Corte giust. UE, Sentenza del 17 maggio 1984, causa 101/83

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE possono riassumersi come segue:

II titolo II del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971 n. 1408, nella versione vigente al momento in cui si sono svolti i fatti che hanno originato la presente controversia, contiene disposizioni destinate a consentire la determinazione della disciplina nazionale applicabile ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità. L'art. 13, n. 1 recita:

«il lavoratore cui è applicabile il presente regolamento è soggetto alla legislazone di un solo stato membro».

Il n. 2 dello stesso articolo stabilisce che:

«con riserva delle disposizioni degli artt. da 14 a 17 a) il lavoratore occupato nel territorio di uno stato membro è soggetto alla legislazione di tale stato anche se risiede nel territorio di un altro stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro stato membro; ...».

Gli artt. 14-16 contemplano disposizioni destinate ad adeguare la norma generale dell'art. 13, n. 2 a) a casi particolari.

A sua volta, l'art. 17 è del seguente tenore:

«Due o più stati membri o le autorità competenti di detti stati possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di alcuni lavoratori o di alcune categorie di lavoratori, eccezioni alle disposizioni degli artt. da 13 a 16».

A decorrere dal 1 settembre 1964, il sig. P. B. Brusse, cittadino olandese, attore nella causa principale, è stato inviato dal suo datore di lavoro, la società De Volkskrant BV, con sede in Amsterdam, a prestare servizio permanente nel Regno Unito come corrispondente da questo paese.

Essendo trasferito nel Regno Unito, il Brusse avrebbe dovuto venir assoggettato al regime previdenziale britannico. In realtà, tanto l'art. 4, n. 1 della convenzione in materia previdenziale stipulata tra i Paesi Bassi e il Regno Unito I'll agosto 1954 (Tractatenblad 1954, n. 114) quanto l'art. 13, n. 2 a) del regolamento n. 1408/71 entrato in vigore nel Regno Unito il 1o aprile 1973, dispongono in questo senso.

Ma il Brusse non è mai stato affiliato al regime previdenziale britannico. Anzi, egli ha continuato a versare all'ente olandese i contributi volontari per la pensione di vecchiaia. Dal 1 luglio 1967, è stato autorizzato a versare contributi volontari per l'assicurazione olandese contro il rischio dell'incapacità lavorativa. Infine egli si è affiliato, sempre su base volontaria e dal 1 gennaio 1972, al regime pensionistico olandese a favore dei superstiti (vedova e orfani).

Solo nel 1977 le autorità britanniche si sono rese conto della situazione del Brusse. Esse si sono messe immediatamente in contatto con le competenti autorità olandesi e con queste si sono accordate in via epistolare. Secondo questo accordo il Brusse :

per il periodo 1o settembre 1964-31 dicembre 1977 incluso era considerato assoggettato al regime previdenziale olandese; dal 1o gennaio 1978 si considerava assoggettato al regime britannico.

Questo accordo si fondava, in virtù di un esplicito richiamo, per il periodo fino al 1o gennaio 1973, sull'art. 10 della convenzione tra Paesi Bassi e Regno Unito di cui sopra, e per il periodo successivo, sull'art. 17 del regolamento n. 1408/71.

Con lettera 26 gennaio 1978, il datore di lavoro del Brusse, informato dell'accordo raggiunto sulla posizione dell'interessato, chiedeva al Raad van Arbeid di Amsterdam, convenuto nella causa principale, di riconoscere al suo dipendente gli assegni familiari che gli spettavano a norma della disciplina olandese, per il periodo fino al 1o gennaio 1978.

Con lettera 23 novembre 1978, confermata mediante successiva decisione impugnabile, notificata il 1o marzo 1979, il Raad van Arbeid respingeva la richiesta che la società De Volkskrant gli aveva rivolto a nome del Brusse. Il Raad van Arbeid basava il suo rifiuto, in linea principale, sul fatto che il Brusse, in quanto residente nel Regno Unito durante il periodo in questione, non soddisfaceva alle condizioni prescritte dalla normativa olandese in materia di assegni familiari. Ai termini di detta normativa, infatti, è soltanto assicurato colui che risiede sul territorio del Regno dei Paesi Bassi o che — non risiedendovi — è soggetto all'imposta sulle retribuzioni in forza di un'attività svolta sul territorio del Regno dei Paesi Bassi nell'ambito di un rapporto di lavoro. Quanto all'accordo stipulato tra le autorità britanniche e quelle olandesi circa il Brusse, il Raad van Arbeid rifiutava di riconoscerlo come accordo ai sensi dell'art. 17 del regolamento 1408/71. A giudizio del Raad van Arbeid, la possibilità di derogare agli artt. 13-16 contemplata da detta disposizione è limitata all'ipotesi in cui l'applicazione di detti articoli «porti a conseguenze non auspicate o non volute». Orbene, ciò non si verifica per il Brusse, poiché nella sua situazione nulla autorizzerebbe ad esentarlo dalla disciplina delle norme generali. In conclusione, il Raad van Arbeid esprimeva il parere che l'accogliere la domanda relativa al versamento di assegni familiari presentata a nome del Brusse, nella fattispecie sarebbe un atto incompatibile tanto con la normativa olandese in materia di assegni familiari quanto con le disposizioni vincolanti del diritto comunitario.

