Corte giust. UE, Sentenza del 28 ottobre 1982, causa 135/81

Nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. C 142 dell'I 1 giugno 1980 venivano pubblicati un bando di gara per l'appalto della gestione di un ufficio viaggi presso la sede della Commissione delle Comunità europee a Lussemburgo ed il relativo capitolato d'appalto.

Il bando di gara stabiliva in particolare che le offerte dovevano essere presentate entro e non oltre il 15 settembre 1980. Al terzo comma, esso sottolineava che l'aggiudicatario era tenuto a conformarsi alla legge lussemburghese. Al quarto comma precisava, inoltre, quanto segue: «L'agenzia cui verrà affidata la gestione dell'ufficio viaggi della Commissione delle Comunità europee a Lussemburgo dovrà disporre, a partire dal 1o luglio 1980, delle autorizzazioni necessarie della IATA e delle principali aziende ferroviarie e marittime per l'emissione di qualsiasi titolo di viaggio, nei locali messi a sua disposizione nella sede della Commissione a Lussemburgo». L'apertura dell'ufficio viaggi era prevista «a decorrere dal 1 gennaio 1981».

Il Groupement des agences de voyages — Société européenne de voyages (SEV) Sari (in via di costituzione) depositava la sua offerta il 12 settembre 1980. Anche quattro altre ditte, fra le quali la «GmbH Hapag-Lloyd Reisebüro» di Brema, presentavano offerte.

Un comitato incaricato di controllare la rispondenza delle offerte alle condizioni dell'appalto proponeva di respingere l'offerta del Groupement des agences de voyages/Société européenne de voyages (SEV) Sari (in via di costituzione). Procedendo quindi all'esame comparativo delle offerte considerate valide, tale comitato esprimeva una preferenza per quella della GmbH Hapag-Lloyd Reisebüro.

Il 24 ottobre 1980, la commissione consultiva degli acquisti e degli appalti, dopo aver constatato, come risulta dal processo verbale della sua 206a riunione, che «sono state depositate cinque offerte» e che «l'esame di queste offerte induce il servizio ordinatore a ... non prendere in considerazione la Société européenne des voyages, non ancora costituita, poiché essa non offre, in pratica, concrete garanzie per l'adeguata esecuzione dei servizi richiesti», dava un parere favorevole alla scelta della ditta Hapag-Lloyd.

Con lettera 17 dicembre 1980, il direttore del personale e dell'amministrazione della Commissione in Lussemburgo comunicava alle quattro ditte concorrenti le cui offerte non erano state accolte tale decisione negativa.

Il 18 febbraio 1981, l'ASBL Confédération du commerce luxembourgeois e il Groupement des agences de voyages chiedevano alla direzione del personale e dell'amministrazione della Commissione in Lussemburgo di specificare i motivi del rifiuto, affinché potessero adeguarsi alle esigenze dell'appalto.

Con lettera 26 febbraio 1981, il suddetto direttore rispondeva:

«Vi posso confermare che, a seguito dell'esame comparativo dell'insieme delle ditte offerenti, riguardante in particolare, e conformemente al bando di gara, la forma e la data di costituzione di ciascuna società, i suoi mezzi materiali, la sua rinomanza internazionale, e la natura della sua attività, la Commissione non ha potuto dar esito favorevole alla Vostra offerta».

Il 4 maggio 1981, una società a responsabilità limitata denominata «Hapag-Lloyd Travel», iscritta nel registro del commercio del Granducato del Lussemburgo il 27 marzo 1981, controllata per il 99% dalla Hapag-Lloyd Reisebüro, Brema, cominciava a gestire un ufficio viaggi presso la sede della Commissione in Lussemburgo. Con atto 4 giugno 1981, il Groupement des agences de voyages ASBL e, per quanto necessario, le dieci agenzie di viaggio riunite in una società a responsabilità limitata in via di costituzione, la SEV, presentavano un ricorso contro la decisione con cui la Commissione ha affidato la gestione di un ufficio viaggi presso la sua sede di Lussemburgo alla Sari Hapag-Lloyd Travel.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato la Commissione delle Comunità europee a rispondere per iscritto, prima dell'udienza, a taluni quesiti miranti a stabilire se il risultato completo delle operazioni relative al bando di gara sia stato pubblicato o portato a conoscenza dei concorrenti e se, al momento in cui le operazioni suddette sono state portate a termine, la ditta prescelta possedesse i requisiti prescritti dal bando di gara.

