Corte giust. UE, Sentenza del 29 febbraio 1984, causa 37/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono riassumersi come segue:

La ricorrente nella causa principale, società Rewe-Zentrale AG di Colonia, in prosieguo «la ricorrente», importa nella Repubblica federale di Germania ortofrutticoli e patate provenienti da altri Stati membri delle Comunità europee. Al passaggio della frontiera, detti prodotti sono sottoposti a controlli fitosanitari, la cui esecuzione incombe al direttore della camera dell'agricoltura del Land Renania. La base giuridica di tali controlli è costituita dalla «Pflanzenbeschauverord-nung» 15 marzo 1982 (BGBl. I, pag. 329), decreto col quale è stata trasposta nell'ordinamento tedesco la direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/93, concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali (GU L 26, 1977 pag. 20, modificata dal ultimo dalla direttiva 1° gennaio 1981, n. 81/7/CEE, GU L 14, pag. 23).

A norma dell'art. 8, 2° comma, della «Pflanzenbeschauverordnung», disposizione basata sull'art. 11, n. 3, della direttiva 77/93/CEE, l'obbligo del controllo all'importazione di ortofrutticoli o di patate, ad eccezione delle patate da semina, provenienti da uno Stato membro, riguarda generalmente «non più di un terzo delle partite importate da tale Stato membro, ed i controlli sono distribuiti il più armoniosamente possibile nel tempo e sull'insieme dei prodotti».

Con lettera 29 marzo 1982, inviata al convenuto nella causa principale (in prosieguo «il convenuto»), la ricorrente contestava questa «regola di un terzo», invitando il convenuto ad impegnarsi a non eseguire più controlli fitosanitari nella zona di sua competenza, a partire dal 1° aprile 1982, se non su un quantitativo massimo di V20 delle partite importate da un altro Stato membro. Il convenuto rispondeva, con lettera 6 aprile 1982, che avrebbe continuato a trattare tutte le importazioni soggette al controllo fitosanitario in conformità alle disposizioni legislative vigenti in materia.

Con ricorso in data 16 aprile 1982, la ricorrente chiedeva al Verwaltungsgericht di Colonia di dichiarare che il convenuto non aveva il diritto di eseguire i controlli fitosanitari sulle importazioni di frutta e di patate da essa effettuate, se non nel limite massimo di 3/20 delle partite importate da altri Stati membri. A sostegno della domanda essa faceva valere che l'art. 8, 2° comma, della «Pflanzenbeschauverordnung» è inapplicabile in quanto contrastante con norme comunitarie di rango superiore, e considerava che, se detto articolo è conforme all'art. 11, n. 3, ultima frase della direttiva 77/93/CEE, questa disposizione è a sua volta in contrasto con gli artt. 30 e 36 del Trattato CEE, poiché i controlli fitosanitari costituiscono misure d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato e, dopo il ravvicinamento delle disposizioni nazionali in materia, siffatti controlli, nella forma di un duplice controllo all'importazione, sono ammessi soltanto nella misura del 15 % al massimo delle partite importate in provenienza da un altro Stato membro. Inoltre, secondo la ricorrente, l'art. 11, n. 3, ultima frase, della direttiva 77/93/CEE è invalido, ai sensi dell'art. 190 del Trattato, per insufficienza di motivazione. Il controllo di un terzo delle importazioni non costituisce un controllo «occasionale» e «per sondaggio», cosicché detta norma implica una contraddizione che non viene risolta nelle considerazioni contenute nel preambolo della direttiva.

Il convenuto sostiene che il ricorso è infondato. Esso considera che la frequenza dei controlli per sondaggio è fissata, entro i limiti della «regola di un terzo», tenuto debitamente conto di tutte le circostanze concrete, in funzione della natura dei prodotti importati, della loro quantità, della loro origine, nonché delle aree di diffusione delle malattie soggette a quarantena e degli agenti patogeni nel paese d'origine.

Con ordinanza 18 gennaio 1983, il Verwaltungsgericht di Colonia ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«a) (A norma dell'art. 177, lett. b), del Trattato CEE): Se l'art. 11, n. 3 (penultima e ultima frase) della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/93/CEE, concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali e ai prodotti vegetali (GU L 26, del 30. 1. 1977, pag. 20), sia compatibile aa) con l'art. 190 del Trattato CEE; bb) con l'art. 30 del Trattato CEE. b) Nell'ipotesi che detta norma sia invalida (a norma dell'art. 177, lett. a), del Trattato CEE) : Entro quali limiti — eccettuati i casi in cui esistano indizi di una contaminazione — nell'attuale stato del diritto comunitario in materia di tutela dei vegetali siano ancora giustificati, ai sensi dell'art. 36, 1° frase, del Trattato CEE, i controlli fitosanitari eseguiti da uno Stato membro all'importazione di frutta e patate (eccettuate le patate da semina) provenienti da un altro Stato membro, qualora la partita sia accompagnata da un certificato sanitario rilasciato da un'autorità di uno Stato membro».

Il Verwaltungsgericht ritiene necessaria per la definizione della controversia una pronunzia pregiudiziale della Corte sulle suddette questioni, pur manifestando, previa analisi approfondita della giurisprudenza della stessa Corte, dubbi circa la legittimità dei «doppi controlli fitosanitari di cui trattasi, effettuati senza particolare motivo sulla frutta e sulle patate».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 10 marzo 1983.

In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, sono state depositate osservazioni scritte dalla Rewe-Zentrale AG, rappresentata dal sig. G. Meir; dal Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland, rappresentato dal sig. Mobis; dal Governo irlandese, rappresentato dal sig. L. J. Dockery, Chief State Solicitor; dal Consiglio, rappresentato dal suo consigliere, sig. B. Schloh, in qualità d'agente, assistito dalla sig.ra M. Sims, membro del suo servizio giuridico; dalla Commissione, rappresentata dal sig. J. Grünwald, membro del suo servizio giuridico, in qualità d'agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza 5 ottobre 1983, la Corte ha deciso di rimettere la causa alla Quinta Sezione.

La direttiva 77/93/CEE, fondata in particolare sugli artt. 43 e 100 del Trattato, è intesa ad abolire, nell'ambito della Comunità, il controllo sistematico sull'introduzione di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali al momento della loro importazione in provenienza da uno Stato membro. Onde evitare questo controllo sistematico da parte degli Stati membri importatori, la direttiva contempla un controllo obbligatorio nello Stato membro speditore, nonché il rilascio di un certificato che deve obbligatoriamente accompagnare i vegetali esportati in un altro Stato membro. Lo Stato membro importatore deve basare il proprio controllo sull'esame dei documenti richiesti, e cioè dei certificati che accompagnano la partita di merci. Esso può procedere poi ad un controllo dell'identità delle merci stesse, per stabilire se la partita in questione è conforme, per natura e per quantità, alle indicazioni che figurano sui documenti presentati. Infine, lo Stato membro può far seguire al suddetto controllo un controllo supplementare relativo allo stato sanitario dei vegetali o dei prodotti vegetali importati.

