Corte giust. UE, Sentenza del 5 luglio 1978, causa 138/77

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte si possono riassumere come segue:

Il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU n. L 148, del 28 giugno 1968, pag. 24), disciplina, come risulta dal suo art. 1, fra l'altro le preparazioni e conserve di carni della specie bovina, comprese nella sotto-voce doganale 16.02 B III b) 1 della tariffa doganale comune. L'art. 20, n. 2, di tale regolamento sancisce il divieto, per gli Stati membri, di riscuotere tasse d'effetto equivalente a dazi doganali sulle importazioni da paesi terzi delle merci suddette, divieto espresso nei seguenti termini:

«Salvo contrarie disposizioni del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di voto di cui all'articolo 43, paragrafo 2, del trattato, sono vietate : la riscossione di tasse di effetto equivalente ad un dazio doganale; l'applicazione di restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente, fatte salve le disposizioni del protocollo concernente il Granducato del Lussemburgo.»

Nel giugno 1974, l'impresa di trasporti H. Ludwig, attrice e ricorrente nella causa principale, introduceva nella Repubblica federale di Germania una partita di 14400 kg. di spezzatino di manzo in scatola proveniente dall'Ungheria, accompagnata da certificato sanitario del veterinario ufficiale ungherese. In conformità alle disposizioni legislative e regolamentari tedesche, la merce importata veniva sottoposta ad un controllo sanitario che dava luogo alla riscossióne, da parte dell'amministrazione comunale di Amburgo — convenuta e resistente nella causa principale —, di un diritto pari a 576 DM.

L'attrice nella causa principale, sostenendo che si trattava di una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale, la cui riscossione è vietata dal sopra citato art. 20, n. 2, pretendeva, dinanzi ai giudici tedeschi competenti, il rimborso della somma pagata.

Con sentenza 10 aprile 1975 il Verwaltungsgericht di Amburgo respingeva la relativa domanda, motivando tale provvedimento nel senso che le disposizioni legislative e regolamentari tedesche sulle quali si basa la riscossione dell'onere controverso (Fleischbeschaugesetz e Auslandfleischbeschaugebühren - Verordnung) sono conformi, tenuto conto dell'art. 26 della direttiva 12 dicembre 1972, n. 72/462 (GU n. L 302, del 31 dicembre 1972), «relativa a problemi sanitari e di polizia sanitaria all'importazione di animali delle specie bovina e suina e di carni fresche in provenienza dai paesi terzi,» al diritto comunitario. Esso riteneva che questa direttiva, la quale istituisce un sistema di controlli sanitari per gli animali e le carni da essa espressamente contemplati e autorizza, precisamente nell'art. 26, gli Stati membri a riscuotere dei tributi in occasione del controllo, non riguarda certo le importazioni di carni conservate, ma dev'essere, in particolare per quanto concerne gli ara. 24 e 26, applicata per analogia al caso di specie. Altrimenti, gli operatori che importano dall'estero carni preparate sarebbero avvantaggiati rispetto a quelli che importano carni fresche e le trasformano all'interno.

Avendo l'attrice nella causa principale proposto «per saltum» ricorso per cassazione al Bundesverwaltungsgericht, quest'ultimo, con ordinanza 16 settembre 1977, ha sottoposto a questa Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se gli artt. 12, nn. 1, 7 e 8; 23; 24 e 26 della direttiva (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 462 (GU n. L 302, pag. 28) vadano applicati per analogia all'importazione di carne conservata cosicchè gli Stati membri siano autorizzati od obbligati ad eseguire controlli sanitari e possano riscuotere delle tasse per tali controlli».

L'ordinanza di rinvio è pervenuta in cancelleria il 16 novembre 1977. Hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, l'attrice e la convenuta nella causa principale, e la Commissione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Dopo aver osservato che le carni conservate importate dall'Ungheria sono state sottoposte in detto paese ad un controllo veterinario che offre tutte le garanzie e dà luogo al rilascio di un certificato, l'attrice nella causa principale sostiene che la questione da risolvere ha un duplice aspetto. Trattasi infatti di stabilire se, in base ad applicazione analogica delle disposizioni della direttiva n. 72/462, gli Stati membri possano o debbano effettuare controlli sanitari e, d'altro canto, possano in tale occasione percepire tributi.

La prima parte della questione va a suo avviso risolta, tenuto conto dell'art. 36 del Trattato, in senso affermativo. Per il problema dei costi afferenti al controllo, la soluzione deve invece essere diversa.

