Corte giust. UE, Sentenza (Quarta Sezione) del 27 giugno 2013, causa C-569/10

Con il proprio ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, non avendo adottato le misure atte a garantire che l’accesso alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sia esente da qualsivoglia discriminazione tra gli enti interessati e che le autorizzazioni all’esercizio di tali attività siano concesse al termine di un procedimento in cui tutti gli enti interessati possono presentare domande sulla base di criteri pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea prima che inizi a decorrere il periodo per la presentazione delle domande, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 2, paragrafo 2, 3, paragrafo 1, nonché 5, punti 1 e 2, della direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi (GU L 164, pag. 3).

L’articolo 1, punto 3, della direttiva 94/22 definisce il termine «autorizzazione» come «ogni disposizione legislativa, regolamentare, amministrativa o contrattuale, o strumento emanato in sua applicazione, in base alla quale le autorità competenti degli Stati membri autorizzano un ente ad esercitare, per proprio conto e a proprio rischio, il diritto esclusivo di prospezione, ricerca o coltivazione di idrocarburi in un’area geografica. Un’autorizzazione può essere rilasciata separatamente per ciascuna attività o congiuntamente per più attività».

L’articolo 2 della medesima direttiva così dispone: «1. Gli Stati membri mantengono il diritto di determinare, all’interno del loro territorio, le aree da rendere disponibili per le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi. 2. Se un’area è resa disponibile per le attività di cui al paragrafo 1, gli Stati membri garantiscono che non vi siano discriminazioni tra gli enti per quanto riguarda l’accesso a tali attività ed il loro esercizio da parte degli enti. Tuttavia gli Stati membri possono negare, per motivi di sicurezza nazionale, l’autorizzazione all’accesso e all’esercizio di queste attività a qualsiasi ente effettivamente controllato da paesi terzi o da cittadini di paesi terzi».

L’articolo 3 di detta direttiva prevede quanto segue: «1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché le autorizzazioni siano rilasciate in esito a procedimenti nei quali tutti gli enti interessati possano presentare domanda ai sensi del paragrafo 2 o del paragrafo 3. 2. Questo procedimento è avviato: a) su iniziativa delle autorità competenti, mediante avviso che invita a presentare domande da pubblicarsi nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee almeno 90 giorni prima della data limite per la presentazione delle domande; oppure b) mediante un avviso che invita a presentare domande, da pubblicarsi nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee dopo che un ente ha presentato una domanda, fatto salvo l’articolo 2, paragrafo 1. Ogni altro ente interessato dispone di un termine di almeno 90 giorni a decorrere dalla data di pubblicazione per presentare una domanda. L’avviso specifica il tipo di autorizzazione, l’area o le aree geografiche che sono o possono essere, in parte o interamente, oggetto della domanda, nonché la data proposta o il termine ultimo per il rilascio dell’autorizzazione. L’avviso specifica se è prevista una preferenza per le domande presentate da enti costituiti da una singola persona fisica o giuridica. (…) 5. Non è considerato rilascio di autorizzazione ai sensi del paragrafo 1: (…) b) il rilascio di un’autorizzazione ad un ente titolare di un’altra forma di autorizzazione, qualora il possesso di quest’ultimo titolo implichi un diritto al rilascio di quella autorizzazione; (…)».

L’articolo 5 della direttiva 94/22 è del seguente tenore: «Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che: 1) le autorizzazioni siano in ogni caso rilasciate in base a criteri concernenti: a) le capacità tecniche ed economiche degli enti; b) le modalità che gli enti intendono adottare per la prospezione, la ricerca e/o la messa in produzione nell’area geografica in questione; nonché, all’occorrenza: c) in caso di messa in vendita dell’autorizzazione, il prezzo che l’ente è disposto a versare per ottenerla; d) se, dopo la valutazione in base ai criteri di cui alle lettere a), b) e, ove applicabile, c), due o più domande sono equipollenti, altri criteri pertinenti, obiettivi e non discriminatori per operare la scelta definitiva tra tali domande. (…) I criteri sono formulati e pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee prima che inizi a decorrere il periodo per la presentazione delle domande. Gli Stati membri che hanno già pubblicato i criteri nelle Gazzette ufficiali nazionali possono limitare la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ad un riferimento alla pubblicazione nelle rispettive Gazzette ufficiali. Tuttavia, qualsiasi cambiamento relativo ai criteri è pubblicato per esteso nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee; 2) siano stabiliti e resi noti agli enti interessati, in qualsiasi momento, le condizioni e i requisiti relativi all’esercizio o alla cessazione dell’attività, applicabili a ogni tipo di autorizzazione in virtù di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative in vigore alla data di presentazione delle domande, indipendentemente dal fatto che siano previsti dall’autorizzazione o che la loro accettazione preventiva sia una condizione per il rilascio dell’autorizzazione stessa. Nella fattispecie prevista all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), essi possono essere resi noti soltanto alla data a decorrere dalla quale possono essere presentate le domande di autorizzazione; (…)».

L’articolo 6, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva così recita: «1. Gli Stati membri provvedono affinché le condizioni e i requisiti di cui all’articolo 5, punto 2), nonché gli obblighi particolareggiati relativi all’esercizio di un’autorizzazione specifica siano giustificati esclusivamente dalla necessità di assicurare il corretto esercizio delle attività nell’area geografica per la quale è richiesta l’autorizzazione, mediante applicazione del paragrafo 2 oppure versamento di un corrispettivo pecuniario o in idrocarburi. 2. Gli Stati membri, se così giustificato da motivi di sicurezza nazionale, sicurezza pubblica, pubblica sanità, sicurezza dei trasporti, protezione dell’ambiente, tutela di risorse biologiche e del patrimonio nazionale avente valore artistico, storico o archeologico, sicurezza degli impianti e degli addetti, gestione pianificata di risorse di idrocarburi (ad esempio, tasso di sfruttamento degli idrocarburi o ottimizzazione del loro recupero) o dalla necessità di garantire un gettito fiscale, possono stabilire condizioni e requisiti per l’esercizio delle attività di cui all’articolo 2, paragrafo 1».