Tuttavia, dopo un periodo transitorio di quattro anni, il suddetto controllo non può essere sistematico, a meno che non esistano seri indizi di infrazione, come ad esempio nel caso di contaminazione rilevabile de visu. Inoltre, un controllo più approfondito può essere esercitato qualora la merce sia originaria di un paese terzo e non sia stata ancora sottoposta a controllo nella Comunità. Eccettuati questi due casi, il controllo non può più essere sistematico, ma solo occasionale. Secondo la direttiva, il controllo si considera occasionale quando è effettuato su non più di un terzo delle partite introdotte in provenienza da un determinato Stato membro ed è distribuito il più armoniosamente possibile nel tempo e sull'insieme dei prodotti. Inoltre, per essere lecito, il controllo dev'essere effettuato per sondaggio.

La disposizione di cui trattasi è formulata nel seguente modo:

Art. 11, n. 3 (controllo da parte dello Stato membro importatore; controllo sistematico o occasionale per sondaggio)

«Per quanto riguarda gli ortofrutticoli e le patate ad eccezione dei tuberi-seme, oltre ad un controllo ufficiale sull'identità e sulle condizioni contemplate dal paragrafo 1, gli Stati membri possono prevedere controlli ufficiali sistematici al fine di accertare il rispetto delle disposizioni adottate in base agli artt. 3 e 5 soltanto: a) se esiste un serio motivo che faccia ritenere che una delle suddette disposizioni non sia stata rispettata; b) se i vegetali in parola sono originari di un paese terzo e se non è già stato effettuato un esame in un altro Stato membro secondo le disposizioni contemplate nell'art. 12, paragrafo 1, lett. a). In tutti gli altri casi i controlli ufficiali degli ortofrutticoli e delle patate, ad eccezione dei tuberi-seme, sono effettuati soltanto occasionalmente per sondaggio. I controlli si considerano occasionali quando sono effettuati su non più di un terzo delle partite introdotte in provenienza da un determinato Stato membro e sono distribuiti il più armoniosamente possibile nel tempo e sull'insieme dei prodotti».

La Commissione osserva che la seconda questione pregiudiziale (questione b del Verwaltungsgericht) non è compatibile con ľart. 177 del Trattato ed è, pertanto, irricevibile: la questione non riguarda né l'interpretazione del Trattato (art. 177, 1° comma, punto a), né la validità o l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità (art. 177, 1o comma, punto b); essa è invece intesa ad ottenere che la Corte emetta come potrebbe fare un organo arbitrale, un parere su un problema la cui soluzione, nel sistema del Trattato, con particolare riferimento all'art. 100, è riservata esclusivamente alla Commissione e al Consiglio.

Secondo la Commissione, un giudice nazionale non può pretendere che la Corte di giustizia, dopo aver accertato l'invalidità di un atto di diritto comunitario, o nel procedere a tale accertamento, elabori norme che si sostituiscano all'atto invalido. A suo avviso, qualsiasi tentativo da parte di un giudice nazionale di «programmare» il lavoro della Corte al di là delle ipotesi previste dall'art. 177 è quindi incompatibile con tale disposizione e va, di conseguenza, respinto per irricevibilità.

La ricorrente sostiene che l'art. 11, n. 3, 2° comma, 2 a frase, della direttiva 77/93 è incompatibile con l'art. 190 del Trattato. Essa vede una contraddizione nell'art. 11, n. 3, 2° comma, 1 a frase, in cui viene ammessa la possibilità di effettuare controlli occasionalmente e per sondaggio, mentre dalla frase successiva risulta che sono considerati occasionali i controlli effettuati su non più di un terzo delle importazioni in provenienza da un determinato Stato membro e distribuiti il più armoniosamente possibile nel tempo e sull'insieme dei prodotti. Essa ritiene quindi che soltanto il significato letterale vieta di parlare di controlli effettuati occasionalmente per sondaggio, quando si tratta di controlli regolari che vanno fino ad un terzo delle partite importate da altri Stati membri.

Poiché la normativa in questione è intesa a realizzare uno degli scopi del Trattato, e cioè la progressiva abolizione degli ostacoli e dei controlli negli scambi intracomunitari, com'è ricordato nell'ottavo punto del preambolo della direttiva, la ricorrente nella causa principale è del parere che la formulazione di una definizione legale nel 2° comma, 2 a frase, dell'art. 11, invertendo radicalmente la nozione di controllo effettuato occasionalmente per sondaggio, rende vano il sistema di progressiva abolizione dei controlli fitosanitari alla frontiera, senza che tale disciplina sia motivata nella direttiva in questione.

La ricorrente nella causa principale rinvia in proposito alla sentenza della Corte 7 luglio 1981 (causa 158/80, Rewe, «crociere del burro», Racc. pag. 1805), sottolineando che la motivazione della direttiva di cui trattasi nella presente fattispecie non soddisfa le condizioni poste dalla Corte nella sua giurisprudenza. A suo avviso, la contraddizione è tanto più grave in quanto si tratta di una disposizione che autorizza gli Stati membri a discostarsi dal principio del divieto di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, principio che costituisce uno dei fondamenti essenziali del mercato comune.

Secondo la ricorrente nella causa principale, queste considerazioni sono sufficienti per far annullare l'art. 11, n. 3, 2° comma, 2a frase, della direttiva 77/93.

Il Governo irlandese osserva che non vi sono valide ragioni per considerare le criticate disposizioni della direttiva come contrastanti con l'art. 190 del Trattato CEE. A suo parere, tali disposizioni rispondono a quanto considerato nel preambolo della direttiva, ove esse vengono menzionate e spiegate in modo adeguato. In particolare, non sussiste alcuna contraddizione tra i motivi esposti nel preambolo e la mancanza di una limitazione nel tempo per l'esercizio del diritto, spettante agli Stati membri importatori, di effettuare controlli occasionali quali sono definiti nella direttiva.