Il Brusse impugnava questa decisione negativa dinanzi al Raad van Beroep di Amsterdam, che, con sentenza 20 maggio 1981, dichiarava fondato il ricorso e di conseguenza annullava il provvedimento impugnato. Su appello interposto dal Raad van Arbeid, la controversia è stata portata dinanzi al Centrale Raad van Beroep. Questo, con ordinanza del 19 ottobre 1982, sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte le questioni che seguono.

«1. Se l'art. 17 del regolamento n. 1408/71 consenta a due stati membri, nel caso di un lavoratore che per alcuni anni non sia stato iscritto al regime di uno stato membro da applicarsi nei suoi confronti a norma degli artt. 13-16 del regolamento n. 1408/71, di dichiarare, mediante un accordo, applicabile per quegli anni il regime dell'altro stato membro (in cui il lavoratore risiedeva prima di trasferirsi nel primo stato membro). 2. In caso di soluzione affermativa della presente questione (e posto che la Corte di giustizia sia competente ad emettere una pronuncia in via pregiudiziale circa l'accordo tra due stati membri menzionato nella stessa questione) se al lavoratore spettino assegni familiari a norma del regime, indicato nell'accordo, di un determinato stato membro anche qualora non possieda il requisito — al quale detto regime subordina il diritto agli assegni familiari — della residenza nel territorio di tale stato membro».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 31 maggio 1983.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte il Raad van Arbeid di Amsterdam, rappresentato dal suo presidente L. Opheikens, il sig. P. B. Brusse rappresentato dagli aw.ti A. F. de Savornin Lohman e J. G. F. Cath del foro di Bruxelles, il governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. J. Verkade, segretario generale presso il ministero degli affari esteri, in qualità di agente, il governo deį Regno Unito, rappresentato dal sig. R.Ń. Ricks, Treasury Solicitor, in qualità di agente; la Commissione delle Comunità europee rappresentata dal sig. J. Griesmar, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dall'aw. F. Herbert del foro di Bruxelles.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza del 14 dicembre 1983 la Corte, a norma dell'art. 95, n. 1 e 2 del regolamento di procedura ha pure deciso di affidare la causa alla prima sezione.

Il Raad van Arbeid osserva anzitutto che, nell'ambito della seconda questione, il giudice a quo esprime dubbi circa la competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale su un accordo stipulato tra due stati membri a norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71.

Il Raad van Arbeid sostiene che la Corte è competente, a norma dell'art. 177, 1o comma, a dichiarare, in via pregiudiziale, quali sono i criteri cui un accordo deve rispondere ai sensi dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71.

U Brusse ritiene che la competenza della Corte derivi dal fatto stesso di essere stata adita in via pregiudiziale dal giudice nazionale, che è competente a valutare la rilevanza, ai fini della soluzione della controversia, delle questioni sottoposte.

A parere del governo del Regno Unito, prima che il giudice a quo possa valutare se l'accordo cui esso stesso si richiama possa essere validamente invocato, dovrebbero essergli ben chiari la portata dell'art. 17, nonché gli effetti che un accordo stipulato in base a detto articolo può produrre nei confronti delle disposizioni comunitarie in materia di prestazoni familiari.

Il governo del Regno Unito ritiene quindi che le questioni sottoposte vadano intese nel senso che si chiede l'interpretazione dell'art. 17 e che la Corte è competente a risolvere detti quesiti.

La Commissione sostiene che, se è vero che un accordo stipulato a norma dell'art. 17 tra due stati membri non rientra negli atti comunitari elencati dall'art. 177 del trattato, questa constatazione non si oppone a che la Corte definisca, interpretando l'art. 17, la portata e gli eventuali limiti della competenza conferita agli stati membri da detta disposizione. Tuttavia la Corte non potrebbe determinare concretamente se l'accordo stipulato, nella fattispecie tra il Regno Unito e i Paesi Bassi, rientra nella sfera d'applicazione dell'art. 17. Questo è un problema di applicazione del diritto comunitario, la cui soluzione è riservata al giudice nazionale. La Commissione propone quindi di riformulare la seconda questione sottoposta dal giudice a quo nel modo seguente:

«Se l'art. 17 del regolamento n. 1408/71 vada interpretato nel senso che la legislazione applicabile, definita da un accordo tra due stati membri ai sensi di detto articolo, continui a disciplinare in modo autonomo le condizioni per il riconoscimento di una spettanza, comprese eventuali condizioni attinenti alla residenza».

Il Raad van Arbeid ricorda che, nella sentenza del 23 settembre 1982 nella causa 276/81, Kuijpers (Race. pag. 3027), la Corte aveva affermato che le disposizioni del titolo II del regolamento n. 3 e del regolamento n. 1408/71 hanno lo scopo di assoggettare l'interessato, in base ai criteri fissati dalle disposizioni di detto titolo, al regime previdenziale di un solo stato membro e ciò onde evitare il concorso di più regimi nazionali. Di conseguenza, gli stati membri non avrebbero facoltà di determinare autonomamente entro quali limiti si debba applicare la loro normativa oppure quella di un altro stato membro.