La direttiva 94/22 è stata recepita nella normativa nazionale polacca dalla legge sulle risorse geologiche e minerarie del 4 febbraio 1994, come modificata (Dz. U. del 2005, n. 228, posizione 1947; in prosieguo: la «legge sulle risorse geologiche e minerarie»), e dal regolamento del Consiglio dei ministri riguardante la procedura di aggiudicazione per l’acquisizione dei diritti di usufrutto minerario del 21 giugno 2005 (Dz. U. n. 135, posizione 1131; in prosieguo: il «regolamento del Consiglio dei ministri»).

Detta legge distingue il diritto di usufrutto minerario, attribuito dall’erario in quanto proprietario dei giacimenti di idrocarburi, e la concessione, rilasciata dal Ministro dell’Ambiente. Per poter svolgere attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi in Polonia, si devono ottenere contemporaneamente un diritto di usufrutto minerario e una concessione.

L’articolo 9 della legge sulle risorse geologiche e minerarie prevede che l’usufruttuario del giacimento, entro i limiti stabiliti dalle leggi vigenti e dal contratto di usufrutto minerario, possa svolgere, ad esclusione di qualsiasi altro soggetto, attività di prospezione, ricerca e coltivazione di un determinato minerale e che, entro i detti limiti, esso possa disporre dei suoi diritti.

L’articolo 10, paragrafo 1, della stessa legge stabilisce che l’usufrutto minerario si costituisce mediante un accordo, dietro remunerazione, ed è subordinato al rilascio di una concessione.

L’articolo 11, paragrafi da 2 a 4, della legge sulle risorse geologiche e minerarie è così formulato: «2. Fatte salve le disposizioni dell’articolo 12, paragrafo 1, la costituzione di un usufrutto minerario che contempli la prospezione, la ricerca e lo sfruttamento di gas naturale, petrolio e derivati naturali nonché di metano dello strato carbonifero è preceduta da una procedura di gara. (…) 3. Le autorità competenti ad indire la procedura di gara relativa all’acquisizione del diritto di usufrutto minerario sono le autorità incaricate del rilascio delle concessioni. 4. Il Consiglio dei ministri fissa, con regolamento, le norme che disciplinano la pubblicazione dei bandi di gara per l’acquisizione del diritto di usufrutto minerario nonché i dati da inserire nei bandi, i requisiti che deve soddisfare l’offerente e quelli che devono rispettare le offerte, il termine di presentazione delle offerte, il termine di chiusura della gara nonché i principi e le modalità di organizzazione e di esecuzione della gara d’appalto e quelle della convocazione e dei lavori del comitato di gara».

L’articolo 12, paragrafi 1 e 3, di detta legge così prevede: «1. L’imprenditore che abbia esplorato e documentato un giacimento minerario di proprietà dell’erario e che abbia redatto la relativa documentazione geologica con la precisione necessaria per ottenere la concessione per la coltivazione mineraria, può chiedere che venga costituito in suo favore un usufrutto minerario con diritto di prelazione. (…) 3. La possibilità prevista al paragrafo 1 si estingue dopo due anni dalla data di ricezione della comunicazione con cui l’autorità amministrativa competente accetta la documentazione geologica di cui trattasi».

Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della legge sulle risorse geologiche e minerarie, è richiesta una concessione per «1) la prospezione e la ricerca di giacimenti minerari, 2) lo sfruttamento di minerali». Per gli aspetti non contemplati dalla legge medesima, il paragrafo 2 di tale disposizione rinvia alla legge del 2 luglio 2004 sul libero esercizio dell’attività economica (Dz. U. n. 173, posizione 1807).

L’articolo 17 della legge sulle risorse geologiche e minerarie stabilisce quanto segue: «1. Il rilascio di una concessione può essere subordinato alla costituzione di una garanzia destinata a far fronte agli eventuali reclami che dovessero conseguire allo sviluppo delle attività oggetto della concessione, sempreché ciò sia giustificato da un interesse dello Stato o da un interesse pubblico particolarmente importanti, in concreto da un interesse collegato alla protezione dell’ambiente. 2. La forma e l’importo della garanzia di cui al paragrafo 1 sono fissati nella concessione in funzione del tipo di attività svolta, dell’area coperta dalla concessione, del periodo per il quale la concessione è stata rilasciata e del grado di nocività per l’ambiente dell’attività contemplata».

L’articolo 18, paragrafo 1, sub 2 b), della legge sulle risorse geologiche e minerarie prevede che la domanda di rilascio di una concessione debba contenere un numero di iscrizione nel registro delle imprese o nel registro delle attività economiche.

In forza dell’articolo 20, paragrafo 2, punto 1, di detta legge, la domanda di rilascio di una concessione per lo sfruttamento di minerali deve contenere altresì la prova del diritto del richiedente di utilizzare la documentazione geologica.