L'art. 17, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 121/67, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni suine (GU del 19 giugno 1967, pag. 2283), e l'art. 20, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU n. L 148, del 28 giugno 1968, pag. 24), regolamenti che si applicano entrambi, a norma del rispettivo art. 1, alle conserve di carni, vietano agli Stati membri di riscuotere negli scambi coi paesi terzi qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente, salvo contrarie disposizioni dei regolamenti stessi o deroga decisa dal Consiglio che delibera, su proposta della Commissione, secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, n. 2, del Trattato.

Posto che le tasse d'effetto equivalente a dazi doganali sono, in via di principio, vietate, il Consiglio ha tuttavia ammesso una deroga a tale divieto, negli artt. 12, 23, 24 e 26 della direttiva n. 72/462, per quanto riguarda i controlli sanitari contemplati dalla stessa. La questione formulata dal Bundesverwaltungsgericht mira ad accertare se l'autorizzazione a riscuotere tributi, stabilita dagli artt., 12, 23, 24 e 26, possa essere estesa, per analogia, a controlli sanitari delle carni — fra l'altro, di quelle conservate — non espressamente previsti dalla direttiva.

L'attrice nella causa principale sostiene che tanto la lettera della direttiva quanto la volontà del legislatore vietano l'applicazione analogica delle suddette disposizioni alle carni conservate. Il titolo della direttiva fa riferimento all'importazione di carni fresche, che vengono definite, nell'art. 2, leu. o), come «carni che non hanno subito alcun trattamento tale da assicurare la loro conservazione». Poiché, d'altro canto, i regolamenti per l'organizzazione dei mercati nn. 121/67 e 805/68 si applicano, da parte loro, alle carni conservate, al legislatore sarebbe stato facile riferirsi, nella direttiva n. 72/462, anche a questi prodotti, il che per l'appunto non è avvenuto. D'altronde, l'allegato B di tale direttiva, riguardante i macelli, gli imballaggi delle carni fresche sezionate, ecc., non contiene alcuna disposizione relativa all'impianto delle fabbriche di conserve e ai procedimenti di conservazione delle carni.

L'applicazione analogica è parimenti esclusa in quanto il principio della libera circolazione delle merci costituisce uno dei principi fondamentali del Trattato CEE, cui non può derogarsi se non quando sia espressamente stabilita un'eccezione, da interpretare, del resto, in senso restrittivo (ved. sentenze della Corte di giustizia 12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu, Racc. pag. 153; 21 giugno 1974, causa 2/74, Reyners, Racc. pag. 631).

Secondo la convenuta nella causa principale, la questione sottoposta alla Corte ha particolare importanza per i Länder ed i comuni, in quanto l'attuazione delle leggi federali sui controlli sanitari da effettuare all'importazione e sulla riscossione dei relativi tributi è, in forza dell'art. 83 del Grundgesetz, di competenza dei Länder e dei comuni. La convenuta nella causa principale sostiene che l'autonomia di bilancio dei Länder sarebbe compromessa, qualora la Corte di giustizia dovesse pronunziarsi nel senso che la tassa controversa è incompatibile col diritto comunitario e, a suo dire, il Bundesverwaltungsgericht si è riservato la facoltà di rivolgersi al Bundesverfassungsgericht, onde far accertare la compatibilità dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68 con la legge fondamentale tedesca.

La convenuta nella causa principale affronta il problema della soluzione da dare alla questione pregiudiziale sotto due aspetti distinti:

A — in primo luogo, quello del se i tributi riscossi in occasione di controlli sanitari sulle carni conservate importate da paesi terzi vadano ancora considerati tasse d'effetto equivalente (essa propone di risolvere in senso negativo questo punto della questione); B — inoltre, per il caso in cui si dovesse mantenere per i suddetti tributi la qualificazione di tasse d'effetto equivalente, quello del se la loro riscossione non sia giustificata in ragione dell'esonero dal divieto di cui all'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68.

Secondo la convenuta nella causa principale, il Bundesverwaltungsgericht avrebbe ammesso, in conformità alla giurisprudenza della Corte di giustizia, che, mentre i tributi riscossi in occasione di controlli sanitari sulle carni importate da paesi terzi costituiscono tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, ciò non vale, secondo la stessa giurisprudenza, in tre ipotesi:

se l'onere costituisce il corrispettivo di un servizio effettivamente reso all'importatore; se l'onere fa parte di un sistema generale di tributi applicato, secondo analoghi criteri, ai prodotti nazionali ed a quelli importati; se, infine, l'onere viene riscosso per un controllo sanitario imposto da una norma di diritto comunitario.