Riprendendo le considerazioni già esposte nella sentenza impugnata dal Brusse, il Raad van Arbeid ritiene che i termini «nell'interesse di» che figurano all'art. 17 consentono di ravvisare in questo articolo solo un mezzo per operare una modifica, qualora l'applicazione degli artt. 13-16 rischiasse di implicare conseguenze non auspicate o non volute. Nessuna di queste conseguenze si verifica se un lavoratore si insedia a tempo indeterminato in un altro stato membro. In questo caso, a norma dell'art. 13, n. 2 a), si deve applicare la legislazione dello stato sul territorio del quale il lavoratore è occupato. Le conseguenze del fatto che nel nuovo paese il lavoratore ometta di affiliarsi al regime previdenziale cui dovrebbe non può venir considerato come conseguenza non auspicata della determinazione della legislazione applicabile a norma degli aru. 13-16.

Il Raad van Arbeid esamina poi il problema del se l'art. 17 legittimi gli stati membri ad escludere, con effetto retroattivo, l'applicazione di norme comunitarie vincolanti come quelle degli artt. 13-16. Il Raad van Arbeid ritiene tale effetto retroattivo incompatibile con il principio generale della certezza del diritto, poiché esso implica la possibilità, per l'interessato, di chiedere il versamento di prestazioni che avrebbero dovuto venirgli corrisposte già da tempo e, per le autorità competenti, la possibilità di chiedere la restituzione di contributi per periodi anch'essi trascorsi già da tempo.

Il Raad van Arbeid arguisce dagli elementi ricordati in precedenza che un accordo tra due o più stati membri ai termini del quale si decide di applicare la legislazione di uno stato membro ove il lavoratore interessato risiedeva inizialmente, in quanto lo stesso lavoratore ha omesso di farsi iscrivere nell'altro stato membro, nel quale era occupato, non costituisce un accordo ai sensi dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71. Esso propone quindi di risolvere in modo negativo la prima questione sottoposta dal giudice a quo.

Il Brusse, dopo aver ricordato a grandi linee il sistema olandese di previdenza sociale, osserva in via preliminare che l'accordo stipulato tra il Regno Unito e i Paesi Bassi mirava a sopprimere l'incertezza insorta circa l'applicazione del regime previdenziale britannico nei suoi confronti, dato che egli era occupato e risiedeva nel Regno Unito. L'accordo ha avuto il risultato di «normalizzare» la sua situazione.

Secondo il Brusse, si evince chiaramente dai termini dell'art. 17 e dal collocamento di questa disposizione nel sistema del regolamento n. 1408/71 che la competenza conferita agli stati membri, di contemplare deroghe agli artt. 13-16, non deve necessariamente limitarsi all'adozione di discipline complementari nell'ambito delle ipotesi contemplate dagli artt. 13-16. Nell'applicazione dell'art. 17, invece, è pure consentito scostarsi dalla norma generale e dalle norme speciali contemplate dagli artt. 14-16. A questo proposito gli stati membri hanno una competenza discrezionale, salvo rimanendo l'obbligo di salvaguardare l'interesse del lavoratore.

Secondo il Brusse, nulla si oppone a che un accordo ai sensi dell'art. 17 disciplini situazioni già esistenti, poiché non è possibile desumere un divieto generale assoluto di efficacia retroattiva né dal testo di detta disposizione né dal suo collocamento nel sistema del regolamento. Al contrario, tenuto conto degli inevitabili ritardi con cui si opera la stipulazione di detti accordi, l'art. 17 perderebbe gran parte del suo significato se l'accordo non potesse avere anche efficacia ex tunc. Per di più, nella fattispecie l'effetto retroattivo dell'accordo salvaguarda innegabilmente l'interesse del lavoratore interessato.

Il governo dei Paesi Bassi osserva che il solo criterio in base al quale gli stati membri possono di comune accordo far ricorso all'art. 17 del regolamento n. 1408/71 onde apportare deroghe alle disposizioni degli artt. 13-16 dello stesso regolamento è l'interesse del lavoratore. Il governo dei Paesi Bassi ritiene che si dovrebbe fare uso parsimonioso dell'art. 17, poiché esso rappresenta una deroga alle norme d'applicazione generale e solo l'interesse del lavoratore, incontestabilmente riconosciuto, giustificherebbe che si ricorrà a detta norma.

Nella fattispecie, gli interessi del Brusse sarebbero stati lesi gravemente se, astenendosi dal ricorso all'art. 17, si fosse applicato nei suoi confronti, con effetto retroattivo, il diritto britannico in materia di previdenza sociale. L'eventuale applicazione retroattiva della normativa britannica avrebbe avuto l'effetto di obbligare il Brusse a versare contributi che erano dovuti in base al regime britannico, per quel che riguarda un certo numero di rischi per i quali egli era già assicurato in via volontaria secondo il regime olandese. Proprio per queste considerazioni le autorità olandesi competenti hanno tratto la conclusione che l'assoggettamento alla normativa britannica in materia di assicurazioni previdenziali non poteva corrispondere all'interesse del Brusse se non si fosse fatto decorrere solo ex nunc.

