Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (quarta sezione) del 25 settembre 1985, cause riunite 71/84 e 72/84
Epigrafe
Sentenza della Corte (quarta sezione)
25 settembre 1985
Nelle cause riunite 71 e 72/84
Robert Surcouf, suinicoltore in Tertre Pin, Le Tronchet, Miniac-Morvan,
e
Jean Vidou, suinicoltore in Maison-Lamarque, Castelnau-Magnoac, con
l'avv. Bertrand Favreau, del foro di Bordeaux, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'avv. Guy Harles, 34, rue Philippe II,
ricorrenti,
contro
Comunità economica europea,
rappresentata da:
Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. Antonio Sacchettini, consigliere presso il suo servizio giuridico, e dal sig. Arthur Brautigam, amministratore presso detto servizio, in qualità di agenti, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig Jörg Käser, direttore della direzione degli affari giuridici presso la Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
e
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. François Lamoureux, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Manfred Beschel, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
convenute,
aventi ad oggetto un ricorso proposto a norma dell'art. 215 del trattato CEE e mirante al risarcimento del danno assertivamente subito dai ricorrenti a causa del mantenimento in vigore, da parte delle istituzioni comunitarie, di importi compensativi monetari, che sarebbero stati fissati illegittimamente, nel settore della carne suina,
LA CORTE (quarta sezione),
composta dai signori G. Bosco, presidente di sezione, P. Pescatore, T. Koopmans, K. Bahlmann e T. F. O'Higgins, giudici,
avvocato generale: C. O. Lenz
cancelliere: P. Heim
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 14 maggio 1985,
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
paragrafo 1
(Parte « In fatto » non riprodotta)
SENTENZA › In diritto
punto 1
Con atti depositati nella cancelleria della Corte il 14 marzo 1984, i sigg. R. Surcouf e J. Vidou, suinicoltori, residenti in Francia, hanno proposto ricorso a norma degli artt. 178 e 215, 2o comma, del trattato CEE, chiedendo che la Comunità economica europea, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione, sia condannata a risarcire il danno che essi asseriscono aver subito a causa degli importi compensativi monetari relativi alla carne suina.
punto 2
Negli atti introduttivi i ricorrenti sostengono che le istituzioni convenute, mantenendo in vigore importi compensativi monetari nel settore di cui trattasi, hanno violato varie norme giuridiche di rango superiore intese a tutelare i singoli. Essi si richiamano, in primo luogo, all'art. 7 del trattato CEE, a tenore del quale, nel campo di applicazione del trattato, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità. In secondo luogo, invocano l'art. 39, n. 1, lett. b) e c), dello stesso trattato, a termini del quale la politica agricola comune ha lo scopo di garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola e di stabilizzare i mercati.
punto 3
Secondo i ricorrenti, la violazione delle precitate norme giuridiche di rango superiore consiste nel fatto che gli importi compensativi monetari vigenti nel settore della carne suina hanno avuto, per vari anni, l'effetto di creare uno squilibrio negli scambi intracomunitari, a danno in particolare dei produttori francesi, e di provocare così distorsioni di concorrenza e discriminazioni tra i produttori dei vari Stati membri, a vantaggio dei produttori residenti nella Repubblica federale di Germania e nei Paesi Bassi, che fruiscono di importi compensativi monetari positivi.
punto 4
I ricorrenti sostengono inoltre che la base di calcolo degli importi compensativi monetari vigenti nel settore di cui trattasi, adottata nel 1971 dalla Commissione e approvata nel 1983 dal Consiglio, è fissata illegittimamente, in quanto consiste in una frazione del prezzo base fissato annualmente dal Consiglio.
punto 5
I ricorrenti aggiungono che, in conseguenza della violazione delle precitate norme giuridiche di rango superiore, la loro attività di suinicultori ha subito un danno corrispondente all'importo compensativo monetario positivo percepito all'esportazione dai produttori olandesi per ogni carcassa di 80 kg di suino, importo che si dovrebbe moltiplicare per il numero di suini prodotti da ciascuno dei ricorrenti durante i cinque anni precedenti la proposizione del ricorso. Essi sostengono inoltre di aver subito danni indiretti a causa dell'esistenza degli importi compensativi monetari, che avrebbero impedito loro di migliorare la loro situazione finanziaria, i loro impianti e le loro produttività. Detto danno indiretto viene stimato nel 35% del danno diretto.
punto 6
In conclusione, il Surcouf chiede che le istituzioni convenute siano condannate a versargli, come risarcimento, la somma di 70541 franchi francesi, mentre il Vidou chiede 74136 franchi francesi. I due ricorrenti chiedono, inoltre, che le istituzioni convenute siano condannate alle spese.