Benché il Bundesverwaltungsgericht abbia già escluso, per quanto riguarda i tributi in questione, la possibilità che ci si trovi di fronte ad una delle prime due ipotesi, e benché la questione da esso formulata riguardi in sostanza la terza ipotesi, la convenuta nella causa principale ritiene di dover presentare le proprie osservazioni su ciascuna delle tre ipotesi prospettate.

L'affermazione del Bundesverwaltungsgericht secondo cui i controlli sanitari vengono effettuati non già nell'interesse dell'importatore, bensì in quello della collettività, è inesatta in quanto espressa in termini troppo recisi. Non si può contestare che il controllo sia effettuato, quanto meno, anche nel particolare interesse dell'importatore.

Secondo la convenuta nella causa principale, nell'affermare che l'onere finanziario imposto sulla merce importata fa parte di un sistema generale di tributi interni solo qualora venga riscosso in una fase della produzione corrispondente a quella in cui la riscossione avviene per i prodotti nazionali, il Bundesverwaltungsgericht non ha esattamente interpretato la sentenza della Corte 5 febbraio 1976 (causa 87/75, Bresciani, Racc. pag. 129), in cui si legge, al punto 11 della motivazione:

«se i tributi sulle merci nazionali e il diritto di cui è causa non vengono riscossi in base ad identici criteri, né in una corrispondente fase del ciclo produttivo …»

Da ciò si desume, a contrario, che l'onere riscosso all'importazione rientra in un sistema di tributi interni qualora tale riscossione avvenga sia in base ad identici criteri, sia in una corrispondente fase del ciclo produttivo.

Il giudice nazionale ha inoltre sopravvalutato la necessità che si tratti di tributi analoghi, per le merci di produzione interna e per quelle importate, confondendo analogia ed identità ed esigendo che le basi di calcolo del tributo siano identiche per le merci importate e per i prodotti nazionali. Una siffatta interpretazione è in contrasto col principio di uguaglianza che la Corte, nella sentenza 19 ottobre 1977 (cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel e Diamalt, Racc. pag. 1753), ha dichiarato essere un principio non scritto di diritto comunitario che impone di non trattare arbitrariamente in modo diverso situazioni fondamentalmente analoghe, ma anche di non trattare arbitrariamente alla stessa stregua situazioni fondamentalmente diverse.

Ora, subordinando la possibilità di considerare i diritti sanitari in questione come facenti parte di un sistema generale di tributi interni alla condizione che i controlli sulle conserve di carne prodotte in uno Stato membro e quelli sulle carni in scatola importate avvengano nella stessa fase, si sottopongono ad uno stesso trattamento situazioni essenzialmente diverse.

Secondo la convenuta nella causa principale, dalle sentenze della Corte di giustizia 25 gennaio 1977 (causa 46/76, Bauhuis, Racc. 1977, pag. 5) e 12 luglio 1977 (causa 89/76, Commissione/Paesi Bassi, Racc. 1977, pag. 1355) risulta che i diritti riscossi per controlli sanitari imposti dal diritto comunitario non sono tasse di effetto equivalente a dazi doganali, se il loro importo non supera il costo effettivo delle operazioni di controllo. I tributi di cui è causa, informati al principio della copertura delle spese, rispondono al suddetto criterio.

In effetti, tenuto conto della circostanza che, all'epoca dell'importazione di cui trattasi, non esisteva alcuno specifico regime comunitario quanto ai controlli sanitari sulle preparazioni a base di carne importate da paesi terzi, si pone la questione del se tale vuoto giuridico non dovesse essere colmato mediante applicazione analogica di talune disposizioni della direttiva n. 72/462.

Partendo dal presupposto — stabilito dalla dottrina e dalla giurisprudenza — che è ammessa l'interpretazione analogica del diritto comunitario, la convenuta nella causa principale considera che vada esaminata la questione del se il Consiglio abbia manifestamente voluto che gli effetti giuridici della direttiva n. 72/462 vengano trasposti ad una situazione di fatto non espressamente disciplinata e se lo scopo della direttiva renda necessaria una siffatta trasposizione.

Secondo la convenuta nella causa principale, i problemi sollevati dal giudice nazionale non riguardano l'applicazione analogica del complesso delle disposizioni di tale direttiva, ma solo quella dell'art. 12, nn. 1, 7 e 8, e degli artt. 23, 24 e 26.