Ai sensi dell’articolo 6 del regolamento del Consiglio dei ministri: «1. Le condizioni particolari della gara d’appalto specificano, tra l’altro: (…) 4) le informazioni sui documenti che l’offerente deve produrre per dimostrare che esso soddisfa le condizioni richieste, segnatamente l’estratto del registro delle imprese e la dichiarazione che attesta che tale offerente non è escluso dalla gara conformemente all’articolo 5, paragrafo 2; 5) i criteri oggettivi di valutazione delle offerte che garantiscono il rispetto dei principi di concorrenza leale e definiscono il loro significato; (…) 2. Su richiesta scritta dell’offerente, l’organizzatore della gara d’appalto mette a disposizione di quest’ultimo le condizioni particolari della gara a decorrere dal giorno della pubblicazione del bando. 3. L’offerente è autorizzato a rivolgersi all’organizzatore della gara d’appalto per chiedere spiegazioni sulle condizioni particolari della gara, entro e non oltre 14 giorni prima del termine ultimo per la presentazione delle offerte. 4. L’organizzatore della gara d’appalto invia immediatamente tali spiegazioni a tutti gli offerenti, senza divulgare l’origine della domanda. Le spiegazioni sono ritenute definitive per tutti gli offerenti. (…) 6. L’organizzatore della gara d’appalto proroga i termini per la presentazione delle offerte al fine di consentire agli offerenti di manifestare nella loro offerta le spiegazioni ricevute o le modifiche delle condizioni particolari della gara d’appalto».

Il 23 marzo 2007 la Commissione ha inviato una lettera di diffida alla Repubblica di Polonia, nella quale dichiarava che la legge sulle risorse geologiche e minerarie non era conforme agli articoli 2, paragrafo 2, 3, paragrafo 1, e 5, punti 1 e 2, della direttiva 94/22.

Con lettera del 23 maggio 2007, la Repubblica di Polonia ha risposto alla lettera di diffida, sostenendo, in sostanza, che essa aveva correttamente recepito la direttiva 94/22 nel proprio ordinamento interno.

Il 31 gennaio 2008 la Commissione ha emesso nei confronti della Repubblica di Polonia un parere motivato nel quale confermava l’insieme degli addebiti formulati nella lettera di diffida.

Con lettera del 20 marzo 2008, la Repubblica di Polonia, senza mettere in discussione la fondatezza degli addebiti sollevati nel parere motivato, ha chiesto la chiusura del procedimento di infrazione, sostenendo che i lavori legislativi vertenti sull’elaborazione di una nuova legge sulle risorse geologiche e minerarie avevano consentito «l’eliminazione degli inadempimenti» e la soppressione delle «disposizioni che hanno determinato l’insorgere dei dubbi della Commissione». Detto Stato membro, inoltre, ha informato la Commissione che le avrebbe presentato un calendario relativo a tale progetto di legge per la fine del mese di giugno del 2008.

Con lettera del 27 aprile 2010, la Repubblica di Polonia ha informato la Commissione che detto progetto di legge era stato trasmesso al Parlamento polacco il 18 novembre 2008 e che quest’ultimo non era stato in grado di adottarlo nel 2009, ma che la nuova legge le sarebbe stata comunicata a decorrere dalla sua adozione.

In tale contesto, la Commissione ha proposto il presente ricorso.

La Repubblica di Polonia sostiene che il ricorso per inadempimento è irricevibile in quanto gli addebiti in esso sollevati non sono identici a quelli formulati durante il procedimento precontenzioso.

La Commissione risponde che l’oggetto della controversia e gli addebiti sollevati durante il procedimento precontenzioso sono identici a quelli che costituiscono il fondamento del ricorso. Gli estratti di quest’ultimo cui fa riferimento la Repubblica di Polonia non conterrebbero addebiti nuovi, bensì una motivazione giuridica più dettagliata a sostegno degli addebiti che la Commissione avrebbe già dedotto nel suo parere motivato.

Essa aggiunge che, in ogni caso, anche supponendo che il ricorso contenga nuovi addebiti, solo questi ultimi potrebbero essere dichiarati irricevibili, e non tutti gli addebiti sollevati nel medesimo ricorso.

Prima di statuire sulle eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Repubblica di Polonia, si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, il procedimento precontenzioso ha lo scopo di offrire allo Stato membro interessato l’opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione. L’oggetto di un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 258 TFUE è determinato, conseguentemente, dal procedimento precontenzioso previsto dal medesimo articolo. Pertanto, l’atto introduttivo del ricorso non può essere basato su addebiti diversi da quelli formulati nel corso del procedimento precontenzioso (v., segnatamente, sentenze del 10 maggio 2001, Commissione/Paesi Bassi, C-152/98, Racc. pag. I-3463, punto 23, e del 15 marzo 2012, Commissione/Cipro, C-340/10, punto 21). In particolare, l’atto introduttivo del ricorso deve fondarsi su motivi e mezzi difensivi identici a quelli enunciati nel parere motivato (v., segnatamente, sentenza del 3 marzo 2011, Commissione/Irlanda, C-50/09, Racc. pag. I-873, punto 93), che deve contenere un’esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato membro interessato è venuto meno a uno degli obblighi che gli incombono ai sensi del diritto dell’Unione (v., in particolare, sentenza dell’11 settembre 2008, Commissione/Lituania, C-274/07, Racc. pag. I-7117, punto 23 e la giurisprudenza ivi citata).

Tale esigenza non implica, tuttavia, che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza tra le disposizioni nazionali menzionate nel parere motivato e quelle riportate nel ricorso (v. sentenze del 10 settembre 1996, Commissione/Belgio, C-11/95, Racc. pag. I-4115, punto 74, e del 22 dicembre 2008, Commissione/Italia, C-283/07, punto 22).

Cionondimeno, qualora la Commissione non abbia rilevato, durante il procedimento precontenzioso, che l’oggetto di quest’ultimo, vale a dire l’inadempimento imputato allo Stato membro interessato, va al di là delle disposizioni nazionali precisate nell’ambito di tale procedimento, il ricorso, poiché riguarda disposizioni nazionali diverse da quelle esplicitate nel corso del procedimento precontenzioso, è irricevibile (v., in tal senso, sentenze del 7 febbraio 1984, Commissione/Italia, 166/82, Racc. pag. 459, punti da 19 a 22, e del 22 giugno 1993, Commissione/Danimarca, C-243/89, Racc. pag. I-3353, punti da 15 a 17). Infatti, in un caso del genere, risulta che i motivi dell’asserito inadempimento e, pertanto, il fondamento di quest’ultimo sono stati estesi senza che lo Stato membro interessato abbia avuto, al riguardo, l’occasione, da un lato, di conformarsi ai suoi obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e, dall’altro, di sviluppare un’utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione.

