Corte giust. UE, Sentenza del 9 giugno 1982, cause riunite 206/80, 207/80, 209/80 e 210/80

I fatti che sono all'origine delle cause principali possono riassumersi come segue:

Le quattro ditte italiane attrici nelle cause principali avevano importato merci da paesi terzi e da un altro Stato membro della Comunità.

Nelle cause 206 e 207/80 si tratta di importazioni da paesi terzi, e in particolare di carrube da Cipro e di granturco dall'Argentina, mentre, nelle cause 209 e 210/80, si tratta di merci già in libera pratica in altri Stati membri, ed in particolare di caffé proveniente dai Paesi Bassi e di farina di cotone proveniente dalla Repubblica federale di Germania.

L'art. 1 della legge italiana 20 luglio 1952, n. 1126, contenente disposizioni integrative in materia valutaria e di commercio con l'estero, stabilisce che i pagamenti anticipati delle merci da importare sono subordinati alla prestazione di una cauzione, pari al 5 % dell'importo di tali pagamenti, da parte dell'importatore, a favore dell'Ufficio italiano dei cambi, che può essere sostituita da una fideiussione bancaria. La restituzione della cauzione o la liberazione della fideiussione ha luogo su presentazione della documentazione comprovante che l'importazione della merce è avvenuta nei termini stabiliti dalle vigenti disposizioni.

Qualora non sia fornita la prova dell'avvenuta importazione, nei termini stabiliti — vale a dire nel termine di 30 giorni dalla data del pagamento anticipato, stabilito dal decreto ministeriale 20 gennaio 1973, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 19, del 23 gennaio 1973 — il Ministero del commercio con l'estero dispone l'incameramento totale (o parziale) della cauzione, salva la possibilità per l'importatore di dimostrare che la mancata osservanza dei termini è dipesa da causa a lui non imputabile.

Le attrici nelle cause principali avevano chiesto ed ottenuto la fideiussione bancaria per un importo pari alla cauzione necessaria per poter effettuare il pagamento anticipato delle merci che esse avevano intenzione di importare in Italia. Successivamente, ciascuna di esse effettuava la dichiarazione di importazione — per la totalità o per parte delle partite importate — dopo la scadenza del termine di 30 giorni contemplato dalla normativa italiana, per motivi diversi, come, ad esempio, la mancanza di spazio nei magazzini doganali (cause 207 e 210/80), oppure la necessità di sostituire una partita di caffé proveniente dall'Indonesia con un'altra partita, proveniente dai Paesi Bassi (causa 209/80), nonostante che le merci di cui trattasi fossero giunte in territorio italiano entro il termine summenzionato di 30 giorni.

Il Ministero italiano del commercio con l'estero disponeva quindi, in tutti questi casi, l'incameramento della cauzione per i quantitativi di merce importati oltre il termine di 30 giorni fissato dalla vigente legislazione.

In seguito a ciò, le attrici nelle cause principali chiedevano al giudice a quo la condanna del Ministero del commercio con l'estero alla restituzione delle cauzioni ed alla liberazione delle garanzie. Esse deducevano anzitutto l'illegittimità del decreto di incameramento della cauzione, in quanto la regolamentazione sui termini non soltanto sarebbe stata in contrasto con l'art. 23 della Costituzione italiana e con la normativa comunitaria, ma, pur a volerla ritenere valida, sarebbe stata erroneamente applicata, in quanto la scadenza del termine dovrebbe coincidere con il momento dell'arrivo della merce sul territorio nazionale e non con quello dello sdoganamento.

Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il giudice a quo afferma che la regolamentazione di cui trattasi, che tende a scoraggiare ogni manovra speculativa sui cambi, non è in contrasto con la normativa comunitaria; esprime, invece, dubbi sulla validità dell'interpretazione data al termine «importazione»: si tratta dell'introduzione della merce estera nel territorio doganale italiano — come sostenuto dalla Corte d'appello di Roma nella sentenza 20 marzo - 14 maggio 1974, n. 1414, in causa Spa Matarrese e/Ministero del commercio con l'estero — o del momento dello sdoganamento — come sostenuto dalla Corte suprema di Cassazione nella sentenza 25 dicembre 1979 -4 aprile 1980, n. 2223 —?

Esso ha pertanto ritenuto che si ponga la questione del se «sia legittimo, in riferimento alle regole comunitarie sulla libera circolazione delle merci, l'incameramento della cauzione stessa soltanto perché la merce, ancorché affidata alla custodia doganale prima della scadenza del termine stesso, non è stata sdoganata prima della scadenza suddetta».

Il contrasto con la normativa comunitaria si configura sia nell'ipotesi di importazione da paesi terzi, sia nell'ipotesi d'importazione da Stati membri.

Nella lunga motivazione, il giudice a quo enumera i molteplici problemi di diritto comunitario sollevati dalla controversia:

l'interpretazione data alla normativa italiana dal Ministero del commercio con l'estero pregiudica gli scambi intracomunitari, provocando in tal modo una discriminazione ai danni degli importatori italiani; tale interpretazione provoca un aumento del prezzo globale, derivante dalla perdita della cauzione, cosa, questa, che costituisce o una misura d'effetto equivalente o una tassa d'effetto equivalente; ne deriva altresì un pregiudizio ai danni degli importatori italiani per ciò che riguarda le importazioni soggette al regime dei prelievi (causa 207/80); infine, per quanto concerne le importazioni dagli altri Stati membri, si constata la violazione dell'art. 106 del Trattato, riguardante la libertà dei pagamenti relativi agli scambi.