I controlli sanitari e di polizia sanitaria all'importazione sono basati, a seconda che si tratti di scambi intracomunitari o con paesi terzi, su principi completamente diversi. Le tre direttive riguardanti i controlli sanitari intracomunitari (n. 64/433, del 26 giugno 1964: carni fresche, GU 1964, pag. 2012; n. 71/118, del 15 febbraio 1971: carni fresche di volatili, GU 1971, n. L 55, pag. 23; n. 77/99, del 21 dicembre 1976: prodotti a base di carni, GU 1977, n. L 26, pag. 85) sono fondate sul principio della reciproca fiducia. La direttiva n. 72/462, relativa ai controlli sanitari per le importazioni da paesi terzi di animali delle specie bovina e suina e di carni fresche, è invece fondata sul principio della diffidenza nei confronti dei paesi terzi. Secondo gli artt. 12, 23 e 24 di tale direttiva, le preparazioni di carni importate da paesi terzi debbono essere sottoposte dapprima ad un controllo sanitario al loro arrivo nella Comunità e, quindi, ad un controllo di polizia sanitaria e ad un ulteriore controllo sanitario all'atto della loro importazione nello Stato membro destinatario. Inoltre, dal punto 14 del preambolo risulta che il controllo deve riguardare in particolare ciascuna partita.

Un'altra caratteristica della direttiva n. 72/462 è che essa indica chi deve sopportare le spese afferenti ai controlli all'importazione, mentre le direttive riguardanti gli scambi intracomunitari nulla dispongono circa la riscossione di un tributo per il controllo.

La convenuta nella causa principale conclude che il sistema fondamentale della disciplina comunitaria per gli scambi di carni, sotto qualsiasi forma, non lascia alcun dubbio quanto al fatto che la specifica disciplina comunitaria relativa alle importazioni di carni conservate da paesi terzi, che il Consiglio intenderebbe adottare, sarà anch'essa fondata sul principio della sfiducia ed imporrà controlli obbligatori di polizia sanitaria, nonché controlli sanitari all'atto dell'importazione nello Stato membro destinatario. Si dovrebbe, quindi, ammettere che risponde alla volontà del Consiglio il fatto che le preparazioni a base di carni siano sottoposte, all'importazione da un paese terzo, ad un controllo sanitario e di polizia sanitaria alla stessa stregua degli animali vivi e delle carni fresche. È vero che solo a partire dal 1o gennaio 1977 gli Stati membri devono conformarsi alle disposizioni che prevedono una procedura comune (art. 32); tuttavia, considerate le caratteristiche delle direttive, essi sono autorizzati a farlo prima di tale data, e di ciò dovrebbe tenersi eventualmente conto nella soluzione della questione pregiudiziale sottoposta alla Corte. Secondo la convenuta nella causa principale non vi è alcuna valida ragione per penalizzare lo Stato membro che abbia ottemperato all'obbligo prima del termine stabilito, e vietare, fino alla scadenza di detto termine, l'imposizione di tributi connessi all'attuazione della direttiva, in quanto tali oneri costituirebbero tasse d'effetto equivalente a dazi doganali. Detti tributi vanno invece considerati sprovvisti di tale carattere, già prima della scadenza del termine di cui sopra.

Nelle sue precedenti considerazioni, la convenuta supponeva che il diritto riscosso nella fattispecie non costituisca una tassa d'effetto equivalente. Se la Corte dovesse ritenere il contrario, la questione sottopostale potrebbe essere interpretata nel senso che il Bundesverwaltungsgericht desidera accertare se sia possibile l'applicazione analogica delle sole disposizioni relative alle spese delle ispezioni (artt. 12, n. 8, 23, n. 4, e 26 della direttiva n. 72/462).

Basandosi sulle osservazioni presentate dalla Commissione nella causa Schroeder (sentenza 9 luglio 1975, causa 21/75, Racc. pag. 911), la convenuta nella causa principale sostiene che le suddette disposizioni costituiscono un'eccezione al divieto di cui all'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68. Nella fattispecie l'eccezione si applica, a suo avviso, per analogia, alle conserve di carne importate da paesi terzi, e ciò per le ragioni esposte qui di seguito.

Dalle disposizioni relative al costo delle operazioni di controllo si può desumere un principio di diritto comunitario secondo cui i controlli di polizia sanitaria all'importazione, benché effettuati nell'interesse generale, non sono imputabili, per quanto riguarda il finanziamento delle relative spese, ai bilanci degli enti pubblici interessati, bensì posti a carico dello speditore o dell'importatore. Inoltre, verrebbe trasgredito il divieto risultante dal combinato disposto dell'art. 24 del regolamento n. 805/68 e degli artt. 92 e segg. del Trattato CEE in materia di aiuti, qualora, in contrasto col regime vigente per tutte le carni importate sotto altre forme, il controllo di polizia sanitaria venisse effettuato, per le conserve di carne importate da paesi terzi, a spese della pubblica amministrazione.