Il Consiglio fa riferimento alla sentenza della Corte nella suddetta causa Rewe, nonché alle sentenze 12 luglio 1979 (causa 166/78, Italia/Consiglio, Race, pag. 2575), 9 dicembre 1982 (causa 309/81, Klughardt, ancora inedita) e 30 settembre 1982 (causa 110/81, Roquette, ancora inedita). Esso considera, fra l'altro, che da questa giurisprudenza risulta che la motivazione degli atti legislativi dev'essere sufficiente affinché la Corte possa esercitare il proprio controllo e che le condizioni poste dall'art. 190 del Trattato CEE sono soddisfatte se la motivazione spiega nelle linee essenziali i provvedimenti adottati dalle istituzioni. Il Consiglio considera che la definizione della nozione da esso data nell'ultima frase dell'art. 11, n. 3, è sufficiente nel senso che il termine «occasionali» è chiaramente spiegato dall'espressione «non più di un terzo» e non richiede ulteriori spiegazioni nel preambolo della direttiva. Inoltre, il Consiglio sottolinea che lo scopo perseguito da quest'ultima è essenzialmente la graduale abolizione del duplice controllo sistematico effettuato dallo Stato membro esportatore e dallo Stato membro importatore. Il Consiglio non era quindi tenuto a motivare più ampiamente il concetto di controllo occasionale, che si sostituisce al controllo sistematico nel caso di ortofrutticoli provenienti da un altro Stato membro.

Il Consiglio conclude che l'art. 11, n. 3, penultima ed ultima frase, della direttiva di cui è causa non è invalido per violazione dell'obbligo di motivazione.

La Commissione fa rinvio all'ottavo punto del preambolo della direttiva, dal quale risulta, a suo avviso, che questa mira unicamente alla graduale abolizione degli ostacoli e dei controlli negli scambi intracomunitari, non già alla totale soppressione dei controlli. Con la formula usata nell'ottavo punto del preambolo viene annunciata non già una categorica soppressione dei controlli, bensì una tendenza alla loro abolizione, il cui punto di partenza è costituito dai controlli sistematici effettuati nell'ambito del regime instaurato dalla Convenzione internazionale sulla protezione dei vegetali.

Per la Commissione, il punto di partenza dell'armonizzazione è la situazione giuridica creata dalla suddetta convenzione internazionale, come risulta dai punti quinto, sesto e tredicesimo del preambolo della direttiva. Il quinto e il sesto punto definiscono come segue lo scopo dell'armonizzazione :

«considerando che la necessità di tali misure è stata da tempo riconosciuta e ha formato oggetto di numerose disposizioni nazionali e di convenzioni internazionali, tra le quali la Convenzione internazionale per la protezione dei vegetali del 6 dicembre 1951, conclusa in seno all'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (Food and Agriculture Organization) riveste un interesse mondiale; considerando che la Convenzione internazionale per la protezione dei vegetali e la stretta cooperazione degli Stati in seno all'Organizzazione europea e mediterranea per la protezione delle piante hanno già consentito, in una certa misura, un ravvicinamento delle legislazioni fitosani-tarie».

La situazione giuridica quale deve presentarsi dopo il periodo transitorio di quattro anni contemplato dalla direttiva viene descritta come segue, nei punti diciottesimo e diciannovesimo del preambolo:

«considerando che al termine di detto periodo di quattro anni i controlli fitosanitari effettuati nel paese destinatario, per quanto riguarda gli ortofrutticoli e le patate, ad eccezione dei tuberi-seme, saranno consentiti solo per motivi particolari o in misura limitata, salvo taluni controlli formali; considerando che i suddetti controlli fitosanitari dovranno essere limitati alle introduzioni di prodotti originari di paesi terzi e ai casi in cui esistono seri motivi che facciano ritenere che una disposizione fitosanitaria non sia rispettata, mentre in tutti gli altri casi dovranno essere ammessi solo controlli occasionali».

La Commissione ritiene che, poiché il diciottesimo punto del preambolo parla di «controlli fitosanitari effettuati... in misura limitata» e il diciannovesimo punto del preambolo dichiara che dovranno essere ammessi solo controlli «occasionali», in opposizione ai controlli sistematici finora effettuati, questi due punti del preambolo delimitano con precisione il quadro dei controlli qual è definito nell'art. 11, n. 3, 2° comma, della direttiva: i controlli sono limitati ad un massimo di un terzo delle importazioni e possono essere effettuati soltanto per sondaggio; essi devono inoltre essere effettuati occasionalmente e non sistematicamente.

Secondo la Commissione, da quanto precede, risulta che la censura di difetto di motivazione è infondata.

La ricorrente nella causa principale sostiene che la disposizione di cui trattasi è in contrasto anche con l'art. 30 del Trattato, senza d'altronde essere giustificata dall'art. 36, prima frase.

A suo avviso, si tratta qui di un sindacato di legittimità, cioè, nella fattispecie, di accertare la compatibilità dell'art. 11 della direttiva col Trattato. Secondo gli artt. 173, I o comma, 177, 1° comma, lett. b), e 184 del Trattato, in un siffatto procedimento di controllo della legittimità è possibile prendere in esame anche una direttiva, in quanto «atto di un'istituzione comunitaria» (art. 189, 3° comma, del Trattato) sotto il profilo della sua validità o della sua invalidità per «violazione» del Trattato.

Riferendosi alla sentenza della Corte 8 luglio 1975 (causa 5/75, Rewe, Racc, pag. 843), la ricorrente nella causa principale osserva che i controlli fitosanitari cui sono sottoposti, alla frontiera, i prodotti vegetali provenienti da un altro Stato membro costituiscono misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, le quali, salve le eccezioni di cui all'art. 36 del Trattato, sono vietate. Poiché ciascuna partita di ortofrutticoli importata in provenienza da un altro Stato membro è accompagnata da un certificato fitosanitario dello Stato esportatore, i controlli effettuati nello Stato importatore costituiscono una ripetizione del controllo. Secondo la ricorrente nella causa principale, i soli controlli supplementari che possono essere legittimamente effettuati nello Stato membro importatore, sono quelli effettuati occasionalmente, per sondaggio, che in realtà possono essere eseguiti soltanto nei casi in cui la merce sia stata eventualmente contaminata da organismi nocivi durante il trasporto, il che è d'altronde molto improbabile, dal momento che il certificato fitosanitario rilasciato dall'autorità competente deve riguardare anche gli imballaggi e i mezzi di trasporto, in conformità all'art. 6, n. 1, della direttiva.

Il controllo fino a concorrenza di un terzo delle partite importate non è affatto necessario ai sensi dell'art. 36, prima frase, del Trattato. In proposito, la ricorrente nella causa principale rinvia all'ordinanza della Corte 4 marzo 1982 (causa 42/82 R, Commissione/Repubblica francese, Race. pag. 841), nella quale la Corte si è pronunciata sull'ammissibilità dei controlli per campione ed ha dichiarato che la frequenza di tali controlli, prima della messa in libera pratica delle partite di cui trattasi, non deve superare il 15 % delle partite presentate alla frontiera, eccettuati i casi in cui sussistano indizi specifici di un rischio concreto. Nella fattispecie, potrebbe essere tutt'al più giustificato effettuare controlli su un massimo del 15 % delle partite importate, distribuendoli il più armoniosamente possibile nel tempo e sul complesso delle partite.