Alla luce di tutti questi problemi, il giudice a quo, sospeso il procedimento, ha disposto, con quattro ordinanze del 14 luglio 1980, il rinvio alla Corte di giustizia delle Comunità europee delle seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se, con riferimento agli artt. 2, 30/36 e 106 del Trattato e 21 del regolamento CEE n. 120/67 del 13 giugno 1967, per cui è fatto obbligo agli Stati membri di autorizzare che vengano effettuati nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore i pagamenti relativi agli scambi di merce in. libera circolazione, e se, con riferimento agli artt. 9, 10, 13 e 30/36 del Trattato sulla libera circolazione delle merci negli scambi intracomunitari, sia compatibile con le citate disposizioni la normativa dello Stato italiano di cui gli artt. 1, 3 e 4, L. 20 luglio 1952, n. 1126, 2 DL 6 giugno 1956, n. 476, convertito in legge 25 luglio 1956, n. 786 e 2 DM 20 gennaio 1973 — e non si risolva, per la conseguenza dissuasiva che ne deriva all'importatore in Italia, di scegliere il momento più propizio per l'immissione al consumo, in misura di effetto equivalente a restrizione quantitativa e in tassa di effetto equivalente a dazio doganale — ove venga interpretata nel senso di ritenere consentito all'amministrazione del commercio con l'estero l'incameramento della cauzione, imposta agli importatori in Italia delle merci in libera circolazione comunitaria per poter ottenere la valuta necessaria ai pagamenti anticipati su documenti, avendo riguardo, anziché all'epoca in cui le merci stesse sono giunte nel territorio nazionale, a quella in cui esse vengono nazionalizzate, tenuto conto del termine particolarmente breve, rispetto all'esborso valutario, entro il quale dovrebbe essere compiuta l'operazione di sdoganamento; 2. Se, con riferimento agli artt. 7, 9, 10, 13 e 30/36 del Trattato, sulla libera circolazione delle merci, e 13, 15 e 18 del regolamento CEE n. 120/67 del 13 giugno 1967 e successive modificazioni sull'organizzazione comune del mercato agricolo e sul regime dei prelievi, sia compatibile con le citate disposizioni la normativa dello Stato italiano di cui agli artt. 1, 3 e 4, L. 20 luglio 1952, n. 1126, 2 DL 6 giugno 1956, n. 476, convertito nella legge 25 luglio 1956, n. 786 e 2 DM 20 gennaio 1973 — e non si risolva, per la conseguenza dissuasiva che ne deriva all'importatore in Italia di scegliere il momento più propizio per l'immissione al consumo, anche in relazione al più conveniente regime dei prelievi comunitari, in misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa o tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale — ove venga interpretata nel senso di ritenere consentito all'amministrazione del commercio con l'estero l'incameramento della cauzione, imposta all'importatore in Italia di merci e di prodotti agricoli, provenienti da paesi terzi soggetti al regime dei prelievi, per poter ottenere la valuta necessaria ai pagamenti anticipati su documenti, avendo riguardo, anziché all'epoca in cui le merci stesse sono giunte nel territorio nazionale, a quelle in cui esse vengono nazionalizzate, tenuto conto del termine particolarmente breve, rispetto all'esborso valutario, entro il quale dovrebbe essere compiuta l'operazione di sdoganamento».

Le quattro ordinanze di rinvio sono pervenute alla cancelleria della Corte il 23 ottobre 1980.

Con ordinanza 17 dicembre 1980, la Corte ha deciso di riunire le quattro cause ai fini del procedimento e della sentenza.

Hanno presentato osservazioni ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE le attrici nella causa principale, rappresentate dal-l'avv. Nicola Catalano, il Governo italiano, rappresentato dal sig. Ennio Viola, avvocato dello Stato, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. Rolf Wägenbaur, consigliere giuridico della Commissione delle Comunità europee, in qualità di agente, assistito dal sig. Giuliano Marenco, membro del servizio giuridico.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale del procedimento senza procedere ad istruttoria.

Prima di affrontare i problemi interpretativi sollevati dal Tribunale di Roma, le ricorrenti nelle cause principali hanno ricordato che le questioni di cui trattasi sono state oggetto di altre controversie, che sono sfociate in pronunzie contrastanti della Corte d'appello di Roma e della Corte suprema di cassazione.

A questo proposito, le attrici nella causa principale si dichiarano particolarmente preoccupate dal fatto che avevano rifiutato di adire la Corte di giustizia non solamente la Prima Sezione del Tribunale civile di Roma, la quale aveva ritenuto irrilevante la questione proposta — circostanza, questa, di cui veniva informata la Commissione delle Comunità europee — ma anche la Prima Sezione della Corte di cassazione, in base all'affermazione che difettasse, «nella specie lo stesso presupposto di legge perché possa prospettarsi l'esistenza di una questione interpretativa da rimettersi al giudizio della Corte di giustizia delle Comunità europee. È infatti da tener presente in materia la netta distinzione che sussiste tra interpretazione ed applicazione delle norme comunitarie»; in ordine all'interpretazione delle norme invocate dalla società resistente non si prospetta nella specie «alcun dubbio interpretativo, onde si tratta soltanto di risolvere un problema che attiene alla compatibilità delle norme interne (anteriori) con la normativa comunitaria, problema che riguarda l'applicazione e non già l'interpretazione di quel diritto».

Prima di esaminare le questioni formulate dal giudice a quo, le attrici nella causa principale hanno affermato l'opportunità di applicare, all'interpretazione del termine «importazione», la «ragionevole giurisprudenza» della Corte suprema di Cassazione, quale risulta in particolare dalla sentenza 10 marzo 1971, n. 674 (in Giust. Civ. 1971, I, 1096), in cui il supremo Collegio aveva affermato che «ove una norma di legge sia suscettibile di più interpretazioni, di cui una darebbe alla norma un significato costituzionalmente illegittimo, il dubbio è soltanto apparente e dev'essere superato e risolto interpretando, la norma in senso conforme alla Costituzione e alle leggi costituzionali». Ad avviso delle ricorrenti, tale giurisprudenza dev'essere applicata anche per quanto concerne il rapporto tra norma nazionale e precetti comunitari; questi ultimi, infatti, debbono prevalere s.ulla norma nazionale, così come i precetti costituzionali — nell'ordinamento italiano — debbono prevalere sulle leggi ordinarie.

