione ai bieticultori, senza che venga però eccessivamente gravato il reddito dei consumatori. Ora, salvo alcune eccezioni, i prezzi effettivi non hanno raggiunto il livello del prezzo indicativo, il che dimostra che esisteva un'attiva concorrenza.

È inesatto affermare che gli scambi intracomunitari siano stati modesti e si siano essenzialmente limitati alle vendite da produttore a produttore. A sostegno del suo assunto, la Pfeifer & Langen produce un prospetto delle importazioni destinate alla Repubblica federale, ed in particolare alla Renania settentrionale-Vestfalia.

Essa allega inoltre una tabella delle proprie esportazioni negli Stati che fanno parte del mercato comune e nei paesi terzi, tabella da cui risultano, quanto agli scambi coi Paesi Bassi, due sole operazioni importanti, concluse con l'esportatore olandese Limako e relative ad un totale di 15000 tonnellate; secondo una conferma d'ordinazione ed un'offerta di vendita anch'esse versate agli atti dalla ricorrente, detto quantitativo era destinato ad essere riesportato nei paesi terzi. Tale destinazione è altresì provata dal fatto che lo zucchero veniva offerto in un imballaggio speciale. La Pfeifer & Langen ammette che 2000 tonnellate di questa partita sono state successivamente trasformate in zucchero liquido e vendute nell'area comunitaria.

La Pfeifer & Langen sottolinea ch'essa non ha mai venduto zucchero per la denaturazione, e che quindi non la può riguardare l'addebito, mosso ai produttori, di aver richiesto prezzi diversi a seconda che lo zucchero fosse destinato all'alimentazione umana ovvero alla denaturazione e all'esportazione in paesi terzi. Sotto altro titolo, la Pfeifer & Langen prende in esame i vari elementi di fatto e di diritto che, a suo avviso, escludono la possibilità di accertare, a suo carico, una violazione dell'art. 85. Quanto ai rapporti fra la ricorrente e la S.U., la Commissione non ha potuto richiamare altro che le summenzionate operazioni con la ditta Limako. La Pfeifer & Langen ha contrattato con questa impresa, non per il fatto che fosse olandese, ma perché aveva offerto un prezzo più vantaggioso che non gli esportatori tedeschi. Per provare la veridicità di tali affermazioni, la ricorrente chiede che venga disposta l'audizione di un testimone da essa designato.

La Commissione assume che, contrariamente a quanto ci si poteva aspettare, la ricorrente, che pure è una delle principali imprese saccarifere della Germania occidentale e dispone di raffinerie ubicate a poca distanza dal confine, non ha per nulla aumentato le proprie vendite nei paesi del Benelux. Le sue forniture nei Paesi Bassi sono state quasi tutte destinate a produttori di zucchero.

La Commissione produce vari documenti emananti dalla R.T. e dalla ditta Export, documenti comprovanti a suo avviso l'esistenza di un accordo per il rispetto dei mercati nazionali.

Essa produce inoltre una serie di lettere provenienti da gruppi d'acquisto di generi alimentari, da cui risultano, a suo avviso, rifiuti di vendita giustificati con una pretesa mancanza di scorte, come pure casi in cui i prezzi si sono allineati su quelli praticati nel paese di destinazione. Da una di tali lettere si desumerebbe che la Pfeifer & Langen ha informato uno dei suddetti clienti dell'esistenza di accordi di zona (“Gebietsabsprachen”) coi produttori olandesi. I produttori hanno isolato i vari mercati nazionali limitando l'attività dei commercianti, sia mediante pressioni, sia escludendoli dalla vendita dei loro prodotti; a riprova di quest'affermazione, la Commissione cita talune clausole di destinazione della merce, imposte dalla R.T. e da un'impresa belga controllata da quest'ultima.

La Commissione contesta che si possa ravvisare nella persistente influenza dei vari regimi nazionali del mercato dello zucchero la sola causa per cui la Pfeifer & Langen non ha effettuato forniture nelle regioni limitrofe dei vicini Stati membri.