Il convenuto nella causa principale sottolinea, nelle sue osservazioni, che secondo le constatazioni fatte nel settore di sua competenza, il controllo da parte degli Stati membri esportatori non si è dimostrato efficace e che, al momento dell'importazione, sono state rilevate e si rilevano ancora delle anomalie. Esso indica, inoltre, che in generale non viene raggiunto il tasso massimo del controllo, ed allega alle proprie osservazioni un elenco delle obiezioni formulate da tutti gli uffici di controllo dei prodotti vegetali nella Repubblica federale di Germania per il periodo 1° gennaio 1979 — inizio del mese di marzo 1983, relativamente alle partite di cui si è dovuta rifiutare l'importazione.

Il Governo irlandese osserva che non si tratta nella fattispecie, di un provvedimento nazionale adottato da uno Stato membro, bensì di una disposizione contenuta in una direttiva emanata dal Consiglio in forza degli artt. 43 e 100 del Trattato. Poiché la direttiva è fondata sull'art. 43 del Trattato, l'art. 38, n. 2, dello stesso rende inutile, nella presente fattispecie, l'esame della questione relativa al se le misure contemplate dalle ultime due frasi dell'art. 11, n. 3, della direttiva siano giustificate ai sensi dell'art. 36 del Trattato. Date queste circostanze, il Governo irlandese ritiene che le disposizioni in questione non dovrebbero essere controllate dalla Corte.

Qualora, dissentendo da questa tesi, la Corte dovesse pronunciarsi sulla validità delle disposizioni di cui trattasi alla stregua degli artt. 30 e 36, tali disposizioni dovrebbero beneficiare di una presunzione di validità in pratica pressoché assoluta. Il Governo irlandese respinge la conclusione tratta per analogia dalla ricorrente nella causa principale dall'ordinanza emessa dalla Corte nella causa 42/82 R: detta ordinanza non era un atto normativo, bensì un provvedimento d'urgenza per una situazione particolare ed il suo oggetto è completamente diverso da quello di una disposizione di diritto comunitario contenuta in una direttiva del Consiglio. I provvedimenti di controllo sulle importazioni di vino hanno principalmente lo scopo di proteggere il consumatore, mentre i controlli fitosanitari riguardano le piante che possano essere portatrici di una malattia o di una epidemia atta a contaminare il suolo o a danneggiare i raccolti futuri. Nonostante il certificato rilasciato dallo Stato membro esportatore, esiste il rischio di diffondere infezioni all'atto degli scambi intracomunitari, e quindi non sembra eccessivo un controllo che vada fino ad un terzo delle importazioni. La mancanza di questo necessario tasso di controllo all'importazione potrebbe indurre gli Stati membri a far valere la clausola di salvaguardia contemplata dalla direttiva 77/93.

Il Governo irlandese conclude, in base ai suddetti argomenti, che non vi è motivo di dubitare della validità delle disposizioni in questione.

Il Consiglio rinvia alle sentenze della Corte 15 dicembre 1976 (causa 35/76, Simmenthal, Racc. pag. 1871), 20 febbraio 1979 (causa 120/78, Rewe, Racc. pag. 649), 8 settembre 1979 (causa 251/78, Denkavit, Racc. pag. 3369), 17 dicembre 1981 (causa 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Racc. pag. 3277), 31 marzo 1982 (causa 75/81, Blesgen, Racc. pag. 1211) e 8 luglio 1975 (causa 4/75, Rewe, Racc. pag. 843).

A suo avviso, pur dovendosi ritenere che nella fattispecie i controlli fitosanitari effettuati dallo Stato membro importatore costituiscono misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, si tratta di eccezioni previste dal diritto comunitario. In proposito, esso fa riferimento alla suddetta sentenza Rewe (causa 4/75). Le eccezioni sono ammesse in forza dell'art. 36 del Trattato e il riferimento diretto a questo articolo si spiega col fatto che la direttiva 77/93 non lo ha sostituito con un sistema completamente nuovo.

Il Consiglio sottolinea che nella fattispecie si tratta di un atto giuridico comunitario, cosicché la problematica si concentra su tale atto. Non si deve quindi fare riferimento ai casi in cui si trattava soltanto di provvedimenti adottati unilateralmente dagli Stati membri e che sono stati valutati alla luce degli artt. 30 e 36. Si può invece trovare un precedente nella sentenza della Corte 25 gennaio 1977 (causa 46/76, Bauhuis, Race. pag. 5), che riguardava la direttiva 64/432, intesa a concentrare i controlli relativi all'esportazione in uno Stato membro nello Stato membro speditore, «allo scopo di rendere superflue eventuali ispezioni alla frontiera istituite unilateralmente dallo Stato membro importatore o, quanto meno, di ridurle a semplici controlli saltuari circa l'osservanza dei provvedimenti di carattere sanitario incombenti allo Stato membro esportatore» (punto 27 della motivazione). Dalla stessa sentenza risulta che tali provvedimenti non sono emanati da ciascuno Stato membro per la tutela di un interesse nazionale, bensì dal Consiglio nell'interesse generale della Comunità. Detta sentenza conferma perciò il punto di vista secondo cui tali controlli non possono essere considerati come misure unilaterali che ostacolano gli scambi, ma sono invece operazioni destinate ad agevolare la libera circolazione delle merci, in particolare neutralizzando gli ostacoli eventualmente derivanti dalle misure di controllo sanitario adottate in conformità all'art. 36 (punto 30 della motivazione).

Il Consiglio ammette che la direttiva 77/93, a differenza della direttiva 64/432, non può essere considerata come una vera e propria direttiva di armonizzazione. Esso considera tuttavia che, anche in caso di armonizzazione, la Corte riconosce la legittimità dei controlli per sondaggio (cfr. sentenza Simmenthal, loc. cit., punto 38 della motivazione). A maggior ragione, tale legittimità dev'essere ammessa qualora l'armonizzazione sia soltanto parziale, come nel caso di specie. A sostegno della propria tesi, il Consiglio richiama ancora una volta le summenzionate sentenze 251/78 e 272/80. A suo avviso, il doppio controllo effettuato fino a concorrenza di un terzo delle partite è perciò compatibile con l'art. 36 del Trattato.

