Corte giust. UE, Sentenza del 8 ottobre 1980, causa 810/79

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La possibilità di adesione volontaria a regimi di previdenza sociale è disciplinata nella Repubblica federale di Germania, per quanto riguarda le assicurazioni per gli impiegati, dall'Angestelltenversicherungsgesetz del 20 dicembre 1911 (legge sull'assicurazione degli impiegati) — in prosieguo AVG — modificata ed integrata poi a più riprese, in particolare dall'Angestelltenversicherungs-Neu-regelungsgesetz del 23 febbraio 1957 (legge che modifica il regime di pensione degli impiegati), in prosieguo AnVNG. La Rentenreformgesetz del 16 ottobre 1972 (legge che modifica il regime delle pensioni) ha ampliato notevolmente questa possibilità per tutti i tedeschi, residenti tanto all'estero quanto nella Repubblica federale, e per gli stranieri residenti in questo paese, inserendo nell'AnVNG il § 49 a, composto di due commi. In base al 1o comma, le persone coperte da assicurazione obbligatoria nell'ambito di un regime di invalidità vecchiaia per impiegati o che vi si iscrivono prima del 31 dicembre 1974 possono volontariamente «riscattare» (nachentrichten), cioè versare a posteriori ma con efficacia retroattiva, contributi per periodi già trascorsi, compresi tra il 1o gennaio 1956 e il 31 dicembre 1973, nel corso dei quali esse esercitavano attività lavorative indipendenti e non erano, quindi, affiliate al regime obbligatorio d'assicurazione per impiegati. Si può fruire del «riscatto» anche se l'evento aleatorio si è-già verificato. In base al 2° comma, le persone che possono assicurarsi a titolo volontario, ai sensi del § 10 AVG, cioè le persone che non sono o non sono più coperte da assicurazione obbligatoria nell'ambito di un regime per impiegati, possono del pari effettuare il versamento posticipato di contributi all'assicurazione vecchiaia degli impiegati per i periodi, compresi fra il 1o gennaio 1956 e il 31 dicembre 1973, non ancora coperti da contributi all'assicurazione obbligatoria per la vecchiaia (divieto di doppia contribuzione). Tuttavia, per esse è stabilito un ulteriore requisito: possono essere pagati posticipatamente contributi per un mese precedente solo «qualora tutti i mesi più recenti siano coperti da contributi» (principio del riscatto retrogrado). 11 motivo di questo requisito risiede nel fatto che i contributi versati posticipatamente in relazione ai periodi più lontani sono meglio rivalutati dei contributi per i periodi più recenti. Si vuole impedire che gli interessati riscattino i soli periodi più favorevoli, cioè quelli corrispondenti ai contributi più bassi. Questa particolare disposizione è all'origine della causa principale.

L'attore nella causa principale, nato nel 1926, è un cittadino tedesco residente attualmente in Hasselt (Belgio). Egli contribuiva obbligatoriamente all'assicurazione vecchiaia tedesca degli impiegati dall'aprile 1948 al giugno 1969, ma con talune interruzioni, e cioè quattro mesi nel 1956 e 41 mesi fra il 1964 e il 1967. Dal 1969 al 1973, egli veniva obbligatoriamente affiliato al regime belga d'assicurazione per gli impiegati. Dal settembre 1973 al luglio 1974 egli veniva di nuovo obbligatoriamente affiliato al regime assicurativo tedesco per gli impiegati.

Nel 1974 egli chiedeva, ai sensi del § 49 a, secondo comma, AnVNG, di colmare le lacune esistenti nella sua situazione assicurativa tedesca. L'ente competente tedesco — la Bundesversicherungsanstalt für Angestellte — esigeva ch'egli colmasse prima le lacune esistenti nel periodo assicurativo belga in quanto questo era meno lontano nel tempo. L'attore nella causa principale contestava quanto richiesto, deducendo che il diritto comunitario, in particolare il regolamento n. 1408/71, obbligava l'ente tedesco ad assimilare i periodi contributivi belgi ai periodi tedeschi, di guisa che, in forza del divieto di doppia contribuzione relativamente allo stesso periodo, egli non poteva esser tenuto a versare un secondo contributo per il medesimo periodo né, di conseguenza, ad effettuare innanzitutto il versamento posticipato dei contributi relativi al suddetto periodo.

I testi normativi comunitari da prendere in esame sono, oltre agli artt. 48 e 51 del Trattato, l'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1408/71, l'allegato V (modalità particolari di applicazione delle legislazioni di taluni Stati membri), punto C (Germania), nn. 8 e 9, dello stesso regolamento e l'art. 15, n. 1, del regolamento n. 574/72, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71. L'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1408/71, modificato dal regolamento n. 2864/72 (GU n. L 306, pag. 1), dispone che «se la legislazione di uno Stato membro subordina l'ammissione all'assicurazione volontaria o facoltativa continuata al compimento di periodi di assicurazione, i periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto la legislazione di ogni altro Stato membro sono presi in considerazione, nella misura necessaria, come se si trattasse di periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione del primo Stato». Il n. 8 dell'allegato V, punto C, aggiunto dal regolamento n. 1392/74 (GU n. L 152, pag. 1), estende, in presenza di determinati requisiti, la possibilità di affiliarsi volontariamente all'assicurazione tedesca ai cittadini di altri Stati membri. Detta disposizione non va applicata nella presente controversia giacché l'interessato è cittadino tedesco, ma essa può esser rilevante per l'interpretazione del n. 9 del medesimo testo. Il n. 9 del punto C dell'allegato V, aggiunto dal medesimo regolamento n. 1392/74, recita: «Il regolamento non pregiudica l'art. 51 a), paragrafo 2, della legge che modifica il regime di pensione degli operai (AnVNG) né l'art 49 a), paragrafo 2, della legge che modifica il regime di pensione degli impiegati (AnVNG), modificati dalla legge del 16 ottobre 1972 in materia di riforma del regime delle pensioni. Le persone cui il paragrafo 8, lettere b), e e), permette di accedere all'assicurazione volontaria possono versare contributi soltanto per i periodi per i quali non hanno già versato contributi in applicazione della legislazione di un altro Stato membro». Infine, secondo l'art. 15, n. 1, lett. b), del regolamento n. 574/72, modificato dal regolamento n. 878/73 (GU n. L 86, pag. 1): «quando un periodo di assicurazione o di residenza compiuto a titolo di un'assicurazione obbligatoria sotto la legislazione di uno Stato membro coincide con un periodo di assicurazione compiuto a titolo di un'assicurazione volontaria o facoltativa continuata sotto la legislazione di un altro Stato membro, è preso in conto soltanto il periodo compiuto a titolo di un'assicurazione obbligatoria».