La Pfeifer & Langen non può tentare di equiparare la funzione del prezzo d'intervento a quella di un prezzo minimo giuridicamente garantito: nulla, infatti, vieta ai produttori di vendere al di sotto del prezzo d'intervento. Altrettanto errato è vedere la prova di un'intensa attività concorrenziale nel fatto che i produttori di zucchero non siano riusciti a spuntare il prezzo indicativo. Questo ragionamento non tiene conto del fatto che la funzione del prezzo indicativo è quella di fornire una base per la determinazione del prezzo d'entrata, non già di indicare il livello di prezzo necessario affinché i trasformatori possano avere un sufficiente margine di profitto. Questo viene loro già lasciato dal prezzo d'intervento, com'è provato dal forte aumento della produzione dopo l'instaurazione dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero.

Per il costo del trasporto, la cartina fornita dalla ricorrente sull'ubicazione degli zuccherifici mostra che gli stabilimenti della Pfeifer & Langen sono situati in condizioni economicamente favorevoli per il trasporto dello zucchero verso la zona di confine dei Paesi Bassi. L'esperienza fornisce d'altronde esempi di consegne effettuate su maggiori distanze, e le spese di trasporto non possono quindi spiegare il limitato volume delle forniture nelle zone di vendita dei produttori concorrenti.

La Pfeifer & Langen contesta il valore probatorio delle lettere di gruppi d'acquisto di generi alimentari, prodotte dalla Commissione. Dalla lettera delle ditta ED AH di Helmond, al “Groupement européen des maisons d'alimentation et d'approvisionnement” di Bruxelles risulta che la Pfeifer & Langen giustificava la sua mancanza d'interesse per l'esportazione in Olanda con l'impossibilità di ottenere prezzi più elevati. La Commissione, invece di tener conto di questo argomento, si sofferma su un altro passo della lettera, in cui la EDAH paria — senza alcuna ragione — di un accordo per la ripartizione delle zone di vendita tra la Pfeifer & Langen ed i produttori olandesi. La lettera della Rewe-Zentral-import di Colonia alla Général Biscuit di Herentals parla soltanto dell'esistenza di contratti a lungo termine, conclusi con tutti i grandi consumatori tedeschi “per controllare il consumo di zucchero”; si tratta comunque di semplici congetture.

Da un esame più approfondito della lettera della GEDELEI di Colonia alla G.E.M.A.S. di Bruxelles risulta anzi che il mittente considera la “ripartizione in zone” di cui esso parla, non già come il risultato di un accordo, ma come la conseguenza di una vantaggiosa ubicazione.

La Pfeifer & Langen nega di aver mai rifiutato di vendere a commercianti, quando disponeva di sufficienti quantitativi di zucchero e le condizioni offerte erano vantaggiose quanto quelle di altri acquirenti. Essa assume che, essendo situata in una zona deficitaria, la cui produzione è stata una sola volta appena superiore al fabbisogno, essa ha preferito mantenere i rapporti commerciali da tempo esistenti con la sua clientela tradizionale, anziché concludere affari sporadici. Le lettere di cui si è fatto cenno non possono provare pretesi “rifiuti di vendita”, anche perché ne risulta chiaramente che i loro autori speravano di ottenere condizioni migliori di quelle correnti.

A torto la Commissione minimizza il problema delle spese di trasporto, il quale è invece decisivo nell'ipotesi di costi di produzione press'a poco uguali e di forniture di entità rilevante. Quanto alle consegne effettivamente avvenute su grandi distanze, esse non possono infirmare questo argomento, dato che la distanza può essere, come nel caso dell'Italia, press'a poco la stessa per tutti i concorrenti; l'elemento decisivo, in tal caso, è piuttosto quello della sicurezza dell'approvvigionamento.

La Commissione sostiene che non sono pertinenti gli argomenti svolti dalla Pfeifer & Langen sull'incidenza delle spese di trasporto. Questo fattore non può spiegare in modo convincente quanto accertato dalla Commissione, e cioè che non vi sono stati scambi di zucchero di qualche rilievo attraverso i confini della R.F. di Germania, del Belgio e dei Paesi Bassi.

