Corte giust. UE, Sentenza del 16 marzo 1983, causa 266/81

Gli antefatti della causa, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

La legge italiana 9 febbraio 1963, n. 82 (Gazzetta ufficiale del 23. 2. 1963) istituiva, all'art. 27, un tributo statale (tassa erariale) di sbarco sulle merci provenienti dall'estero sbarcate in porti, rade o spiagge dello Stato per essere destinate alla importazione definitiva o temporanea, nonché, agli artt. 33, 34 e 35, un tributo (tassa portuale) sulle merci sbarcate o imbarcate in determinati porti fra i quali quello di Trieste.

Con sentenza 10 ottobre 1973 (causa 34/73, Variola, tassa di sbarco, Racc, pag. 981), la Corte ha affermato che la tassa che venga applicata unicamente sulle merci importate, per il solo fatto che esse sono sbarcate nei porti nazionali, costituisce una tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale ed è incompatibile col diritto comunitario.

A seguito di tale sentenza, la materia delle imposte e tasse marittime è stata riorganizzata dall'art. 2 del decreto legge 28 febbraio 1974, n. 47, recante disposizioni relative alla tassa di sbarco e d'imbarco dovuta sulle merci trasportate per via aerea e marittima (Gazzetta ufficiale del 13. 3. 1974), convertito nella legge 16 aprile 1974, n. 117 (Gazzetta ufficiale del 4. 5. 1974).

La Commissione, che il 10 marzo 1971 aveva avviato contro l'Italia, a proposito della tassa di sbarco, un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia per far dichiarare l'inadempimento degli obblighi imposti dall'art. 13, n. 2, del Trattato CEE, ha rinunciato agli atti e la Corte ha disposto la cancellazione dal ruolo della causa (172/73) con ordinanza 1o maggio 1974 (GU C 69, pag. 5).

L'art. 2, 1o comma, del decreto legge n. 47 del 1974, convertito nella legge n. 117 del 1974, stabilisce che in tutti i porti, rade o spiagge dello Stato è dovuta una tassa erariale, sulle merci sbarcate o imbarcate, per ogni tonnellata di merce.

Ai sensi dell'art. 2, 2o comma, resta in vigore la tassa portuale sulle merci imbarcate e sbarcate nei porti indicati nella legge n. 82 del 1963.

Secondo l'art. 2, 3o comma, prima parte, l'ammontare della tassa erariale viene determinato, per ciascun porto, mediante decreto del Presidente della Repubblica, tenuto conto della natura delle merci e del costo medio di gestione dei servizi. Secondo l'art. 2, 3o comma, seconda parte, l'aliquota della tassa portuale, anch'essa fissata mediante decreto del Presidente della Repubblica, non può superare il doppio del limite massimo previsto per la tassa erariale; con lo stesso decreto dovevano essere determinate la devoluzione dei maggiori introiti ai locali enti autonomi portuali e le specifiche destinazioni.

Le due tasse venivano fissate in misura diversa a seconda della natura delle merci, ma identica per tutti i porti, con decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1974 (Gazzetta ufficiale del 23. 4. 1974). Questo decreto prevedeva inoltre la devoluzione agli enti pubblici che gestiscono i porti in questione dei proventi della tassa portuale.

In conformità ai testi legislativi e regolamentari vigenti, la Circoscrizione doganale di Trieste esigeva dalla Società italiana per l'oleodotto transalpino (SIOT), per vari quantitativi di petrolio greggio importati da paesi non membri del GATT ed immessi nell'oleodotto transalpino per raggiungere la Repubblica federale di Germania e l'Austria, fra il 23 aprile 1974 ed il 2 aprile 1975, il pagamento della tassa erariale e della tassa portuale per un importo complessivo di 3275590580 lire.