Con ordinanza 9 dicembre 1981, adottata in base all'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura, la Corte ha attribuito la causa alla Prima Sezione.

I ricorrenti concludono che la Corte voglia:

1) annullare la decisione adottata dalla Commissione di affidare la gestione di un ufficio viaggi presso la sede di Lussemburgo della Commissione delle Comunità europee alla ditta Hapag-Lloyd Travel; 2) condannare la Commissione delle Comunità europee alle spese, a norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, nonché alle spese indispensabili sostenute dalle parti per la causa ed in particolare il compenso degli avvocati, a norma dell'art. 73, leu. b), dello stesso regolamento.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile e, comunque, in subordine, respingerlo; condannare i ricorrenti alle spese.

La Commissione ha sollevato un'eccezione di irricevibilità, deducendo in particolare :

1) che gli interessati non possono più proporre ricorso perché non hanno contestato, nel termine di due mesi di cui all'art. 173 del Trattato CEE, la decisione della Commissione di non accogliere la loro offerta, decisione che è stata loro notificata con lettera 17 dicembre 1980; 2) che il ricorso non può essere accolto né in quanto presentato da un'associazione professionale che ha assunto la forma di un'associazione senza scopo di lucro, non potendo siffatte associazioni, in base alla legge lussemburghese 21 aprile 1928, effettuare operazioni industriali o commerciali o cercare di procurare ai suoi membri un guadagno materiale, né in quanto presentato dalla SEV, non essendo stata tale società ancora costituita; 3) che i ricorrenti (chiunque essi siano) non possono provare che essi possedevano, alla data del 15 settembre 1980, i requisiti che la ditta concorrente scelta dalla Commissione assertivamente non possedeva.

I ricorrenti replicano:

1) che l'atto impugnato, come risulta chiaramente dall'istanza introduttiva, è la decisione con la quale la Commissione ha scelto la ditta Hapag-Lloyd per la gestione dell'ufficio viaggi presso la sua sede di Lussemburgo, e che questa decisione non è mai stata pubblicata o notificata in un qualsiasi modo, di modo che il termine per proporre ricorso ha iniziato a decorrere solo il 4 maggio 1981, data in cui i ricorrenti hanno potuto avere conoscenza della decisione impugnata; 2) che, in base alla giurisprudenza lussemburghese, un'associazione senza scopo di lucro composta di rappresentanti di una professione può agire in giudizio per la difesa degli interessi professionali dei suoi membri; 3) che la SEV possedeva, a suo tempo, i requisiti indicati dal bando di gara, mentre il Groupement des agences de voyages non è tenuto a possederli, giacché persegue non già lo scopo di ottenere l'appalto, bensì quello di tutelare gli interessi professionali dei suoi membri.

Nella controreplica, la Commissione sostiene

che la decisione impugnata era nota ai ricorrenti già nel marzo 1981, come risulta da una lettera in data 17 marzo 1981 con la quale il segretario generale del Consiglio del Governo del Granducato del Lussemburgo si è fatto interprete presso la Commissione delle critiche espresse dagli agenti di viaggio quanto alla scelta della ditta Hapag-Lloyd; che l'offerta dei ricorrenti, benché fosse stata presentata su carta intestata alla Fédération des commerçants/Groupement agences de voyages, con la menzione dattiloscritta «Société européenne de voyages (SEV) Sari (in via di costituzione)», è redatta, in quanto tale, a nome della sola SEV in via di costituzione, rappresentata da una decina di delegati di agenzie esistenti che hanno sottoscritto l'offerta collettivamente.

I ricorrenti deducono i mezzi di violazione del Trattato o di qualunque norma di diritto relativa alla sua applicazione, nonché di sviamento di potere, in quanto la Commissione ha accettato un'offerta non rispondente ai requisiti stabiliti nel bando di gara e nel capitolato d'appalto.