Ad avviso delle ditte attrici nelle cause principali, non potrebbero ritenersi in contrasto con alcun precetto comunitario le disposizioni di legge italiane, qualora per «importazione» venisse inteso il materiale arrivo delle merci nel territorio nazionale; è invece inconfutabile il contrasto con i fondamentali principi comunitari della suddetta disposizione, se interpretato nel senso che il termine «importazione» significa «sdoganamento».

Se è indubbio che la Corte di giustizia non ha competenza per interpretare le norme nazionali, ad avviso di una delle attrici nella causa principale non sembra possa essere negata l'utilità per essa di conoscere le possibili interpretazioni delle norme nazionali delle quali viene denunziato il contrasto con i precetti comunitari, per poter meglio precisare la portata delle disposizioni comunitarie invocate.

Tutto ciò premesso, le ricorrenti hanno commentato i quesiti interpretativi formulati dal giudice a quo, precisando che il contrasto fra la normativa italiana e le disposizioni dei regolamenti comunitari sussiste sia nell'ipotesi di importazioni da altri Stati membri della Comunità, sia nell'ipotesi di importazioni da paesi terzi, e che tale contrasto «va prospettato tanto in relazione al divieto di restrizioni quantitative e di misure di effetto equivalente, che in relazione al divieto di riscossione di tasse equivalenti a dazi doganali».

Le ricorrenti nelle cause principali hanno sottolineato espressamente che il giudice a quo non ha certo chiesto alla Corte di interpretare norme nazionali, né di pronunziarsi sull'eventuale incompatibilità tra norme nazionali e norme comunitarie, bensì ha soltanto voluto ottenere la precisazione delle finalità dell'interpretazione richiesta, che dovrebbe consentirgli di applicare le norme nazionali.

Le ricorrenti nella causa principale, ritenendo di avere poco da aggiungere alla «ampia, precisa ed obiettiva motivazione delle ordinanze di rinvio» per giustificare la ratio delle questioni prospettate, hanno insistito principalmente sui tre punti seguenti:

in primo luogo, il «penalizzare con l'incameramento della cauzione ogni ritardo nello sdoganamento è scoraggiamento delle importazioni»; è indubbio infatti che — ai fini valutari — è sufficiente assicurarsi che l'operazione per la quale è stata concessa la valuta estera non è fittizia o artificiosamente ritardata; l'effetto dissuasivo suddetto ha sicuramente portata analoga a quella delle classiche restrizioni quantitative, così come risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; in secondo luogo, non sembra possa essere contestata la violazione dell'obbligo incondizionato sancito dall'art. 106 predetto, in quanto la valuta fornita è gravata dall'incameramento di una cauzione pari al 5 % se viene ritardata non l'operazione commerciale, in relazione alla quale la valuta è fornita, ma lo sdoganamento delle merci già importate; in terzo luogo, il ritardo, riferito non all'importazione, ma allo sdoganamento, rende più onerosa del 5 % l'importazione delle merci in libera circolazione nel mercato comune; è difficile negare che «tanto si concreti in una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale e che tanto costituisce discriminazione in violazione del fondamentale disposto dell'art. 7 CEE».

Ad avviso delle ditte attrici nella causa principale «l'ampia accurata analisi del problema contenuta nell'ordinanza di rimessione non ha bisogno di particolari commenti, né, ancor meno, di essere parafrasata». Esse si sono pertanto limitate ad illustrare la tesi del giudice a quo con una fattispecie concreta, che si è prospettata alla società Carapelli.

Le società ricorrenti nelle cause principali hanno pertanto concluso nel senso che piaccia alla Corte «chiarire e precisare la portata delle disposizioni comunitarie invocate in relazione tanto all'ipotesi di importazione, da Stati membri della Comunità, di merci in libera circolazione nel mercato comune, quanto in relazione all'importazione da paesi terzi, al fine di consentire al giudice a quo di constatare se esse siano compatibili o no con le norme nazionali contenute negli artt. 1, 3, 4 della L. 20 luglio 1959, n. 1126 e nell'art. 2 del DL 6 giugno 1956, n. 476; e se, in particolare, esse possano produrre gli effetti (nell'una e nell'altra ipotesi o in entrambe), di misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative e tasse di effetto equivalente a dazi doganali; o, comunque, violare per l'uno e per l'altro aspetto le disposizioni comunitarie invocate; precisare, se lo riterrà opportuno, se l'inconciliabilità tra norme nazionali e precetti comunitari si verifichi, oppur no, a seconda dell'interpretazione delle norme nazionali stesse ed in particolare del significato da attribuire al termine”importazione”, in esse contenuto».

Il Governo italiano riassume innanzitutto la normativa nazionale rilevante ai fini delle cause principali, sottolineando che, in dipendenza del particolare regime valutario «non del tutto libero e incontrollato», gli scambi commerciali internazionali rilevano, per l'ordinamento giuridico, nel loro duplice aspetto, merceologico e valutario. Per ciò che riguarda tale ultimo aspetto della fattispecie «acquisto di merci all'estero», il termine di compimento dell'operazione d'importazione ha prevalente o esclusivo rilievo valutario. Da ciò consegue che «il termine di ciascuna importazione soddisfa l'interesse dello Stato all'esclusiva destinazione della provvista valutaria all'operazione al cui fine la concessione di valuta estera è stata assentita e quindi assume una funzione strumentale idonea ad evitare l'uso, medio tempore (ove nessun termine d'importazione sussistesse), della valuta a fine speculativo, diverso da quello del pagamento delle merci importate». In sostanza, il legislatore, con la norma così posta, ha fissato un termine generale per le importazioni, assumendo l'esatto adempimento dell'obbligo d'importazione «come prova legale dell'esatto adempimento dell'obbligo di utilizzazione esclusiva allo scopo mirato della provvista di valuta».