La SIOT contestava l'imposizione di dette tasse, che essa ritiene contrastanti col diritto comunitario, col GATT e con talune disposizioni di diritto interno italiano, dinanzi al Tribunale di Trieste, indi dinanzi alla Corte d'appello della stessa città. Non avendo ottenuto soddisfazione né in prima né in seconda istanza, essa proponeva ricorso contro le sentenze emesse dalla Corte d'appello di Trieste il 15 aprile 1977, il 16 aprile 1977 e il 18 febbraio 1978, dinanzi alla Corte suprema di cassazione. Quest'ultima è stata adita, dalla stessa SIOT e dall'Ente autonomo del porto di Trieste, con altri sei ricorsi connessi, che coinvolgono — se non tutti, almeno alcuni — anche il Ministero delle finanze, il Ministero della marina mercantile e la Circoscrizione doganale di Trieste.

I sette ricorsi sono stati riuniti e portati davanti alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione.

In tal sede, la SIOT ha contestato la legittimità dei tributi lamentando fra l'altro la loro incompatibilità col diritto comunitario e con talune norme del GATT.

Quanto al diritto comunitario, le tasse in questione sarebbero incompatibili con gli artt. 12 e 13 del Trattato CEE, col regime di transito comunitario istituito dal regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542 (GU L 77, pag. 1), con l'accordo fra la CEE e la Repubblica d'Austria sull'applicazione della normativa in materia di transito comunitario, firmato il 22 giugno 1972 e concluso, in nome della Comunità, col regolamento del Consiglio 21 novembre 1972, n. 2813 (GU L 294, pag. 86), nonché, per quanto riguarda la tassa portuale, con l'art. 113, n. 1, e con l'art. 90, n. 1, del Trattato CEE; quanto al GATT, i tributi di cui trattasi sarebbero contrastanti col suo art. II, 1o comma, lett. b) e col regime di libertà di transito instaurato dall'art. V, 3o comma.

La Corte di cassazione italiana ha ritenuto che, per un giudizio sulla costituzionalità della legge n. 117 del 1974, occorre preventivamente stabilire se le norme internazionali e comunitarie che si pretendono violate fruiscano oppure no della copertura costituzionale e, nell'affermativa, quale sia il preciso contenuto delle norme così assunte a parametro del giudizio di costituzionalità.

Riferendosi ai «principi già fissati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia», essa ha ritenuto che i tributi di cui trattasi non sono da qualificarsi come tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, ai sensi degli artt. 12 e 13 del Trattato CEE, bensì come tributi interni, ai sensi dell'art. 95 dello stesso Trattato, del quale non è stata tuttavia allegata la violazione.

Per gli stessi motivi essa ha ritenuto che non esiste contrasto con l'art. II, 1o comma, leu. b), del GATT ed ha constatato che non è stata allegata la violazione dell'art. III, 2o comma, di detto accordo.

La Corte di cassazione ha d'altra parte considerato che gli altri mezzi dedotti dalla SIOT pongono problemi di interpretazione del diritto comunitario e, di conseguenza, con ordinanza 21 maggio 1981, essa ha deciso, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si sia pronunciata in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:

«A — In linea preliminare: se, per essersi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'accordo GATT, le disposizioni da questo dettate rientrino fra quelle per la cui interpretazione ricorre la competenza pregiudiziale attribuita alla Corte di giustizia dall'art. 177 del Trattato, anche nel caso in cui il giudice nazionale sia richiesto di farne applicazione o comunque di compierne la interpretazione, con riferimento a rapporti intersoggettivi, a fini diversi da quello di valutare la validità o la invalidità di un atto comunitario; B — Nel caso di risposta affermativa al precedente quesito: se e quali effetti (e, se diversi nel tempo, con quale graduazione cronologica) siano derivati, all'interno dell'ordinamento giuridico della Comunità e di quello degli Stati membri, dall'essersi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'accordo GATT; in particolare, se il giudice nazionale, al fine di trarne argomento in ordine alla interpretazione, ovvero regola in ordine alla applicazione, di una norma nazionale successiva in tesi contrastante con le disposizioni dell'Accordo, debba ritenere — nell'osservanza del riparto di competenza fissato dall'art. 177 del Trattato — che l'accordo GATT, con specifico riferimento alle disposizioni menzionate nel quesito seguente, operi a livello di mero impegno internazionale senza effetti diretti nell'ordinamento interno, ovvero sia in questo efficace nei rapporti intersoggettivi, e, in tale seconda evenienza, in posizione pariordinata o sovraordinata rispetto alla confligente norma nazionale. C — Nel caso ancora di risposta positiva al quesito sub A ed in presenza di qualsiasi risposta al quesito sub B, al fine di somministrare comunque al giudice nazionale indicazioni utili alla interpretazione della norma nazionale : se — alla stregua della disciplina dettata dall'art. V, n. 3, dell'accordo GATT relativamente alle merci provenienti da paesi non aderenti ma destinate al mercato di paesi aderenti — sia vietato al legislatore nazionale, ed eventualmente in quali limiti ed a quali condizioni, di prevedere l'imposizione di tributi (quali la tassa erariale sulle merci sbarcate ed imbarcate in tutti i porti marittimi nazionali e la c.d. tassa portuale sulle merci sbarcate ed imbarcate solo in alcuni fra questi, di cui, rispettivamente, al primo ed al secondo comma dell'art. 2 del d.i. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito con legge 16 aprile 1974, n. 117) tanto sul prodotto nazionale, o nazionalizzato, quanto sul prodotto importato, in occasione delle operazioni di sbarco e imbarco dei prodotti stessi in porti marittimi del paese aderente, i quali colpiscano il prodotto importato anche quando, provenendo da paese terzo, si trovi in mero transito attraverso il territorio nazionale perché destinato al mercato di altro paese aderente, ed anche quando — per ciò che in particolare riguarda quelli, tra tali tributi, che sono previsti per determinati porti amministrati da Enti autonomi, ai quali essi sono in parte destinati — le operazioni di sbarco ed imbarco e di ulteriore inoltro verso il mercato di definitiva destinazione siano curate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto e specifico da parte dell'Ente portuale. D — Indipendentemente dalle risposte ai quesiti precedenti sub A, B e C: 1. se — alla stregua dei principi ispiratori dell'ordinamento comunitario in tema di corretto giuoco della concorrenza e di politica commerciale comune, con particolare riferimento alle regole dettate, rispettivamente, con gli artt. 90, n. 1, e 113, n. 1, del Trattato, ed in relazione alla specifica disciplina del transito comunitario dettata con i regolamenti CEE n. 542/69 del Consiglio del 18 marzo 1969 e n. 2813/72 del Consiglio del 21 novembre 1972 — sia vietato al legislatore nazionale, ed eventualmente in quali limiti ed a quali condizioni e nella ricorrenza di quali requisiti anche formali in ordine alla provenienza della merce ed al suo regime di transito, di prevedere l'imposizione di tributi (quali la tassa erariale sulle merci sbarcate ed imbarcate in tutti i porti marittimi nazionali e la tassa c.d. portuale sulle merci sbarcate ed imbarcate solo in alcuni fra questi, di cui, rispettivamente, al primo ed al secondo comma dell'art. 2, del d.i. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito con legge 16 aprile 1974 n. 117) tanto sul prodotto nazionale, o nazionalizzato, quanto sul prodotto importato, in occasione delle operazioni di sbarco ed imbarco dei prodotti stessi in porti marittimi del paese membro, i quali colpiscono il prodotto importato anche quando, provenendo da paese terzo, si trovi in mero transito attraverso il territorio nazionale perchè destinato al mercato della Repubblica federale tedesca e dell'Austria, ed anche quando — per ciò che in particolare riguarda quelli, tra tali tributi, che sono previsti per determinati porti amministrati da Enti autonomi, ai quali essi sono in parte destinati — le operazioni di sbarco ed imbarco e di ulteriore inoltro verso il mercato di definitiva destinazione siano curate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto e specifico da parte dell'Ente portuale; 2. se, nel caso di divieto di imposizioni siffatte, il singolo abbia azione in giudizio, davanti al giudice nazionale, per ripetere le somme a tal titolo pagate ovvero per opporsi alla pretesa di pagamento avanzata dallo Stato».

L'ordinanza della Corte di cassazione è pervenuta in cancelleria il 6 ottobre 1981.

In forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, sono state depositate osservazioni scritte il 22 dicembre 1981 dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai suoi agenti Giancarlo Olmi, direttore generale aggiunto del servizio giuridico, e Jacques Bourgeois, consigliere giuridico; il 15 gennaio 1982 dal Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel, Ministerialrat presso il Ministero federale dell'economia, e dal Governo del Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. F. Italianer, segretario generale presso il Ministero degli affari esteri; il 18 gennaio 1982 dal Governo del Regno di Danimarca, rappresentato dal sig. Laurids Mikaelsen, consigliere giuridico presso il Ministero degli affari esteri, e dal Governo del Regno Unito, rappresentato dal sig. R. N. Ricks, Assistant Treasury Solicitor; il 19 gennaio 1982 dall'Ente autonomo del porto di Trieste, rappresentato dall'aw. Arturo Marzano, del foro di Roma, e dall'avv. Gaspare Pacia, del foro di Trieste; dal Governo della Repubblica italiana, rappresentato dal suo agente Arnaldo Squillante, presidente di Sezione del Consiglio di Stato, capo del servizio del contenzioso diplomatico, assistito dall'avvocato dello Stato Giorgio d'Amato, nonché dalla società SIOT, rappresentata dall'aw. sig.ra Wilma Viscardini Dona, del foro di Padova.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha ritenuto, dopo aver preso atto delle osservazioni scritte che le erano state presentate, che s'imponeva un supplemento d'informazione su vari punti. Di conseguenza, essa ha invitato, a seconda dei casi, le parti nella causa principale, gli Stati membri o la Commissione a rispondere per iscritto, prima dell'inizio della fase orale del procedimento, a taluni quesiti ed a fornire determinati ulteriori chiarimenti.

La SIOT ricorda che la Corte ha già, a più riprese, interpretato le norme del GATT, sia pure ai soli fini della valutazione della validità degli atti delle istituzioni comunitarie, attribuendosene la competenza in base a due constatazioni: l'art. 177, 1o comma, non pone alcun limite alla competenza della Corte per quanto riguarda le cause che possono determinare l'invalidità di un atto comunitario e, quindi, la Corte può esaminare anche i motivi d'invalidità tratti da norme di diritto internazionale, purché queste siano vincolanti per la Comunità; ora, il GATT è vincolante per la Comunità, poiché questa si è sostituita agli Stati membri negli obblighi da essi contratti nell'ambito di tale accordo.

In realtà, la Corte è competente ad interpretare le disposizioni del GATT, non tanto per il fatto che questo accordo è vincolante per la Comunità, quanto perchè esso fa ormai parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario. La Comunità si è sostituita agli Stati membri negli obblighi derivanti dal GATT in forza della competenza attribuitale dagli artt. 111 e 113 del Trattato CEE; perciò, il GATT ha gli stessi effetti di un accordo concluso dalla Comunità, che, in quanto tale, è un atto compiuto dalle istituzioni nel senso di cui all'art. 177, 1o comma, leu. b).

Se le norme del GATT sono norme comunitarie, perchè fanno parte dell'ordinamento comunitario, è indubbia la competenza della Corte ad interpretarle, sia per valutare la validità di atti delle istituzioni comunitarie, sia per fornire ai giudici nazionali i criteri che consentano di risolvere eventuali conflitti tra dette norme e norme nazionali che interessino rapporti intersoggettivi.

L'Ente autonomo del porto di Trieste sostiene che, tenuto conto del trasferimento di poteri attuato con il Trattato CEE, dell'istituzione dell'unione doganale e del subentrare della CEE nei rapporti concernenti il GATT, questo accordo è stato recepito nell'ordinamento comunitario e ne costituisce parte integrante; d'altronde, da oltre venti anni, la Comunità partecipa, in quanto tale, nell'ambito del GATT, a negoziati i cui risultati vincolano tutti gli Stati membri.