Secondo l'ente competente, sostenuto dalla Commissione, il testo dell'allegato V, punto C, n. 9, è chiaro. Il primo inciso dispone che il regolamento n. 1408/71 non pregiudica il paragrafo 49, secondo comma, dell'AnVNG, di guisa che va unicamente presa in considerazione la legge nazionale, mentre il secondo inciso riguarda solo le persone contemplate al punto C, n. 8, lettere b) e e), cioè quelle cui il diritto comunitario ha esteso, al di là di ciò che dispone la normativa tedesca, il diritto di affiliarsi volontariamente, ma non quelle cui spetta direttamente tale diritto in forza della normativa tedesca.

L'attore nella causa principale portava la controversia in giudizio e tanto il Sozialgericht (11 novembre 1977) quanto il Landessozialgericht di Berlino (17 ottobre 1978) gli davano ragione. Le loro sentenze si basano su motivi fra loro concordanti e sono motivate, fra l'altro, come segue: Risulta, tanto dagli artt. 51 del Trattato CEE, 9, n. 2, e 45, n. 1, del regolamento n. 1408/71, quanto dagli scopi di tale regolamento, che ogni periodo assicurativo maturato negli Stati membri va considerato come periodo maturato in forza della legislazione nazionale; ciò dipende, in sostanza, dall'esigenza di non ridurre i diritti in materia previdenziale dei lavoratori ed evitare il cumulo di diritti. Il combinato disposto dei nn. 8, lettere b) e e), e 9, secondo inciso, dell'allegato V, punto C, del regolamento n. 1408/71 esclude qualsiasi possibilità di doppia contribuzione per i cittadini di altri Stati membri. Dato che un assicurato tedesco che ha la propria residenza nel Belgio non può essere soggetto ad un trattamento meno favorevole di quello di cui fruiscono nello stesso paese gli aventi diritto belgi, ne risulta che lo stesso principio va applicato nei suoi confronti.

Adito con ricorso per cassazione dalla convenuta, il Bundessozialgericht ha ritenuto che la controversia sollevasse problemi d'interpretazione del diritto comunitario ed ha, con ordinanza 12 ottobre 1979, chiesto alla Corte di giustizia delle Comunità europee di pronunziarsi in via pregiudiziale sulla seguente questione: «Se il n. 9, prima frase, dell'allegato V, punto C, del regolamento CEE n. 1408/71, nella versione di cui al regolamento CEE n. 1392/74, vada interpretato nel senso che un cittadino tedesco il quale abbia contribuito all'assicurazione pensione vecchiaia in un altro Stato membro e che, successivamente, voglia versare a posteriori, ma con efficacia retroattiva (ai sensi dell'art. 2, § 49 a), 2° comma, aggiunto all'Angestelltenver-sicherungs-Neuregelungsgesetz dal Rentenreformgesetz 16 ottobre 1972) contributi di pensione tedeschi relativi a periodi passati non coperti de contribuzione, possa esser obbligato a versare altri contributi tedeschi per periodi coperti da contributi in un altro Stato membro, ovvero nel senso che vi osti il diritto comunitario». L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 7 dicembre 1979. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte l'attore nella causa principale, con l'aw. Homberger, del foro di Berlino, la convenuta nella causa principale, rappresentata del sig. Gerdts, e la Commissione delle CC.EE., rappresentata dal sig. N. Koch, consigliere giuridico, in qualità di agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Secondo l'attore nella causa principale, l'interpretazione del § 49 a, secondo comma, primo inciso, dell'AnVNG, conforme al diritto comunitario, obbliga ad ammettere che i periodi di contribuzione obbligatoria in Belgio vanno considerati come «periodi coperti da contributi» ai sensi della suddetta disposizione. Tale risultato è del pari conforme al diritto tedesco ed in particolare al § 10, primo comma, primo inciso, dell'AVG, che vieta l'assicurazione volontaria quando già sussiste quella obbligatoria.

L'interpretazione proposta è fondata sull'art. 9, n. 2, del regolamento n. 1408/71, secondo cui i contributi versati negli altri Stati membri vanno equiparati a quelli versati nello Stato membro di cui trattasi.

Il principio comunitario della parità di trattamento, sancito fra l'altro dall'art. 3 del regolamento n. 1408/71, deve, anche nel settore considerato, prevalere sulle disposizioni nazionali, tanto più che l'assicurazione facoltativa non è, al contrario di quella obbligatoria, basata sul potere sovrano dello Stato, di guisa che il principio territoriale non è determinante in materia. L'attore soggiunge che, secondo l'art. 3 del regolamento n. 1408/71, non solo i cittadini di altri Stati membri, ma anche gli apolidi e i profughi hanno diritto, qualora risiedano in uno Stato membro, di essere ammessi, alle condizioni di cui al n. 9 dell'allegato V, a fruire del regime tedesco di pensione e richiama l'attenzione sul fatto che egli è profugo ai sensi della Bundesvertriebenengesetz (legge tedesca relativa ai profughi) ed è in possesso della tessera A per profughi.