2.1. Ad avviso del Governo italiano, la norma dell'art. 104 del Trattato, per il quale «ogni Stato membro attua la politica economica necessaria a garantire l'equilibrio della sua bilancia globale dei pagamenti e a mantenere la fiducia nella propria moneta» si pone «completamente ed esclusivamente nel quadro della politica valutaria» e si sottrae pertanto a qualsiasi collegamento con la normativa comunitaria indicata nelle questioni proposte. Infatti, la fissazione di un termine entro il quale devono essere sottoposte alle formalità dell'importazione le merci per le quali la valuta è stata assegnata dallo Stato e pagate anticipatamente rispetto alla data d'importazione, l'imposizione di una cauzione è diretta ad evitare lo squilibrio della bilancia dei pagamenti, in quanto, in mancanza di essa, vi sarebbe la possibilità di utilizzazione della valuta per operazioni speculative contro la lira italiana. Inoltre, i margini di tempo per il pagamento delle importazioni sono ridotti all'essenziale, cioè al tempo necessario perche la merce possa essere importata; essi vengono riferiti all'importazione e non all'arrivo della merce nel territorio dello Stato, perché l'assegnazione della valuta è finalizzata all'importazione della merce. Qualora mancasse tale collegamento, l'operatore economico avrebbe la possibilità di dirottare la merce verso altro Stato, senza avera prima compiuto le formalità di importazione e, quindi, senza l'obligo di compiere alcuna formalità di esportazione, sottraendosi ai controlli valutari per tale operazione. Tale possibilità comporta «grave turbamento della bilancia dei pagamenti» perché all'esborso di valuta non corrisponderebbe alcuna importazione effettiva in Italia.

2.2. Ad avviso del Governo italiano, la fattispecie in esame non costituisce violazione del divieto di discriminazione, sancito dall'art. 7 del Trattato CEE, soprattutto perché tale fattispecie «esterna all'area di applicazione del Trattato», non sussistendo alcuna norma del Trattato e quindi nessuna norma comunitaria che regoli diversamente dal regime valutario dello Stato italiano la disponibilità di valuta estera da parte dei cittadini degli Stati membri della CEE. Peraltro, ammesso per mera ipotesi che i decreti ministeriali di cui trattasi operino effettivamente in materia regolata dal Trattato, non è dato vedere quali discriminazioni abbiano determinato detti provvedimenti, in quanto il DL 6 giugno 1956, n. 476, comprende anche «le persone fisiche di nazionalità straniera e gli apolidi aventi residenza nel territorio della Repubblica, limitatamente all'attività produttrice di reddito ivi esercitata» e contiene disposizioni analoghe per le persone giuridiche; è evidente, quindi, l'assoluta parità di trattamento. Il giudice proponente ritiene che una discriminazione sussista comunque, giacché tali misure collocano l'importatore italiano in una posizione di svantaggio rispetto agli importatori della stessa merce in altri Stati membri e — limitatamente alla causa 207/80, per ciò che concerne il regime dei prelievi comunitari introdotto dal regolamento n. 120/67 — in quanto l'importatore italiano non può ritardare l'importazione della merce fino al giorno della minore incidenza del prelievo comunitario. Ad avviso del Governo italiano, la questione va risolta in senso negativo. Per quanto concerne più particolarmente la discriminazione rispetto agli importatori negli altri Stati membri, il Governo italiano sostiene che il diverso trattamento adottato, nell'ambito di effettività di un altro Stato membro, non può costituire la prova del carattere discriminatorio della situazione che si verifica in territorio italiano, in quanto, in caso contrario, «avrebbe l'effetto di subordinare l'ordinamento di uno Stato membro a quello di altri Stati membri in negativo». Orbene, il complesso delle norme del Trattato, ed in particolare l'art. 3, consentono di affermare che è lasciata a ciascuno Stato membro la libertà di configurare il proprio ordinamento giuridico, con la sola limitazione di evitare un eventuale contrasto con norme comunitarie; in tale quadro deve ritenersi che le misure dello Stato italiano in questione non determinano alcuna discriminazione in base alla nazionalità.

2.3. Qualora, «per assurdo», si dovesse ritenere insufficiente la norma dell'art. 104 per escludere l'inserzione della questione nella sfera di operatività degli artt. 30 e 13 del Trattato stesso, l'esclusione stessa deriverebbe dalla norma dell'art. 36. Tale norma lascia impregiudicate le misure di ostacolo alla libera circolazione di merci nell'area comunitaria, quando siano giustificate da motivi di ordine pubblico e non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri. Il concetto di ordine pubblico va riferito, come ha affermato codesta Corte con sentenza 23 novembre 1978 (nella causa 7/78, Regina e/Thompson, Race. pag. 2247), agli interessi fondamentali dello Stato. Anche in tale ipotesi, pertanto, le misure nazionali di cui al quesito in esame sarebbero giustificate da esigenze di garanzia dell'ordine pubblico, in quanto, avendo carattere valutario, si ritengono implicare interessi fondamentali dello Stato italiano. Inoltre, tale misura non costituisce mezzo di discriminazione arbitraria — in quanto si riferisce a tutte le importazioni — né restrizione dissimulata al commercio degli Stati membri -— in quanto non colpisce il fatto dell'importazione, ma il fatto, diverso, dell'inesatto adempimento dell'obbligo di importare in un dato termine — sicché essa è necessaria ed adeguata per gli obiettivi fissati. Il diritto di esame non può configurarsi come una restrizione quantitativa alla libera circolazione, né come una misura d'effetto equivalente. Infatti, nonostante che tale misura possa avere come conseguenza atipica quella di ostacolare lo scambio intracomunitário, essa non è tuttavia in contrasto con l'art. 30 del Trattato, in primo luogo, in relazione al suo ambito di applicazione, in quanto essa risulta estranea al settore degli scambi di merci intracomunitari, e, in secondo luogo, in quanto essa «non oltrepassa i limiti di quanto è necessario ed adeguato al perseguimento dello scopo del provvedimento»: tale scopo, consistente nella tutela dell'interesse dello Stato all'equilibrio della propria bilancia dei pagamenti, non sarebbe perseguibile se mancasse una misura di coercizione (dal che la necessità del provvedimento).