In particolare, per quanto riguarda l'obbligo di conformarsi alla legge lussemburghese, la società prescelta non aveva ricevuto, al momento del deposito della sua offerta, l'autorizzazione ad esercitare un'attività commerciale nel Granducato del Lussemburgo. Circa l'obbligo di disporre, dal 1o luglio 1980, delle autorizzazioni necessarie della IATA e delle principali aziende ferroviarie e marittime per l'emissione di qualsiasi titolo di viaggio, la suddetta società non era ancora stata autorizzata dalla LATA alla data della presentazione del ricorso, cioè il 4 giugno 1981, e quindi, á maggior ragione, non poteva esserlo ad una data anteriore.

La Commissione ribatte :

che l'obbligo di conformarsi alla legge lussemburghese poteva divenire efficace per la ditta aggiudicataria dell'appalto solo alla data dell'apertura dell'ufficio viaggi e che, di conseguenza, la Sari Hapag-Lloyd Travel, la quale à stata iscritta nel registro di commercio del Granducato il 27 marzo 1981, ha ottenuto l'autorizzazione ad esercitare l'attività commerciale di agenzia di viaggi il 27 aprile 1981 e che ha aperto il suo ufficio il 4 maggio 1981, soddisfaceva le condizioni stabilite al riguardo nel bando di gara; che lo stesso vale per le licenze IATA e le autorizzazioni necessarie per l'emissione di titoli di viaggio, costituendo la menzione della data del 1o luglio 1980 nel bando di gara manifestamente un errore materiale, come si può constatare mediante un confronto con bandi di gara simili.

La Commissione aggiunge che l'autorizzazione che la IATA concede ad un'agenzia di viaggi presuppone un'indagine approfondita, riguardante fra l'altro la sistemazione dei locali. Se la condizione stabilita nel bando di gara dovesse essere interpretata nel senso suggerito dai ricorrenti, nessun concorrente potrebbe soddisfarla.

I ricorrenti osservano, nella replica, che la Commissione, pur sostenendo che la menzione della data del 1o luglio 1980 costituisce un errore materiale, non precisa a quale data essa esigeva in realtà che la condizione dell'autorizzazione LATA fosse soddisfatta. Essi aggiungono che la convenuta, se effettivamente avesse commesso un errore materiale, avrebbe potuto rettificarlo secondo il procedimento all'uopo contemplato.

Inoltre, bisogna sottolineare che la società prescelta non possedeva i requisiti prescritti nemmeno il 1o gennaio 1981, data in cui l'ufficio viaggi avrebbe dovuto cominciare la sua attività.

A torto la Commissione sostiene che nessuno dei concorrenti avrebbe potuto ottenere l'autorizzazione LATA prima dell'apertura dell'ufficio viaggi. Secondo i ricorrenti, la sezione G, art. 15, della risoluzione 810/a della normativa LATA consente, per contro, ad un agente autorizzato di svolgere le sue attività in un ufficio non autorizzato nella stessa città, a condizione di informarne l'administrateur des agences. In base alla stessa disposizione, l'interessato può continuare la sua attività di agente autorizzato nel nuovo ufficio fino al riesame dell'autorizzazione.

La Commissione, nella controreplica, osserva che la risoluzione IATA 810/a è stata sostituita, con effetto dal 1o luglio 1980, dalla risoluzione LATA 800. A suo parere, dalle sezioni D e I di quest'ultima risoluzione risulta che, trattandosi dell'installazione d'un ufficio viaggi nuovo, come quello da allestire nella sede della Commissione in Lussemburgo, le condizioni per la concessione dell'autorizzazione LATA non possono in alcun caso essere soddisfatte previamente, in quanto il controllo contemplato ai fini della concessione di tale autorizzazione viene effettuato sempre dopo l'apertura dell'ufficio.

Le parti hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 28 gennaio 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 4 marzo 1982.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 4 giugno 1981, il Groupement des agences et bureaux de voyages del Granducato del Lussemburgo (per il seguito: «il groupement»), associazione senza scopo di lucro, affiliata alla Fédération des commerçants del Granducato del Lussemburgo, associazione senza scopo di lucro, e, per quanto necessario, le dieci agenzie di viaggio riunite in una società a responsabilità limitata in via di costituzione, la SEV (Société européenne de voyages), hanno presentato, a norma dell'art. 173, 2° comma, del Trattato CEE, un ricorso mirante all'annullamento della decisione, non pubblicata, con cui la Commissione delle Comunità europee ha accettato l'offerta presentata dalla società Hapag-Lloyd AG di Brema a seguito di un bando di gara pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee n. C 142 dell'I 1 giugno 1980, e riguardante la gestione di un ufficio viaggi presso la sede della Commissione in Lussemburgo.

I ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non è valida in quanto la società la cui offerta è stata accettata non possedeva i requisiti stabiliti nel bando di gara. Essi sottolineano, in particolare, che questa società non possedeva, al momento del deposito della sua offerta, l'autorizzazione ad esercitare un'attività commerciale nel Granducato del Lussemburgo, né disponeva alla data del 1o luglio 1980 — contrariamente a quanto prescritto dal bando di gara — «delle autorizzazioni necessarie della IATA e delle principali aziende ferroviarie e marittime per l'emissione di qualsiasi titolo di viaggio nei locali messi a sua disposizione nella sede della Commissione a Lussemburgo».

Con tale mezzo, la Commissione sostiene che il ricorso è irricevibile poiché né il groupement, né la SEV soddisfano le condizioni di cui all'art. 173, 2° comma, del Trattato CEE, ai termini del quale «qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre ... un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente».

Per quanto riguarda il groupement, la Commissione deduce che la legge lussemburghese 21 aprile 1928 osta a che le associazioni senza scopo di lucro effettuino operazioni industriali o commerciali o cerchino di procurare ai loro membri un guadagno materiale, il che esclude che siffatte associazioni possano stare in giudizio per difendere gli interessi commerciali dei loro membri. Il groupement replica che, secondo la giurisprudenza lussemburghese, le associazioni senza scopo di lucro possono agire in giudizio per tutelare gli interessi professionali dei loro membri.

Bisogna tuttavia osservare che, benché il problema sia stato trattato dalle parti con riguardo al diritto nazionale del ricorrente, la ricevibilità di un ricorso per annullamento proposto a norma dell'art. 173, 2° comma, del Trattato CEE, è subordinata a condizioni specifiche più restrittive di quelle che valgono per ricorsi della stessa natura proposti dinanzi a giudici nazionali.

Nella fattispecie, non si può ritenere che il groupement fosse «direttamente» interessato, come richiede il succitato art. 173, da una decisione con cui è stata accettata, nell'ambito di una gara, l'offerta di una società concorrente di taluni dei suoi membri riuniti in un'associazione di fatto. Nella sua qualità di associazione senza scopo di lucro, il groupement non era e non poteva essere candidato all'appalto, di modo che la scelta operata dalla Commissione non avrebbe potuto in nessun caso lederlo direttamente. Pertanto, il ricorso, in quanto presentato dal groupement, non è ricevibile.

Rimane da esaminare la ricevibilità del ricorso in quanto proposto dalla Société européenne de voyages (SEV), società a responsabilità limitata in via di costituzione, con riguardo all'eccepito difetto, in capo alla stessa, della capacità di stare in giudizio.

A tale proposito, bisogna constatare come dal fascicolo di causa risulti che la decisione della Commissione 17 dicembre 1980 con cui è stata respinta l'offerta della SEV è stata adottata, come emerge dal processo verbale della riunione del 24 ottobre 1980 della commissione consultiva per gli acquisti e per gli appalti, poiché la SEV «non offre in pratica concrete garanzie per l'adeguata esecuzione dei servizi richiesti». Inoltre, da una lettera in data 26 febbraio 1981 del direttore del personale e dell'amministrazione della Commissione in Lussemburgo risulta che detta decisione è stata adottata «a seguito dell'esame comparativo dell'insieme delle ditte offerenti». Ciò dimostra chiaramente che la Commissione aveva riconosciuto la validità dell'offerta presentata dalla SEV. Essa non può, di conseguenza, contestare la capacità processuale di un ente che essa ha ammesso a partecipare a una gara e alla quale ha indirizzato una decisione negativa dopo l'esame comparativo del complesso degli offerenti.

Va inoltre rilevato che, come si può desumere dalle sentenze della Corte 8 ottobre 1974 (causa 18/74, Syndicat général du personnel des organismes européens e/Commissione, Race. pag. 933, e causa 175/73, Union syndicale, Massa e Kortner e/Consiglio, Race. pag. 917), la nozione di «persona giuridica» di cui all'art. 173, 2° comma, del Trattato CEE non coincide necessariamente con quelle proprie dei vari ordinamenti giuridici degli Stati membri.