Il governo dei Paesi Bassi propone quindi di risolvere in senso affermativo la prima questione sottoposta dal giudice a quo.

Dopo aver ricordato i fatti che stanno alla base della presente controversia, il governo del Regno Unito osserva che l'art. 17 è redatto in termini generali e non prevede restrizioni circa il periodo cui si può riferire un accordo. L'unica considerazione importante, nell'ambito di questa disposizione, è che un tale accordo deve venir stipulato nell'interesse di determinati lavoratori e di determinate categorie di lavoratori.

Al contrario, sarebbe incompatibile con lo spirito dell'art. 17 tentare di limitare troppo rigorosamente le ipotesi nelle quali un accordo può venir stipulato, in quanto la decisione di. stipulare siffatti accordi deve esser lasciata in definitiva al prudente apprezzamento delle, autorità nazionali competenti.

Secondo il governo del Regno Unito, nulla si oppone a che un accordo a norma dell'art. 17 venga stipulato per una persona sola. Sarebbe invece anormale se un accordo fosse valido allorché contempla due o più lavoratori ma nori se stipulato per un solo lavoratore.

Richiamandosi all'orientamento che traspare dalla decisione del Raad van Arbeid, il governo del Regno Unito sostiene che la legittimità di una deroga alle norme generali va valutata alla luce di tutte le circostanze esistenti al momento in cui l'accordo è stato formulato. Nella fattispecie si era considerato che:

il Brusse aveva versato contributi per tredici anni al regime olandese; non vi era alcun elemento che potesse far pensare che il Brusse o il suo datore di lavoro cercassero di ostacolare il perseguimento delle finalità del trattato o di eludere le norme della disciplina comunitaria; il voler assoggettare il Brusse al regime britannico a decorrere dal 1964 avrebbe richiesto pratiche amministrative molto complesse, che non avrebbero fornito alcun particolare vantaggio; la stipulazione dell'accordo tornava chiaramente a vantaggio del Brusse.

Quanto a quest'ultimo punto, il governo del Regno Unito fa osservare che l'eventuale assoggettamento del Brusse alla disciplina britannica a decorrere dal 1964 avrebbe implicato per l'interessato l'obbligo di versare contributi al regime britannico, ma questa soluzione gli offriva minimi vantaggi.

Stando così le cose, il governo del Regno Unito ritiene che l'accordo stipulato per il Brusse costituisca un'applicazione corretta ed equa dell'art. 17. Egli ricorda che circa mille accordi vengono stipulati ogni anno tra le autorità britanniche e quelle degli altri stati membri sotto l'egida di questo articolo e sottolinea che, a suo parere, siffatti accordi consentono di garantire che venga applicata la legislazione più vantaggiosa per il lavoratore.

Secondo il governo del Regno Unito, se la Corte interpretasse in senso troppo restrittivo l'art. 17, potrebbe venir messa in forse la validità di diversi accordi.

La Commissioìie ritiene che, data la carenza di giurisprudenza in materia di art. 17, esso va interpretato in base al suo tenore, nonché in base al contesto in cui esso si colloca, ed in particolare alla luce dell'art. 51 del trattato CEE. A questo proposito la Commissione sostiene che, trattandosi di una disposizione che deroga alle norme generali e speciali di cui agli am. 13-16, norme la cui funzione è precisata dalla sentenza della Corte del 23 novembre 1982, (causa 276/81 Kuijpers), già ricordata, si dovrebbe assumere come parametro la natura di queste norme, generali e particolari. Queste norme non sono disposizioni sostanziali, ma servono invece a risolvere i conflitti e, in quanto tali, dovrebbero essere facili da applicare nella pratica e restare sempre funzionali.

Una disposizione come l'art. 17 ha proprio la funzione di consentire la disapplicazione di queste norme nei casi in cui si rivelano inadeguate, sempreché ciò si risolva nella tutela dell'interesse di determinati lavoratori o di determinate categorie di lavoratori.

Tuttavia, nel diritto comunitario, qualunque norma che deroga a quelle generali deve venire interpretata in modo restrittivo. Ciò significa, secondo la Commissione, che la situazione di un lavoratore o di una categoria di lavoratori che viene disciplinata mediante un accordo a norma dell'art. 17 va valutata singolarmente, ma non potrà mai avere valore di precedente. La Commissione sottolinea la funzione fondamentale attribuita all'interesse del lavoratore nella stipulazione di un accordo ai sensi dell'art. 17. L'interesse deve prevalere rispetto alla determinazione della legislazione da applicarsi e non già rispetto all'applicazione della stessa. In altri termini, la Commissione ritiene che il raffronto del numero e dell'entità delle prestazioni o dell'entità degli oneri che implica l'eventuale applicazione di una disciplina invece di un'altra sia irrilevante a questo proposito.