Riguardo al primo motivo del ricorso, relativo ad un’asserita violazione dell’articolo 2, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 94/22, la Commissione nota una discriminazione tra gli enti per quanto concerne l’accesso alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e il loro esercizio. Essa fa valere, segnatamente, che il diritto esclusivo di utilizzare gratuitamente informazioni geologiche da parte di un ente che ha condotto lavori geologici sulla base di una concessione di ricerca di giacimenti di idrocarburi, contemplata all’articolo 47, paragrafo 3, della legge sulle risorse geologiche e minerarie, unitamente alla necessità di dimostrare, nella richiesta di rilascio di una concessione di coltivazione, che l’autore di quest’ultima ha il diritto di utilizzare la documentazione geologica, previsto dall’articolo 20, paragrafo 2, punto 1, della medesima legge, è contrario al principio dell’accesso non discriminatorio da parte di tutti gli enti interessati alle attività di coltivazione di idrocarburi.

La Repubblica di Polonia sostiene che tale addebito è stato sollevato per la prima volta nella fase del procedimento dinanzi alla Corte e che, pertanto, è irricevibile.

Se è vero che la Commissione si è limitata, nel parere motivato, a contestare, in sostanza, alla Repubblica di Polonia di non garantire l’accesso non discriminatorio alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione, imponendo ai richiedenti una concessione di coltivazione di minerali l’obbligo, previsto all’articolo 20, paragrafo 2, punto 1, della legge sulle risorse geologiche e minerarie, di fornire la prova dell’esistenza del diritto di utilizzare la documentazione geologica, è giocoforza rilevare che un obbligo siffatto, nel caso di specie, ha come premessa necessaria il fatto che, in forza dell’articolo 47, paragrafo 3, della stessa legge, il diritto all’uso gratuito di una documentazione del genere appartiene all’ente che ha condotto i lavori geologici sulla base di una concessione di ricerca di giacimenti di idrocarburi.

Pertanto, occorre ritenere che il riferimento, nell’atto introduttivo di ricorso, a questa seconda disposizione della legge sulle risorse geologiche e minerarie abbia sviluppato un addebito già dedotto dalla Commissione nel parere motivato.

Di conseguenza, si deve respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica di Polonia per quanto concerne il primo motivo del ricorso.

Riguardo al secondo motivo del ricorso, relativo ad un’asserita violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 94/22, la Commissione contesta alla Repubblica di Polonia, segnatamente, di non aver previsto, in ordine al rilascio dell’autorizzazione di cui all’articolo 1, punto 3, di tale direttiva, che l’ottenimento sia del diritto di usufrutto minerario sia della concessione debba essere effettuato mediante una procedura di gara e secondo modalità che garantiscano un accesso non discriminatorio all’autorizzazione. Inoltre, anche la priorità attribuita dall’articolo 12 della legge sulle risorse geologiche e minerarie al titolare del diritto di uso della documentazione geologica sarebbe contraria al requisito della procedura di gara. Per di più, la Commissione rileva che l’articolo 52 della legge sul libero esercizio dell’attività economica prevede l’organizzazione di un procedimento di aggiudicazione solo nel caso in cui il numero delle imprese che soddisfano i requisiti di rilascio di una concessione e che presentano la garanzia di una corretta esecuzione dell’attività oggetto di quest’ultima superi quello delle concessioni che si prevede di attribuire.

Infine, nel ricorso, la Commissione sostiene altresì che l’articolo 53, paragrafo 4, di detta legge esige che l’offerta venga presentata in lingua polacca, il che è contrario al principio secondo cui occorre consentire a tutti gli enti interessati di presentare richieste di autorizzazione a svolgere attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi. La Commissione, tuttavia, ha rinunciato a tale addebito nella propria replica.

La Repubblica di Polonia eccepisce l’irricevibilità di detti addebiti in quanto essi sono stati sollevati per la prima volta nella fase del procedimento dinanzi alla Corte.

Riguardo all’addebito relativo al fatto che la Repubblica di Polonia, in ordine al rilascio dell’autorizzazione di cui all’articolo 1, punto 3, della direttiva 94/22, non ha previsto che l’ottenimento sia del diritto di usufrutto minerario sia della concessione debba essere effettuato mediante una procedura di gara e secondo modalità che garantiscano un accesso non discriminatorio all’autorizzazione, è sufficiente rilevare che tale addebito figura già nel parere motivato. Pertanto, un siffatto addebito è ricevibile nell’ambito del presente ricorso.

Quanto all’addebito relativo alla circostanza che la priorità attribuita dall’articolo 12 della legge sulle risorse geologiche e minerarie al titolare del diritto d’uso della documentazione geologica sarebbe contraria al requisito della procedura di gara, esso non ha formato oggetto del parere motivato. Ne consegue che tale addebito è irricevibile.

Per quanto concerne l’addebito relativo al fatto che l’articolo 52 della legge sul libero esercizio dell’attività economica prevede l’organizzazione di una procedura di aggiudicazione solo nel caso in cui il numero delle imprese che soddisfano le condizioni richieste per il rilascio di una concessione e che presentano la garanzia di una corretta esecuzione dell’attività oggetto della concessione superi quello delle concessioni che si prevede di attribuire, neanch’esso è stato oggetto del parere motivato. Di conseguenza, tale addebito è irricevibile.

