Corte giust. UE, Sentenza del 15 febbraio 1978, causa 96/77

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La situazione giuridica nel settore del commercio dello zucchero era nel 1976 la seguente:

Il testo fondamentale per il commercio dello zucchero nella Comunità era il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 359 del 31 dicembre 1974, pag. 1).

Nell'art. 2, n. 2, del suddetto regolamento sono contemplate campagne saccarifere che durano ciascuna dal 1o luglio d'un certo anno al 30 giugno dell'anno successivo.

Il titolo III dello stesso regolamento instaura, per i produttori di zucchero, in relazione alle campagne saccarifere dalla 1975/76 alla 1979/80 incluse, un regime di quote strutturato come segue :

1. In conformità all'art. 24 del regolamento n. 3330/74, ogni impresa ottiene una quota detta «di base». Lo zucchero prodotto nei limiti di tale quota è normalmente chiamato «zucchero A». 2. A norma dell'art. 25 dello stésso regolamento, ogni produttore di zucchero può ottenere una quota massima pari alla sua quota di base moltiplicata per un coefficiente da stabilirsi per la campagna saccarifera in questione. Lo zucchero prodotto nei limiti di questo supplemento è normalmente denominato «zucchero B». 3. Lo zucchero prodotto oltre la quota massima di cui al punto 2, normalmente denominato «zucchero C», è sottoposto alle speciali norme dell'art. 26 ed in particolare deve essere esportato, non potendo venire smerciato sul mercato interno. Secondo quanto dispone l'art. 26, n. 1, lo zucchero C deve essere esportato non più tardi del 31 dicembre successivo alla fine della campagna saccarifera in cui è stato prodotto.

Anche l'esportazione dello zucchero C è subordinata, in forza dell'art. 12 del regolamento n. 3330/74, alla presentazione d'un titolo d'esportazione che è valido per l'intero territorio della Comunità e viene rilasciato a chiunque abbia prodotto zucchero C, a prescindere dal suo luogo di stabilimento nella Comunità.

Norme dettagliate sono state emanate, con riferimento ai titoli, dalla Commissione. Per la campagna saccarifera 1976/77 tali norme sono contenute nel regolamento 25 luglio 1975, n. 2048 (GU L 213 dell'11 agosto 1975, pag. 31) sostituito, a partire dal 30 dicembre 1976, dal regolamento (CEE) della Commissione 9 dicembre 1976, n. 2990 (GU L 341 del 10 dicembre 1976, pag. 14).

L'art. 5, n. 3 del regolamento (CEE) n. 2990/76 limita la validità del titolo alla fine del terzo mese successivo a quello del rilascio.

Disposizioni complementari concernenti lo zucchero C erano state emanate dalla Commissione con il regolamento (CEE) 24 dicembre 1970, n. 2645 (GU L 283 del 29 dicembre 1970, pag. 48).

In materia d'esportazione, tali disposizioni non contemplavano per un produttore alcuna possibilità di sostituire a zucchero C di sua produzione zucchero prodotto da altri.

Una possibilità di sostituzione veniva tuttavia ammessa dal regolamento (CEE) della Commissione 2 febbraio 1973, n. 458 (GU L 53 del 26 febbraio 1973, pag. 16). Nel secondo considerando di detto regolamento la Commissione dichiara che è opportuno prevedere per il fabbricante obbligato ad esportare la possibilità di esportare zucchero prodotto da altri. In tal caso il regolamento contempla semplicemente il versamento di un importo forfettario per compensare qualsiasi vantaggio che possa risultare dalla sostituzione. Tale considerazione ha portato ad aggiungere, mediante l'art. 1 del regolamento (CEE) n. 458/73, all'art. 2 del regolamento (CEE) n. 2645/70 un n. 3, in base al quale lo zucchero C poteva dunque essere sostituito in forza di espresse disposizioni e l'obbligo d'esportare lo zucchero C poteva essere soddisfatto esportando altro zucchero prodotto nella Comunità.

L'esportazione — obbligatoria — dello zucchero C era esente da oneri. Non venivano riscossi importi compensativi monetari. Ciò risultava dal regolamento della Commissione 15 marzo 1976, n. 572 (GU L 68 del 15 marzo 1976, pag. 5), che si fondava sul regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974 (GU L 106 del 12 maggio 1971, pag. 1), ed in particolare dalla nota di rinvio (1) a) dell'allegato I, parte 7, del regolamento n. 572/76.

Le disposizioni di cui sopra fornivano la base di calcolo per la produzione ed il commercio dello zucchero durante la campagna saccarifera 1976/77.

A questo riguardo occorre notare che, una volta accertati, al termine della campagna saccarifera, i quantitativi di zucchero C prodotti, i fabbricanti di zucchero non potevano chiedere immediatamente tutti i titoli d'esportazione necessari per ottemperare all'obbligo d'esportazione, giacchè la validità di questi titoli era limitata a 3 mesi. Non si poteva dunque chiedere prima del febbraio 1977 un titolo concernente dello zucchero che si intendesse, per esempio, esportare dopo il 30 aprile 1977.