L'accordo GATT opera ormai come un trattato internazionale comunitario; la sua portata e la sua efficacia debbono quindi essere verificate, necessariamente, nell'ambito dell'ordinamento comunitario e con esclusivo riferimento a questo. Tale conclusione è tanto più evidente quando si consideri che, per i singoli Stati membri della Comunità, le clausole del GATT sono state superate e assorbite dalla normativa comunitaria. Alla normativa GATT non può attribuirsi, in base a norme di diritto interno, una differente portata in ciascuno Stato membro; deve conseguentemente escludersi che una definitiva interpretazione delle clausole del GATT possa rientrare nella competenza dei giudici nazionali.

I provvedimenti nazionali di ratifica e di esecuzione del GATT non possono costituire uno strumento che consenta al giudice nazionale una interpretazione rilevante, oramai, a livello comunitario. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che, essendosi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dal GATT, l'effetto giuridico cogente di tali impegni va valutato in relazione alle afferenti disposizioni dell'ordinamento giuridico comunitario, non già in relazione a quelle che li rendevano precedentemente efficaci negli ordinamenti giuridici nazionali.

Ammettere la competenza esclusiva dei giudici nazionali ad interpretare le clausole del GATT equivarrebbe ad attribuire all'Accordo, in particolare per quanto riguarda i rapporti con i singoli, una portata differenziata a seconda dell'interpretazione adottata dai giudici nazionali in ciascuno degli Stati membri. Ne deriverebbe la conseguenza che le norme del GATT sarebbero considerate idonee, nel solo ordinamento giuridico italiano, ad attribuire ai singoli diritti suscettibili di tutela giurisdizionale e che i singoli potrebbero far valere direttamente le clausole del GATT solo nei confronti dello Stato italiano, e non degli altri Stati membri, la cui giurisprudenza è diversamente orientata; questa conseguenza sarebbe del tutto incompatibile col fatto che la Comunità è subentrata ai singoli Stati membri per quanto riguarda l'applicazione del GATT.

Se le norme dell'Accordo dovessero ritenersi suscettibili di diretta ed immediata applicazione per effetto del solo provvedimento di ratifica, la Comunità, subentrata nei poteri e negli obblighi dei singoli Stati membri, avrebbe poteri diversi, per quanto concerne lo Stato italiano da quelli che potrebbe invece esercitare quale «avente causa» degli altri Stati membri; con l'ulteriore inaccettabile conseguenza che gli stessi regolamenti comunitari riconoscuiti legittimi con le sentenze della Corte dovrebbero essere dichiarati invalidi, per quanto concerne i cittadini italiani, perché incompatibili con i diritti che in favore di tali cittadini sarebbero già derivati dalle norme del GATT.

Deve ritenersi che la normativa GATT costituisca parte integrante dell'ordinamento comunitario; la sua interpretazione, necessariamente uniforme in tutto il territorio della Comunità e indipendente dai vari provvedimenti nazionali di adesione e di ricezione, è riservata, quale che sia la fattispecie da decidere e senza che sussista alcun margine per autonome ed in ipotesi divergenti valutazioni delle autorità nazionali dei singoli Stati membri, alla competenza della Corte di giustizia.

Il Governo della Repubblica italiana sottolinea che, secondo la giurisprudenza della Corte, in tutti i casi in cui, in forza del Trattato CEE, la Comunità ha assunto, nell'ambito di applicazione del GATT, poteri già spettanti agli Stati membri, essa si è sostituita agli stessi Stati per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'Accordo. Nei limiti in cui la sostituzione si sia in concreto verificata e postuli, ai fini delle afferenti verifiche della compatibilità, la competenza della Corte di giustizia ad interpretare in via pregiudiziale la normativa GATT interessata alla sostituzione, le esigenze di uniforme applicazione del diritto dovrebbero far ammettere analoga competenza della Corte per l'interpretazione diretta delle medesime norme, allorché queste intervengano come regola immediata di giudizio nel rapporto controverso.

Secondo il Governo del Regno di Danimarca, dall'art. 234 del Trattato CEE non risulta che accordi conclusi anteriormente all'entrata in vigore dello stesso Trattato, quali il GATT, facciano, come tali, parte integrante del diritto comunitario; secondo una interpretazione letterale dell'art. 177, la competenza della Corte di giustizia in materia di interpretazione non si estende alle convenzioni ed accordi di cui all'art. 234.