Ricordando, ad ogni buon fine, le questioni formulate dal Pretore di Alessandria, nel procedimento 70/77 (Simmenthal), quanto alla compatibilità di talune disposizioni della direttiva n. 72/462 con norme di diritto comunitario di rango superiore, in ragione del fatto che i costi per i controlli sanitari non sono unificati, la convenuta nella causa principale conclude, rinviando alle osservazioni da lei già presentate, nonchè ai punti 35 e 36 della sentenza della Corte 25 gennaio 1977 (causa 46/76, Bauhuis, loc. cit), che le disposizioni della summenzionata direttiva in materia di costo dell'ispezione sanitaria sono conformi al diritto comunitario.

«Alle conserve di carne importate da paesi terzi vanno applicati per analogia l'art. 12, nn. 1, 7 e 8, e gli art. 23, 24 e 26 della direttiva n. 72/462/CEE, con la conseguenza che gli Stati membri erano autorizzati, fino al 31 dicembre 1976, ad effettuare, all'importazione, controlli sanitari su tale prodotto e sono a ciò obbligati a decorrere da tale data, mentre, tanto prima quanto dopo il 31 dicembre 1976, essi avevano ed hanno la facoltà di riscuotere tributi per tali controlli, purchè l'entità della tassazione non superi il costo effettivo delle ispezioni».

La Commissione fornisce ragguagli circa le disposizioni di diritto interno e di diritto comunitario da applicare nella fattispecie, ed osserva che la normativa tedesca in materia di servizi sanitari e veterinari rientra nella competenza legislativa concorrente della Federazione e dei Lander.

Essa rileva anzitutto che le conserve fabbricate all'interno sono sottoposte in Germania, mediante prelievo di campioni, al controllo sulle derrate alimentari, senza spese né tributi. La carne fresca usata per la fabbricazione di tali prodotti, importata o proveniente da animali macellati nel territorio nazionale, ha previamente subito il controllo di polizia sanitaria.

Le conserve di carne importate si considerano invece soggette ad ispezione ufficiale e su di esse gravano spese ed oneri fiscali. Dopo l'importazione, queste conserve vengono sottoposte, come le merci analoghe prodotte all'interno, al controllo sulle derrate alimentari.

La Commissione osserva in secondo luogo che, sotto il profilo del diritto comunitario, le conserve di carne sono soggette al regolamento n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, il cui art. 20, n. 2, vieta, salvo disposizione contraria dello stesso regolamento o deroga decisa dal Consiglio, la riscossione di qualsiasi tassa d'effetto equivalente per l'ispezione delle carni importate da paesi terzi.

Essa sottolinea poi che, mentre le varie organizzazioni comuni di mercato comprendono tutti i tipi di carni, fresche o preparate, l'armonizzazione dei controlli sanitari sugli animali e sulle carni sottoposte a tali organizzazioni è stata realizzata solo parzialmente. Per quanto concerne, in particolare, i prodotti importati da paesi terzi, è intervenuta soltanto la direttiva n. 72/462, e questa riguarda unicamente gli animali domestici delle specie bovina e suina e le carni fresche di animali domestici appartenenti alle specie bovina, suina, ovina e caprina, nonché i solipedi domestici (art. 1, n. 1), escluse le carni conservate. Benché i controlli previsti dagli artt. 12, 23 — 26 di tale direttiva non possano ancora essere attuati integralmente, poiché le varie modalità d'applicazione che dovevano essere stabilite a livello comunitario non sono state ancora adottate, la Commissione sostiene che, qualora i diritti di cui è causa fossero considerati tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, gli artt. 12, n. 8, 23, n. 4, e 26 della direttiva n. 72/462 costituirebbero comunque una deroga, ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68, al divieto di riscuotere tasse d'effetto equivalente, sancito da questa stessa norma. Pur essendo contenuta in una direttiva, tale deroga risponde, secondo la Commissione, alle esigenze formali di cui all'art. 43, n. 2, del Trattato CEE.

La riscossione di tributi da parte delle competenti autorità nazionali non costituisce quindi violazione di una norma comunitaria di rango superiore, poiché il Trattato non sancisce alcun divieto assoluto di riscuotere tasse d'effetto equivalente a dazi doganali nei confronti di paesi terzi, e il Consiglio, adottando la direttiva n. 72/462, si è legittimamente valso dei suoi poteri col prevedere controlli uniformi all'importazione di talune merci e col porre le relative spese a carico degli ambienti economici interessati.