Secondo la Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, la questione di diritto sottoposta dal Bundessozialgericht alla Corte di giustizia non può risolversi in base al diritto comunitario, ma unicamente alla stregua del diritto nazionale tedesco, che occorre, se del caso, interpretare alla luce del diritto comunitario.

L'allegato V, punto C, n. 9, del regolamento n. 1408/71 dispone espressamente che il regolamento non pregiudica le disposizioni delle leggi tedesche che disciplinano — in via transitoria — il versamento posticipato di contributi. Da tale testo, che è chiaro e non abbisogna d'interpretazione, risulta che il riscatto di periodi già coperti da contributi versati in altri Stati membri è, esso pure, esclusivamente disciplinato dal diritto tedesco.

La convenuta nella causa principale richiama l'attenzione sul fatto che la disposizione di legge tedesca relativa al versamento posticipato dei contributi è inscindibilmente legata al diritto all'assicurazione volontaria. Tale diritto sarebbe stato illusorio per ampie categorie di interessati, come i lavoratori indipendenti e le casalinghe, se non fosse stato possibile versare, con efficacia retroattiva, i contributi per periodi trascorsi nella misura necessaria per raggiungere il numero di contributi richiesti onde poter fruire della prestazione. In considerazione di tale finalità, il n. 9 dell'allegato V, punto C, non costituisce sotto alcun aspetto violazione dei principi di cui agli artt. 48-51 del Trattato CEE. Poiché tali disposizioni, come risulta fra l'altro dalla sentenza della Corte di giustizia 3 febbraio 1977 (causa 62/76, Strehl, Race. 1977, pag. 211), mirano a che i lavoratori che si avvalgono del loro diritto di libera circolazione non solo non siano danneggiati sotto il profilo previdenziale, ma soprattutto non siano privati di alcuno dei vantaggi previdenziali loro garantiti dalle leggi di uno Stato membro, non era stato necessario per il legislatore comunitario disciplinare il versamento posticipato di contributi volontari all'assicurazione obbligatoria vigente in Germania in materia di pensione ulteriormente rispetto a quanto disposto dall'allegato V, punto C, n. 9, del regolamento n. 1408/71. In particolare, non vi era alcuna ragione di emanare disposizioni comunitarie relative alla copertura di periodi contributivi maturati in Stati membri con contributi volontari tedeschi. Per quanto concerne il calcolo della pensione in caso di coincidenza fra contributi volontari tedeschi e contributi obbligatori versati in altri Stati membri, occorre rifarsi all'art. 15, n. 1, leu. b), del regolamento del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574 (GU n. L 74, pag. 1), il quale contiene una chiara disciplina completata dall'art. 46, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 1408/71. Non era né necessario né logico, in materia, distinguere fra contributi facoltativi versati in maniera continuata e contributi facoltativi versati posticipatamente, _ ed adottare norme distinte per i due tipi di contributi. Né esiste alcun principio di diritto comunitario che vieti di versare, per i periodi nei quali vengono versati in uno Stato membro contributi obbligatori, contributi facoltativi in un altro Stato membro. Un principio in tal senso potrebbe ricavarsi dal diritto comunitario solo qualora s'intendesse creare, al di là della semplice coordinazione delle norme previdenziali nell'ambito della Comunità, un regime previdenziale comunitario uniforme implicante il divieto delle doppie assicurazioni che si basano sul versamento di contributi facoltativi. Dalla sentenza della Corte di giustizia 5 maggio 1977 (causa 104/76, Jansen, Race. 1977, pag. 827), il convenuto desume che lo scopo dei regolamenti relativi alla previdenza sociale dei lavoratori migranti è quello di eliminare gli inconvenienti che risultano per il lavoratore dal fatto di aver maturato periodi assicurativi in forza di diversi regimi nazionali, ma che detti regolamenti non possono avere lo scopo di privare il lavoratore dei vantaggi che gli derivano dal fatto di avere il diritto, in forza di più d'un regime nazionale pensionistico, di effettuare il versamento posticipato di contributi per determinati periodi assicurativi.

Il convenuto ritiene ingiustificati i dubbi espressi dal Bundessozialgericht relativamente alla questione del se il diritto nazionale possa collegare il diritto al versamento posticipato di contributi all'obbligo di effettuare detto versamento posticipato per taluni periodi determinati piuttosto che per altri, senza violare il diritto comunitario. Se il diritto comunitario non vieta la «doppia contribuzione», il legislatore nazionale può sempre imporla, almeno per quanto concerne il diritto all'assicurazione facoltativa. Quest' obbligo di copertura, che risulta dalle particolari disposizioni del diritto nazionale e mira ad evitare che una persona effettui il versamento posticipato solo per i periodi favorevoli, costituisce una condizione del riscatto in Germania. Con quest'obbligo, l'assicurato che ha maturato periodi assicurativi in altri Stati membri non subisce svantaggi: si vuole semplicemente evitare che egli si venga a trovare in una situazione più favorevole di un assicurato che non abbia maturato tali periodi. Inoltre, qualora si riconoscesse all'interessato il diritto di scelta, come propone il Bundessozialgericht, l'assicurato che ha maturato periodi in altri Stati membri potrebbe optare di volta in volta per la soluzione più favorevole per lui. Non sussiste alcun fondamento giuridico per un siffatto trattamento di favore dei lavoratori migranti in caso di assicurazione facoltativa nell'ambito del regime pensionistico tedesco, e anzi detto privilegio sarebbe difficilmente conciliabile col principio della parità di trattamento che risulta dall'art. 3, n. 1, della legge fondamentale tedesca.