Non occorre più statuire sull’addebito relativo al requisito previsto all’articolo 53, paragrafo 4, della legge sul libero esercizio dell’attività economica, secondo cui l’offerta deve essere presentata in lingua polacca, poiché la Commissione vi ha rinunciato.

Riguardo al terzo motivo del ricorso, relativo ad un’asserita violazione dell’articolo 5, punti 1 e 2, della direttiva 94/22, la Commissione fa valere, in particolare, che la normativa polacca non recepisce correttamente il requisito della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dei criteri di valutazione che figurano al punto 1 di tale articolo. Nel proprio ricorso, la Commissione contesta altresì alla Repubblica di Polonia di aver posto sul medesimo piano, da un lato, il criterio attinente alle capacità tecniche ed economiche dell’offerente e quello concernente la portata e la tecnologia previste per i lavori geologici e, dall’altro, l’importo proposto della retribuzione per la costituzione del diritto di usufrutto minerario. La Commissione ha ritirato quest’ultimo addebito durante l’udienza.

La Repubblica di Polonia sostiene che tali addebiti sono irricevibili, non essendo stati sollevati nel parere motivato.

Riguardo al primo addebito, relativo al fatto che la normativa polacca non avrebbe recepito correttamente il requisito della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dei criteri di valutazione elencati all’articolo 5, punto 1, della direttiva 94/22, si deve constatare che tale addebito è stato dedotto nel parere motivato. Di conseguenza, esso è ricevibile.

Quanto al secondo addebito enunciato nel punto 43 della presente sentenza, poiché la Commissione lo ha ritirato durante l’udienza, non occorre più statuire su di esso.

Il primo motivo, attinente ad un’asserita violazione dell’articolo 2, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 94/22, è diviso in due parti.

Con la prima parte del suo primo motivo, la Commissione fa valere che, richiedendo, all’articolo 18, paragrafo 1, sub 2 b), della legge sulle risorse geologiche e minerarie, che la domanda di rilascio di una concessione sia corredata del numero di iscrizione nel registro delle imprese o nel registro delle attività economiche in Polonia, la normativa polacca, riguardo all’accesso al procedimento stesso di rilascio di una concessione, crea una situazione discriminatoria nei confronti degli enti stabiliti in altri Stati membri, che potranno chiedere il rilascio di una concessione solo se dispongono di un’impresa registrata in Polonia.

La Repubblica di Polonia ribatte che l’obbligo di stabilire una sede, previsto nella fase di richiesta della concessione, non costituisce un ostacolo all’esercizio dell’attività economica contemplata, poiché tale fase fa riferimento al controllo del rispetto dei requisiti formali da parte dell’operatore e conduce, normalmente, al rilascio della concessione.

In proposito, occorre ricordare che, in forza dell’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 94/22, gli Stati membri garantiscono che non vi siano discriminazioni tra gli enti per quanto riguarda l’accesso alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi ed il loro esercizio nelle aree destinate allo svolgimento delle medesime.

Orbene, l’articolo 18, paragrafo 1, sub 2 b), della legge sulle risorse geologiche e minerarie, poiché richiede ad un operatore economico – stabilito in un altro Stato membro e desideroso di ottenere una concessione di prospezione, ricerca o coltivazione di idrocarburi in Polonia – di disporre di una sede o di uno stabilimento nel territorio polacco anche prima che gli venga rilasciata la concessione, rende l’accesso all’attività economica prevista più difficile per tale operatore rispetto ad un operatore avente la sede principale in Polonia. Infatti, detta disposizione richiede all’operatore economico che sollecita il rilascio di una concessione di procedere ad investimenti, eventualmente importanti, sebbene esso non sia sicuro di ottenere una siffatta concessione.

Pertanto, l’articolo 18, paragrafo 1, sub 2 b), della legge sulle risorse geologiche e minerarie è incompatibile con l’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 94/22.

La circostanza addotta dalla Repubblica di Polonia secondo cui il rilascio della concessione relativa ad una determinata area è soggetto solamente all’osservanza da parte del richiedente di taluni requisiti formali e consegue, normalmente, all’acquisizione da parte di quest’ultimo dei diritti di usufrutto minerario su tale area, non è idonea a rimettere in discussione la constatazione effettuata nel punto precedente. Infatti, da un lato, non può ritenersi dimostrato che il richiedente soddisfi in ogni caso le condizioni cui è soggetto il rilascio di una concessione e, dall’altro, tale Stato membro ha esso stesso riconosciuto l’esistenza di un caso in cui era stato rifiutato il rilascio di una concessione.

Pertanto, la prima parte del primo motivo è fondata.

Con la seconda parte del suo primo motivo, la Commissione sostiene che il diritto esclusivo di utilizzare gratuitamente informazioni geologiche da parte di un ente che ha condotto lavori geologici sulla base di una concessione di ricerca di giacimenti di idrocarburi, come previsto dall’articolo 47, paragrafo 3, della legge sulle risorse geologiche e minerarie, unitamente all’esigenza, contemplata all’articolo 20, paragrafo 2, punto 1, della medesima legge, di dimostrare, nella richiesta di rilascio di una concessione di coltivazione, il diritto di utilizzo della documentazione geologica, è contrario al principio dell’accesso non discriminatorio di tutti gli enti interessati alle attività di coltivazione di idrocarburi. Infatti, l’ente che ha ottenuto in precedenza una concessione di ricerca di giacimenti di idrocarburi si troverebbe favorito rispetto agli altri enti interessati dal rilascio di una concessione di coltivazione.