Secondo la Commissione, l'interesse del lavoratore dovrebbe essere:

delle stessa natura degli interessi di cui si tiene conto per l'interpretazione e l'applicazione degli artt. 13-16; rilevante in modo tale da giustificare una deroga alle norme di carattere generale.

La Commissione osserva che le norme degli artt. 13 a 16 sono state dettate da due considerazioni fondamentali, vale a dire il proposito di determinare un'unica disciplina valida per tutti i lavoratori e quello di creare un regime razionale, vale a dire che il criterio secondo cui si determina la legislazione da applicarsi non si risolva in un ostacolo per il principio della libera circolazione dei lavoratori e per il suo esercizio, come è contemplato dall'art. 51 del trattato CEE, anche nel campo della previdenza sociale. Di conseguenza, l'interesse del lavoratore, cui si richiama l'art. 17, dovrebbe venir apprezzato tenendo conto, da un lato, degli aspetti pratici dell'affiliazione al regime previdenziale di uno stato membro piuttosto che di un altro e, dall'altro, dell'incidenza delle disposizioni degli artt. 13-16 sul diritto alla libera circolazione del lavoratore interessato.

Il problema del se l'accordo cui si richiama il giudice a quo si giustifichi o meno in base a questa visione dell'interesse del lavoratore è una questione che va risolta, secondo la Commissione, dal giudice nazionale.

La Commissione propone quindi di dare la seguente soluzione alla prima questione sottoposta dal Centrale Raad van Beroep:

«L'art. 17 del regolamento n. 1408/71 fornisce agli stati membri la possibilità, qualora un lavoratore durante diversi anni non sia stato affiliato al regime di uno di questi stati membri, come avrebbe dovuto fare a norma degli artt. 13-16 del regolamento n. 1408/71, di dichiarare applicabile in forza di un accordo, relativo allo stesso periodo, il regime dell'altro stato membro (nel quale il lavoratore interessato risiedeva prima di trasferirsi nello stato membro citato come primo) se con questa procedura è salvaguardato l'interesse del lavoratore in questione. Questo interesse è determinato, da un lato, in base all'opportunità di applicare uniformemente una sola legislazione, onde evitare cumuli o inutili sovrapposizioni di oneri o di responsabilità e, dall'altro, al conferimento e all'esercizio da parte dei lavoratori del diritto alla libera circolazione».

Qualora la Corte risolvesse in modo affermativo la prima questione, il Raad van Arbeid osserva che, allorché la legislazione di uno stato membro viene dichiarata applicabile, questo stato membro può indubbiamente fissare, in linea di massima, le condizioni alle quali sono subordinati il diritto e l'obbligo dell'affiliazione, tuttavia, lungi dal godere di libertà assoluta nella fissazione di dette condizioni, lo stato membro non può andare oltre i limiti tracciati dal regolamento n. 1408/71.

Il presupposto della residenza, come condizione dell'obbligo di assicurarsi, non può ritenersi che rientri in detti limiti. Si dovrebbe ancora tener conto del fatto che l'art. 13, n. 2 lettere a) e b), dichiara applicabile la legislazione dello stato membro nel quale l'attività si esercita, anche se la persona risiede in uno stato membro diverso.

In conclusione, il Raad van Arbeid propone che la seconda questione sottoposta al giudice a quo venga risolta in senso affermativo.

Il Brusse ricorda anzitutto che il contenuto dell'accordo stipulato tra le autorità britanniche e quelle olandesi consisteva nel disapplicare interamente nei suoi confronti la disciplina britannica in materia previdenziale per il periodo che va fino alla fine del 1977 e invece nell'assoggettarlo integralmente per lo stesso periodo al regime previdenziale olandese.

Quanto alla condizione della residenza come presupposto per il riconoscimento del diritto agli assegni familiari, il Brusse sostiene che è irrilevante, sotto il profilo dell'art. 73 del regolamento n. 1408/71, sapere per qual motivo una legislazione nazionale è diventata applicabile ad un determinato lavoratore. Il diritto alle prestazioni familiari insorge esclusivamente dal combinato disposto dell'art. 73, secondo il quale la residenza non ha alcuna importanza, e della disciplina nazionale in materia di assegni familiari, nella fattispecie il regime olandese.

Di conseguenza, il Brusse propone di risolvere affermativamente la seconda questione sottoposta dal giudice a quo.

Il governo dei Paesi Bassi ricorda che la norma generale dell'art. 13, n. 2 lett. a) prevede che la legislazione da applicarsi in materia di previdenza sociale è quella dello stato membro nel territorio del quale il lavoratore presta la sua opera, nonostante risieda altrove o il suo datore di lavoro abbia sede o residenza altrove. Qualora uno stato membro decida di apportare, in virtù dell'art. 17, una deroga a questa norma generale, assoggettando il lavoratore ad una disciplina diversa da quella determinata in base all'art. 13, n. 2 a), non si dovrebbe nemmeno tener conto di criteri quali la residenza, la sede o il domicilio. In caso contrario l'interesse del lavoratore migrante in questione sarebbe negletto, in quanto determinate condizioni di residenza potrebbero venirgli imposte affinchè egli possa fruire dei diritti conferitigli dalla legislazione dichiarata applicabile nei suoi confronti in virtù dell'art. 17. Siffatto risultato sarebbe, a giudizio del governo dei Paesi Bassi, contrario allo spirito e alla finalità del regolamento. Di conseguenza, il governo dei Paesi Bassi propone una soluzione affermativa anche per la seconda questione sottoposta dal giudice di rinvio.