Non sussistono quindi sufficienti ragioni oggettive per trattare, ai fini del versamento posticipato di contributi facoltativi, l'assicurato che abbia maturato periodi in altri Stati membri diversamente dall'assicurato che non abbia maturato siffatti periodi.

La Commissione ricorda in primo luogo ch'essa ha già preso posizione sulla questione pregiudiziale sottoposta alla Corte nella risposta fornita, in sede di Parlamento europeo, all'interrogazione scritta n. 179/79 dell'on. Bangemann (GU 1979, n. C 214, pag. 18). In tale risposta, viene chiarito che per le persone che non rientrano nei casi contemplati dal n. 8, lettere b) e e), dell'allegato V, punto C, cioè per coloro che traggono il diritto di aderire all'assicurazione volontaria direttamente dalla legge tedesca, è stato conservato il principio che il versamento posticipato va effettuato partendo in primo luogo dai periodi più recenti. Tali persone — e l'attore nella causa principale rientra in questa categoria — devono, qualora intendano fruire della possibilità di versamento posticipato di contributi nell'ambito dell'assicurazione volontaria, disciplinata dall'AVG e dalla AnVNG, versare contributi integrativi anche per periodi già coperti dai contributi per l'assicurazione obbligatoria vecchiaia degli altri Stati membri, se tali periodi sono più recenti di altri periodi riscattabili. Detto obbligo non è altro che la contropartita del vantaggio che gli interessati trovano nel fatto che i periodi assicurativi maturati in altri Stati membri non sono stati equiparati a periodi maturati nella Repubblica federale di Germania, equiparazione che sovente impedirebbe loro di fruire dell'assicurazione volontaria.

Passando all'esame della questione sollevata, la Commissione si sofferma innanzitutto sull'interpretazione che occorre dare al primo inciso del n. 9 dell'allegato V, punto C, del regolamento n. 1408/71, e successivamente sul problema del se tale interpretazione sia compatibile coi principi fondamentali del diritto comunitario in materia.

1.

Sull'interpretazione dell'allegato V, punto C, n. 9, primo inciso, del regolamento n. 1408/71

Il primo inciso dell'allegato V, punto C, n. 9, basato su una proposta del governo federale, riguarda solo le persone che hanno già diritto, in forza della stessa AVG, all'assicurazione volontaria. Accogliendo questa proposta, la Commissione ha voluto conservare la possibilità, per le persone contemplate dalla legge tedesca, di effettuare versamenti posticipati anche per periodi assicurativi maturati in altri Stati membri. Essa ha ritenuto che il principio del riscatto di periodi già coperti da contributi in altri Stati membri costituisse un elemento essenziale della disciplina nazionale in materia di riscatto e che tale elemento potesse essere accettato dal punto di vista del diritto comunitario.

Il n. 9 dell'allegato V, punto C, stabilisce quindi due regimi diversi:

Per gli interessati cui il diritto tedesco consente direttamente di accedere all'assicurazione volontaria (residenti in Germania, prescindendo dalla loro cittadinanza, e tedeschi, prescindendo dalla loro residenza), i periodi maturati ed i contributi versati in altri Stati membri non vengono equiparati ai periodi contributivi maturati nella Repubblica federale. Ne risulta che il versamento posticipato deve effettuarsi partendo dai periodi più recenti anche se tali periodi coincidono con periodi contributivi in altri Stati membri. Per gli interessati cui è consentito accedere all'assicurazione volontaria tedesca in forza del diritto comunitario, e più precisamente delle lettere b) e e) del n. 8 dell'allegato V, punto C, vale il principio inverso. I periodi maturati in altri Stati membri vengono equiparati ai periodi maturati in Germania, con la conseguenza che essi non possono essere riscattati in quanto, a causa della loro equiparazione a periodi tedeschi, sono soggetti al divieto della doppia contribu- zione, sancito dell'AnVNG.

2.

Compatibilità dell'allegato V, punto C, n. 9, primo inciso, del regolamento n. 1408/71 coi principi fondamentali del diritto comunitario

La Commissione si chiede poi se l'interpretazione proposta non induca a ritenere che la disposizione di cui è causa sia incompatibile col Trattato e coi principi fondamentali del diritto comunitario. A suo avviso, questa incompatibilità non sussiste. La disposizione di cui trattasi non viola né il principio della libera circolazione a), né quello dell'equiparazione ai periodi nazionali dei periodi assicurativi maturati in un altro Stato membro b), né le disposizioni relative ai rapporti fra assicurazione obbligatoria ed assicurazione volontaria e), né il principio che vieta il cumulo di prestazioni d), né, infine, il principio di parità e).

La Commissione osserva che la legislazione tedesca e la frase controversa del n. 9 dell'allegato V, punto C, non riguardano sotto nessun aspetto l'accesso all'assicurazione pensioni nel presente o nel futuro, ma esclusivamente la possibilità di contributi retroattivi, cioè riferentisi, in forza d'una fictio juris, ad un' epoca per la quale il lavoratore si è già avvalso della sua libertà di circolazione o non può più avvalersene. Tale disciplina transitoria riguarda casi limite della libera circolazione dei lavoratori.