La Repubblica di Polonia fa valere al riguardo che, in forza della normativa polacca, ogni ente interessato beneficia di un accesso equo e non discriminatorio al fine di ottenere concessioni relative a lavori di prospezione e ricerca di idrocarburi. Di conseguenza, ogni ente avrebbe la possibilità di documentare un giacimento di minerali, elaborando la rispettiva documentazione geologica e, pertanto, di ottenere il diritto esclusivo di utilizzare tali informazioni geologiche.

Le norme applicabili in Polonia sul diritto alle informazioni geologiche, che conferiscono agli enti che hanno sopportato i costi necessari per ottenere tali informazioni il diritto di utilizzare queste ultime, si baserebbero su uno dei principi fondamentali della normativa polacca e del diritto dell’Unione, vale a dire il rispetto del diritto di proprietà e degli altri diritti patrimoniali.

Secondo la Repubblica di Polonia, l’articolo 47, paragrafo 3, della legge sulle risorse geologiche e minerarie recepisce l’articolo 3, paragrafo 5, lettera b), della direttiva 94/22, in base al quale non è considerato rilascio di autorizzazione ai sensi del paragrafo 1 del medesimo articolo 3 il rilascio di un’autorizzazione ad un ente titolare di un’altra forma di autorizzazione, qualora il possesso di quest’ultimo titolo comporti un diritto al rilascio di quella autorizzazione.

Si deve ricordare che, a norma degli articoli 10, paragrafo 1, e 11, paragrafo 2, della legge sulle risorse geologiche e minerarie, la costituzione del diritto di usufrutto minerario che contempli la prospezione, la ricerca e lo sfruttamento di gas naturale, petrolio e derivati naturali nonché di metano dello strato carbonifero è preceduta, fatto salvo l’articolo 12, paragrafo 1, della medesima legge, da una procedura di gara e avviene mediante un accordo, dietro remunerazione, e alla condizione che sia rilasciata una concessione.

Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 81 delle sue conclusioni, il combinato disposto degli articoli 47, paragrafo 3, e 20, paragrafo 2, punto 1, della legge sulle risorse geologiche e minerarie comporta che l’ente interessato che abbia vinto la gara d’appalto concernente il diritto di usufrutto minerario relativo alla coltivazione degli idrocarburi di cui trattasi non può ottenere, durante il periodo di esclusività di cinque anni, la concessione di coltivazione se l’ente che ha condotto precedentemente lavori geologici e che possiede pertanto il diritto di uso esclusivo della documentazione geologica non mette quest’ultima a sua disposizione.

Risulta quindi che il regime in esame, in considerazione della posizione vantaggiosa che concede per cinque anni all’ente che abbia già svolto attività di prospezione e ricerca, rende comunque più difficile, se non addirittura impossibile, il rilascio dell’autorizzazione alla coltivazione di idrocarburi all’ente che non ha proceduto alla prospezione né alla ricerca dei giacimenti interessati.

Tale conclusione non può in alcun caso essere rimessa in discussione dall’argomento della Repubblica di Polonia secondo cui l’autorizzazione prevista dalla procedura nazionale comprende sia la concessione relativa alla prospezione e alla ricerca sia quella attinente alla coltivazione.

Inoltre, sebbene gli Stati membri possano legittimamente garantire una certa compensazione a favore dell’ente che abbia sostenuto spese per redigere la documentazione geologica nel corso delle sue attività di prospezione e ricerca, una compensazione siffatta non può assumere la forma prevista dalla legge sulle risorse geologiche e minerarie, senza contravvenire alla norma, sancita all’articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 94/22, dell’accesso non discriminatorio di tutti gli enti alle attività, segnatamente, di coltivazione degli idrocarburi.

Ne consegue che la seconda parte del primo motivo è fondata.

Tenuto conto di quanto precede, il primo motivo dedotto dalla Commissione a sostegno del proprio ricorso deve essere accolto.

Il secondo motivo del ricorso, relativo ad un’asserita violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 94/22, contiene ormai solo due parti.

Con la prima parte del suo secondo motivo, la Commissione fa valere che le disposizioni della legge sulle risorse geologiche e minerarie non garantiscono che esista in ogni caso la procedura di gara che soddisfi i principi di cui all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 94/22 ai fini del rilascio di un’autorizzazione alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi.

La Commissione non contesta la scelta della Repubblica di Polonia di suddividere l’autorizzazione contemplata all’articolo 1, punto 3, della direttiva 94/22 in modo da rendere necessario l’ottenimento di un diritto di usufrutto minerario, poi di una concessione. In tal caso, tuttavia, l’acquisizione di questi due diritti dovrebbe essere effettuata in conformità della procedura di cui all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 94/22 e secondo modalità che garantiscano un accesso non discriminatorio all’autorizzazione. Orbene, solo il diritto di usufrutto minerario sarebbe concesso mediante aggiudicazione, mentre la concessione sarebbe attribuita sulla base di una selezione per titoli.

La Repubblica di Polonia ricorda che nel sistema previsto dalla legge sulle risorse geologiche e minerarie, l’autorizzazione ai sensi dell’articolo 1, punto 3, della direttiva 94/22 è costituita contemporaneamente dal diritto di usufrutto minerario e dalla concessione.

Ciascun ente potrebbe richiedere la costituzione di un diritto di usufrutto minerario, il che gli darebbe la possibilità di ottenere una concessione. Ogni offerta presentata nell’ambito della procedura di gara relativa alla costituzione del diritto di usufrutto minerario sarebbe valutata secondo criteri oggettivi e non discriminatori.