punto 7
Le istituzioni convenute si oppongono alle domande di risarcimento presentate dai ricorrenti, sostenendo che nella fattispecie non può essere loro adebitata nessuna violazione di norme giuridiche di rango superiore intese a tutelare i singoli, che il danno lamentato è del tutto teorico e che i ricorrenti non provano l'esistenza di un nesso di casualità fra l'asserito comportamento illegittimo delle istituzioni e il danno di cui chiedono il risarcimento.
punto 8
Esse concludono, pertanto, per il rigetto del ricorso e per la condanna dei ricorrenti alle spese.
punto 9
Prima di esaminare la fondatezza delle domande dei ricorrenti, occorre ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (si veda, in particolare, la sentenza 17 dicembre 1981, cause riunite 197-200, 243, 245 e 247/80, Ludwigshafener Walzmiihle/Consiglio e Commissione, Race. pag. 3211), perché sorga la responsabilità della Comunità a norma dell'art. 215, 2o comma, del trattato devono sussistere vari presupposti, relativi all'illeceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, alla oggettività del danno ed alla esistenza di un nesso di casualità fra il comportamento stesso e il danno lamentato.
punto 10
Per quanto riguarda il primo di detti presupposti, la Corte ha precisato, in particolare nella sentenza 25 maggio 1978 (cause riunite 83 e 94/76, 4, 15 e 40/77, HNL/Consiglio e Commissione, Race. pag. 1209), che la responsabilità della Comunità per un atto normativo implicante delle scelte di politica economica sussiste solo in caso di violazione grave di una norma giuridica superiore che tuteli i singoli.
punto 11
È pacifico che nella fattispecie gli atti delle istituzioni convenute che avrebbero causato il danno lamentato dai ricorrenti hanno natura normativa e implicano scelte di politica economica. Pertanto occorre esaminare in primo luogo se sussistano i presupposti della responsabilità della Comunità stabiliti, con riferimento alla suddetta ipotesi, dalla giurisprudenza della Corte.
punto 12
Al riguardo si deve innanzitutto respingere la tesi dei ricorrenti relativa alla violazione dell'art. 7 del trattato. Infatti, come è stato sostenuto giustamente dalle istituzioni convenute, il sistema degli importi compensativi monetari non opera alcuna distinzione, quanto alla sua applicazione, tra gli operatori economici interessati in base alla loro nazionalità. Pertanto, l'art. 7 e il principio di non discriminazione in base alla nazionalità sancito da detto articolo non sono pertinenti alla presente controversia.
punto 13
Per quanto riguarda il mezzo relativo alla violazione dell'art. 39, n. 1, lett. b) e c), del trattato, i ricorrenti deducono che l'applicazione degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina è in contrasto con gli scopi della politica agricola comune enunciati nell'articolo suddetto, il quale mira a garantire, nell'attuazione di detta politica, un tenore di vita equo alla popolazione agricola e a stabilizzare i mercati.
punto 14
Al riguardo, i ricorrenti assumono, in primo luogo, che il mantenimento in vigore degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina ha avuto l'effetto di alterare l'equilibrio dei mercati, provocando distorsioni di concorrenza e discriminazioni fra i produttori dei vari Stati membri. I ricorrenti sottolineano che, nel periodo in cui gli importi compensativi monetari sono rimasti in vigore, i produttori della Repubblica federale di Germania e dei Paesi Bassi, paesi a importo compensativo monetario positivo, hanno potuto accrescere notevolmente la loro quota di mercato comunitario, ed i produttori francesi hanno quindi subito un danno.
punto 15
Le istituzioni convenute rilevano innanzitutto che l'art. 39 non contiene norme giuridiche superiori intese a tutelare i singoli, la cui violazione possa far sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità. In particolare il Consiglio deduce che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto alle istituzioni un ampio potere discrezionale nell'attuazione degli scopi menzionati nell'art. 39 e ha ammesso che in taluni casi è lecito dare la precedenza ad uno di detti scopi rispetto agli altri.