Dato che i periodi assicurativi obbligatori maturati in altri Stati membri non vengono, a norma dell'allegato V, punto C, n. 9, prima frase, equiparati ai periodi assicurativi obbligatori maturati in forza della legislazione nazionale tedesca, occorre accertare se questa differenziazione possa comportare la violazione del principio generale di diritto comunitario secondo il quale tutti i periodi assicurativi maturati nei paesi della Comunità hanno giuridicamente lo stesso valore. Secondo la Commissione, l'art. 51 del Trattato CEE e gli artt. 9, n. 2, e 45, n. 1, del regolamento n. 1408/71 non sono pertinenti nella fattispecie. Infatti, queste disposizioni riguardano sostanzialmente l'ipotesi in cui il diritto a prestazione è subordinato alla previa maturazione di determinati periodi assicurativi, ai fini del cumulo e della ripartizione pro rata di detti periodi e prestazioni. A partire dalla Rentenreformgesetz del 1972, l'accesso all'assicurazione volontaria non è più soggetto alla maturazione di periodi e si tratta di accertare se, stando così le cose, vada applicato il principio dell' equiparazione.

Poiché il regolamento n. 1408/71 ha lo scopo di coordinare i sistemi nazionali e non già di sostituire, in materia previdenziale, un diritto comunitario a quello degli Stati membri, non si può, ad avviso della Commissione, dare al principio del cumulo dei periodi maturati un'interpretazione estensiva, basata sullo spirito e sugli scopi del regolamento e che sancisca l'equipollenza, sotto il profilo giuridico, di tutti i periodi maturati nell'ambito della Comunità. Non esiste, quindi, nel diritto comunitario alcun principio generale che vieti al legislatore nazionale di decidere in qual misura ed a quali condizioni si debba autorizzare la copertura di determinati periodi con contributi all'assicurazione volontaria.

Gli artt. 13 e seguenti del regolamento n. 1408/71 costituiscono norme in materia di conflitto di leggi che determinano in ogni singolo caso la legge nazionale che va applicata. Dette disposizioni non consentono tuttavia di equiparare periodi assicurativi maturati in altri Stati membri a periodi assicurativi maturati in forza della normativa nazionale. Pur se l'art. 15, al n. 2, stabilisce che in caso di cumulo dell'iscrizione, all'assicurazione obbligatoria ed all'assicurazione volontaria, «l'interessato è soggetto esclusivamente al regime di assicurazione obbligatoria», l'art, 15, n. 3, dispone, dal canto suo, che il cumulo dell'assicurazione obbligatoria di un altro Stato membro può essere ammesso «sempreché tale cumulo sia esplicitamente o implicitamente consentito nel primo Stato membro». Per quanto riguarda l'ammissibilità del cumulo, il diritto comunitario rinvia quindi alla legislazione dello Stato in cui l'assicurazione volontaria viene stipulata.

Per gli aventi diritto che si avvalgano della possibilità del versamento posticipato di contributi all'assicurazione volontaria tedesca anche per periodi coperti da un'assicurazione obbligatoria all'estero, le disposizioni dell'allegato V, punto C, n. 9, primo inciso, portano ad una doppia contribuzione per lo stesso periodo assicurativo. Ci si può chiedere se non vi ostino i divieti di cumulo stabiliti dal diritto comunitario. Secondo la Commissione, la risposta è negativa poiché tanto l'art. 12, n. 1, quanto l'art. 46 del regolamento n. 1408/71, integrati dall'art. 46 del regolamento n. 574/72, fanno eccezione al divieto generale di cumulo di cui all'art. 12 del regolamento n. 1408/71.

I contributi volontari dovranno, in forza degli artt. 46 del regolamento n. 1408/71 e 46 del regolamento n. 574/72, esser presi in considerazione per il calcolo del periodo tedesco, benché dei contributi obbligatori siano stati versati, per lo stesso periodo, in un altro Stato membro. L'interessato non subisce quindi alcun danno.

Secondo la Commissione, il nocciolo della questione pregiudiziale consiste nel se l'allegato V, punto C, n. 9, del regolamento n. 1408/71 violi il principio della parità di trattamento, sancito dal diritto comunitario, in quanto, da una parte, il primo inciso di detta disposizione lascia del tutto impregiudicate le norme della legislazione nazionale in materia di versamento posticipato di contributi da parte di persone residenti nella Repubblica federale di Germania (Inländer) e di tedeschi residenti all'estero (Auslandsdeutsche), con la conseguente disapplicazione del divieto di «doppia contribuzione», mentre, dall'altra, il secondo inciso della stessa disposizione contiene, per quanto concerne i cittadini non tedeschi della Comunità che vivono al di fuori del territorio della Repubblica federale di Germania, una normativa speciale, che equipara a periodi tedeschi i periodi maturati in un altro Stato membro, con la conseguente applicazione del divieto di doppia contribuzione.

Dopo aver osservato che il principio della parità di trattamento, sancito all'art. 7 del Trattato CEE ed all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71, mira manifestamente a vietare che taluni lavoratori migranti vengano messi in condizioni di svantaggio nel settore della previdenza sociale in considerazione della loro cittadinanza, la Commissione valuta il pro ed il contro della disparità di trattamento di cui trattasi. Essa sottolinea che detta disparità di trattamento si rivela talvolta vantaggiosa e talaltra svantaggiosa tanto per gli uni quanto per gli altri secondo l'andamento della situazione assicurativa individuale. Così colui che, come l'attore nella causa principale, vuole colmare lacune risalenti a periodi abbastanza lontani e deve prima effettuare il versamento posticipato dei contributi relativi a periodi più recenti già coperti da contributi versati in altri Stati membri potrebbe considerare poco vantaggiosa la doppia contribuzione, e ravvisarvi una disparità di trattamento. Per contro, qualora le lacune concernessero periodi più recenti e i periodi precedenti fossero già coperti da contributi obbligatori versati in altri Stati membri, l'interessato non vedrebbe alcuna obiezione ad effettuare un doppio versamento per questi ultimi, tenuto conto del loro alto rendimento, ed accetterebbe volentieri di versare innanzitutto i contributi meno redditizi riferentisi ai periodi più recenti. In considerazione delle finalità dell'assicurazione volontaria, nonché dello spirito e dello scopo del regime del versamento posticipato di contributi, non si può paragonare né la situazione del lavoratore migrante stabilito nella Repubblica federale di Germania con quella d'un lavoratore che è stato unicamente occupato in tale Stato membro, ma non vi risiede più, né quella del lavoratore migrante tedesco residente al di fuori della Repubblica federale di Germania con quella d'un lavoratore migrante non tedesco, cittadino della Comunità ed occupato in Germania. Se sussiste un trattamento diverso, questo è dovuto al fatto che le situazioni non sono paragonabili. Gli autori del regolamento n. 1408/71 hanno tenuto conto di siffatti casi limite assoggettando il principio della parità di trattamento di cui all'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento ad una espressa riserva per il caso di disposizioni particolari, e l'allegato V, punto C, n. 9, pone validamente in atto tale riserva.