Le considerazioni della ricorrente in merito ai rifiuti di vendita ed alle operazioni fra produttori mirano unicamente a minimizzare l'importanza di questi fatti. La ricorrente non dovrebbe limitarsi a prendere in considerazione i documenti comprovanti i suoi propri rifiuti di vendere; i rifiuti opposti dai suoi partners a richieste provenienti dalla zona di vendita ad essa riservata sono infatti altrettanto idonei a provare l'esistenza di una concertazione. Dai documenti prodotti dalla Commissione risulta che tutti i produttori partecipanti alla concertazione hanno sempre rifiutato di dar seguito alle richieste provenienti dai mercati dei loro partners.

La ricorrente tace del fatto che, nella lettera sopra menzionata, la ditta GEDELFI parlava di impossibilità d'importare zucchero dai paesi della CEE.

Gli argomenti svolti dalla R.T., che riguardano anche l'addebito di concertazione intesa a proteggere il mercato italiano, sono stati già riassunti in precedenza; v.III/1/B/b.

Dallo spirito del regolamento n. 1009/67 e dalla situazione anteriormente esistente, la C.S.M. desume che le eccezioni agli artt. 85-90 del trattato contemplate dal regolamento n. 26 vanno applicate nella fattispecie. Se non avesse effettuato acquisti presso la R.T., la ricorrente non sarebbe stata infatti in grado — per l'impossibilità di utilizzare appieno il suo apparato produttivo e distributivo — di corrispondere ai bieticultori un prezzo superiore a quello minimo. Inoltre, tanto la natura del prodotto, quanto la disciplina comunitaria, inducono ciascuno impresa a restare il più possibile “chez soi”.

La Commissione prende posizione sul suddetto mezzo soltanto nella controreplica, facendo valere, in primo luogo, che la C.S.M. non ha addotto alcun fatto concreto a sostegno della propria tesi e, in secondo luogo, che il pagamento di un prezzo superiore al prezzo minimo che la Comunità ha fissato tenendo conto dei vari obiettivi enunciati all'art. 39 del trattato non si può, per definizione, ritenere “necessario” al conseguimento di tali obiettivi.

I mezzi dedotti dalla Pfeifer & Langen e già presi in considerazione ai precedenti punti 2 B, a-c, g si riferiscono sostanzialmente anche al presente addebito. Lo stesso vale per il mezzo dedotto dalla R.T., già riportato sul 1 A h. Si fa quindi rinvio ai suddetti capitoli.

La ricorrente deduce questo mezzo sia contro l'addebito relativo alla protezione del mercato olandese, sia contro il presente addebito. In quanto gli argomenti delle parti, nell'ambito del presente mezzo, riguardino entrambi gli addebiti, si fa rinvio al precedente capitolo 2 C d. Le considerazioni che si riferiscono in special modo al presente addebito si possono riassumere come segue:

Secondo la Pfeifer & Langen, dai documenti prodotti in causa risulta che, tenuto conto della distanza, i produttori francesi e belgi andrebbero incontro a spese di trasporto relativamente elevate rispetto a quelle sopportate dalla ricorrente, qualora effettuassero forniture nella principale zona di vendita della stessa.

La Pfeifer & Langen contesta la tesi della Commissione secondo cui gli scambi di zucchero fra gli Stati membri avrebbero avuto luogo soltanto su scala ridotta, e gli effetti concorrenziali delle importazioni realmente avvenute sarebbero stati annullati dal fatto che si trattava per lo più di forniture da produttore a produttore. Adducendo i relativi dati, la ricorrente fa valere che notevoli quantitativi di zucchero sono stati importati nel territorio della Germania federale, e in particolare nella Renania settentrionale-Vestfalia. La partecipazione dei produttori tedeschi a tali importazioni è stata, dalla stagione 1968/69 alla stagione 1971/72, rispettivamente del 6 %, 3 %, 29 % e 20 %. La percentuale relativamente alta del 29 % si spiega col fatto che, nel 1970/71, i produttori tedeschi erano vincolati da contratti di fornitura che, in ragione del cattivo raccolto, non avrebbero potuto essere eseguiti se non con zucchero di importazione.