La Commissione è allora intervenuta nel predetto sistema, durante la campagna saccarifera 1976/77, per fronteggiare i vantaggi — a suo parere sproporzionati — che taluni operatori del settore saccarifero ricavavano dalla sostituzione all'atto dell'esportazione dello zucchero C. Tali vantaggi nascevano, secondo la Commissione, dalle differenze di valore delle monete che s'erano create fra gli Stati la cui moneta era aumentata di valore e quelli la cui moneta s'era deprezzata. Essa ha allora emanato il regolamento (CEE) 19 gennaio 1977, n. 101 (GU L 17 del 20 gennaio 1977, pag. 11) che contiene le seguenti disposi-, zioni:

«Articolo 1 La nota (1) dell'allegato I, parte 7, del regolamento (CEE) n. 572/76 è modificata come segue : (1) Allo zucchero esportato verso i paesi terzi in virtù dell'articolo 26 del regolamento (CEE) n. 3330/74 non si applica alcun importo compensativo monetario. Quest'ultimo viene tuttavia riscosso se le formalità doganali d'esportazione sono espletate in uno Stato membro diverso da quello in cui è stato rilasciato il titolo d'esportazione. Articolo 2 Il presente regolamento entra in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Esso non si applica tuttavia alle esportazioni realizzate in base a titoli rilasciati prima della data di entrata in vigore del presente regolamento.»

La S. A. Ancienne Maison Marcel Bauche, società costituita in base al diritto francese, e la E.D. and F. Man Limited, società costituita in base al diritto inglese, hanno per attività il commercio dello zucchero.

In esecuzione d'un contratto stipulato in forma definitiva ed irrevocabile il 6 gennaio 1977, la società tedesca Töpfer e C. cedeva alla sociatà Man titoli d'esportazione per paesi terzi concernenti 800 tonnellate di zucchero bianco prodotto oltre la quota massima (zucchero C).

Sfruttando la possibilità di sostituzione, offerta dal regolamento (CEE) n. 458/73, fra l'esportazione di zucchero C — senza restituzione (cfr. art. 26, n. 2, del regolamento di base «zucchero» n. 3330/74) — e l'esportazione di corrispondenti quantitativi di zucchero proveniente dalle quote A e B — con restituzione — la società Man preferiva imputare i suoi titoli a zucchero C d'origine francese e li cedeva alla società Bauche, che, avendo sede nel territorio francese metropolitano, avrebbe potuto assumere la qualità d'esportatrice in base alla disciplina doganale francese in vigore. La società Delquignies, agente in dogana, veniva incaricata di effettuare le operazioni d'esportazione.

La società Bauche era dunque autorizzata ad esportare in paesi terzi, senza restituzione ma altresì senza importi compensativi monetari (in forza del regolamento (CEE) della Commissione n. 572/76, cfr. Allegato I, parte 7, nota di rinvio n. 1, a)), il quantitativo menzionato nei titoli d'esportazione «zucchero C», rilasciati il 14 febbraio 1977 dall'ente d'intervento tedesco, e nelle relative dichiarazioni d'esportazione. Tali documenti dispongono espressamente quanto segue (traduzione dal tedesco): «Si tratta di zucchero bianco prodotto dallo zuccherificio oltre la quota massima (produzione della campagna 1976/77) che deve essere esportato, come previsto dall'art. 26, n. 1, del regolamento (CEE) n. 3330/74, senza restituzione né prelievo (a norma dell'art. 3 del regolamento (CEE) n. 2990/76).»

L'interesse d'una simile operazione sta, a quanto pare, nel fatto che lo smercio dello zucchero C, poniamo, sul mercato tedesco, nell'ambito d'una sostituzione all'esportazione di zucchero A/B dalla Francia, fruisce dell'elevato prezzo d'intervento stabilito per il mercato tedesco; detto vantaggio supera la perdita relativa dell'esportazione senza restituzione di zucchero francese C dalla Francia.

A questo punto tuttavia interveniva il regolamento (CEE) della Commissione 19 gennaio 1977, n. 101, che modifica il regolamento n. 572/76 disponendo la riscossione d'un importo compensativo monetario all'esportazione di zucchero C nei paesi terzi «se le formalità doganali d'esportazione sono espletate in uno Stato membro diverso da quello in cui è stato rilasciato il titolo d'esportazione.» Nel giugno 1977, le autorità doganali francesi, agendo come mandatarie della Commissione, riscuotevano, a norma del predetto regolamento, degli importi compensativi monetari sulle 800 tonnellate di zucchero esportate. Il totale di questi importi veniva imputato al credito concesso dalla Dogana alla società Delquignies per il ritiro della merce con pagamento differito degli oneri.

Contestando la fondatezza della riscossione, le società Bauche e Delquignies, nonché (in qualità di interveniente) la società Man, hanno chiesto al Tribunal d'instance di Valenciennes di condannare l'Amministrazione doganale francese a rimborsar loro la somma riscossa; esse hanno in particolare fatto valere che il regolamento (CEE) n. 101/77 era nullo o, perlomeno, non poteva essere applicato alla loro operazione.

Prima di pronunziarsi sulla controversia, il Tribunal d'instance di Valenciennes ha, con sentenza 21 luglio 1977, sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se il regolamento n. 101/77 costituisca un regolamento di base che modifica il regolamento generale n. 3330/74, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, in quanto impone il pagamento di un importo compensativo monetario per un prodotto espressamente escluso dalle misure d'intervento. 2. Se la Commissione avesse il potere di emanare tale provvedimento senza l'autorizzazione espressa del Consiglio. 3. In caso di soluzione negativa delle prime due questioni, se la Commissione potesse emanare il regolamento n. 101/77, che definisce “deviazione di traffico” implicante per l'operatore interessato un “vantaggio non giustificato” un'operazione espressamente autorizzata dal regolamento n. 458/73, senza abrogare quest'ultimo regolamento, il quale prescrive il versamento di 2 unità di conto per 100 kg di zucchero quale compenso forfettario per qualsiasi vantaggio risultante dalla sostituzione autorizzata. 4. Se la Commissione avesse il potere di istituire importi compensativi monetari all'esportazione nei paesi terzi relativamente a prodotti espressamente esclusi dal sistema dell'intervento e dall'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero. 5. Se la Commissione potesse istituire un importo compensativo monetario per un prodotto escluso dal sistema dell'intervento, tenuto conto del fatto che la funzione degli importi compensativi monetari è unicamente di evitare alterazioni del sistema dell'intervento, mantenendo uniforme il prezzo dello zucchero nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato. 6. Se l'emanazione, durante la stagione saccarifera, di una nuova normativa destinata ad essere immediatamente applicata alle operazioni in corso attribuisca a tale normativa carattere retroattivo in spregio del principio della certezza del diritto. 7. Se, così stando le cose, il regolamento n. 101/77 sia nullo. 8. Qualora il regolamento n. 101/77 non fosse dichiarato nullo, se esso possa essere applicato agli operatori che abbiano stipulato, prima della sua entrata in vigore, contratti definitivi con i quali si siano impegnati, mediante clausole irrevocabilmente stabilite, ad acquistare quantitativi di zucchero di quota C o a ricevere in cessione titoli di quota C.»