La Commissione propone quindi di risolvere come segue la questione sollevata:

«Secondo le disposizioni del primo inciso del n. 9 dell'allegato V, punto C, del regolamento n. 1408/71, l'art. 2, § 51 a, secondo comma, della legge che modifica il regime di pensione per gli operai e l'art. 2, § 49 a, secondo comma, della legge che modifica il regime di pensione per gli impiegati, emendati dalla legge 16 ottobre 1972, che modifica il regime delle pensioni, non sono pregiudicati dal suddetto regolamento. Non è incompatibile coi principi del diritto comunitario il fatto che un cittadino tedesco che voglia effettuare il versamento posticipato di contributi ad un'assicurazione pensione debba, in base al principio della copertura obbligatoria, versare innanzitutto contributi tedeschi per i periodi coperti da contributi di un altro Stato membro, prima di poter riscattare, con contributi tedeschi, i periodi anteriori non ancora coperti da contributi».

L'attore, con l'avvocato V. Biel, del foro del Lussemburgo, la convenuta, rappresentata dal sig. Gerhard Buczko, Verwaltungsoberrat e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio agente, Dr. Norbert Koch, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 12 giugno 1980.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 9 luglio 1980.

Con ordinanza 12 ottobre 1979, pervenuta in cancelleria il 7 dicembre successivo, il Bundessozialgericht ha chiesto a questa Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, di statuire in via pregiudiziale sulla seguente questione: «Se il n. 9, prima frase, dell'allegato V, punto C, del regolamento CEE n. 1408/71, nella versione di cui al regolamento CEE n. 1392/74, vada interpretato nel senso che un cittadino tedesco il quale abbia contribuito all'assicurazione pensione vecchiaia in un altro Stato membro e che, successivamente, voglia versare a posteriori, ma con efficacia retroattiva (ai sensi dell'art. 2, § 49 a), 2° comma, aggiunto all'Angestelltenversicherungs-Neure-gelungsgesetz dal Rentenreformgesetz 16 ottobre 1972, contributi di pensione tedeschi relativi a periodi passati non coperti da contribuzione, possa esser obbligato a versare altri contributi tedeschi per periodi coperti da contributi in un altro Stato membro ovvero nel senso che vi osti il diritto comunitario».

La questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia fra un cittadino tedesco — attore nella causa principale — ed il Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (ente federale per la previdenza sociale degli impiegati privati). L'interessato ha versato contributi all'assicurazione tedesca degli impiegati dall'aprile 1948 al giugno 1969, indi dal 1973 al 1974. Per il periodo intermedio (1969-1973), egli è stato occupato nel Belgio e coperto da assicurazione obbligatoria nell'ambito del regime belga di assicurazione degli impiegati. Il suo primo periodo di affiliazione in Germania ha subito alcune interruzioni, cioè 4 mesi nel 1956 e 41 mesi nel periodo 1964-1967, nel corso del quale egli non è stato affiliato né in un altro Stato membro, né ad un altro regime di assicurazione pensione e vecchiaia nella Repubblica federale di Germania.

L'attore ha manifestato l'intento di fruire delle possibilità offerte alle persone trovantisi nella sua situazione, dal § 49 a), 2° comma, dell'Angestelltenversi-cherungs-Neuregelungsgesetz, nella versione interpretata dall'art. 2, n. 2, punto 14 della Rentenreformgesetz 16 ottobre 1972. Secondo questa disposizione: «le persone che possono assicurarsi a titolo volontario, ai sensi dell'art. 10 della legge sull'assicurazione degli impiegati (AVG) possono, a domanda ed in deroga all'art. 140 di detta legge, versare a posteriori, a titolo volontario, contributi per i periodi compresi fra il 1o gennaio 1956 ed il 31 dicembre 1973, per i quali esse non hanno versato contributi all'assicurazione obbligatoria per la pensione e la vecchiaia, alla condizione che i contributi relativi ad un dato mese possono essere pagati solo qualora siano stati già versati i contributi che coprono tutti i mesi successivi. I contributi relativi ad un dato mese non possono superare i contributi più bassi versati per un mese successivo».

Invocando tale testo, l'attore ha chiesto di versare in tal modo i contributi che egli avrebbe pagato se fosse stato affiliato nella Repubblica federale di Germania nel periodo compreso fra il 1948 ed il 1969 (45 mesi in tutto). L'ente convenuto, pur non contestando che l'attore è in possesso dei requisiti per valersi della facoltà di procedere a versamenti retroattivi, sostiene — riferendosi alla frase del § 49 a), 2° comma, nella quale è detto che si può fruire della summenzionata facoltà «alla condizione che i contributi relativi ad un dato mese possano esser versati solo qualora siano stati già versati i contributi che coprono tutti i mesi successivi» — che l'attore deve cominciare col versare i contributi tedeschi per il periodo corrispondente a quello in cui egli è stato obbligatoriamente affiliato e nel quale egli ha versato contributi nel Belgio. Su questa condizione verte la causa principale. L'interesse dell'attore a contestarla risulta dalla circostanza che il «riscatto» dei recenti periodi incompleti — nella fattispecie 1969-1973 — è più oneroso di quello dei periodi più remoti, cioè 45 mesi fra il 1956 ed il 1967.