Il governo del Regno Unito osserva che, allorché la legislazione di uno stato membro diventa applicabile in deroga agli artt. 13 e 14, questo stato membro diventa competente ai fini dell'art. 73, n. 1 del regolamento n. 1408/71 e le condizioni di residenza prescritte dalla legislazione nazionale di questo stato membro vanno disapplicate. Esso ritiene quindi che il Brusse, poiché è stato assoggettato alla legislazione olandese, possa rivendicare le prestazioni familiari contemplate da questa legislazione come se egli stesso e la sua famiglia risiedessero nei Paesi Bassi. Il governo del Regno Unito osserva infine che nessuna richiesta di assegni familiari risulta esser stata presentata alle autorità britanniche per il periodo dal 1 aprile 1973 al 31 dicembre 1977.

La Commissione ritiene che l'aver determinato, tramite un accordo ai sensi dell'art. 17, quale legislazione vada applicata nel campo previdenziale nei confronti di un determinato lavoratore, implica evidentemente che il diritto dell'interessato agli assegni familiari è subordinato alla legislazione che viene dichiarata da applicarsi, nella fattispecie quella olandese. Tuttavia è evidente che le norme nazionali relative all'insorgere e al riconoscimento di detto diritto, secondo la Commissione, non devono essere incompatibili con le disposizioni di diritto comunitario in materia. Orbene, è assodato che, secondo il diritto comunitario, il subordinare alla nazionalità o alla residenza l'attribuzione di un diritto è incompatibile con il principio stesso della libera circolazione. Inoltre prescrivere il requisito della residenza sarebbe pure contrario alla finalità delle disposizioni del titolo II del regolamento n. 1408/71. In conclusione la Commissione propone di risolvere la seconda questione del Centrale Raad van Beroep come segue:

«L'art. 17 del regolamento n. 1408/71 è una norma per la soluzione di conflitti di legge, che consente soltanto di stabilire quale sia la legislazione da applicarsi. Se e in quali circostanze insorga un diritto a favore del lavoratore in questione, in virtù della legislazione così stabilita, si determina in base a detta legislazione, nel rispetto delle disposizioni dell'art. 51 del trattato CEE e dei suoi regolamenti di applicazione. La condizione della residenza è in questo caso incompatibile col principio stesso della libera circolazione dei lavoratori».

All'udienza del 9 febbraio 1984 hanno presentato le loro osservazioni orali il Raad van Arbeid di Amsterdam, rappresentato dal sig. S. van der Zee, in qualità di agente, il sig. P. B. Brusse, con l'aw. de Savornin Lohman e la Commissione delle Comunità europee, con l'aw. F. Herbert.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 marzo 1984.

Con ordinanza 19 ottobre 1982, giunta alla Corte il 31 maggio 1983, il Centrale Raad van Beroep ha sollevato due questioni pregiudiziali, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, vertenti sull interpretazione dell'art. 17 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971 n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che, si spostano all'interno della Comunità (GU L 149, pag. 2).

Dette questioni sono insorte nell'ambito di una controversia tra il şig. Brusse e il Raad van Arbeid di Amsterdam.

Dopo aver lavorato nei Paesi Bassi, il Brusse, cittadino olandese, dal 1o settembre 1964 andava a lavorare — e risiedeva — nel Regno Unito. A norma dell'art. 13 n. 2 lett. a) del regolamento n. 1408/71, avrebbe dovuto essere soggetto alla normativa previdenziale dello stato membro nel quale era occupato, cioè quella del Regno Unito a decorrere dal 1 settembre 1964. Egli non si è però mai iscritto al regime previdenziale britannico ed ha continuato a versare contributi volontari al regime olandese.

Allorché venne alla luce l'irregolarità della posizione previdenziale del Brusse, nel 1977, le autorità competenti del Regno Unito e quelle dei Paesi Bassi decisero, dato che questa posizione irregolare risaliva a parecchi anni addietro, di stipulare un accordo ai sensi dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71.

Quest'articolo recita: «Due o più stati membri o le autorità competenti di detti stati possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di alcuni lavoratori o di alcune categorie di lavoratori, eccezioni alle disposizioni degli artt. 13-16».

Per effetto dell'accordo stipulato relativamente alla situazione del Brusse, questa veniva considerata disciplinata dal regime previdenziale olandese fino al 31 dicembre 1977. Dopo quella data veniva invece applicata la normativa britannica.

In forza di questo accordo, il datore di lavoro del Brusse chiedeva al Raad van Arbeid di Amsterdam di versare al Brusse gli assegni familiari che gli spettavano in base alla normativa olandese per il periodo durante il quale si era convenuto di considerare l'interessato soggetto alla legge olandese.