Passando quindi all'esame della questione formulata dal giudice a quo, la commissione osserva che, trattandosi di prodotti non direttamente contemplati dalla direttiva n. 72/462, si può al massimo ipotizzare l'applicazione analogica della disciplina stabilita da questo testo in materia di spese. Una siffatta applicazione analogica non va esclusa per il semplice motivo che i sistemi d'imputazione delle spese non erano ancora applicabili al momento dell'importazione di cui trattasi (giugno 1974) e che, neppure attualmente, essi possono essere applicati in pieno. A prescindere da tale problema, infatti, le relative disposizioni costituiscono la concreta manifestazione della concezione normativa che ha guidato il legislatore comunitario e che mira a porre a carico degli ambienti commerciali interessati le spese attinenti ai provvedimenti sanitari uniformemente applicati in base al diritto comunitario. È inoltre incontestabile la portata di una siffatta disciplina sul piano della politica economica, e più particolarmente sul piano della politica della concorrenza. È in effetti probabile che una futura disciplina implichi una soluzione del problema delle spese informata alla concezione attuale. È questa la ragione per cui il Verwaltungsgericht di Amburgo, nella sentenza 10 aprile 1975, parla, giustamente, di «anticipazione» rispetto alla futura disciplina comunitaria. Tuttavia, questa constatazione del giudice tedesco di prima istanza mette chiaramente in luce i problemi che l'applicazione analogica susciterebbe sul piano del diritto pubblico e su quello dei diritti fondamentali.

La Commissione sostiene in primo luogo che le disposizioni in parola rientrano nella legislazione fiscale e che, quindi, il loro contenuto dovrebbe essere subordinato, per la legittima tutela degli interessati, a condizioni rigorose; già questo fatto vieterebbe l'applicazione per analogia. La certezza del diritto sarebbe compromessa, se il campo d'applicazione materiale di una legge fiscale, esattamente delimitato, costituisse oggetto d'interpretazione estensiva. Ora, nella fattispecie, la categoria di merci cui si applica la direttiva n. 72/462 e la correlativa autorizzazione a riscuotere tributi sono chiaramente determinate. La Commissione richiama poi l'attenzione sullo stretto rapporto stabilito dalla direttiva fra i controlli e l'onere delle spese da essi derivanti. Applicare per analogia le disposizioni relative alle spese significherebbe applicare analogicamente quelle sui controlli, il che è tuttavia materialmente escluso nel caso di applicazione analogica, alle carni conservate, dei controlli previsti per le carni fresche. D'altro canto, nel sistema finora vigente in forza del diritto comunitario nel settore dei provvedimenti preventivi di polizia sanitaria, nulla permette di concludere che i controlli previsti dal diritto interno ed eseguiti, senza essere stati autorizzati dal diritto comunitario, sulle merci importate da paesi terzi, debbano dar luogo ad un tributo a carico dell'importatore.

L'interdipendenza fra i controlli e l'onere delle spese prova che il compito della giurisprudenza non può essere quello di usurpare la funzione incombente al legislatore comunitario in materia di armonizzazione, colmando le lacune di questa per via giurisdizionale. Nella sua giurisprudenza, la Corte di giustizia ha sempre sottolineato con la più grande fermezza l'importanza dei diritti fondamentali nella Comunità. Ad avviso della Commissione, il fatto che tali diritti debbano essere rispettati nell'ordinamento comunitario vieta di estendere, nella fattispecie, l'applicazione dell'obbligo di riscuotere tributi per controlli di polizia sanitaria effettuati sulle importazioni da paesi terzi a merci diverse da quelle elencate nella direttiva. Da quanto precede, la Commissione desume la necessità di risolvere negativamente la questione formulata dal giudice a quo.

All'udienza del 18 aprile 1978, l'attrice nella causa principale (rappresentata dall'avv. B. Festge, del foro di Amburgo), la convenuta nella causa principale (rappresentata dall'avv. P. Wendt, anch'egli del foro di Amburgo) e la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal suo agente sig. Beschel) hanno svolto osservazioni orali;

la Commissione delle Comunità europee ha risposto ad alcune domande in merito all'applicazione della direttiva n. 72/462;

l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 2 maggio 1978.

Con lettera 29 maggio 1978, il patrono della convenuta nella causa principale, dopo aver preso conoscenza di documenti richiamati dalla Commissione durante il dibattimento e da essa depositati dopo la conclusione dello stesso, ha chiesto che venisse presa in esame l'opportunità di riaprire la fase orale del procedimento «qualora la Corte di giustizia desiderasse tener conto di tali documenti ai fini della sua pronunzia».