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Affrontando anzitutto le prime due questioni poste dal giudice nazionale, la SA. Ancienne Maison Marcel Bauche e la S.àr.l. François Delquignies, attrici, nonché la società E. D. and F. Man Limited, interveniente nella causa principale, sostengono che la Commissione non era competente ad emanare il regolamento n. 101/77. Il predetto regolamento — esse argomentano — si fonda infatti sul regolamento del Consiglio n. 974/71, il cui art. 1, n. 1, consente ad uno Stato membro che ammetta per la propria moneta, nelle transazioni commerciali, un tasso di cambio superiore al limite dell'oscillazione autorizzata dalla regolamentazione internazionale, di riscuotere all'importazione o concedere all'esportazione, negli scambi con gli Stati membri e i paesi terzi, i.c.m. per i prodotti di cui al n. 2. I prodotti di cui al n. 2 sono quelli per i quali sono contemplate misure d'intervento. Ora, secondo l'art. 26 del regolamento di base n. 3330/74, lo zucchero C è escluso dalle misure d'intervento. Fino all'emanazione del regolamento n. 101/77, la Commissione ha sempre escluso, in tutti i regolamenti concernenti gli i.c.m., lo zucchero fuori quota.

Il regolamento n. 101/77 è un atto autoritativo che rimette in discussione le precedenti disposizioni emanate dalla Commissione tanto per l'organizzazione del mercato dello zucchero quanto per la creazione del sistema degli i.c.m.

Soltanto il rischio di perturbazioni gravi atte a pregiudicare la realizzazione degli obiettivi dell'art. 39 del Trattato avrebbe eventualmente potuto giustificare che la Commissione prendesse provvedimenti appropriati in forza dell'art. 22 del regolamento n. 3330/74, ma a condizione che le modalità d'applicazione di tali provvedimenti fossero state previamente fissate dal Consiglio, il che non è accaduto nella fattispecie.

In merito alle due prime questioni, occorre concludere che la Commissione non poteva legiferare in proposito, come invece ha fatto, e che tale potere spettava unicamente al Consiglio.

Circa la terza questione, le attrici e l'interveniente nella causa principale affermano che il regolamento n. 101/77 è inficiato da un vizio di forma (mancanza di motivazione) e viola il principio della certezza del diritto.

La Commissione — esse dicono — nel secondo considerando del regolamento definisce infatti deviazione di traffico e vantaggio non giustificato l'operazione di sostituzione espressamente autorizzata dal regolamento n. 458/73 (che essa non menziona affatto) e compensata del resto, come risulta dal preambolo di quest'ultimo regolamento e dal regolamento della Commissione n. 2365/75, (GU L 243, pag. 10) da un versamento forfettario di 2 u.c. il q.le. Ciò facendo, la Commissione ha violato l'obbligo che le incombe di motivare i regolamenti a scopo d'informazione degli interessati.

Essa ha inoltre violato il principio della certezza del diritto, principio che dovrebbe consentire agli operatori commerciali di realizzare le operazioni espressamente autorizzate senza vederle successivamente dichiarate illecite.

Per la quarta e la quinta questione le attrici e l'interveniente propongono una soluzione negativa. A loro parere, la riscossione degli i.c.m. su un prodotto quale lo zucchero C (da esse definito come qualsiasi zucchero accompagnato da un titolo d'esportazione C), che è escluso dall'organizzazione comune del mercato dello zucchero, risulta contraria alla lettera del regolamento di base n. 3330/74, al regolamento di base istitutivo del sistema degli i.c.m. ed allo spirito del sistema così creato.

In effetti, per quanto riguarda il calcolo degli i.c.m. degli Stati membri la cui moneta ha abbandonato il «serpente», risulta dal dettato dell'art. 2, n. 1 b, del regolamento n. 974/71, che il prezzo preso in considerazione è il prezzo d'intervento del prodotto per il quale sono contemplate misure d'intervento. Ora, non esiste un prezzo d'intervento per lo zucchero fuori quota. Manca dunque un elemento del rapporto: media delle oscillazioni monetarie/ prezzo d'intervento, che serve per calcolare gli i.c.m.

Si evince dall'ultimo considerando del regolamento n. 974/71 e dalle numerose precisazioni apportate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (in particolare con la sentenza pronunziata il 24 ottobre 1973 nella causa 5/73 Balkan, Racc. 1973, pag. 1091), che gli i.c.m. possono applicarsi in primo luogo da una parte unicamente ai prodotti agricoli per cui siano contemplati prezzi d'intervento e, in secondo luogo, solo nell'ipotesi in cui provvedimenti monetari provochino perturbazioni nello scambio dei suddetti prodotti (minaccia al mantenimento di prezzi unici).

Il regolamento n. 101/77 distrae gli i.c.m. dal loro specifico oggetto e li adopera non al fine del mantenimento d'un prezzo unico e dell'organizzazione del sistema d'intervento, bensì per penalizzare un'operazione perfettamente lecita, cioè l'esportazione di zucchero da un paese che non sia il paese di produzione.