2.4. Ad avviso del Governo italiano, inoltre, il diritto in questione non si pone in contrasto con l'art. 106 del Trattato CEE, in quanto le importazioni sono state pagate in dollari USA, e quindi in valuta diversa da quella dello Stato di residenza di ciascun creditore (a parte l'importazione di cui alla causa n. 207/80).

2.5. Infine, il Governo italiano ha sostenuto che le misure in esame non costituiscono tasse di effetto equivalente a quello di un dazio doganale. Il Governo italiano ha poi affermato che tale questione — che è esclusa per la causa 207/80 — non si pone nel caso in esame, in quanto la misura non colpisce una merce importata, ma funziona come sanzione del comportamento inadempiente, colpendo la condotta dell'importatore, indipendentemente dall'importazione; tale disciplina è dunque imposta per garantire non solo l'importazione della merce ma anche l'importazione in una dato termine, e quindi risponde anche all'esigenza comunitaria della libera circolazione delle merci. L'effetto dell'alterazione del prezzo è la conseguenza di un fatto soggettivo imputabile all'importatore, che non è ricollegabile eziologicamente al fatto dell'importazione, come si verifica invece per il dazio doganale. Potrebbe parlarsi di tassi di effetto equivalente soltanto quando il diritto potesse esercitarsi anche in caso di inadempimento incolpevole dell'impegno a importare.

Il Governo italiano ha sostenuto innanzitutto che la Corte non ha competenza a pronunziarsi in ordine alla compatibilità della normativa italiana con le disposizioni del diritto comunitario, nell'ambito di una questione pregiudiziale, tanto più che il quesito, così come formulato dal Tribunale di Roma, si risolverebbe nella valutazione, da parte della Corte di giustizia, di norme nazionali e «nella diretta applicazione della sentenza della Corte comunitaria a determinate fattispecie» da parte del Tribunale stesso.

Ad avviso del Governo italiano, qualora si intenda tale quesito come finalizzato a conoscere se i provvedimenti italiani di cui trattasi costituiscano discriminazione in base alla nazionalità e misura di effetto equivalente a restrizioni quantitativa o tassa di effetto equivalente a dazio doganale, «la risposta non può essere che negativa».

Il Governo italiano rinvia per l'essenziale, a questo proposito, alle osservazioni svolte in relazione alla prima questione, limitandosi ad esaminare il problema posto dal riferimento al regolamento del Consiglio n. 120/67.

Ad avviso del Governo italiano, le disposizioni controverse non violano nemmeno tale regolamento n. 120/67, in quanto la scelta del giorno dell'importazione — e non della data in cui la merce estera viene assoggettata alle formalità di importazione — come quello in cui è fissato il diritto di prelievo, è l'effetto dell'alea commerciale di qualsiasi operazione commerciale. L'importatore, pertanto, determina, nell'ambito della sua autonomia, il giorno dell'importazione, in relazione agli obblighi assunti al momento dell'assegnazione della valuta. Il fatto che il giorno così scelto corrisponda alla fissazione del diritto di prelievo in misura che l'importatore ritiene non conveniente non può produrre l'effetto di snaturare il diritto dello Stato in questione in misura o tassa di effetto equivalente a quello dei dazi doganali. In particolare, tale scelta non è imposta dallo Stato, in quanto essa si attua normalmente nel momento in cui si compie l'operazione di acquisizione della merce all'estero, per i motivi indicati in precedenza.

Inoltre, il ritardo dell'importazione «non produce l'effetto di una scelta del giorno dell'importazione più conveniente per l'importatore, in quanto la misura dei prelievi è sempre aleatoria nella prospettiva futura». L'effetto della non convenienza del ritardo dell'importazione non lede l'interesse comunitario alla protezione della produzione cerealicola degli Stati membri, in quanto tale interesse è garantito proprio con il regime dei prelievi.

La Commissione ha ritenuto opportuno esaminare separatamente ciascuna causa, salvo che, in ciascuna di esse, essa ha poi sviluppato in sostanza, per ciò che concerne i fatti, sempre la stessa argomentazione, in base a cui la normativa nazionale costituisce una misura di effetto equivalente, limitandosi solamente, a precisare che, nelle cause 209 e 210, relative ad importazioni da altri Stati membri, si applicano le norme del Trattato, ed in particolare l'art. 30, mentre, nelle altre due cause (la 206/80 e la 207/80), relative ad importazioni da paesi terzi, ed in particolare di carrube da Cipro e di granturco dall'Argentina, si applicano il regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 827 e, rispettivamente, il regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120.

Dopo aver richiamato la legislazione italiana di cui trattasi, la Commissione ha sottolineato che questa legislazione ha dato luogo a vari esposti da parte di importatori italiani, in seguito ai quali la Commissione, con lettera del 13 agosto 1980, ha avviato la procedura di infrazione contro l'Italia; la procedura è attualmente allo stadio del parere motivato.