II Raad van Arbeid respingeva la domanda, obiettando che la legislazione olandese prevedeva la corresponsione degli assegni familiari solo ai lavoratori residenti nei Paesi Bassi, condizione non soddisfatta dal Brusse per il periodo in questione. Inoltre il Raad van Arbeid contestava che quanto si era convenuto circa il Brusse costituisse un accordo ai sensi dell'art. 17 del regolamento n.1408/71.

II Brusse impugnava questo provvedimento negativo dinanzi al Raad van Beroep di Amsterdam, che riconosceva il suo diritto agli assegni familiari in questione. In esito all'appello interposto dal Raad van Arbeid, la controversia veniva portata dinanzi al Centrale Raad van Beroep che chiedeva di sospendere il procedimento ed interpellava la Corte di giustizia sulle seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se l'art. 17 del regolamento n. 1408/71 consenta a due stati membri, nel caso di un lavoratore che per alcuni anni non sia stato iscritto al regime di uno stato membro da applicarsi nei suoi confronti a norma degli artt. 13-16 del regolamento n. 1408/71, di dichiarare, mediante un accordo, applicabile per quegli anni il regime dell'altro stato membro (in cui il lavoratore risiedeva prima di trasferirsi nel primo stato membro). 2. In caso di soluzione affermativa della presente questione (e posto che la Corte di giustizia sia competente ad emettere una pronuncia in via pregiudiziale circa l'accordo tra due stati membri menzionato nella stessa questione) se al lavoratore spettino assegni familiari a norma del regime, indicato nell'accordo, di un determinato stato membro anche qualora non possieda il requisito — al quale detto regime subordina il diritto agli assegni familiari — della residenza nel territorio di tale stato membro».

Nella seconda questione, il giudica a quo esprime i suoi dubbi (in forma di questione subordinata) circa la competenza della Corte a statuire, in una sentenza pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del trattato, circa un accordo stipulato fra due stati membri a norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71.

Non è necessario chiedersi se la Corte sia competente a pronunciarsi, nell'ambito dell'art. 177 del trattato, sulla validità o sull'interpretazione di siffatto accordo, ma è opportuno dichiarare che essa è sempre competente a definire la portata dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71, onde consentire al giudice nazionale di risolvere, in conformità con le norme del diritto comunitario, le controversie di cui deve conoscere.

Con la prima questione il giudice nazionale chiede, in sostanza, se, mediante un accordo stipulato a norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71, due stati membri possano decidere, con effetto retroattivo, di sottrarre un lavoratore alla disciplina di uno dei due stati, che dovrebbe vigere nei suoi confronti, a norma degli artt. 13-16, sottoponendolo, per un certo periodo, alla disciplina nazionale dell'altro stato.

Prima di risolvere questa questione, è opportuno esaminare il contesto normativo in cui si inserisce l'art. 17.

Come ha ricordato recentemente la Corte (sentenza 23.9.1982, Sociale Ver-zekeringsbank/Kuijpers, 276/81, Race. pag. 3027), le disposizioni del titolo II del regolamento 1408/71, che stabilisce a quale normativa siano soggetti i lavoratori che si spostano all'interno della Comunità, «mirano a sottoporre gli interessati al regime di previdenza sociale di un solo stato membro, sì da evitare la simultanea applicazione di più legislazioni nazionali e le complicazioni che possono derivarne».

A questo proposito, l'art. 13, n. 2, lett. a) sancisce il principio generale secondo il quale un lavoratore è soggetto, in campo previdenziale, alla disciplina dello stato membro nel cui territorio è occupato.

Questo principio generale è però formulato «con riserva delle disposizioni degli artt. da 14 a 17». Infatti, in determinate situazioni speciali l'applicazione pura e semplice della norma contemplata dall'art. 13, n. 2, lett. a) rischierebbe non già di evitare, bensì di far insorgere, tanto per il lavoratore quanto per il datore di lavoro e gli enti previdenziali, complicazioni amministrative che rallenterebbero il disbrigo delle pratiche ed ostacolerebbero perciò l'esercizio del diritto di libera circolazione. Norme particolari che disciplinano queste ipotesi sono contenute negli artt. 14-16.

Inoltre l'art. 17 offre una possibilità di deroga per altre situazioni che, pur non essendo espressamente previste dal titolo II del regolamento n. 1408/71, vanno ciononostante risolte secondo criteri diversi da quelli fissati negli artt. 13-16. Il compito di individuare queste situazioni e di stabilire quale normativa vada applicata in questi casi è stato affidato dall'art. 17 agli stati membri interessati che possono, di comune accordo, decidere di derogare agli artt. 13-16, a condizione che detta deroga venga operata «nell'interesse di alcuni lavoratori».

Di conseguenza, è perfettamente consono al sistema del regolamento n. 1408/71 ed in particolare all'art. 17 dello stesso, il fatto che due stati membri si accordino per assoggettare un lavoratore ad una disciplina diversa da quella indicata dagli artt. 13-16, a condizione che detto accordo sia stipulato nell'interesse del lavoratore.