Il fatto che, nella pratica, un solo ente sia ammesso nel procedimento amministrativo formale attinente al rilascio della concessione, vale a dire l’ente la cui offerta è stata considerata la migliore e che, pertanto, è stata presa in considerazione in esito alla procedura di gara concernente la costituzione del diritto di usufrutto minerario, conferma, a parere della Repubblica di Polonia, che il risultato dell’aggiudicazione relativa al diritto di usufrutto minerario decide del rilascio della concessione. Di conseguenza, l’obiettivo della direttiva 94/22, diretto a che la concessione sia rilasciata all’ente che abbia presentato la migliore offerta nell’ambito della procedura di gara, valutata secondo criteri trasparenti e non discriminatori, sarebbe pregiudicato dal sistema giuridico nazionale considerato nel suo insieme.

Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 94/22, gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché le autorizzazioni siano rilasciate in esito a procedimenti nei quali tutti gli enti interessati possano presentare domanda conformemente al paragrafo 2 o al paragrafo 3 di tale articolo.

È pacifico che, in forza del procedimento nazionale previsto dalla legge sulle risorse geologiche e minerarie, l’autorizzazione ad esercitare il diritto esclusivo di prospettare, ricercare o coltivare idrocarburi in un’area geografica, a norma dell’articolo 1, punto 3, della direttiva 94/22, è costituita contemporaneamente dal diritto di usufrutto minerario e dalla concessione.

Orbene, il fatto che solo il rilascio del diritto di usufrutto minerario sia effettuato mediante aggiudicazione, mentre il rilascio della concessione all’aggiudicatario di tale diritto è soggetto soltanto all’osservanza di taluni requisiti formali, non è di per sé incompatibile con l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 94/22. Infatti, non si può escludere a priori che un sistema del genere possa garantire che «le autorizzazioni siano rilasciate in esito a procedimenti nei quali tutti gli enti interessati possano presentare domanda», ai sensi di tale articolo 3, paragrafo 1. Ciò varrebbe anche nel caso in cui, in particolare, poiché tutti gli enti interessati possono presentare richieste di attribuzione del diritto di usufrutto in condizioni non discriminatorie, il rilascio della concessione all’aggiudicatario di tale diritto sarebbe subordinato solo a requisiti che non comportano una valutazione del merito delle domande a norma dell’articolo 5, punto 1, lettera d), della direttiva 94/22.

Pertanto, la prima parte del secondo motivo è infondata.

Con la seconda parte del secondo motivo, la Commissione sostiene che l’avviso che rende nota la necessità di avviare una procedura di gara è pubblicato solo nel Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Gazzetta ufficiale della Repubblica di Polonia), e non nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, come richiede l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 94/22, cui rinvia l’articolo 3, paragrafo 1, di quest’ultima.

La Repubblica di Polonia sottolinea che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento del Consiglio dei ministri, l’avviso relativo alla procedura di gara attinente all’attribuzione di un diritto di usufrutto minerario che contempli la prospezione, la ricerca o lo sfruttamento di gas naturale, petrolio e derivati naturali nonché di metano dello strato carbonifero è pubblicato anche nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

A norma dell’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 94/22, cui rinvia il paragrafo 1 del medesimo articolo, il procedimento nel quale tutti gli enti interessati devono poter presentare domanda di autorizzazione è avviato su iniziativa delle autorità competenti, mediante avviso che invita a presentare domande da pubblicarsi nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, oppure mediante un avviso che invita a presentare domande, da pubblicarsi nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dopo che un ente ha presentato una domanda.

Non è contestato che tale requisito di pubblicazione, riguardo all’aggiudicazione del diritto di usufrutto minerario, è rispettato nell’ordinamento giuridico polacco.

Orbene, la circostanza che il procedimento di concessione non sia oggetto di una pubblicazione siffatta non è di per sé contrario – per le stesse ragioni di quelle esposte nell’ambito dell’esame della prima parte del secondo motivo – all’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 94/22 né, pertanto, al paragrafo 1 dello stesso articolo.

Ne consegue che la seconda parte del secondo motivo è infondata e che, di conseguenza, quest’ultimo deve essere respinto.

Il terzo motivo, relativo ad un’asserita violazione dell’articolo 5, punti 1 e 2, della direttiva 94/22, si suddivide ormai in tre parti.

Con la prima parte del suo terzo motivo, la Commissione sostiene che, poiché l’articolo 17 della legge sulle risorse geologiche e minerarie prevede che il rilascio di una concessione possa essere subordinato alla costituzione di una garanzia destinata a far fronte agli eventuali reclami che dovessero conseguire allo sviluppo delle attività oggetto della concessione, sempreché ciò sia giustificato da un interesse dello Stato o da un interesse pubblico particolarmente importanti, in concreto da un interesse collegato alla protezione dell’ambiente, detto articolo è contrario all’articolo 5, punto 1, lettera a), della direttiva 94/22. La Commissione rileva, inoltre, che il fatto di subordinare il rilascio di una concessione alla costituzione di una garanzia non può fondarsi sull’articolo 6, paragrafo 2, di tale direttiva, disposizione, questa, che non riguarda il rilascio o il rifiuto di un’autorizzazione, bensì soltanto la situazione esistente nel momento in cui è concessa l’autorizzazione.

La Repubblica di Polonia confuta la tesi della Commissione e ritiene che l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 94/22 consenta all’autorità nazionale competente per il rilascio della concessione di subordinare il rilascio di quest’ultima alla costituzione di una garanzia, qualora ciò sia giustificato da un interesse dello Stato particolarmente importante, in concreto da un interesse collegato alla protezione dell’ambiente.

A norma dell’articolo 5, punto 1, lettera a), della direttiva 94/22, le autorizzazioni sono in ogni caso rilasciate in base a criteri concernenti le capacità tecniche ed economiche degli enti.

Certamente è vero che una garanzia, alla cui costituzione può essere subordinato il rilascio di una concessione, ai sensi dell’articolo 17 della legge sulle risorse geologiche e minerarie, non rientra nell’articolo 5, punto 1, lettera a), della direttiva 94/22.