I documenti in questione sono stati commentati dalla Commissione, durante la fase orale del procedimento, a sostegno delle sue osservazioni relative al grado di attuazione della direttiva n. 72/462, e la convenuta nella causa principale ha replicato su questo punto;

la produzione di tali documenti non ha apportato alcun elemento nuovo rispetto a quelli disponibili alla fine della fase scritta del procedimento, in particolare grazie ai quesiti posti dalla Corte ed alle relative risposte;

sentito l avvocato generale, e avendo constatato in camera di consiglio, il 7 giugno 1978, di essere in possesso di tutti gli elementi necessari per risolvere la questione sottopostale nella presente causa, la Corte ha deciso che non era necessaria la riapertura della fase orale del procedimento.

Con ordinanza 16 settembre 1977, pervenuta in cancelleria il 16 novembre successivo, il Bundesverwaltungsgericht ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale: «Se gli artt. 12, nn. 1, 7 e 8; 23; 24 e 26 della direttiva (CEE) del Consiglio 12 dicembre 1972, n. 462 (GU n. L 302, pag. 28) vadano applicati per analogia all'importazione di carne conservata, cosicchè gli Stati membri siano autorizzati od obbligati ad eseguire controlli sanitari e possano riscuotere delle tasse per tali controlli»;

la suddetta questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia fra l'amministrazione comunale di Amburgo ed un importatore di carni bovine in scatola (spezzatino) provenienti dall'Ungheria, controversia vertente sulla conformità al diritto comunitario di certi tributi riscossi dalla stessa amministrazione in occasione di un controllo sanitario eseguito su dette carni nel giugno 1974.

Le carni conservate della specie bovina sono soggette, a norma dell'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 805/68 (GU n. L 148, pag. 24), all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, istituita da detto regolamento; alle importazioni di tali prodotti da paesi terzi si applica quindi l'art. 20, n. 2, dello stesso regolamento, secondo cui «Salvo contrarie disposizioni del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di voto di cui all'art. 43, paragrafo 2, del Trattato, sono vietate: la riscossione di tasse di effetto equivalente ad un dazio doganale; l'applicazione di restrizioni quantitative o misure di effetto equivalente, fatte salve le disposizioni del protocollo concernente il Granducato del Lussemburgo».

La direttiva del Consiglio 12 dicembre 1972 n. 72/462 (GU n. L 302, pag. 28), «relativa a problemi sanitari e di polizia sanitaria all'importazione di animali delle specie bovina e suina e di carni fresche in provenienza dai paesi terzi», riguarda l'istituzione di un controllo sanitario uniforme le cui modalità devono essere stabilite, a seconda dei casi, dal Consiglio, dalla Commissione o dagli Stati membri; l'art. 12, nn. 1 e 7, e gli artt. 23, 24 e 25 della direttiva obbligano gli Stati membri ad effettuare un controllo sanitario all'importazione degli animali (art. 12) e delle carni fresche (artt. 23, 24 e 25) e gli artt. 12, n. 8, 23, n. 4, e 26 dispongono che le spese determinate dall'applicazione degli articoli in questione «sono a carico dello speditore, del destinatario o del loro mandatario, senza indennizzo da parte dello Stato»; queste disposizioni, stabilendo che le spese dei suddetti controlli sanitari e di polizia sanitaria devono essere poste a carico degli operatori economici indicati, non vietano — com'è stato affermato da questa Corte nella sentenza 28 giugno 1978 nella causa 70/77 (Simmenthal) — che il recupero di tali spese avvenga mediante l'istituzione di oneri fiscali, purchè questi non superino il costo effettivo dei controlli; esse stabiliscono così una deroga ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68 al divieto di riscuotere tasse d'effetto equivalente, sancito dallo stesso articolo;

tenuto conto della circostanza che la direttiva n. 72/462 riguarda unicamente i controlli sanitari all'importazione di bovini e suini e delle carni fresche di taluni animali domestici, e non fa menzione delle preparazioni e conserve di carne, il giudice nazionale ha sollevato il problema della possibilità di ammettere, nella fattispecie, in via di analogia, la deroga di cui sopra.

Prima di stabilire se sia possibile l'applicazione analogica delle suddette disposizioni, è necessario accertare se queste fossero già applicabili all'epoca dell'importazione di cui trattasi e potessero esser fatte valere dagli organi amministrativi degli Stati membri per giustificare la riscossione di tributi;

affinchè deroghe del genere possano avere effetto è necessario che i controlli delle cui spese esse devono consentire il recupero siano stati istituiti in conformità alla direttiva e posti in atto dagli Stati membri interessati; ciascuna delle disposizioni considerate indica infatti chiaramente che le spese da recuperare sono quelle determinate dall'applicazione degli artt. 12, 23, 24 e 25 della direttiva.