È solo per avvalorare la tesi di una forte partecipazione della Pfeifer & Langen al volume complessivo delle importazioni che la Commissione ha considerato il mercato dello zucchero greggio insieme con quello dello zucchero bianco, dichiarando che “dopo la trasformazione dello zucchero greggio da parte dell'industria nazionale … si ha un mercato unico” (decisione, pag. 26, col. d.). Lo zucchero greggio è un prodotto intermedio, che non può essere conservato a lungo in magazzino ed è quasi sempre destinato alla trasformazione in zucchero bianco; quest'ultimo, invece, può essere conservato senza limiti di tempo e servire a molteplici usi. Lo zucchero greggio, quindi, può essere venduto soltanto a raffinerie, sia direttamente, sia tramite commercianti. Ora, l'addebito di limitazione della concorrenza, mosso dalla Commissione alla Pfeifer & Langen, riguardava senza possibilità di equivoci il mercato dello zucchero bianco.

Tenuto conto delle suddette circostanze, le forniture di zucchero greggio da parte di un produttore ad un altro produttore non possono in nessun caso avere effetti anticoncorrenziali; esse non vanno quindi prese in considerazione, nel valutare l'entità delle importazioni effettuate dalla Pfeifer & Langen. Inoltre, gli acquisti di zucchero e greggio da questa compiuti nel Belgio si giustificano col fatto ch'essa ha sempre acquistato ingenti quantitativi di zucchero e che i suoi tradizionali fornitori, in particolare quelli della Bassa Sassonia, incontravano sempre maggiori difficoltà a procurarle i quantitativi necessari. L'approvvigionamento presso lo zuccherificio più prossimo, situato nelle vicinanze di Liegi, si era imposto in ragione delle spese di trasporto.

Quanto alle importazioni di zucchero bianco, la Pfeifer & Langen precisa quale è stata la sua partecipazione alle stesse negli anni 1970/71 e 1971/72. In base ai relativi dati, essa sostiene che, nel 1970/71, una quota notevole delle sue importazioni era costituita da zucchero non depurato, il quale, meno caro dello zucchero di migliore qualità, può essere trasportato a buon mercato per via fluviale ed è destinato alla fabbricazione di zucchero liquido, prodotto inadatto all' alimentazione umana. Su un totale di 22900 tonnellate importate, la ricorrente ha rivenduto senza ulteriore trasformazione soltanto 5101 tonnellate, vale a dire il 3 % delle importazioni complessivamente effettuate in Germania durante la suddetta stagione. Nel 1971/72, sulle 21905 tonnellate di zucchero bianco importate nel Land Renania settentrionale-Vestfalia, la Pfeifer & Langen ne ha importate 3574, ivi comprese 1000 tonnellate provenienti dalla Francia e trasformate in zucchero liquido.

Taluni documenti richiamati dalla Commissione sono privi di forza probatoria, quanto meno nei confronti della ricorrente. Gli appunti e i telex della Export citati a pag. 23 della decisione, ad esempio, esprimono unicamente un punto di vista di questa impresa, e non contengono alcuna dichiarazione relativa a fatti di cui la Export avesse conoscenza diretta. La ricorrente, d'altra parte, non ha mai avuto rapporti commerciali con la Export, né di essa si fa mai cenno nei documenti in questione. Lo stesso deve dirsi per la lettera della R.T. alla Export di cui a pag. 47 della comunicazione; questa lettera, d'altronde, parla della “nostra politica” — cioè di quella della R.T. — per quanto riguarda il mercato tedesco, non già di una concertazione. Né si può desumere un accenno alla Pfeifer & Langen dalla lettera di un commerciante tedesco richiamata a pag. 50 della comunicazione. Quanto al contratto della Moerbeke-Waas (decisione, pag. 34, col. d.), la clausola che subordina l'esportazione in Germania al consenso della Pfeifer & Langen non è basata su alcun accordo tra queste due imprese, ed è tanto più incomprensibile in quanto la Moerbeke-Waas ha sempre effettuato ingenti esportazioni in Germania.