Il Consiglio si chiede poi quali sarebbero le conseguenze se la Corte dichiarasse che l'art. 11, n. 3, penultima ed ultima frase, della direttiva 77/93 non è coperto dall'art. 36 del Trattato. In tal caso, sarebbe ripristinata la situazione anteriore, e cioè quella derivante dal diritto internazionale in materia di tutela dei vegetali, quale risulta dalla Convenzione internazionale firmata a Roma (FAO) il 6 dicembre 1951 ed entrata in vigore, per tutti gli Stati membri della Comunità, prima dell'entrata in vigore del Trattato CEE. Ora, ai sensi dell'art. VI, I o comma, leu. a), e 2° comma, lett. a) e f), le parti contraenti hanno piena facoltà di istituire restrizioni all'importazione, ivi compresa la possibilità di esercitare un duplice controllo, sistematico ed integrale, fino a concorrenza del 100 % delle partite importate. Di conseguenza, secondo il Consiglio, la «regola di un terzo», «lungi dall'essere contrastante col Trattato e con la giurisprudenza della Corte, ha ridotto, in questo caso specifico, la libertà d'azione degli Stati membri».

Per quanto riguarda il riferimento della ricorrente nella causa principale all'ordinanza emessa dalla Corte nella causa 42/82 R, il Consiglio osserva che detta ordinanza non ha più valore dopo la sentenza definitiva in data 22 marzo 1983 (ancora inedita). La ricorrente l'ha tuttavia interpretata come una decisione di principio sul problema della portata dei controlli fitosanitari. Contro questa impostazione, il Consiglio deduce vari argomenti: si misconoscerebbe la natura delle ordinanze emesse in forza dell'art. 186 del Trattato se si ritenesse che in base a questo articolo possano essere adottate decisioni di principio; sembra azzardato trarre conclusioni prima di aver avuto conoscenza ed aver esaminato il testo integrale della decisione della Corte; resta inoltre da stabilire se le stesse regole possano applicarsi alla frutta, da un lato, e al vino, dall'altro, dato il diverso scopo dei relativi controlli.

Il Consiglio sostiene infine che il testo integrale dell'ordinanza conferma il suo punto di vista. Nella causa 42/82, avendo lo Stato convenuto ritenuto esso stesso che un controllo per campione, in ragione di una partita su dieci circa, era sufficiente a prevenire eventuali rischi, la Corte ha ritenuto, per precauzione, di dover fissare la percentuale dei controlli, nel provvedimento provvisorio emesso d'urgenza, al 15 %. D'altronde, nella sentenza definitiva, essa non si è pronunciata a proposito di tale 15 %, ma ha dichiarato incompatibili con gli artt. 30 e 36 del Trattato i controlli sistematici sulla totalità delle importazioni, nonché quelli effettuati in ragione di tre partite su quattro.

Per concludere, su questo punto il Consiglio ritiene che passare da un controllo al 100 % ad un controllo entro il limite di un terzo costituisce un notevole progresso, corrispondente a quanto previsto nei punti dodicesimo e sedicesimo del preambolo della direttiva in questione.

In base alle precedenti considerazioni, il Consiglio osserva che l'esame da esso effettuato non ha messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità delle norme controverse. I doppi controlli consentiti dalla direttiva sono, è vero, misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, ma sono leciti in quanto si collocano nell'ambito delle eccezioni previste dall'art. 36 del Trattato.

La Commissione, su questo punto, comincia col ricordare i termini con cui il Verwaltungsgericht ha posto il problema nell'ordinanza di rinvio, ritenendo dubbio «nello stato attuale del diritto comunitario, tenuto conto dell'armonizzazione realizzata con la direttiva 77/93, che i doppi controlli fitosanitari effettuati senza particolare motivo, come ad esempio l'esistenza di indizi di contaminazione, sulla frutta e sulle patate siano ancora ammissibili nella misura di un terzo delle partite provenienti da uno Stato membro».

La questione della compatibilità dell'art. 11, n. 3, 2° comma, della direttiva 77/93 con l'art. 30 del Trattato può scindersi, secondo la Commissione, in tre parti:

a) se l'art. 30 del Trattato si applichi agli scambi intracomunitari di frutta e di patate; b) secondo quali principi l'art. 30 del Trattato si applichi agli atti giuridici comunitari, e in particolare alle direttive di armonizzazione; c) se l'art. 11, n. 3, 2° comma, della direttiva 77/93 sia compatibile con tali principi.

Quanto all'applicabilità dell'art. 30 nel caso della frutta e delle patate, la Commissione rinvia all'art. 38, n. 1, del Trattato, secondo cui il mercato comune comprende l'agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli. A norma del n. 2 dello stesso articolo, salvo contrarie disposizioni degli artt. 39-46 inclusi, le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli. Su tale base, la Commissione ritiene che il commercio intracomunitário della frutta e delle patate sia soggetto a quanto disposto dall'art. 30 del Trattato.

La Commissione esamina poi il problema del se i divieti sanciti dagli artt. 30 e 36 siano rivolti esclusivamente agli Stati membri. A suo parere, è certo che destinatari di questi articoli sono principalmente gli Stati membri perché, al momento dell'instaurazione del mercato comune, le restrizioni quantitative che dovevano venire abolite e di cui si doveva impedire il ripristino erano quelle istituite dagli Stati membri. Stando così le cose, sarebbe assurdo vietare al Consiglio o alla Commissione di mantenere in vigore o di istituire restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente.

Ciò non significa tuttavia che l'art. 3, lett. a), del Trattato preveda «l'abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente» come compito incombente (esclusivamente) agli Stati membri; secondo questo articolo, tale abolizione costituisce anche oggetto, «ai fini enunciati all'articolo precedente [del] l'azione della Comunità». Ne consegue, per quanto riguarda il Consiglio e la Commissione, non solo che queste istituzioni devono assolvere i compiti che sono loro espressamente attribuiti nell'ambito del capitolo 2 del titolo I del Trattato, relativo alla libera circolazione delle merci, ma anche che esse sono tenute, nell'esercizio di tutti gli altri poteri loro attribuiti dai Trattati, a realizzare lo scopo consistente nell'abolizione degli ostacoli per gli scambi nella Comunità.

Secondo la Commissione, ciò che deve essere definito nel caso in esame è l'importanza che lo scopo dell'abolizione degli ostacoli per gli scambi presenta nell'ambito dell'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari in base all'art. 100 del Trattato, nonché gli obblighi che incombono al Consiglio e alla Commissione. È questo, in realtà, il solo oggetto della presente causa.

Se lo scopo di una direttiva di armonizzazione basata sull'art. 100 è, come nella fattispecie, di agevolare il funzionamento del mercato comune mediante il ravvicinamento dei provvedimenti nazionali di controllo, si deve generalmente partire dall'ipotesi che i controlli da armonizzare non sono vietati, in quanto tali, dall'art. 30, ma sono invece giustificati dall'art. 36. Altrimenti, la Commissione avrebbe potuto agire, in base all'art. 169, contro gli Stati membri per violazione dell'art. 30 e imporre loro, in tal modo, l'abolizione delle misure di controllo.