Nella fattispecie, la SEV, associazione occasionale di dieci agenzie di viaggio riunitesi per rispondere insieme ad un bando di gara, poiché è stata ammessa dalla Commissione stessa a partecipare alla gara e poiché la sua offerta è stata presa in esame e rifiutata, soddisfa le condizioni alle quali il diritto comunitario subordina il riconoscimento della qualità di «persona giuridica» ai sensi dell'art. 173.

L'eccezione d'irricevibilità relativa alla mancanza di legittimazione ad agire non è di conseguenza fondata, in quanto concerne la SEV.

L'associazione costituita dalle dieci agenzie può inoltre essere considerata come lesa «direttamente ed individualmente» dalla decisione impugnata, poiché essa, se poteva partecipare alla gara, a patto, naturalmente, di trasformarsi successivamente in società formalmente costituita, aveva manifestamente interesse ad ottenere l'aggiudicazione.

La Commissione, in secondo luogo, deduce la decadenza poiché il ricorso è stato presentato oltre il termine — stabilito dall'art. 173, 3° comma — di due mesi a decorrere dal giorno in cui la ricorrente ha avuto conoscenza della decisione impugnata.

A sostegno di questo mezzo, la Commissione produce, in allegato alla controreplica, una lettera indirizzata il 17 marzo 1981 dal segretario generale del Consiglio del Governo del Granducato del Lussemburgo al direttore del personale e dell'amministrazione della Commissione in Lussemburgo e avente il seguente contenuto: «Signor Direttore, Mi pregio informarla che al segretario di Stato presso il Ministero dell'economia e del ceto medio è pervenuto un reclamo degli agenti di viaggio della piazza, che hanno partecipato ad una gara bandita dall'istituzione cui Ella appartiene relativamente all'installazione di un'agenzia di viaggi nell'edificio Jean Monnet, e le cui offerte sono state — a loro avviso ingiustamente — respinte. Si tratta in particolare di conoscere i motivi che hanno indotto la Commissione a respingere l'offerta di agenti lussemburghesi; questi sostengono che essi possedevano tutti i requisiti stabiliti, in particolare quello indicato al 4° comma del bando di gara, mentre la società aggiudicataria, òhe è solo in via di costituzione, ne sarebbe tuttora priva. Qualora non fosse più possibile ottenere il riesame della decisione di aggiudicazione, dovrebbe essere possibile ottenere la garanzia che il contratto temporaneo (art. 8 del bando di gara) costituisca oggetto di una nuova gara dopo un periodo di tempo determinato, al fine di garantire uguali possibilità a tutti gli operatori del settore dei vari Stati membri della CEE. Le sarei molto grato se mi fornisse, quanto prima Le sarà possibile, le informazioni indispensabili su quanto precede, e richiamo in particolare la Sua attenzione sul fatto che la domanda di autorizzazione ad esercitare il commercio presentata dalla società aggiudicataria è all'esame del Ministero competente. Voglia gradire, signor Direttore, i sensi della mia più alta stima».

Da questo documento risulta che già il 17 marzo 1981 le agenzie di viaggio di Lussemburgo sapevano che la decisione d'aggiudicazione era stata adottata e ritenevano che la società aggiudicataria non possedesse i requisiti prescritti dal bando di gara.

Di conseguenza, il termine di gravame stabilito dall'art. 173, 3° comma, ha cominciato a decorrere il 17 marzo 1981 ed è scaduto il 17 maggio 1981. Il presente ricorso, presentato il 4 giugno 1981, è quindi tardivo.

Stando così le cose, poiché la decadenza è intervenuta prima della presentazione del ricorso, questo è irricevibile. Pertanto, l'altro mezzo dedotto dalla Commissione a sostegno dell'irricevibilità diviene privo di oggetto.

Ai termini dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Tuttavia, ai sensi del § 3, 1o comma, inciso finale, dello stesso articolo, la Corte può compensare le spese per motivi eccezionali.

Nella fattispecie, la Commissione ha presentato tardivamente, cioè solo in allegato alla controreplica, il testo integrale della lettera 17 marzo 1981, che, se fosse stato versato agli atti con la replica, avrebbe potuto indurre i ricorrenti a non proseguire l'azione esperita. La Corte ravvisa in questo comportamento della Commissione un motivo eccezionale che giustifica la compensazione delle spese.