Tuttavia, dalla lettura congiunta degli articoli 5, punto 2, e 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 94/22 risulta che uno Stato membro, come stabilisce l’articolo 17 della legge sulle risorse geologiche e minerarie, può subordinare il rilascio di una concessione alla costituzione di una garanzia destinata a far fronte agli eventuali reclami che dovessero conseguire allo sviluppo delle attività oggetto della concessione, sempreché ciò sia giustificato da un interesse dello Stato o da un interesse pubblico particolarmente importanti, in concreto da un interesse collegato alla protezione dell’ambiente.

Pertanto, la prima parte del terzo motivo è infondata.

Con la seconda parte del suo terzo motivo, la Commissione fa valere che il requisito della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dei criteri precisi concernenti gli elementi di cui all’articolo 5, punto 1, della direttiva 94/22 non è recepito in modo soddisfacente nell’ordinamento giuridico polacco.

La Repubblica di Polonia contesta di aver violato l’obbligo di pubblicare e di definire chiaramente tutti i criteri di valutazione dell’offerta degli enti interessati. A suo avviso, l’articolo 2, punto 3, del regolamento del Consiglio dei ministri soddisfa tale obbligo.

In forza dell’articolo 5, punto 1, quinto comma, della direttiva 94/22, gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché i criteri sulla base dei quali sono concesse le autorizzazioni siano formulati e pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea prima che inizi a decorrere il periodo per la presentazione delle domande.

Va rilevato in proposito che, come sottolineato dalla Commissione senza essere contraddetta dalla Repubblica di Polonia, l’articolo 2, punto 3, del regolamento del Consiglio dei ministri – che tale Stato membro fa valere – menziona solamente tipi di criteri sulla base dei quali l’offerta è considerata la più vantaggiosa. Inoltre, sebbene, come rilevato dalla Commissione, l’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del medesimo regolamento preveda la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dei bandi di gara contenenti in particolare i criteri di valutazione delle offerte, risulta che, nella pratica, il governo polacco si è limitato a pubblicare in detta Gazzetta ufficiale le categorie di criteri di valutazione delle offerte, rinviando, per la determinazione precisa di tali criteri, alle «condizioni dettagliate dell’aggiudicazione relativa all’acquisizione dei diritti di usufrutto minerario per la prospezione e lo sfruttamento di giacimenti di petrolio e di gas naturale in determinate zone comprese nella concessione», le quali possono essere richieste al dipartimento competente del Ministero dell’Ambiente.

Da quanto precede risulta che la Repubblica di Polonia non ha adottato tutte le misure atte a garantire un recepimento soddisfacente dell’articolo 5, punto 1, della direttiva 94/22 nell’ordinamento giuridico polacco.

Conseguentemente, la terza parte del terzo motivo è fondata.

Con la terza parte del suo terzo motivo, relativa all’asserita violazione dell’articolo 5, punto 2, della direttiva 94/22, la Commissione sostiene che la normativa polacca non garantisce che l’insieme delle condizioni e dei requisiti concernenti l’esercizio delle attività contemplate da detta direttiva sia fissato e reso noto agli enti interessati alla data a decorrere dalla quale possono essere presentate le domande.

La Repubblica di Polonia, nel contestare l’addebito dedotto dalla Commissione, si limita a sottolineare che la normativa polacca prevede la comunicazione di tutte le informazioni necessarie agli enti interessati e che tali informazioni sono accessibili in una determinata fase della procedura, riservando la possibilità, unicamente in via eccezionale, di precisare determinate condizioni negli atti di concessione.

Come prevede l’articolo 5, punto 2, della direttiva 94/22, sono stabiliti e resi noti agli enti interessati, in qualsiasi momento, le condizioni e i requisiti relativi all’esercizio o alla cessazione dell’attività, applicabili a ogni tipo di autorizzazione in virtù di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative in vigore alla data di presentazione delle domande, indipendentemente dal fatto che siano previsti dall’autorizzazione o che la loro accettazione preventiva sia una condizione per il rilascio dell’autorizzazione stessa. Nella fattispecie prevista all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), essi possono essere resi noti a detti enti soltanto alla data a decorrere dalla quale possono essere presentate le domande di autorizzazione.

Orbene, sebbene la Repubblica di Polonia contesti l’addebito che costituisce la terza parte del terzo motivo fatto valere dalla Commissione, essa non confuta l’argomento di quest’ultima secondo cui la normativa polacca non garantisce che l’insieme di dette condizioni e requisiti concernenti l’esercizio delle attività contemplate dalla direttiva 94/22 sia fissato e reso noto agli enti interessati alla data a decorrere dalla quale possono essere presentate le domande.

Pertanto, detta normativa non è conforme all’articolo 5, punto 2, della direttiva 94/22.

Di conseguenza, la terza parte del terzo motivo è fondata.

Tenuto conto di quanto precede, il terzo motivo dedotto dalla Commissione a sostegno del suo ricorso deve essere respinto nella prima parte e accolto nella seconda e nella terza parte.

Pertanto, si deve, da un lato, constatare che la Repubblica di Polonia, non avendo adottato le misure atte a garantire che l’accesso alle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sia esente da qualsiasi discriminazione tra gli enti interessati e che le autorizzazioni a svolgere tali attività siano concesse in esito ad una procedura nella quale tutti gli enti interessati possono presentare domande sulla base di criteri pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea prima che inizi a decorrere il periodo per la presentazione delle domande, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 2, paragrafo 2, nonché 5, punti 1 e 2, della direttiva 94/22 e, dall’altro, respingere il ricorso quanto al resto.

Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, prima frase, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Nella fattispecie, poiché ciascuna parte è rimasta soccombente su uno o più motivi, si deve dichiarare che ciascuna di esse sopporterà le proprie spese.