Numerose disposizioni della direttiva non possono essere applicate se i necessari provvedimenti di attuazione non siano stati previamente adottati dalle autorità comunitarie, e precisamente nell'ambito del procedimento di consultazione del comitato veterinario permanente, contemplato dagli artt. 29 e 30 della direttiva; in particolare, l'esecuzione dei controlli contemplati dagli artt. 12, 23, 24 e 25 della direttiva presuppone — in ogni caso, per quanto riguarda scambi e trasporti diversi dal transito attraverso la Comunità da un paese terzo ad un altro paese terzo — che vari provvedimenti di attuazione siano adottati dagli organi comunitari competenti; com'è stato constatato da questa Corte nella summenzionata sentenza 28 giugno 1978(Simmentbal), tali provvedimenti non sono stati per la maggior parte adottati, di guisa che l'applicazione degli artt. 12, 23, 24 e 25 della direttiva non è possibile; le condizioni poste dalla stessa direttiva n. 72/462 per legittimare, in deroga al divieto di riscuotere tasse d'effetto equivalente, la percezione di diritti di controllo sanitario non sono perciò soddisfatte: tale direttiva non può quindi giustificare, nella presente fase della sua attuazione, la percezione di detti diritti; d'altra parte, non si può ammettere il punto di vista secondo cui gli Stati membri, applicando le leggi sanitarie nazionali in vigore al momento in cui veniva emanata la direttiva, avrebbero in qualche modo anticipato l'applicazione di quest'ultima, in quanto i controlli eseguiti in forza delle suddette leggi offrirebbero di fatto, sotto il profilo della salute e dell'igiene pubbliche, garanzie analoghe a quelle che mira a stabilire la direttiva; lo scopo della direttiva non è infatti quello di rafforzare negli Stati membri i sistemi di tutela della salute e dell'igiene pubbliche, bensì quello di garantire l'uniformità dei sistemi di controllo allo scopo di prevenire distorsioni di concorrenza e deviazioni di traffico nel mercato comune; ad ogni buon fine si deve tuttavia precisare che, com'è stato constatato da questa Corte nella summenzionata sentenza 28 giugno 1978(Simmenthal) per quanto riguarda le importazioni di carni fresche da paesi terzi, il divieto di percepire diritti di controllo sanitario ammette una deroga entro i limiti stabiliti dall'art. 9 della direttiva 26 giugno 1964, n. 64/433 (GU 1964, pag. 2012) relativa agli scambi intracomunitari di carni fresche, articolo secondo cui «qualora il regime comunitario relativo alle importazioni di carni fresche in provenienza dai paesi terzi non fosse applicabile al momento dell'applicazione della presente direttiva, e in attesa della sua applicazione, le disposizioni nazionali valide per i prodotti importati in provenienza da tali paesi non dovrebbero essere più favorevoli di quelle che disciplinano gli scambi intracomunitari».

Poichè, alla data della presente sentenza, l'art. 12, nn. 1, 7 e 8, e gli artt. 23, 24 e 26 non producono ancora i loro effetti nei settori da essi espressamente contemplati, non può sorgere il problema della loro possibile applicazione analogica.

D'altra parte, anche qualora si dovesse ritenere che gli artt. 12, n. 8, 23, n. 4, e 26 della direttiva n. 72/462 fossero applicabili all'inizio del 1975, data dell'importazione di cui è causa, dovrebbe escludersi l'applicazione analogica di tali disposizioni; la riscossione di tributi nei casi contemplati dalla direttiva è infatti direttamente connessa all'istituzione di un sistema di controllo comunitario e uniforme, che soddisfi le esigenze derivanti dall'instaurazione di una tariffa doganale comune; i tributi unilateralmente istituiti dagli Stati membri non rispondono invece a tale necessità e perciò le norme che ne autorizzano la riscossione non possono essere estese oltre i limiti del loro specifico campo d'applicazione;

la direttiva n. 72/462 non costituisce, quindi, la particolare espressione di un principio generale del diritto comunitario secondo cui qualsiasi controllo alle frontiere esterne della Comunità potrebbe dar luogo a riscossione di tributi istituiti dagli Stati membri, bensì la semplice applicazione della deroga, ammessa in forza dell'art. 20, n. 2, del regolamento n. 805/68, al divieto di riscuotere tasse d'effetto equivalente a dazi doganali negli scambi dei prodotti considerati, sancito dalla stessa norma.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.