II giudice nazionale ha espresso dubbi circa la possibilità di conferire effetto retroattivo a siffatta decisione di deroga, cioè quanto all'applicazione convenzionale a periodi già trascorsi della normativa prescelta dagli stati membri in deroga agli artt. 13-16.

Nulla, nel tenore dell'art. 17, consente di concludere che la possibilità di deroga offerta agli stati membri da detta disposizione possa valere solo ex nunc.

È ancora opportuno sottolineare che, tenuto conto del tempo necessario affinché due o più stati membri giungano ad un accordo sull'opportunità di derogare agli artt. 13-16, l'art. 17 perderebbe parecchio del suo valore se l'accordo potesse esercitare la sua efficacia solo ex nunc.

Si deve quindi concludere che un accordo stipulato fra due o più Stati membri a norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71 può stabilire che si applichi retroattivamente una normativa diversa da quella indicata dagli artt. 13-16, beninteso a condizione che detto accordo risponda all'interesse del o dei lavoratori in questione.

Nelle osservazioni presentate alla Corte, il Raad van Arbeid sostiene che la possibilità offerta agli stati membri di derogare agli artt. 13-16 non può valere in un caso come la fattispecie, nel quale il lavoratore interessato ha omesso di iscriversi al regime previdenziale indicato dall'art. 13 n. 2, leu. a).

Siffatta limitazione della facoltà conferita agli stati membri non emerge affatto dal tenore dell'art. 17. Questa disposizione, anzi, non contiene alcun richiamo ai motivi e alle conseguenze che possono indurre gli stati membri a decidere di derogare agli artt. 13-16. Ne consegue che gli stati membri godono, sotto questo profilo, un ampio potere discrezionale, per il quale non si pone altra condizione che l'interesse del lavoratore.

Si deve quindi risolvere la prima questione dichiarando che l'art. 17 del regolamento 1408/71 offre a due stati membri la possibilità — nell'ipotesi in cui un lavoratore per diversi anni non sia stato iscritto al regime previdenziale di uno degli stati membri in questione, al quale avrebbe dovuto essere assoggettato a norma degli artt. 13-16 compreso dello stesso regolamento — di dichiarare che venga applicata, in forma di un accordo, per lo stesso periodo, la disciplina dell'altro stato membro, a condizione che l'accordo stipulato in questo senso risponda all'interesse del lavoratore.

Con la seconda questione il giudice nazionale vuol sapere se al lavoratore assoggettato, in forza di un accordo stipulato a norma dell'art. 17 del regolamento 1408/71, a una normativa diversa da quello dello stato membro in cui il lavoratore e la sua famiglia risiedono, spettino gli assegni familiari contemplati da questa normativa, mentre invece detta normativa stabilisce che possono percepire detti assegni solo le persone che risiedono nel territorio dello stato membro in questione.

Si deve anzitutto precisare che la soluzione di questo punto non va cercata negli artt. 13-17 del regolamento n. 1408/71, il cui solo scopo è quello di consentire di stabilire quale normativa vada applicata ai singoli lavoratori che si spostano all'interno della Comunità, bensì va cercata nelle norme della disciplina nazionale da applicarsi in forza degli artt. 13-17, sempreché — beninteso — queste norme siano conformi a quanto ha disposto in materia il diritto comunitario.

Quanto all'insorgere delle spettanze relative agli assegni familiari, si deve quindi tener conto dell'art. 73 n. 1 del regolamento n. 1408/71 che recita: «Un lavoratore soggetto alla legislazione di uno stato membro diverso dalla Francia ha diritto, per i familiari residenti nel territorio di un altro stato membro, alle prestazioni familiari previste dalla legislazione del primo stato, come se risiedessero nel territorio di quest'ultimo».

Questo articolo conferisce al lavoratore che, come nell'ipotesi contemplata dall'ordinanza di rinvio, è soggetto alla normativa di uno stato membro diverso da quello nel territorio del quale risiedono i membri della sua famiglia, un incontestabile diritto a percepire assegni familiari, come contemplato dalla normativa che si deve applicare. Questo diritto non può venire compresso invocando una clausola, inclusa in detta disciplina, che nega la spettanza degli assegni di famiglia a coloro che non risiedono nel territorio dello stato membro.

È inoltre opportuno aggiungere che, nell'ambito dell'art. 73, è irrilevante determinare se la disciplina alla quale è assogettato il lavoratore sia stata prescelta applicando gli artt. 13-16 del regolamento n. 1408/71 oppure in forza di un accordo stipulato a norma dell'art. 17 dello stesso regolamento.

Si deve perciò risolvere la seconda questione dichiarando che al lavoratore, il quale, in virtù di un accordo stipulato a norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71, è stato assoggettato alla normativa di uno stato membro diverso da quello nel quale risiedono i membri della sua famiglia, spettano assegni di famiglia come previsto dalla legislazione richiesta da detto accordo, pur se non possiede il requisito della residenza prescritto da detta normativa.

Le spese incontrate dal governo dei Paesi Bassi, dal governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte non sono ripetibili. Nei confronti delle parti della causa principale, il presente procedimento riveste il carattere d'incidente sollevato dinanzi al giudice del merito cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.