La sesta questione concerne, secondo le attrici e l'interveniente nella causa principale, la retroattività del regolamento n. 101/77 e la violazione del legittimo affidamento riposto dagli operatori nel mantenimento della disciplina in vigore, perlomeno durante la campagna saccarifera.

Il principio del legittimo affidamento esige che, nell'ipotesi di modifica dei regolamenti, siano adottate misure transitorie volte a tutelare gli operatori già impegnati sulla base di contratti stipulati irrevocabilmente, ma non ancora eseguiti al momento dell'applicazione della nuova disciplina.

I produttori e gli operatori hanno calcolato i loro prezzi e preso disposizioni per Io zucchero C sulla base della disciplina comunitaria in vigore all'apertura della campagna. Il regolamento n. 110/77, emanato durante la campagna, viola il legittimo affidamento ch'essi potevano riporre nel mantenimento di questa disciplina.

Comunque stessero le cose e in applicazione del principio del legittimo affidamento, la Commissione doveva emanare provvedimenti transitori per l'applicazione del regolamento n. 101/77.

Come risulta dal suo art. 2, n. 2, tale regolamento non si applica alle esportazioni realizzate in base ai titoli rilasciati prima della sua entrata in vigore. Ma il fatto che i titoli C non siano stati rilasciati tutti anteriormente all'emanazione del regolamento è dovuto soltanto alla loro breve durata.

La Commissione avrebbe perlomeno dovuto estendere l'esenzione contemplata dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 101/77 ai casi di operatori che avessero assunto impegni definitivi ed irrevocabili per l'esportazione di zucchero C prima dell'entrata in vigore del regolamento, a condizioni prestabilite in funzione della facoltà di sostituzione e dell'esonero dagli i.c.m. all'esportazione.

Per le ragioni sopra esposte, le attrici e l'interveniente nella causa principale chiedono alla Corte di dichiarare nullo il regolamento n. 101/77.

Nelle sue considerazioni preliminari la Commissione fa rilevare che le prime sette questioni sollevano il problema della validità del regolamento n. 101/77 sotto il triplice aspetto della sua legittimità sostanziale (questioni nn. 1, 3, 4 e 5), della competenza della Commissione ad adottarlo (questione n. 2) ed infine della sua eventuale retroattività (questione n. 6). L'ottava questione concerne il problema dell'applicazione del regolamento n. 101/77 nel tempo, e precisamente ad operazioni derivanti da impegni assunti prima della sua entrata in vigore.

La Commissione illustra poi la situazione cui si riferisce il regolamento n. 101/77 — cioè l'esportazione di zucchero C in paesi terzi da uno Stato membro diverso da quello che ha rilasciato il titolo d'esportazione — per spiegare gli scopi del provvedimento e quindi per dimostrarne la legittimità sostanziale. Essa sottolinea in particolare la circostanza che nell'autunno del 1976 s'erano formate nella Comunità notevoli eccedenze di zucchero, e anche di zucchero C, che occorreva esportare. L'importo forfettario di 2 u. c. il q.le era a quell'epoca del tutto insufficiente a compensare i vantaggi che gli operatori potevano trarre dai «margini monetari» (intesi nel senso di differenza fra il tasso di cambio effettivo ed il tasso rappresentativo di conversione adoperato nella politica agricola comune) che s'erano creati fra gli Stati membri la cui moneta era aumentata di valore e quelli la cui moneta s'era deprezzata. Tali divari si trasformavano, secondo la Commissione, in differenze fra i prezzi comunitari tali da rendere estremamente vantaggiosa per gli operatori la sostituzione di zucchero C in un paese a prezzo elevato (Repubblica federale di Germania, paesi del Benelux) allo zucchero prodotto entro la quota massima in un paese a prèzzo meno elevato (Francia, Regno Unito), e ciò a scapito della Comunità ed in pieno contrasto con lo scopo perseguito dal legislatore comunitario: lo smercio di zucchero C sul mercato tedesco, per esempio, nell'ambito di un'operazione di sostituzione all'esportazione di zucchero A/B a partire dalla Francia, fruisce dell'alto prezzo d'intervento fissato per il mercato tedesco; tale vantaggio supera la perdita relativa dell'esportazione senza restituzione di zucchero C francese dalla Francia. Lo stesso ragionamento vale per l'esportazione con restituzione a partire dalla Germania al posto dello smercio sul mercato interno. La Commissione allega una tabella di cifre per dimostrare i rispettivi vantaggi delle suddette operazioni.

Si può in tal modo constatare come a causa dell'operazione di sostituzione si creasse, nella situazione sopra descritta, uno stretto rapporto fra lo zucchero C e il meccanismo d'intervento. Questo punto è fondamentale per valutare la portata pratica del regolamento n. 101/77.

Dopo aver osservato che è in pratica impossibile distinguere le categorie di zucchero A, B e C dal punto di vista fisico o dal punto di vista economico, la Commissione conclude che non si può escludere a priori l'applicazione dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71 concernente gli i.c.m. all'insieme dello zucchero coperto dall'organizzazione comune. Inoltre è chiaro, nel caso di specie, che le condizioni sostanziali necessarie per l'applicazione degli i.c.m. erano presenti, se si tien conto della situazione sopra descritta: le differenze constatate fra i tassi reali e i tassi agricoli delle monete; la necessità d'evitare in Germania una produzione artificiosa di zucchero C, che sarebbe stata incoragiata in mancanza del provvedimento controverso; infine, il rischio di perturbazioni negli scambi ai sensi dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, cioè il rischio di deviazioni d'esportazioni per ragioni assolutamente non spontanee.