punto 16
La Commissione ha inoltre negato che il mantenimento in vigore degli importi compensativi monetari per la carne suina abbia avuto gli effetti di squilibrio attribuitigli dai ricorrenti. Secondo detta istituzione, infatti, la produzione di carne suina è aumentata notevolmente tanto negli Stati membri con importi compensativi monetari positivi quanto in quelli con importi compensativi monetari negativi. Pur ammettendo che — come sostengono i ricorrenti — vi è stato un aumento della quota di mercato detenuta dai produttori degli Stati membri a importi compensativi monetari positivi, la Commissione osserva che detto fenomeno è dovuto a fattori diversi dall'applicazione degli importi compensativi monetari. Essa cita, in proposito, i cicli dell'allevamento dei suini, l'orientamento degli allevatori olandesi verso nuove razze, lo sviluppo delle industrie di trasformazione e l'uso, da parte degli allevatori olandesi, di alimenti non soggetti ad importi compensativi monetari, come la manioca.
punto 17
Per quanto riguarda la Francia, la Commissione rileva che la quota di mercato nazionale detenuta dagli allevatori francesi si è improvvisamente ridotta nel 1981; tuttavia, tale situazione non avrebbe determinato l'aumento delle importazioni dai paesi a importi compensativi monetari positivi, come i Paesi Bassi, e per di più sarebbe dovuta al fatto che all'aumento del consumo di carne suina in Francia non ha fatto riscontro un corrispondente aumento della produzione.
punto 18
La plausibilità di tali asserzioni è confermata dai dati statistici forniti dalla Commissione e non contestati dai ricorrenti. Da queste statistiche emerge che, per quanto riguarda la carne suina, i principali fornitori della Francia sono i paesi dell'Unione economica belgo-lussemburghese e non i paesi con importi compensativi monetari positivi, come i Paesi Bassi o la Repubblica federale di Germania. Peraltro, risulta dalle stesse statistiche che le esportazioni in Francia di suini olandesi, benché siano aumentate quantitativamente, si sono sempre mantenute, durante gli scorsi anni, intorno al 14% del volume complessivo delle esportazioni olandesi di detto prodotto.
punto 19
Pertanto, si deve concludere che non è stato dimostrato che il mantenimento in vigore degli importi compensativi monetari nel settore della carne suina abbia provocato uno squilibrio dei mercati in detto settore.
punto 20
Per dimostrare che le istituzioni convenute hanno violato l'art. 39, n. 1, lett. b) e c), i ricorrenti deducono, in secondo luogo, l'illegittimità del metodo di calcolo degli importi compensativi monetari adottato da dette istituzioni.
punto 21
Al riguardo, occorre ricordare che, a tenore dell'art. 1, n. 2, del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 (GU L 106, pag. 1), gli importi compensativi monetari si applicano :
« a) ai prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli;
b) ai prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti di cui alla lett. a) e che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati o sono disciplinati da una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del trattato. »
punto 22
Ai sensi dell'art. 2, nn. 1 e 2, la base di calcolo degli importi compensativi monetari è diversa a seconda che si tratti di prodotti di cui alla lett. a) (in prosieguo: prodotti base) o di prodotti di cui alla lett. b) (in prosieguo: prodotti derivati).
punto 23
Per quanto attiene alla carne suina, la Commissione, già al momento dell'istituzione degli importi compensativi monetari, aveva ritenuto che si trattasse di un prodotto base, ai fini dell'applicazione di detti importi. Infatti, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore, come disciplinata dal regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2759 (GU L 282, pag. 1) — che si applica nella fattispecie — è contemplata, ai sensi dell'art. 4, n. 2, di detto regolamento, l'adozione di misure d'intervento se il prezzo comunitario di mercato dei suini macellati « si colloca ad un livello inferiore al 103% del prezzo di base ed ha probabilità di mantenervisi. »
punto 24
In base all'art. 3 di detto regolamento, queste misure d'intervento possono consistere in aiuti all'ammasso privato o in acquisti effettuati dagli enti d'intervento. Per quanto riguarda questa seconda misura, l'art. 5, n. 1, dispone che il prezzo di acquisto non può essere superiore al 92% né inferiore all'85% del prezzo base. Detto livello minimo è stato portato al 78% dal regolamento del Consiglio 20 giugno 1978, n. 1423 (GU L 171, pag. 19).
punto 25
Tuttavia, è assodato che dal 1971, nel corso del quale essa varò un'operazione di acquisto pubblico (si veda il regolamento della Commissione 26 marzo 1971, n. 641, GU L 73, pag. 10), la Commissione non ha mai fissato prezzi d'acquisto, ma ha limitato i suoi interventi nel settore di cui trattasi all'attribuzione di aiuti all'ammasso privato.
punto 26
Stando così le cose, la Commissione ha deciso di adottare come base di calcolo degli importi compensativi monetari per la carne suina il prezzo d'acquisto minimo stabilito dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2759/75, cioè dapprima l'85o/o del prezzo base, ed in seguito il 78% dello stesso prezzo (si vedano i regolamenti 29 ottobre 1976, n. 2630, GU L 301, pag. 28, e 30 giugno 1978, n. 1517, GU L 178, pag. 65).