La Commissione ha ritenuto opportuno precisare preliminarmente che il regirne della cauzione bancaria introdotto dalla legislazione italiana costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Dopo aver rilevato che i pagamenti anticipati costituiscono la regola del commercio internazionale, essa constata che la normativa in questione impone agli operatori economici residenti in Italia oneri particolari nel senso che li obbliga ad adempiere le formalità inerenti a tale regime ed a rispettare le procedure vigenti, ed inoltre ad assumere i «considerevoli oneri finanziari connessi con la prestazione di una cauzione o di una fideiussione bancaria», oneri particolarmente elevati in caso di incameramento della cauzione per mancata osservanza del termine stabilito. Di conseguenza, le importazioni di merce sono rese più difficili e più onerose rispetto alle operazioni in altri Stati membri, non subordinate a tali oneri. La normativa in questione ha dunque un effetto dissuasivo sulle importazioni in Italia. La Commissione ricorda a questo riguardo l'art. 2 della direttiva 70/50/CEE del 22 dicembre 1969 (GU L 13 del 19. 1. 1970, pag. 29), che qualifica come misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative le misure che ostacolano le importazioni che potrebbero aver luogo ove tali misure non esistessero, ivi comprese quelle che rendono le importazioni più difficili e onerose dello smercio dei prodotti nazionali, in particolare quelle che «subordinano l'importazione al deposito di una cauzione o di un acconto» (art. 2, n. 3, lett. 1). La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il provvedimento italiano va qualificato come una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa. Contro tale conclusione non valgono le obiezioni sollevate da parte delle autorità italiane, secondo la quali innanzitutto l'obbligo del deposito della cauzione in questione non rientrerebbe nel quadro delle disposizioni commerciali (oggetto esse sole, della direttiva 70/50/CEE, summenzionata), bensì nel quadro delle disposizioni valutarie, ed, inoltre, tale obbligo non sarebbe dettato da intenti protezionistici, bensì esclusivamente dalla necessità di evitare movimenti speculativi sul mercato monetario. La Commissione fa rilevare a questo riguardo che la misura litigiosa potrebbe essere considerata compatibile con gli artt. 30 e segg. soltanto ove fosse giustificabile in base all'art. 36 o formasse oggetto di una decisione di autorizzazione ai sensi dell'art. 108, n. 3. Per quanto concerne l'art. 36, e senza contestare che la misura si iscrive in un contesto valutario, la Commissione rileva non di meno che «l'argomento addotto non figura affatto fra le giustificazioni di cui all'art. 36», ora, detta disposizione, in quanto norma eccezionale, va interpretata restritivamente; l'argomento suesposto va pertanto respinto. La Commissione osserva d'altronde che esistono altri mezzi per impedire che i pagamenti anticipati diano luogo a manovre speculative che si risolvono in un'esportazione illegale di valuta. La Commissione fa osservare d'altra parte che non v'è luogo per una distinzione fra disposizioni commerciali e disposizioni valutarie; «il carattere più o meno valutario di una misura nazionale non incide infatti sulla sua valutazione quale misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa». Per quanto concerne la possibilità dell'autorizzazione di uno Stato in difficoltà ad adottare misure di salvaguardia, la Commissione fa rilevare di non aver accordato alcuna deroga al Governo italiano in virtù dell'art. 108, n. 3.

La Commissione ha poi esaminato, nelle cause 209 e 210/80, relative ad importazioni da altri Stati membri, la questione della compatibilità con l'art. 106 del Trattato. Tale articolo stabilisce che gli Stati membri si impegnano ad autorizzare che vengano effettuati, nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore o il beneficiario, i pagamenti relativi (in particolare) agli scambi di merci, nella misura in cui la circolazione delle merci è liberalizzata tra gli Stati membri in applicazione del Trattato CEE; è quella che è stata chiamata «la quinta libertà del mercato comune». Non si può pertanto sostenere che uno Stato membro violi la disposizione in questione qualora frapponga un ostacolo — sotto forma di cauzione a favore dell'ufficio dei cambi — al pagamento anticipato di merci acquistate all'estero e destinate ad essere importate, nella misura in cui resta salva la possibilità di effettuare il pagamento nella valuta del creditore. Per contro, trattandosi di crediti commerciali, bisogna tener conto dell'art. 67 del Trattato e delle direttive di applicazione, con le quali sono stati integralmente liberalizzati «la concessione e il rimborso di crediti a breve e a medio termine connessi con operazioni commerciali... alle quali partecipi un residente» (ali. 1, elenco A della prima direttiva dell'11 maggio 1960, GU n. 43, pag. 60, completata e modificata dalla seconda direttiva del 18 dicembre 1962, GU n. 8, pag. 62). Poiché i versamenti effettuati prima della consegna delle merci si risolvono in una concessione di un credito connessa con un'operazione commerciale, si configura una violazione delle disposizioni citate.

La Commissione sostiene poi che non è necessario esaminare il regime dei prelievi e la nozione di tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale, in quanto l'istituto della cauzione bancaria, in quanto tale, costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Di conseguenza, la Commissione propone di risolvere come segue le questioni proposte dal Tribunale di Roma: nella causa 206/80: «Una disposizione nazionale che subordina il pagamento anticipato di carrube destinate ad essere importate da Cipro alla prestazione di una cauzione o di una fideiussione bancaria costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, vietata dal regolamento n. 827/68 del Consiglio del 28 giugno 1968». Nella causa 207/80: «Una regolamentazione nazionale che subordina il pagamento anticipato di granturco destinato ad essere importato nel 1973 dall'Argentina alla prestazione di una cauzione o di una fideiussione bancaria costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa incompatibile con il regolamento del Consiglio 13 giugno 1977, n. 120». Nelle cause 209 e 210/80: «Una disposizione nazionale che subordina il pagamento anticipato di merci provenienti da un altro Stato membro, destinate ad essere importate alla prestazione di una cauzione o di una fieiussione bancaria costituisee una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ed è inoltre incompatibile con le norme comunitarie in materia di libera circolazione dei capitali».

Le ditte ricorrenti nella causa principale, rappresentate dalľavv. Catalano, del foro di Roma, il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'aw. Ferri, in qualità di agente, il governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Carnelutti, in qualità di agente, che si è richiamato alle osservazioni formulate nella causa 95/81 e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dall'aw. Marenco, in qualità di agente, hanno presentato osservazioni orali e hanno risposto ai quesiti sollevati nell' udienza del 27 gennaio 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 17 marzo 1982.

Con quattro ordinanze del 14 luglio 1980, pervenute nella cancelleria della Corte il 23 ottobre 1980, la Prima Sezione del Tribunale civile di Roma ha sollevato, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli artt. 7, 9, 10, 13, 30, 36 e 106 del Trattato e degli artt. 21, 13, 15 e 18 del regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU L 117, pag. 2269). Con ordinanza 17 dicembre 1980, la Corte, in considerazione dell'identica formulazione delle due questioni nelle quattro ordinanze di rinvio, ha disposto la riunione delle quattro cause principali ai fini del procedimento e della sentenza.