A questo riguardo, la Commissione ricorda che la giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di applicazione del regolamento n. 974/71 le riconosce il potere di valutare il rischio di perturbazione degli scambi, collegato alla diversa evoluzione delle monete, in considerazione tanto dell'andamento del mercato quanto dei fattori monetari (sentenza 15 maggio 1974, punto 22 della motivazione, causa 74/74, CNTA/Commissione, Racc. 1975, pag. 546), sia nei confronti dei paesi terzi sia negli scambi comunitari (sentenza 22 gennaio 1976, punto 10 della motivazione, causa 55/75, Balkan-Import Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Racc. 1976, pagg. 30-31).

Per completezza, la Commissione aggiunge che l'adozione del regolamento n. 101/77 impediva altresì agli operatori di realizzare con l'esportazione di zucchero C, grazie allo sfruttamento abusivo del sistema degli i.c.m. (reso possibile dalla mancanza di controllo intracomunitario), guadagni comparabili a quelli consentiti dalla sostituzione.

Riferendosi specificamente alla terza questione, la Commissione osserva che l'importo forfettario di 2 u.c. il q.le aveva — ed ha tuttora — una portata del tutto diversa da quella degli i.c.m.: esso riguarda essenzialmente il vantaggio di prezzo, nonché il risparmio sulle spese di trasporto, di cui fruisce il produttore che non esporti personalmente, mentre la situazione di cui al regolamento n. 101/77, cioè il rischio di deviazione di traffico a causa dell'esistenza di divari monetari, non aveva potuto venir presa in considerazione quando fu adottato il regolamento n. 458/73.

Quanto alla seconda questione, la Commissione afferma che la competenza ad emanare il regolamento controverso le spettava in forza dell'art. 6 del regolamento del Consiglio n. 974/71, il quale dispone che le modalità d'applicazione «che potrebbero comportare altre deroghe ai regolamenti relativi alla politica agraria comune» siano fissate secondo la procedura detta del Comitato di gestione, cioè dalla Commissione. Inoltre, essa rimanda alla sentenza pronunziata dalla Corte l'8 luglio 1977 nella causa 97/76 (Merkur/Commissione, Racc. 1977, pag. 1063), per affermare che il regolamento in esame è un «atto normativo di politica economica» emanato nel superiore interesse del buon funzionamento dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero e del regime degli importi compensativi agricoli.

Con riferimento alla sesta questione, la Commissione rileva che il regolamento n. 101/77 non si applicava alle esportazioni di zucchero C realizzate con titoli rilasciati anteriormente al 20 gennaio 1977, data della sua entrata in vigore. Di conseguenza, non si capisce come le attrici possano affermare che esso ha avuto nei loro confronti effetto retroattivo, nel preciso significato del termine. Inoltre, pur ammettendo che le operazioni risultanti da titoli rilasciati prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 101/77 non fossero state esentate dal pagamento degli i.c.m., non avrebbe potuto esserci — secondo la Commissione — una retroattività formale atta a ledere veri e propri diritti quesiti.

Infine, la Commissione si riferisce all'ottava questione posta dal tribunale di Valenciennes e relativa al punto di accertare se il regolamento n. 101/77 si sia potuto validamente applicare «agli operatori che avessero stipulato», anteriormente al 20 gennaio 1977, «contratti definitivi»«con i quali si fossero impegnati, mediante clausole irrevocabilmente stabilite, ad acquistare quantitativi di zucchero di quota C o a ricevere in cessione titoli di quote C».

La Commissione dubita che accordi fra operatori del tipo di quello menzionato dal giudice proponente, accordi che appartengono alla sfera contrattuale dei singoli, siano opponibili alla Comunità per quanto concerne la protezione del legittimo affidamento degli interessati. In ogni caso, la Comunità ha rispettato il legittimo affidamento che essa poteva aver suscitato negli operatori rilasciando loro titoli fino al 20 gennaio 1977, e l'ha rispettato esentando dagli i.c.m. le esportazioni coperte dai suddetti titoli.

Inoltre, occorre ricordare che alla base del regolamento n. 101/77 stava il superiore interesse comunitario. Come s'è visto in precedenza tale interesse consisteva principalmente nell'evitare che lo sfruttamento abusivo della possibilità di sostituzione consentita dalla disciplina comunitaria pregiudicasse il buon funzionamento dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero e del sistema degli i.c.m. Anche supponendo, dunque, che i singoli potessero invocare il legittimo affidamento, ciò non potrebbe prevalere sul testé evocato superiore interesse della Comunità che è di segno contrario.

Infine, la prevedibilità del provvedimento controverso, perlomeno riguardo al suo obiettivo, unita alla cautela di cui dovrebbe far mostra ogni operatore avveduto, non consente di invocare la lesione del legittimo affidamento.

In definitiva, la Commissione propone alla Corte di rispondere, in sostanza, al Tribunal d'instance di Valenciennes quanto segue:

l'esame delle questioni non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento (CEE) della Commissione 19 gennaio 1977, n. 101, recante modifica del regolamento (CEE) n. 572/76 relativo, in particolare, alla fissazione degli importi compensativi monetari nel settore dello zucchero (questioni nn. 1-7): il succitato regolamento (CEE) n. 101/77 ha potuto essere applicato validamente a tutte le operazioni di esportazione che non erano espressamente coperte da titoli rilasciati prima dell'entrata in vigore del regolamento stesso (questione n. 8).

Le attrici nella causa principale, con l'avv. Funck-Brentano, del foro di Parigi, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo agente P. Gilsdorf, con l'assistenza del sig. J. Delmoly, membro del suo servizio giuridico, hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 7 dicembre 1977.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 24 gennaio 1978.