punto 27
Successivamente il Consiglio, con regolamento 18 luglio 1983, n. 2025 (GU L 199, pag. 11), ha aggiunto all'art. 2 del regolamento n. 974/71 un nuovo n. 3 bis, che recita come segue:
« L'importo compensativo monetario per i prodotti del settore delle carni suine è calcolato sulla base del 90% del limite inferiore del prezzo d'acquisto applicabile ai suini macellati. »
punto 28
Per effetto di detta modifica, gli importi compensativi monetari per la carne suina sono stati calcolati in base al 70% circa del prezzo base fissato per detto prodotto.
punto 29
Si deve ancora ricordare che, dal 1o gennaio 1985, a seguito di una successiva modifica apportata all'art. 2 del regolamento n. 974/71 con il regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 855 (GU L 90, pag. 1), — non applicabile ai fatti della controversia — la carne suina è ormai considerata, ai fini dell'applicazione degli importi compensativi monetari, come un prodotto derivato dei cereali. Gli importi compensativi monetari sono quindi pari, per questo prodotto, all'incidenza, sul suo prezzo, dell'applicazione degli importi compensativi monetari ai prezzi dei cereali.
punto 30
I ricorrenti sostengono che, siccome dal 1971 non è stato fissato alcun prezzo d'acquisto per la carne suina, le istituzioni convenute non potevano applicare a detto prodotto importi compensativi monetari calcolati in base ad una frazione del prezzo base, cioè ad un prezzo d'acquisto fittizio. Infatti, secondo i ricorrenti, gli importi compensativi monetari possono essere adottati unicamente in un sistema di prezzi garantiti mediante misure d'intervento.
punto 31
Sempre secondo i ricorrenti, in mancanza di un prezzo d'acquisto che potesse costituire la base di calcolo degli importi compensativi monetari, questi avrebbero dovuto essere fissati a norma dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 974/71. Detti importi avrebbero quindi dovuti essere pari all'incidenza, sui prezzi della carne suina, dell'applicazione degli importi compensativi monetari al prezzo del prodotto base da cui la carne suina dipende, cioè dei cereali. I ricorrenti ricordano, in proposito, che il prelievo all'importazione di carne suina da paesi terzi è calcolato, in parte, in base ai prezzi della quantità di cereali da foraggio necessaria per la produzione nella Comunità di un chilogrammo di carne suina (art. 9, n. 1, leu. a), del precitato regolamento n. 2759/75). Lo stesso metodo è stato adottato nell'art. 75, n. 1, dell'atto di adesione del 1972 relativamente agli importi compensativi « adesione ».
punto 32
La validità del metodo sopraindicato, quanto al calcolo degli importi compensativi monetari, è infine confermata, ad avviso dei ricorrenti, dall'adozione del precitato regolamento n. 855/84, a norma del quale la carne suina è considerata ormai prodotto derivato dei cereali, ai fini dell'applicazione degli importi compensativi monetari.
punto 33
A questo proposito si deve osservare che, come emerge dal regolamento n. 2759/75 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore di cui trattasi, la carne suina è un prodotto per il quale sono contemplate misure d'intervento. La carne suina rientrava pertanto, senza alcun dubbio, nella sfera d'applicazione dell'art. 1, n. 2, lett. a), del regolamento n. 974/71 e poteva quindi essere assoggettata ad importi compensativi monetari in quanto prodotto base, purché sussistessero gli altri presupposti necessari per l'istituzione di detti importi.
punto 34
Il fatto che nel periodo cui si riferisce la presente controversia le misure d'intervento per la carne suina siano consistite unicamente in aiuti all'ammasso privato non infirma affatto detta conclusione. Nessuna disposizione del regolamento n. 974/71 stabilisce che un prodotto, per essere considerato prodotto base ai fini dell'applicazione degli importi compensativi monetari; dev'essere effettivamente oggetto di operazioni d'acquisto pubblico e che, per contro, non è sufficiente il reiterato ricorso ad operazioni di aiuto all'ammasso privato.
punto 35
Occorre, invece, riconoscere che, anche in assenza di acquisti pubblici, la carne suina era e rimane soggetta ad un regime d'intervento. Come è stato giustamente sostenuto dalla Commissione, detto regime è orientato dal prezzo base, poiché solo qualora il prezzo comunitario di mercato si collochi ad un livello inferiore al 103% del prezzo di base ed abbia probabilità di restare a detto livello possono essere decise, a norma dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 2759/75, misure d'intervento, siano esse acquisti pubblici o aiuti all'ammasso privato.