Si tratta quindi, per il legislatore comunitario, di cercare di ravvicinare i vari sistemi nazionali di controllo esistenti, in modo da tener conto, nella misura più ampia possibile, degli scopi definiti dall'art. 3, lett. a), e cioè dell'abolizione fra gli Stati membri delle restrizioni quantitative e di qualsiasi misura d'effetto equivalente. Secondo la Commissione, la misura in cui lo scopo del ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di controllo dev'essere realizzato nell'ambito dei lavori di armonizzazione può difficilmente essere definita in astratto, sotto forma di parametri giuridici. La soluzione ottimale sarebbe la totale soppressione di tutti i controlli intracomunitari, mentre la soluzione minima consisterebbe nell'armonizzare le legislazioni in modo che i controlli non possano restringere gli scambi intracomunitari più che nel periodo predecente all'armonizzazione. Fra questi due estremi viene a collocarsi l'ambito in cui le istituzioni comunitarie devono realizzare il loro compito di armonizzazione nel rispetto dei principi di necessità, di proporzionalità e di uguaglianza.

Ne consegue che la legittimità delle misure di armonizzazione del diritto comunitario in materia di controlli intracomunitari dev'essere valutata in funzione di criteri particolari, come quelli sopra definiti. Questo principio è corroborato sia dalla dottrina sia dalla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenza 24. 10. 1973, causa 10/73, Rewe, Race. pag. 1175, e sentenza Bauhuis già menzionata), dalle quali si desume che i provvedimenti previsti dal diritto comunitario non possono essere assimilati a priori ad ostacoli frapposti unilateralmente agli scambi da parte degli Stati membri, anche qualora tali provvedimenti implichino determinati inconvenienti per detti scambi.

La Commissione cerca inoltre di dimostrare che la direttiva in questione non influisce negativamente sugli scambi più di quanto facessero i precedenti controlli nazionali, e che la legittimità della direttiva non è inficiata da una violazione dei principi di proporzionalità, di necessità e di uguaglianza.

Dopo aver illustrato le pertinenti disposizioni della Convenzione internazionale sulla protezione dei vegetali, la Commissione conclude che tale convenzione non limita affatto il potere di controllo degli Stati importatori. Rispetto alla situazione giuridica precedente, la direttiva 77/93 limita invece notevolmente il potere di controllo degli Stati membri, con la conseguenza che gli scambi intracomunitari risultano nettamente agevolati, sia per gli operatori economici interessati, sia per le autorità incaricate del controllo. Anzitutto essa consente, in particolare mediante una definizione comune degli organismi nocivi e delle particolari condizioni da soddisfare per l'importazione, che gli Stati membri esportatori applichino la propria legislazione fitosanitaria al momento dell'ispezione dei vegetali, invece di dover rispettare le norme giuridiche straniere, come avveniva in precedenza. In tal modo, il controllo è notevolmente facilitato e il procedimento risulta più trasparente e meglio prevedibile da parte dello Stato esportatore. Un altro sostanziale progresso risiede nel carattere vincolante del certificato fitosanitario e nel fatto che, di conseguenza, il numero dei controlli risulta ridotto. Il potere di controllo degli Stati membri importatori è stato così notevolmente limitato.

Quanto al principio di necessità, la Commissione osserva ch'esso implica che la normativa intesa a raggiungere uno scopo riconosciuto dall'ordinamento giuridico sia efficace, adeguata e necessaria: poiché la tutela dei vegetali costituisce uno scopo riconosciuto dall'ordinamento giuridico e poiché i controlli fitosanitari all'esportazione ed all'importazione sono un mezzo efficace ed adeguato per raggiungere tale scopo, resta unicamente la questione del se il sistema di controllo controverso sia anche necessario per realizzare lo scopo perseguito.

La Commissione spiega che la «regola di un terzo» non era compresa, originariamente, nella sua proposta. Dopo oltre dieci anni di consultazioni, riprese dopo l'adesione, nel 1973, della Gran Bretagna, dell'Irlanda e della Danimarca, il Consiglio ha adottato, nel dicembre 1976, il testo definitivo della direttiva, comprendente la suddetta regola. L'inclusione della «regola di un terzo» è l'espressione della volontà del Consiglio di conciliare due obiettivi opposti e di pari importanza. L'accoglimento della nozione di «controllo occasionale» corrisponde all'intenzione di far sì che gli scambi siano ostacolati il meno possibile in questo campo, mentre la «regola del terzo» corrisponde alla preoccupazione di ridurre i rischi inerenti alle nuove disposizioni adottate dalla Comunità. Inoltre, di comune accordo, veniva fissato un periodo transitorio di quattro anni per quanto riguarda l'applicazione delle nuove norme di controllo.

La Commissione svolge ampie considerazioni sui rischi inerenti agli scambi di vegetali e sottolinea in particolare che il controllo, da parte dello Stato membro importatore, rappresenta soltanto una «verifica», destinata ad accertare se il controllo da parte dello Stato speditore sia stato efficace. Tuttavia, a tale verifica si aggiunge un controllo supplementare, attraverso il quale si possono diagnosticare contaminazioni che non sussistevano, né potevano essere rilevate, al momento del primo controllo da parte dello Stato speditore. Non si tratta quindi di un duplice controllo nel senso che il secondo costituisce semplicemente una ripetizione del primo; il sistema è invece giustificato dal fatto che si tratta di sostanze biologiche.

La Commissione sottolinea inoltre che, a differenza dei prodotti, come il vino, i quali, allorché sono di qualità mediocre o contaminati, causano danni limitati ai prodotti stessi o ai loro consumatori, le conseguenze delle malattie dei vegetali non si limitano affatto ai prodotti che ne sono colpiti. Come viene chiaramente indicato, del resto, dall'espressione «malattia soggetta a quarantena», si tratta di epifitie che si diffondono molto rapidamente e possono causare danni deleteri.

Quanto al principio di proporzionalità, la Commissione sostiene che si deve distinguere il problema della proporzionalità della norma giuridica da quello della sua applicazione, il che non è stato fatto né dalla ricorrente nella causa principale, né dal Verwaltungsgericht, i quali hanno cercato di estendere un'ordinanza della Corte relativa alla illegittima applicazione di provvedimenti di controllo di diritto comunitario all'adozione di norme di controllo di diritto comunitario.

La Commissione osserva che, se si volesse seguire il ragionamento della ricorrente nella causa principale relativo all'ordinanza della Corte nella causa 42/82 R, si dovrebbe parimenti constatare anche l'illegittimità delle disposizioni in materia vitivinicola che impongono agli Stati membri di vegliare all'osservanza del diritto comunitario e non prevedono affatto che i controlli siano limitati al 15 °/o delle partite.