Con sentenza 21 luglio 1977, pervenuta in cancelleria il 29 luglio 1977, il Tribunal d'instance di Valenciennes ha sottoposto alla Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, un certo numero di questioni concernenti la validità del regolamento (CEE) della Commissione 19 gennaio 1977, n. 101 (GU L 17, pag. 11) recante modifica del regolamento (CEE) della Commissione 15 marzo 1976, n. 572 (GU L 68, pag. 5), relativo in particolare alla fissazione degli importi compensativi monetari nel settore dello zucchero;

risulta dal provvedimento di rinvio che le attrici nella causa principale, società francesi, hanno chiesto al giudice nazionale di dichiarare nullo o perlomeno non applicabile nei loro confronti il regolamento n. 101/77 e di condannare pertanto l'Amministrazione doganale francese a rimborsar loro le somme riscosse in forza di tale regolamento a titolo di importi compensativi monetari su una partita di zucchero bianco d'origine francese, all'atto della sua esportazione dalla Francia in paesi terzi;

per tale partita era stato fatto uso di titoli d'esportazione «zucchero C» rilasciati nella Repubblica federale di Germania ad un'impresa tedesca e da questa ceduti ad un'impresa inglese, interveniente nella causa principale, che acquistava lo zucchero in questione dalla prima delle società attrici, la quale incaricava dell'esportazione il suo agente in dogana, cioè la seconda delle società attrici.

Per valutare la legittimità del regolamento n. 101/77, occorre anzitutto prendere in esame la situazione giuridica preesistente alla sua entrata in vigore nel campo dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero;

come risulta dall'art. 2, n. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 3330/74, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 359, pag. 1), le campagne saccarifere durano dal 1o luglio di ogni anno al 30 giugno dell'anno successivo;

nel suo titolo III il regolamento contempla, per le imprese produttrici di zucchero, per le campagne saccarifere dalla 1975/76 alla 1979/1980 incluse, un regime di quote strutturato come segue: in forza dell'art. 24 è attribuita ad ogni impresa una quota di base detta «quota A»: lo zucchero prodotto nell'ambito della suddetta quota può essere venduto direttamente sul mercato comunitario beneficiando del prezzo d'intervento; a norma dell'art. 25 può essere inoltre attribuita ad ogni impresa una quota massima, detta quota B, pari alla quota A moltiplicata per un certo coefficiente: lo zucchero prodotto nella fascia compresa tra la quota di base e la quota massima, può anch'esso venire venduto sul mercato comunitario, ma dietro pagamento d'un contributo gravante sulla produzione (art. 27); lo zucchero prodotto oltre la quota massima, detto zucchero C, non può essere smerciato sul mercato interno e deve essere esportato tal quale sul mercato mondiale anteriormente al 1o gennaio successivo alla fine della campagna saccarifera in cui è stato prodotto (art. 26) ;

l'esportazione di zucchero C è subordinata, in forza dell'art. 12 del regolamento, alla presentazione di un titolo di esportazione, valido in tutta la Comunità, rilasciato dagli Stati membri a ciascun interessato che ne faccia domanda, indipendentemente dal suo luogo di stabilimento nella Comunità;

come risulta dall'art. 5, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 9 dicembre 1976, n. 2990 (GU L 341, pag. 14), modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 9 febbraio 1977, n. 278 (GU L 39, pag. 17), la validità del titolo d'esportazione è limitata alla fine del quinto mese successivo a quello in cui il titolo è stato rilasciato.

Dopo l'entrata in vigore, il 1o gennaio 1971, del regolamento (CEE) della Commissione 28 dicembre 1970, n. 2645 (GU L 283, pag. 48), il fabbricante di zucchero prodotto oltre la quota massima non aveva alcuna possibilità di sostituire tale zucchero con zucchero prodotto da altri, giacché in base all'art. 2, n. 2 c), di detto regolamento il fabbricante che esportava zucchero C doveva presentare una dichiarazione attestante che tale zucchero era stato da lui prodotto;

tuttavia una simile possibilità di sostituzione è stata creata dal regolamento (CEE) della Commissione 2 febbraio 1973, n. 458 (GU L 53, pag. 16);

infatti, stando al secondo considerando di detto regolamento, è opportuno prevedere per il fabbricante in causa la possibilità di esportare uno zucchero che non è statò prodotto dallo stesso fabbricante ed è altresì necessario prevedere in tal caso il pagamento di un importo forfettario che può essere considerato comunque come un corrispettivo del vantaggio che può risultare da una tale sostituzione;

le considerazioni di cui sopra trovano concreta espressione nell'art. 1 del regolamento n. 458/73 che sopprime, al suo n. 1, il menzionato capoverso c) dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 2645/70 e che, al suo n. 2, completa il suddetto art. 2 aggiungendovi un terzo paragrafo in forza del quale, in particolare quando lo zucchero esportato non è stato prodotto dal fabbricante in causa, quest'ultimo è obbligato a pagare un importo di 2 u.c. per ogni quintale di zucchero;

secondo le spiegazioni fornite dalla Commissione, l'importo forfettario aveva lo scopo di controbilanciare eventuali risparmi, ad esempio in materia di spese di trasporto, risultanti dalla sostituzione;

in base all'art. 3 del regolamento n. 458/73, le succitate disposizioni del suo art. 1 si applicano retroattivamente a decorrere dal 1o gennaio 1971, cioè dalla data in cui è entrato in vigore il regolamento n. 2645/70;

va altresì osservato che, come risulta dal regolamento della Commissione n. 572/76, e specialmente dalla nota di rinvio (1) a) dell'allegato I, parte 7, di tale regolamento, all'esportazione di zucchero C non si applicava nessun importo compensativo monetario.