Le parti nella causa principale sembrano d'accordo nel constatare che il caso dell'interessato rientra effettivamente nel § 49 a), 2° comma e che la condizione posta dall'ente assicurativo di dover versare prima i periodi compresi fra il 1969 ed il 1973, benché essi corrispondano a periodi di assicurazione obbligatoria nel Belgio, risulta da una esatta interpretazione delle disposizioni pertinenti della legislazione tedesca in materia. Esse concordano nel constatare che l'obbligo di riscattare, nell'ambito dell'assicurazione volontaria tedesca, i periodi corrispondenti a quelli di affiliazione in un altro Stato membro, può imporsi ai soli cittadini tedeschi ed ai lavoratori degli altri Stati membri residenti nella Repubblica federale di Germania e che esso non può esser imposto a lavoratori degli altri Stati membri che risiedono fuori della Germania.

Secondo l'ente convenuto, la conformità di questa imposizione al diritto comunitario risulta dalla lettera dei nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, del regolamento del Consiglio n. 1408/71. Viceversa, l'attore nella causa principale contesta un'interpretazione del genere delle summenzionate disposizioni. Egli fa inoltre presente — in via principale — che ove l'interpretazione proposta dalla convenuta fosse esatta, ne risulterebbe che le disposizioni di cui è causa sarebbero discriminatorie e quindi illegittime a motivo della differenza di trattamento inflitta ai cittadini tedeschi ed ai cittadini degli altri Stati membri residenti in Germania rispetto ai lavoratori degli altri Stati membri che hanno adito al regime d'assicurazione volontaria in Germania ed al regime di «riscatto» cui non potrebbe imporsi quesťobbligo di riscattare eventualmente dei periodi corrispondenti ad un periodo di affiliazione in un altro Stato membro.

Ne risulta che la questione sollevata mira in primo luogo ad accertare se i nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, vadano effettivamente interpretati nel senso proposto dall'ente convenuto ed in secondo luogo, nel caso in cui le norme di cui trattasi abbiano questo contenuto, se dette disposizioni non siano allora illegittime a motivo della differenza di trattamento fra due categorie di lavoratori ammessi gli uni e gli altri a fruire dell'assicurazione volontaria, con facoltà di versare contributi relativi al passato.

Le norme da prendere in considerazione sono l'art. 89 del regolamento n. 1408/71 ed i nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, dello stesso regolamento. Dette norme recitano: Articolo 89 «Le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'allegato V.»

«L'articolo 1233 della legge in materia di assicurazione sociale (RVO) e l'articolo 10 della legge sull'assicurazione degli impiegati (AVG), modificati dalla legge del 16 ottobre 1972 in materia di riforma del regime delle pensioni, che disciplinano l'assicurazione volontaria nel quadro dei regimi tedeschi di assicurazione per la pensione, sono applicabili ai cittadini degli altri Stati membri nonché agli apolidi e profughi che risiedono sul territorio degli altri Stati membri, secondo le seguenti modalità:

ove le condizioni generali siano soddisfatte, possono essere versati contributi volontari all'assicurazione tedesca per la pensione:

a) qualora l'interessato abbia il suo domicilio o residenza nel territorio della Repubblica federale di Germania; b) qualora l'interessato abbia il suo domicilio o residenza nel territorio di un altro Stato membro e sia stato precedentemente iscritto, in qualsiasi momento, ad un'assicurazione tedesca obbligatoria o volontaria per la pensione; c) qualora l'interessato, cittadino di un altro Stato membro, abbia il suo domicilio o residenza nel territorio di uno Stato terzo, abbia versato contributi per almeno sessanta mesi all'assicurazione tedesca per la pensione o possa essere ammesso all'assicurazione volontaria a norma di disposizioni transitorie precedentemente in vigore e non sia stato assicurato obbligatoriamente o volontariamente a norma della legislazione di un altro Stato membro».

«Il regolamento non pregiudica l'articolo 51 a), paragrafo 2, della legge che modifica il regime di pensione degli operai (ArVNG) né l'art. 49 a), paragrafo 2, della legge che modifica il regime di pensione degli impiegati (AnVNG), modificati dalla legge del 16 ottobre 1972 in materia di riforma del regime delle pensioni. Le persone cui il paragrafo 8, lettere b) e e), permette di accedere all'assicurazione volontaria possono versare contributi soltanto per i periodi per i quali non hanno già versato contributi in applicazione della legislazione di un altro Stato membro.»

Quando, nel 1972, il § 49 a), è stato, col suo 2° comma, inserito nell' AnVNG, la facoltà di «riscatto» che esso istituisce era riservata ai soli cittadini tedeschi ed agli stranieri residenti nella Repubblica federale di Germania. Tre requisiti sono richiesti onde poter fruire di detta facoltà: a) il riscatto è limitato ad un periodo compreso fra il 1o gennaio 1956 ed il 31 dicembre 1973; b) non può essere esercitato per periodi in cui l'interessato aveva versato contributi all'assicurazione obbligatoria invalidità e vecchiaia (principio del divieto della doppia affiliazione) — dato che la norma viene, come è stato or ora indicato, intesa e posta in atto dagli enti competenti come comprendente unicamente periodi di contribuzione all'assicurazione nella Repubblica federale di Germania — e c) il riscatto deve obbligatoriamente cominciare dai periodi carenti più recenti e risalire man mano nel passato (norma del riscatto retrogrado).