La Commissione si riferisce poi alla sentenza 22 marzo 1983 (causa 42/82, Commissione/Repubblica francese, Race. 1983, pag. 1013), secondo cui i controlli effettuati devono essere necessari per raggiungere lo scopo perseguito e non devono creare, per le importazioni, ostacoli sproporzionati rispetto a tale scopo. In proposito essa rinvia alle proprie osservazioni relative alla necessità del provvedimento in esame ed aggiunge che questo non crea, per gli scambi, ostacoli sproporzionati a danno degli ambienti economici interessati, e che la direttiva 77/93 costituisce piuttosto una prima tappa verso l'abolizione di tali ostacoli. Se non esistesse la direttiva, si applicherebbe ancora la Convenzione internazionale, senza alcuna restrizione quanto alla forma dei controlli.

La Commissione rileva d'altro canto che né la ricorrente nella causa principale, né il giudice di rinvio hanno tentato di dimostrare in alcun modo il carattere sproporzionato della «regola di un terzo». Inoltre, per quanto riguarda l'applicazione della direttiva, essa rileva che detta norma deve per l'appunto consentire di evitare controlli eccessivamente frequenti. Secondo la Commissione, non vi è alcun altro indizio nel senso che il controllo effettivamente eseguito possa essere considerato contrastante con l'art. 30, come potrebbe essere, ad esempio, se i controlli avessero una durata eccessiva.

Infine, la Commissione constata che l'art. 11, n. 3, 2° comma, della direttiva 77/93 non viola neppure il principio di uguaglianza. L'imperativo della parità di trattamento per i prodotti provenienti dai vari Stati membri è formalmente sancito nell'art. 11, n. 3, ultima frase.

All'udienza del 14 dicembre 1983, hanno presentato osservazioni orali la ricorrente nella causa principale, col sig. G. Meier, in qualità di agente, la convenuta nella causa principale, col sig. W. Mobis, in qualità di agente, il Consiglio, rappresentato dal sig. Β. Schloh, in qualità di agente, e la Commissione, rappresentata dal sig. Grünwald, in qualità di agente.

In udienza, la ricorrente nella causa principale ha rilevato che la precitata ordinanza della Corte nella causa 42/82 R nonché il limite del 15 % relativo alla percentuale di controllo ammissibile non vengono assolutamente in rilievo nella presente controversia. Importa invece il fatto che la disciplina di cui è causa, riguardante un terzo delle partite, è eccessiva e non è necessaria ai sensi dell'art. 36. Adottando tale normativa il Consiglio ha ecceduto il suo normale potere legislativo.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 1o febbraio 1984.

Con ordinanza 18 gennaio 1983, pervenuta il 10 marzo seguente, il Verwaltungsgericht di Colonia ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative, ľuna alla validità dell'art. 11, n. 3, penultima e ultima frase, della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/93, concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali e ai prodotti vegetali (GU L 26, 1977, pag. 20), l'altra all'interpretazione dell'art. 36 del Trattato.

Tali questioni sono state sollevate a seguito di un ricorso presentato dalla ditta Rewe-Zentrale AG di Colonia, importatrice, fra l'altro, di frutta e di patate provenienti da altri Stati membri, e diretto a far constatare che la Camera dell'agricoltura del Land Renania non è autorizzata, all'atto dell'importazione di suddetti prodotti, a procedere a controlli fitosanitari fino al limite di un terzo delle partite, come previsto dalla «Pflanzenbeschauveror-dnung» (regolamento sul controllo dei prodotti vegetali) del 15 marzo 1982 (BGBl. I, pag. 329).

Avendo constatato che, al riguardo, il regolamento tedesco si limita a convertire in legge nazionale l'art. 11, n. 3, della predetta direttiva, il Verwaltungsgericht ha avanzato dubbi in ordine alla validità di tale ultima disposizione in base alla sua motivazione e ai suoi rapporti con le norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci.

Così, il giudice nazionale ha sospeso il giudizio sottoponendo alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «a) (A norma dell'art. 177, lett. b), del Trattato CEE): Se l'art. 11, n. 3 (penultima e ultima frase) della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 77/93/CEE, concernente le misure di protezione contro l'introduzione negli Stati membri di organismi nocivi ai vegetali e ai prodotti vegetali (GU L 26, del 30. 1. 1977, pag. 20), sia compatibile aa) con l'art. 190 del Trattato CEE; bb) con l'art. 30 del Trattato CEE. b) Nell'ipotesi che detta norma sia invalida (a norma dell'art. 177, lett. a), del Trattato CEE) : Entro quali limiti — eccettuati i casi in cui esistano indizi di una contaminazione — nell'attuale stato del diritto comunitario in materia di tutela dei vegetali siano ancora giustificati, ai sensi dell'art. 36, I o frase, del Trattato CEE, i controlli fitosanitari eseguiti da uno Stato membro all'importazione di frutta e patate (eccettuate le patate da semina) provenienti da un altro Stato membro, qualora la partita sia accompagnata da un certificato sanitario rilasciato da un'autorità di uno Stato membro».

Prima di risolvere tali questioni pregiudiziali, va esaminato lo sfondo normativo nel quale si inseriscono le disposizioni di cui è causa.

Al riguardo, va innanzitutto constatato che le precitata direttiva n. 77/93, adottata in base agli artt. 43 e 100 del Trattato, non riguarda l'organizzazione della lotta contro gli organismi nocivi ai vegetali all'interno di ciascuno Stato membro, ma mira soltanto a rafforzare tale lotta attraverso misure di protezione coordinate contro la loro introduzione in questi Stati. Essa costituisce pertanto un provvedimento di armonizzazione di carattere parziale.

Dopo le precisazioni necessarie in ordine all'ambito di applicazione territoriale della direttiva e alla definizione di alcuni dei termini impiegati, fornite dagli artt. 1 e 2, gli artt. 3-5 obbligano o autorizzano gli Stati membri a vietare l'introduzione nel loro territorio degli organismi, dei vegetali e dei prodotti vegetali elencati negli allegati I-IV della direttiva.

Ai sensi dell'art. 6, gli Stati membri prescrivono, almeno per l'introduzione in un altro Stato membro dei vegetali, dei prodotti vegetali e delle altre voci elencati nell'allegato V (ivi compresi taluni frutti freschi e i tuberi di patate), che gli stessi, nonché i relativi imballaggi e, se necessario, i veicoli per mezzo dei quali avviene il trasporto, siano ispezionati ufficialmente al fine di accertare, in particolare, che non siano contaminati dagli organismi nocivi di cui lo Stato membro destinatario ha vietato l'introduzione nel suo territorio in conformità agli artt. 3-5. Quando, sulla base di tale ispezione, può ritenersi che tali condizioni siano soddisfatte, l'art. 7 stabilisce il rilascio di un certificato fitosanitario.