La politica di vendita della R.T., sulla quale la Pfeifer & Langen non ha mai cercato d'influire, si spiega con fattori obiettivi, fra l'altro con la necessità, per la R.T., di aumentare le proprie esportazioni di zucchero greggio, in coincidenza col fatto che la Pfeifer & Langen disponeva di capacità di raffinazione largamente superiori alle sue disponibilità di tale prodotto. Poiché il problema più urgente per la R.T. era quello dello smercio continuo dello zucchero greggio, le vendite delle eccedenze di zucchero bianco erano passate in seconda linea, non foss'altro che in ragione delle migliori possibilità di stoccaggio. Stando così le cose, la R.T. era stata indotta a mantenere un atteggiamento alquanto riservato sul mercato tedesco, atteggiamento suggerito da semplici considerazioni commerciali, non già derivante da un'intesa. La R.T., infatti, poteva prevedere che se avesse effettuato importanti forniture ai clienti della Pfeifer & Langen, questa avrebbe ridotto i propri acquisti dalla R.T.; nessun commerciante vuole infatti contribuire a rafforzare la posizione di un concorrente.

La Pfeifer & Langen non ha partecipato alla redazione del resoconto 20 aprile 1970 di cui a pag. 64 della comunicazione degli addebiti, documento dal quale si può desumere unicamente che la R.T. si proponeva di seguire una determinata politica; il testo non precisa in che senso vadano intesi gli “obblighi della R.T.”.

Le operazioni effettuate sul piano internazionale nei confronti di commercianti ed altri acquirenti smentiscono l'affermazione secondo cui la R.T. e la Pfeifer & Langen avrebbero concluso un accordo di reciproca esclusiva (comunicazione, pag. 65).

La R.T. ha dovuto cercare di associare i commercianti di zucchero alla sua politica di vendita per il mercato tedesco, e ciò ha potuto far credere all'esistenza di una intesa. Poiché la politica della R.T. implicava delle limitazioni degli scambi di quest'impresa coi commercianti indipendenti, e quindi soprattutto con la Export, non si può nemmeno escludere l'ipotesi che quest'ultima, per far sospettare la R.T. di violazione delle norme comunitarie sulla concorrenza, abbia potuto, nello scrivere ai propri clienti, dilungarsi su presunte intese tra la R.T. e la Pfeifer & Langen, dando libero sfogo all' immaginazione. È inammissibile che la Commissione si basi su un telex inviato dalla Export, il 14 settembre 1970, “ad un grossista tedesco” per trarne illazioni quanto al tenore di un colloquio telefonico avvenuto l'11 settembre 1970 tra la R.T. e la Pfeifer & Langen, finché gl'interlocutori non vengano identificati e nulla permetta di stabilire la concordanza di contenuto fra la telefonata ed il telex. Ammesso che il colloquio sui prezzi del quale si parla nel telex abbia effettivamente avuto luogo, la conseguenza di tale presa di contatti sarebbe stata — come risulta dallo stesso telex — non già il rifiuto della R.T. di vendere in Germania, bensì l'offerta di fornire zucchero per tale destinazione.

Un altro telex inviato in pari data dalla Export alla R.T. (comunicazione, pag. 73) prova che quest'ultima era eventualmente disposta a vendere ai clienti della Pfeifer & Langen. A differenza di quanto risulta dalle affermazioni della Export riportate alle pagg. 71-73 della comunicazione, la R.T. ha acconsentito alla conclusione di contratti fra la Export ed alcuni commercianti tedeschi.

La Commissione osserva che la R.T., bench il Belgio fosse una zona eccedentaria e la Germania una zona deficitaria, si è per lo più astenuta dall'operare sul mercato tedesco. Le sue forniture in Germania, di entità irrilevante durante la stagione 1968/69, aumentavano a decorrere dal 1969/70 e riguardavano per la maggior parte zucchero bianco e zucchero greggio acquistati dalla Pfeifer & Langen.