A seguito dell'intervento della Commissione, la Repubblica federale di Germania ha ammesso che la facoltà di riscatto di cui alla predetta disposizione andava estesa ai cittadini degli altri Stati membri non residenti nella Repubblica federale di Germania, a condizione che essi siano stati già affiliati in Germania, obbligatoriamente o volontariamente all'assicurazione pensione vecchiaia. Questo è lo scopo dei nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, modificato in tal senso nel 1974.

Queste due disposizioni sono strettamente connesse e l'interpretazione dell'una va fatta in funzione dell'altra. Esse pongono una distinzione, da una parte, fra i lavoratori che ricavano il loro diritto a fruire del § 49 a), 2° comma, direttamente dalla legislazione tedesca, cioè i cittadini tedeschi qualunque sia il loro luogo di residenza ed i cittadini degli altri Stati membri residenti nella Repubblica federale di Germania, di cui alla lettera a) del n. 8 ed alla prima frase del n. 9 e, dall'altra, i lavoratori che ricavano il loro diritto di rivendicare la facoltà di «riscatto» solo dal diritto comunitario, contemplati dalle lettere b) e e) del n. 8 e dalla seconda frase del n. 9.

Le persone appartenenti alla seconda categoria, cioè quelle di cui alle lettere b) e e) del n. 8, possono, a termini del n. 9, seconda frase: «versare contributi soltanto per i periodi per i quali non hanno già versato contributi in applicazione della legislazione di un altro Stato membro». In altri termini, è loro vietato di «riscattare» dei periodi che, dal punto di vista della legislazione tedesca, sono effettivamente carenti, quando corrispondono a periodi contributivi in un altro Stato membro, anche qualora avessero interesse a farlo, ad esempio, in quanto non dispongono d'altri periodi riscattabili. Va da sé quindi che i competenti enti tedeschi non possono obbligarli a «riscattare» tali periodi, nemmeno nel caso in cui essi sono più recenti dei periodi «riscattabili».

Dalla lettera e dallo spirito dei nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, risulta, quindi, che dette disposizioni, ed in particolare il n. 9, prima frase, hanno lo scopo di consentire il mantenimento in vigore, nella legislazione della Repubblica federale di Germania, della condizione del riscatto retrogrado formulata nel § 49 a), 2° comma dell'AnVNG, anche nell'ipotesi in cui i periodi più recenti corrispondano a periodi di contribuzione obbligatoria in un altro Stato membro. Quando il beneficio di cui al § 49 a), 2° comma, viene preteso da un cittadino tedesco o da un cittadino di un altro Stato membro residente nella Repubblica federale di Germania, i periodi di contribuzione in altri Stati membri non vengono quindi considerati «coperti», ma devono esser riscattati per primi nel caso in cui siano più recenti rispetto ai periodi nazionali effettivamente non coperti. Viceversa, questa esigenza non può farsi valere contro le persone di cui al n. 8, lett. b) e c), le quali d'altronde non sono in alcun caso autorizzate a «riscattare» dei periodi maturati in altri Stati membri.

È ora opportuno accertare se la differenza di trattamento che operano indiscutibilmente i nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, fra, da una parte, i lavoratori tedeschi e gli stranieri residenti nella Repubblica federale di Germania — di cui al n. 9, prima frase — e, dall'altra, i lavoratori degli altri Stati membri di cui al n. 9, seconda frase, non costituisca una discriminazione a danno dei primi.

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, il principio generale di uguaglianza, di cui il divieto di discriminazione a motivo della cittadinanza è solo un'espressione specifica, è uno dei principi fondamentali del diritto comunitario. Questo principio impone di non trattare in modo diverso situazioni analoghe, salvoché la differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata.

La disamina dei vantaggi e degli inconvenienti delle due situazioni contemplate dalla legge che sono messe a confronto porta alla conclusione che la censura di discriminazione non può esser addotta né per ľuna né per l'altra di tali situazioni, giacché esse non possono considerarsi più favorevoli all'una piuttosto che all'altra categoria di interessati. L'onere finanziario dell'operazione di riscatto sarà, infatti, più o meno gravoso per ľuna o per l'altra categoria a seconda che i periodi riscattabili siano compresi in un passato più recente o più remoto, di guisa che la disciplina in questione non ha un'incidenza finanziaria generalmente più sfavorevole per ľuna che per l'altra delle due categorie. Le differenze di quest'onere finanziario da un singolo caso all'altro sono infatti esclusivamente il risultato della situazione di fatto obiettivamente diversa nella quale possono trovarsi, secondo le vicissitudini della loro carriera professionale, gli assicurati di cui trattasi.

La questione sollevata dal giudice a quo va quindi risolta nel senso che i nn. 8 e 9 dell'allegato V, C, del regolamento n. 1408/71, nella versione di cui al regolamento n. 1392/71, vanno interpretati nel senso che un cittadino tedesco, il quale abbia contribuito all'assicurazione pensione vecchiaia in un altro Stato membro e che, successivamente, voglia versare a posteriori, ma con efficacia retroattiva, ai sensi dell'art. 2, § 49 a), 2° comma, aggiunto al-l'Angestelltenversicherungs-Neuregelungsgesetz dalla Rentenreformgesetz 16 ottobre 1972, contributi di pensione tedeschi relativi a periodi passati, può esser obbligato a versare altri contributi tedeschi per periodi coperti da contributi in un altro Stato membro. L'esame dei nn. 8 e 9 di cui sopra, in tal guisa interpretati, non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la loro validità.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice di merito, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.