punto 36
Il nesso esistente tra il prezzo base e l'adozione di misure d'intervento dimostra, peraltro, che detto prezzo, lungi dall'essere artificiale, corrisponde ad un dato di primaria importanza per la gestione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore di cui trattasi, di modo che la Commissione, e successivamente il Consiglio, potevano a buon diritto stabilire che gli importi compensativi monetari per la carne suina fossero calcolati in base ad una frazione del prezzo base corrispondente al prezzo di acquisto minimo stabilito dal regolamento n. 2759/75 o, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 2025/83, al 90% di detto prezzo.
punto 37
Si deve inoltre aggiungere che la scelta del prezzo d'acquisto minimo e, successivamente, del 90% di questo prezzo come valore di riferimento per il calcolo degli importi compensativi monetari ha determinato la progressiva riduzione della base di calcolo degli importi compensativi monetari applicati alla carne suina, che è passata dal 92% al 70% circa del prezzo base. Questo risultato è conforme agli orientamenti espressi da tempo dalle istituzioni convenute, che mirano alla graduale abolizione degli importi compensativi monetari.
punto 38
Il fatto che, conformemente a detto scopo, sia stato adottato per la carne suina, col regolamento n. 855/84, un nuovo metodo di calcolo degli importi compensativi monetari e il fatto che questi imponi abbiano, di conseguenza, subito una riduzione non possono in nessun caso autorizzare a rimettere in discussione le decisioni precedenti, adottate nel rispetto delle disposizioni allora vigenti.
punto 39
Nell'ambito della presente controversia non è nemmeno pertinente invocare, come fanno i ricorrenti, il metodo di calcolo che vale per il prelievo all'importazione e per gli importi compensativi « adesione » contemplati dall'art. 75, n. 1, dell'atto di adesione del 1972.
punto 40
Infatti, come la Corte ha precisato nella sentenza 21 febbraio 1979 (causa 113/78, Schouten, Race. pag. 695), il prelievo agricolo ha lo scopo di compensare la differenza tra il prezzo sul mercato mondiale e il prezzo comunitario più elevato, in modo da proteggere e stabilizzare il mercato comunitario, evitando che le oscillazioni dei prezzi sul mercato mondiale si ripercuotano all'interno della Comunità.
punto 41
Quanto agli importi compensativi « adesione » la loro funzione — come la Corte ha avuto modo di sottolineare nella sentenza 11 luglio 1978 (causa 6/78, Union française de céréales, Race. pag. 1675) — consisteva nel compensare la differenza che poteva sussistere, durante il periodo di transizione, fra i prezzi fissati per i nuovi Stati membri e i prezzi comuni, agevolando così il passaggio di detti stati dallo status di paesi terzi a quello di Stati membri.
punto 42
Gli scopi perseguiti con il prelievo all'importazione e, rispettivamente, con gli importi compensativi « adesione » non coincidono pertanto con la funzione degli importi compensativi monetari, che consiste nel rimediare alle difficoltà che l'instabilità monetaria e, nella situazione attuale, le differenze esistenti tra i tassi rappresentativi impiegati nella politica agricola comune e i tassi di cambio praticati sul mercato possono creare per il buon funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato.
punto 43
Non ha quindi alcuna importanza il fatto che gli importi compensativi monetari per la carne suina siano stati a lungo calcolati secondo modalità che divergono dal metodo di calcolo adottato per il prelievo all'importazione e per gli importi compensativi « adesione » valevoli per lo stesso prodotto.
punto 44
Si deve pertanto concludere che gli argomenti svolti dai ricorrenti non hanno consentito di rilevare alcuna violazione dell'art. 39, n. 1, lett. b) e c), del trattato.
punto 45
Stando così le cose, non è necessario accertare se sussistano gli altri presupposti necessari, secondo la giurisprudenza della Corte, perché sorga la responsabilità extracontrattuale della Comunità a norma dell'art. 215, 2o comma del trattato.
punto 46
I ricorsi devono essere pertanto respinti.
SENTENZA › In diritto › Sulle spese
punto 47
A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. I ricorrenti sono rimasti soccombenti e vanno quindi condannati alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (quarta sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) I ricorrenti sono condannati alle spese.
Firme
Bosco
Pescatore
Koopmans
Bahlmann
O'Higgins
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo, il 25 settembre 1985.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente della quarta sezione
G. Bosco