Il complesso delle disposizioni sopra ricordate forniva la base di calcolo per la produzione ed il commercio di zucchero prima della campagna saccarifera 1976/77.

Risulta dal fascicolo processuale che i margini monetari che andavano formandosi, negli anni successivi al regolamento n. 458/73, fra gli Stati membri la cui moneta aumentava di valore (come la Repubblica federale di Germania) e quelli la cui moneta si deprezzava (come la Francia), si sono talmente amplificati che, per esempio, nel gennaio 1977, sebbene il prezzo d'intervento per un quintale di zucchero bianco espresso in unità di conto rimanesse lo stesso nell'intera Comunità, il suo valore espresso in moneta nazionale e convertito, a scopo comparativo, in dollari statunitensi era, a causa dei tassi di cambio usati nel settore agricolo, di $ 49,63 nella Repubblica federale di Germania e di $ 37,83 in Francia;

di conseguenza, il produttore stabilito nella Repubblica federale di Germania, che fosse in possesso di zucchero eccedente la quota massima, poteva fruire di notevoli vantaggi sfruttando congiuntamente le possibilità di sostituzione offerte dal regolamento n. 458/73 e le parità fisse mantenute mediante gli importi compensativi;

infatti tale produttore, cedendo il titolo d'esportazione concernente detto zucchero ad un produttore con sede in Francia, che esportasse dalla Francia in paesi terzi una quantità corrispondente di zucchero da lui prodotta entro i limiti della quota massima, poteva poi vendere il proprio zucchero come se non avesse ecceduto la quota, beneficiando in tal modo dei prezzi d'intervento comunitari più elevati, in valore reale, nella Repubblica federale di Germania, ovvero, in caso d'esportazione, della concessione dell'importo compensativo monetario;

una simile operazione equivaleva inoltre all'importazione in Germania, in esenzione da qualsiasi importo compensativo monetario, d'un quantitativo di zucchero francese prodotto entro le quote A o B corrispondente al quantitativo tedesco originale di zucchero C;

dal fascicolo si evince pure che nella prima metà della campagna saccarifera 1976/77 due terzi dello zucchero C tedesco erano stati oggetto di operazioni di sostituzione.

Ritenendo che simili pratiche contrastassero con lo scopo perseguito dalla disciplina comunitaria e tornassero a danno della Comunità, la Commissione adottava il regolamento n. 101/77 recante modifica del regolamento n. 572/76;

nel secondo considerando del regolamento n. 101/77 la Commissione precisa che l'esportazione di zucchero C «può provocare deviazioni di traffico, in quanto negli scambi intracomunitari tale zucchero può essere sostituito da zucchero prodotto entro i limiti della quota massima e soggetto all'applicazione di importi compensativi» e che «gli operatori i quali praticano siffatte deviazioni ne traggono un vantaggio non giustificato» ;

per impedire tali pratiche, l'art. 1 del regolamento sostituisce alla nota di rinvio dell'allegato I, parte 7, del regolamento n. 572/76 il seguente testo: «Allo zucchero esportato verso i paesi terzi in virtù dell'articolo 26 del regolamento (CEE) n. 3330/74 non si applica alcun importo compensativo monetario. Quest'ultimo viene tuttavia riscosso se le formalità doganali d'esportazione sono espletate in uno Stato membro diverso da quello in cui è stato rilasciato il titolo d'esportazione»;

ai sensi del suo art. 2, il suddetto regolamento è entrato in vigore il 20 gennaio 1977, ma non si applica alle esportazioni effettuate in base a titoli rilasciati prima di tale data.

La prima, la seconda, la quarta e la quinta questione del giudice nazionale hanno per oggetto, sotto diversi aspetti, la competenza della Commissione ad istituire importi compensativi monetari per un prodotto «espressamente escluso» dai provvedimenti d'intervento. Conviene dunque esaminarle congiuntamente.

Il sistema degli importi compensativi monetari è stato instaurato dal regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri (GU L 106, pag. 1), le cui modalità d'applicazione sono state successivamente fissate dalla Commissione e modificate, in particolare per quanto concerne il presente procedimento, dal già citato regolamento n. 572/76;

ai sensi del suo art. 1, n. 2, il regolamento n. 974/71 si applica: «a) ai prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli; b) ai prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti di cui alla lettera a) e che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati o sono disciplinati da una regolamentazione specifica ai sensi dell'articolo 235 del trattato.»;

secondo le attrici e l'interveniente nella causa principale, poiché lo zucchero C non è un prodotto per il quale siano contemplate misure d'intervento, il regolamento n. 101/77 manca di fondamento giuridico.

Questa tesi misconosce la vera portata del regolamento n. 101/77;

tale regolamento non tocca infatti il principio secondo cui «nessun importo compensativo è applicato allo zucchero esportato verso paesi terzi in virtù dell'art. 26 del regolamento (CEE) n. 3330/74», enunciato nella nota di rinvio 1 (a) dell'allegato I, parte 7, del regolamento n. 572/76;

come risulta dal suo secondo considerando, esso si applica alle esportazioni di zucchero C unicamente «in quanto negli scambi intracomunitari tale zucchero può essere sostituito da . zucchero prodotto entro i limiti della quota massima e soggetto all'applicazione di importi compensativi»;

il vero oggetto dell'onere istituito dal regolamento è quindi lo zucchero A o B esportato mediante un titolo concernente zucchero C.

Le società attrici e l'interveniente nella causa principale fanno altresì valere che il regolamento n. 101/77, imponendo la riscossione di importi compensativi monetari sullo zucchero C, ha illegittimamente modificato il regolamento del Consiglio n. 3330/74 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, il quale ha sottratto lo zucchero C all'applicazione di qualsiasi misura comunitaria d'intervento e quindi all'applicazione degli importi compensativi.