Come contropartita di tale ispezione da parte delle autorità dello Stato membro esportatore, l'art. 11 delle direttiva impone limiti ai controlli effettuati dalle autorità dello Stato membro destinatario. Ad eccezione di un controllo sull'identità dei prodotti nonché di taluni casi ben definiti, tale Stato può disporre, per i prodotti dì un altro Stato membro e da questo muniti di certificato, controlli sistematici in ordine all'osservanza delle disposizioni adottate in base agli artt. 3 e 5 soltanto se esiste un serio motivo che faccia ritenere che una delle suddette disposizioni non sia stata rispettata. Per tutti gli altri casi, l'art. 11, n. 3, penultima frase, prescrive che i controlli ufficiali «sono effettuati soltanto occasionalmente per sondaggio». A norma dell'ultima frase essi «si considerano occasionali quando sono effettuati su non più di un terzo delle partite introdotte in provenienza da un determinato Stato membro e sono distribuiti il più armoniosamente possibile nel tempo e sull'insieme dei prodotti».

Infine, l'art. 20 della direttiva stabilisce un termine di quattro anni per l'entrata in vigore delle limitazioni contemplate appunto all'art. 11, n. 3, mentre l'adeguamento delle leggi nazionali alle altre norme della direttiva va effettuato entro il termine di due anni.

Risulta dall'ordinanza di rinvio che i dubbi del giudice nazionale riguardano, in primo luogo, la possibilità, di cui all'ultima frase dell'art. 11, n. 3, di effettuare controlli fino al limite di un terzo delle partite e, in secondo luogo, l'esistenza di un'eventuale contraddizione fra questa possibilità e l'impiego del termine «occasionalmente» nella frase precedente.

Sotto quest'ultimo profilo, va sottolineato che l'ultima frase è esclusivamente diretta a indicare il limite massimo del numero di controlli per sondaggio che il Consiglio ha ritenuto giustificato, tenuto conto delle particolarità della materia di cui trattasi e della fase attuale dell'evoluzione del diritto comunitario in questo settore. Sotto tale aspetto, l'ultima frase non è in contraddizione con la nozione di controllo occasionale.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, la portata dell'obbligo di motivazione, sancito dall'art. 190 del Trattato, dipende dalla natura dell'atto considerato. Per quanto riguarda gli atti di portata generale, le condizioni poste dall'art. 190 debbono ritenersi soddisfatte qualora la motivazione chiarisca i punti essenziali dei provvedimenti prescritti e sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica di tutti i particolari qualora questi siano in armonia col provvedimento nel suo complesso. Va pertanto esaminata la motivazione della direttiva di cui è causa alla luce di questi criteri.

I primi otto considerandi della direttiva n. 77/93 chiariscono, in maniera approfondita, che la protezione dei vegetali contro gli organismi nocivi è assolutamente necessaria, non soltanto per evitare una diminuzione della resa, ma anche per accrescere la produttività dell'agricoltura e che è necessario riorganizzare i controlli fitosanitari nella Comunità parallelamente alla soppressione progressiva degli ostacoli e dei controlli negli scambi intracomunitari. Sotto quest'ultimo profilo, il dodicesimo considerando precisa che un controllo fitosanitario è effettuato non soltanto nel paese speditore, ma anche nel paese destinatario e che occorre sopprimere progressivamente il secondo di questi controlli rinforzando quello che avviene nel paese speditore.

Nei considerandi quindicesimo e sedicesimo si osserva che, se un controllo fitosanitario effettuato nello Stato membro speditore garantisce che i prodotti sono esenti da organismi nocivi, è possibile sopprimere i controlli sistematici effettuati nello Stato membro destinatario, ma che anche questa soppressione può avvenire solo progressivamente dovendo innanzitutto instaurarsi una certa fiducia, fra gli Stati membri, sul buon funzionamento del nuovo sistema di controllo. Secondo i considerandi diciassettesimo, diciottesimo e diciannovesimo, appare giustificato mantenere controlli sistematici per un periodo di quattro anni, consentendo però controlli effettuati nello Stato membro destinatario, scaduto tale termine, solo per motivi particolari o sotto forma di controlli occasionali.

Questa analisi dei considerandi della direttiva permette di concludere che oltre al mantenimento temporaneo dei controlli sistematici, anche la loro sostituzione con controlli occasionali è pienamente motivata. Anche se i considerandi non forniscono alcuna motivazione specifica per il limite massimo di cui all'art. 11, n. 3, ultima frase, esso è in armonia con le suddette disposizioni nel loro complesso e non si pone affatto in contraddizione con la loro motivazione. Deve pertanto ammettersi che anche su questo punto la motivazione è sufficiente.

Sotto questo profilo, la società ricorrente nella causa principale sostiene, nelle osservazioni da essa presentate alla Corte, che i controlli effettuati nello Stato membro destinatario costituiscono misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 30 del Trattato e che controlli fino al limite di un terzo non possono essere giustificati dall'art. 36, tenuto conto dell'esame effettuato dalle autorità dello Stato membro speditore.

Se, come la Commissione ha evidenziato nelle sue osservazioni, gli artt. 30-36 del Trattato riguardano in primo luogo le misure unilaterali degli Stati membri, non è meno vero che le istituzioni comunitarie sono tenute anch'esse a rispettare la libertà degli scambi intracomunitari, principio fondamentale del mercato comune.

Nell'ambito di un tale esercizio dei poteri attribuiti alle istituzioni comunitarie dagli artt. 43 e 100 del Trattato, deve necessariamente riconoscersi a dette istituzioni un margine discrezionale soprattutto per quanto concerne la possibilità di procedere ad un'armonizzazione solo per tappe e di imporre soltanto una soppressione progressiva dei provvedimenti unilaterali adottati dagli Stati membri. Tenuto conto dei caratteri specifici della materia quali esposti nei precitati considerandi della direttiva, nonché del carattere molto parziale dell'armonizzazione finora realizzata, non è assolutamente dimostrato che il Consiglio, consentendo, con la disposizione di cui è causa, controlli per sondaggio fino al limite di un terzo delle partite abbia ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale.

La prima questione pregiudiziale va quindi risolta nel senso che dall'esame delle disposizioni litigiose non è emerso alcun elemento tale da infirmare la loro validità.

Alla luce della soluzione data alla prima questione pregiudiziale, la seconda è divenuta priva di oggetto.

Le spese sostenute dal Governo irlandese, nonché dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi statuire sulle spese.