Le questioni di cui trattasi sono state sollevate nell'ambito di quattro controversie fra il Ministero del commercio con l'estero ed alcune società italiane importatrici di prodotti agricoli; nelle cause 206 e 207/80, si tratta di merci provenienti dai paesi terzi, rispettivamente di carrube da Cipro e di granturco dall'Argentina, mentre, nelle cause 209 e 210/80, si tratta di merci già in libera pratica in altri Stati membri, rispettivamente di caffè proveniente dai Paesi Bassi e di farina di cotone proveniente dalla Repubblica federale di Germania.

Per poter effettuare il pagamento anticipato in dollari USA, le attrici nelle cause principali avevano chiesto ed ottenuto, conformemente alla normativa italiana in vigore al momento dei fatti che sono all'origine delle cause principali, una fideiussione bancaria pari all'importo della cauzione del 5 % imposta per tutti i pagamenti anticipati di merci importate. In base a questa normativa, la cauzione (costituita dall'importatore o garantita dalla sua banca) viene incamerata dall'Erario qualora non sia fornita la prova dell'avvenuta importazione, nel termine stabilito dal decreto ministeriale che disciplina la materia, termine che era, al momento dei fatti, di 30 giorni dalla data del pagamento anticipato.

Nelle quattro cause principali, le merci importate erano giunte in territorio italiano entro il termine di 30 giorni contemplato dalla normativa italiana allora in vigore; tuttavia, lo sdoganamento aveva potuto essere effettuato solamente — per la totalità o per parte dei quantitativi importati — dopo la scadenza di tale termine di 30 giorni. In considerazione del mancato rispetto del termine, il Ministero del commercio con l'estero disponeva l'incameramento della cauzione per i quantitativi di merce sdoganati oltre il termine di 30 giorni fissato dalla vigente legislazione.

In seguito a ciò, le attrici nelle cause principali chiedevano al giudice a quo la condanna del Ministero del commercio con l'estero alla restituzione delle cauzioni ed alla liberazione delle fideiussioni. Esse deducevano anzitutto che, in base ad un'interpretazione corretta della normativa italiana, l'incameramento della cauzione può aver luogo solo qualora sia trascorso un termine di 30 giorni fra l'effettuazione del pagamento anticipato e l'arrivo delle merci in territorio italiano. Se, invece, tale normativa andasse interpretata nel senso che lo sdoganamento della merce va effettuato entro 30 giorni, una siffatta disposizione dovrebbe essere considerata una misura d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa, come tale vietata, negli scambi intracomunitari, dall'art. 30 del Trattato CEE, nonché per il granturco, dall'art. 18 del regolamento del Consiglio n. 120/67, relativo, all'organizzazione comune dei mercati agricoli nel settore dei cereali e, per le carrube, dal regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 827 (GU L 151, pag. 16).

In considerazione di questi fatti, il Tribunale civile di Roma ha sottoposto alla Corte di giustizia le due seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se, con riferimento agli artt. 7, 30/36 e 106 del Trattato e 21 del regolamento CEE n. 120/67 del 13 giugno 1967, per cui è fatto obbligo agli Stati membri di autorizzare che vengano effettuati nella valuta dello Stato membro nel quale risiede il creditore i pagamenti relativi agli scambi di merce in libera circolazione, e, con riferimento agli artt. 9, 10, 13 e 30/36 del Trattato sulla libera circolazione delle merci negli scambi intracomunitari, sia compatibile con le citate disposizioni la normativa dello Stato italiano di cui gli artt. 1, 3 e 4, L. 20 luglio 1952, n. 1126, 2 DL 6 giugno 1956, n. 476, convertito in legge 25 luglio 1956, n. 786 e 2 DM 20 gennaio 1973 — e non si risolva, per la conseguenza dissuasiva che ne deriva all'importatore in Italia, di scegliere il momento più propizio per l'immissione al consumo, in misura di effetto equivalente a restrizione quantitativa e in tassa di effetto equivalente a dazio doganale — ove venga interpretata nel senso di ritenere consentito all'amministrazione del commercio con l'estero l'incameramento della cauzione, imposta agli importatori in Italia delle merci in libera circolazione comunitaria per poter ottenere la valuta necessaria ai pagamenti anticipati su documenti, avendo riguardo, anziché all'epoca in cui le merci stesse sono giunte nel territorio nazionale, a quella in cui esse vengono nazionalizzate, tenuto conto del termine particolarmente breve, rispetto all'esborso valutario, entro il quale dovrebbe essere compiuta l'operazione di sdoganamento; 2. Se, con riferimento agli artt. 7, 9, 10, 13 e 30/36 del Trattato, sulla libera circolazione delle merci, e 13, 15 e 18 del regolamento CEE n. 120/67 del 13 giugno 1967 e successive modificazioni, sull'organizzazione comune del mercato agricolo e sul regime dei prelievi, sia compatibile con le citate disposizioni la normativa dello Stato italiano di cui agli artt. 1, 3 e 4, L. 20 luglio 1952, n. 1126, 2 DL 6 giugno 1956, n. 476, convertito nella legge 25 luglio 1956, n. 786 e 2 DM 20 gennaio 1973 — e non si risolva, per la conseguenza dissuasiva che ne deriva all'importatore in Italia di scegliere il momento più propizio per l'immissione al consumo, anche in relazione al più conveniente regime dei prelievi comunitari, in misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa o tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale — ove venga interpretata nel senso di ritenere consentito all'amministrazione del commercio con l'estero l'incameramento della cauzione, imposta all'importatore in Italia di merci e di prodotti agricoli, provenienti da paesi terzi soggetti al regime dei prelievi, per poter ottenere la valuta necessaria ai pagamenti anticipati su documenti, avendo riguardo, anziché all'epoca in cui le merci stesse sono giunte nel territorio nazionale, a quella in cui esse vengono nazionalizzate, tenuto conto del termine particolarmente breve, rispetto all'esborso valutario, entro il quale dovrebbe essere compiuta l'operazione di sdoganamento».