L'argomento non può ritenersi fondato;

risulta infatti da quanto s'è già detto che il regolamento n. 101/77 lascia inalterata l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero creata dal regolamento n. 3330/74, ed apporta soltanto una modifica marginale, in un'ipotesi molto precisa e limitata, alle modalità d'applicazione del sistema degli importi compensativi monetari instaurato dal regolamento n. 974/71;

occorre dunque rispondere al giudice nazionale che l'esame della prima, della seconda, della quarta e della quinta questione non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento n. 101/77.

Con la terza questione si chiede se la Commissione potesse emanare il regolamento n. 101/77 che definisce «deviazione di traffico» implicante per l'operatore interessato un «vantaggio non giustificato» un'operazione espressamente autorizzata dal regolamento n. 458/73, senza abrogare quest'ultimo regolamento, il quale prescrive il versamento di 2 u.c. per ogni quintale di zucchero quale compenso forfettario per qualsiasi vantaggio derivante dalla sostituzione autorizzata;

infatti, qualificando come deviazione di traffico e vantaggio non giustificato l'operazione di sostituzione espressamente autorizzata dal regolamento n. 458/73 e compensata del resto dal già citato importo forfettario, la Commissione avrebbe violato l'obbligo che le incombe di motivare i propri regolamenti;

essa avrebbe anche violato il principio della certezza del diritto che avrebbe dovuto consentire agli operatori di realizzare le operazioni autorizzate senza poi vederle dichiarate illecite.

Va innanzitutto osservato che il regolamento n. 101/77 non vieta né rende impossibili le operazioni di sostituzione, bensì si limita ad imporre degli oneri su quelle fra di esse che hanno luogo mediante esportazione da Stati membri a moneta debole e che originano un vantaggio non voluto dal regolamento n. 458/73;

i rispettivi scopi dei due regolamenti non sono perciò incompatibili;

infatti, il regolamento n. 458/73 mira a facilitare gli scambi consentendo operazioni di sostituzione, mentre il regolamento n. 101/77 intende evitare deviazioni di traffico causate non dal congegno di sostituzione in quanto tale, bensì da operazioni artificiali che la sostituzione rende attraenti nell'ambito del sistema degli importi compensativi monetari;

infine, non v'è alcuna contraddizione fra l'istituzione, ad opera del regolamento n. 458/73, d'un importo forfettario volto a controbilanciare i vantaggi derivanti dalle sostituzioni in quanto tali e l'istituzione, ad opera del regolamento n. 101/77, d'un importo compensativo monetario volto a ridurre vantaggi di carattere puramente monetario inesistenti all'epoca in cui è stato emanato il regolamento n. 458/73 e realizzati soltanto in periodi successivi, sotto forma di lucro speculativo;

il regolamento n. 101/77 non presenta quindi alcun vizio di motivazione né viola il principio della certezza del diritto nel senso sopra indicato.

Con la sesta questione il giudice nazionale domanda se l'emanazione, durante la stagione saccarifera, di una nuova normativa destinata ad essere immediatamente applicata alle operazioni in corso attribuisca a tale normativa carattere retroattivo in spregio del principio della certezza del diritto.

Secondo un principio generalmente riconosciuto, le leggi che modificano una disposizione legislativa si applicano, salvo deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge;

bisogna ricordare che il regolamento n. 101/77 non si applica alle esportazioni di zucchero realizzate in base a titoli rilasciati anteriormente alla data della sua entrata in vigore, cioè prima del 20 gennaio 1977;

nessuna norma del regolamento n. 974/71 attribuisce agli esportatori il diritto a veder mantenuto in vigore un determinato metodo di calcolo degli importi compensativi ovvero ad esser posti al riparo, per i prodotti che rientrano nella sfera d'applicazione del suddetto regolamento, dall'istituzione di nuovi importi compensativi monetari;

ai sensi dell'art. 1 del regolamento, il diritto di beneficiare d'un importo compensativo o l'obbligo di pagarlo nascono soltanto se e nel momento in cui l'esportazione è realizzata;

si deve quindi rispondere al giudice nazionale che il regolamento n. 101/77 non ha effetti retroattivi tali da poter ledere i diritti quesiti.

Con l'ultima questione si domanda se il regolamento n. 101/77 possa essere validamente applicato «agli operatori che abbiano stipulato», prima del 20 gennaio 1977, «contratti definitivi con i quali si siano impegnati, mediante clausole irrevocabilmente stabilite, ad acquistare quantitativi di zucchero di quota C o a ricevere in cessione titoli di quota C»;

in effetti, detta questione solleva il problema della tutela del legittimo affidamento nell'ambito del sistema degli importi compensativi monetari;

come ha dichiarato la Corte nella sentenza CNTA (Racc. 1975, pag. 549, punto 39 della motivazione) «le condizioni stabilite per l'applicazione e l'abrogazione del regime di cui trattasi in un determinato settore non tengono conto della situazione dei singoli operatori, e non offrono a questi alcuna garanzia di permanenza del regime stesso»;

considerato lo scopo del sistema degli importi compensativi monetari, lo stesso ragionamento vale per l'istituzione d'un importo compensativo monetario in una situazione che rientra nella sfera d'applicazione del sistema, ma che non esisteva in precedenza;

inoltre, poiché il regolamento n. 101/77 si proponeva di scoraggiare le operazioni in corso nel settore dello zucchero dalle quali potessero derivare deviazioni di traffico, gli operatori economici interessati avrebbero dovuto prevederne l'emanazione che era giustificata dall'interesse perentorio della Comunità;

l'argomento tratto dall'asserita violazione del legittimo affidamento non può quindi essere accolto.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nell'ambito della causa pendente dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi statuire sulle spese.