Tali questioni mirano a chiarire, da un lato, se le norme comunitarie che vietano le misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative negli scambi intracomunitari di merci, nonché quelle che stabiliscono gli obblighi degli Stati membri in materia di pagamenti nell'ambito di tali scambi, vadano interpretate nel senso che esse si applicano anche all'obbligo di prestare una cauzione, alle condizioni in precedenza indicate, nel caso del pagamento anticipato di merci importate da altri Stati membri e, dall'altro, se questa stessa interpretazione debba darsi all'art. 18 del regolamento n. 120/67, nonché all'art. 2 del regolamento n. 827/68, nell'ipotesi di prodotti agricoli rientranti nell'ambito di applicazione di questi regolamenti, importati nella Comunità da paesi terzi.

I provvedimenti cui si riferisce il giudice nazionale hanno dato luogo, per ciò che riguarda gli scambi intracomunitari, ad un ricorso per inadempimento, proposto dalla Commissione ai sensi dell'art. 169 del Trattato CEE e costituente oggetto del procedimento 95/81.

In sostanza, il problema giuridico esaminato nell'ambito del ricorso 95/81 è identico a quello sollevato nella prima questione del Tribunale civile di Roma, in quanto risulta dagli atti che il giudice di rinvio non ha preso in considerazione soltanto l'ipotesi in cui il diritto nazionale preveda l'incameramento delle garanzie qualora le merci siano state tenute in custodia dalle autorità doganali del porto di arrivo durante un certo periodo, ma altresì il caso in cui l'operatore sia esposto al rischio di perdere la cauzione perché sono trascorsi più di 30 giorni fra la data del pagamento anticipato e l'arrivo in porto della merce.

Con sentenza in data odierna, la Corte ha dichiarato che, imponendo a tutti gli importatori di prodotti provenienti da altri Stati membri una cauzione o una fideiussione bancaria pari al 5 % del valore delle merci quando il pagamento viene effettuato in anticipo in quanto l'espressione «pagamenti anticipati» non si riferisce solo ai pagamenti a fine speculativo, ma anche a quelli consueti e correnti nell'ambito degli scambi intracomunitari, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 30 e 36 del Trattato.

Giacché i provvedimenti impugnati dalla Commissione sono gli stessi ai quali si riferisce la presente causa, con la sola differenza che qui, in base ai regolamenti in vigore al momento delle cause principali, il termine è di 30 giorni, mentre era, nel caso del citato ricorso per inadempimento, di 120 giorni, sarà sufficiente far rinvio alla sentenza nella causa 95/81, il cui testo è annesso alla presente sentenza. Giacché la suddetta pronunzia fornisce tutti gli elementi necessari ai fini della decisione sulla causa principale, si rende superflua in questa sede l'interpretazione degli artt. 7, 9, 10 e 13 del Trattato CEE.

Alla luce della motivazione della sentenza summenzionata, la prima delle questioni sollevate dal Tribunale civile di Roma va risolta dichiarando che la nozione di «misura d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa», di cui all'art. 30 del Trattato, va intesa nel senso che ricade sotto questa norma un provvedimento nazionale che imponga a tutti gli importatori di prodotti provenienti da altri Stati membri di costituire una cauzione o una fideiussione bancaria pari al 5 % del valore delle merci quando il pagamento viene effettuato in anticipo in quanto l'espressione «pagamenti anticipati» non si riferisce solo ai pagamenti a fine speculativo ma anche a quelli consueti e correnti nel campo degli scambi intracomunitari. Ciò vale indipendentemente dal momento considerato dall'amministrazione dello Stato membro in questione come momento dell'importazione.

Quanto agli scambi con i paesi terzi ai quali si riferisce la seconda delle questioni sollevate dal giudice a quo, va ricordato che l'art. 18, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 120/67, collocato nel Titolo II, «Regime degli scambi con i paesi terzi», che si applica alle importazioni di granturco dall'Argentina, e l'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 827/68, che si applica all'importazione di carrube da Cipro, affermano in particolare quanto segue: 2. «Salvo contrarie disposizioni del presente regolamento o deroga decisa dal Consiglio,... sono vietate [negli scambi con i paesi terzi]: la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa di effetto equivalente; l'applicazione di restrizioni quantitative o di misure di effetto equivalente...».

Risulta dagli atti delle cause principali che, per ciò che riguarda il presente procedimento, i divieti sanciti dalle norme citate non sono inficiati dalle contrarie disposizioni contenute nella normativa di cui trattasi, né soggetti ad alcuna deroga stabilita dal Consiglio.

La Corte ha già avuto modo di fornire un'interpretazione degli artt. 18 e 21 del regolamento n. 120/67 nella sentenza 10 ottobre 1973 (Variola, causa 34/73, Race. pag. 981), nella quale ha dichiarato: «nulla consente d'interpretare la nozione di tassa di effetto equivalente in modo diverso negli artt. 9 e seguenti del Trattato e, rispettivamente, negli artt 18 e 21 del regolamento n. 120/67».

Le stesse considerazioni valgono per l'espressione «misura di effetto equivalente», impiegata tanto nell'art. 30 del Trattato, quanto nei summenzionati articoli dei regolamenti n. 120/67 e n. 827/68.

Di conseguenza, la seconda questione va risolta nel senso che la nozione di misura di effetto equivalente, riferita alle importazioni, in provenienza da paesi terzi, di prodotti ai quali si applicano i regolamenti n. 120/67 e n. 827/68, ha lo stesso significato di quando essa è riferita agli scambi fra gli Stati membri.

Nei confronti delle parti nelle cause principali, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.