La Corte si è finora pronunciata sull'accordo GATT esclusivamente in relazione a fattispecie in cui veniva contestata la validità di atti di diritto comunitario; essa non si è quindi ancora pronunciata in modo esauriente sulla portata dell'accordo GATT in relazione al diritto comunitario. In proposito si deve ritenere, da una parte, che gli accordi di diritto internazionale cui gli Stati membri hanno aderito in precedenza non fanno parte, in quanto tali, del diritto comunitario, ma possono, eventualmente, in ragione della loro «integrazione» in tale diritto, essere rilevanti quanto alla validità di atti giuridici della Comunità e, dall'altra, che gli accordi di diritto internazionale stipulati dalla Comunità fanno parte del diritto comunitario e possono essere interpretati dalla Corte, anche qualora questioni relative alla loro interpretazione ed applicazione vengano sollevate dinanzi ai giudici nazionali.

La competenza attribuita alla Corte in materia d'interpretazione, quale è definita dall'art. 177 del Trattato CEE, riguarda il diritto comunitario nel suo complesso. Secondo la giurisprudenza della Corte, la Comunità, sostituitasi agli Stati membri, è giuridicamente vincolata dalle norme del GATT.

Non si possono addurre fondati motivi a sostegno di una distinzione come quella prospettata nella questione pregiudiziale; al contrario, considerazioni relative all'unità del diritto e la circostanza che la Comunità è responsabile nei confronti dei paesi terzi per l'applicazione del GATT fanno ritenere che la Corte sia competente ad interpretare l'accordo stesso anche qualora, come nella fattispecie, non si tratti della validità di un atto giuridico comunitario. A favore di questa tesi depongono anche considerazioni relative alla politica doganale e commerciale comune.

Queste circostanze, ed in particolare il fatto che l'accordo GATT riguarda un settore per il quale gli Stato membri hanno gradualmente trasferito i loro poteri alla Comunità, fanno apparire giustificata una soluzione specifica, che non potrebbe senz'altro applicarsi ad altri accordi internazionali contemplati dall'art. 234.

Il Governo della Repubblica federale di Germania sostiene che non è decisivo il problema dei rapporti fra la Comunità e il GATT bensì il fatto che alla Corte di giustizia viene sottoposto, per essere giudicato secondo le disposizioni del GATT, il comportamento di uno Stato membro; ora, ai sensi dell'art. 177, la Corte è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale, oltre che sull'interpretazione del Trattato e sull'interpretazione degli Statuti degli organismi creati con un atto del Consiglio, soltanto sulla validità e sull'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni delle Comunità. Perciò, essa non può essere competente a decidere sull'interpretazione delle norme del GATT, qualora queste impongano obblighi soltanto agli Stati membri.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi osserva che si tratta di stabilire se il GATT possa essere considerato come parte del diritto comunitario ai sensi dell'art. 164 del Trattato CEE.

Ora, l'ordinamento giuridico comunitario è un sistema «aperto»: talune disposizioni di accordi internazionali conclusi dalla Comunità coi paesi terzi o con organizzazioni internazionali ed ai quali la Comunità è legata in quanto tale possono rientrare nel diritto comunitario, qualora si prestino all'applicazione diretta, e possono «influire» sui rapporti nell'ambito della Comunità, senza che sia necessario l'intervento di un qualsiasi provvedimento legislativo.

L'art. 228, n. 2, del Trattato CEE, secondo cui gli accordi internazionali conclusi dalla Comunità sono vincolanti per le istituzioni comunitarie, si applica, mutatis mutandis, per quanto riguarda i provvedimenti vincolanti per la Comunità adottati nell'ambito di organizzazioni internazionali, quali il GATT, nella misura in cui la Comunità può pienamente partecipare al processo decisionale di dette organizzazioni.

Se la Comunità è vincolata da un accordo internazionale e le disposizioni dell'accordo stesso — da invocarsi specificamente — hanno effetto diretto sui rapporti nell'ambito della Comunità, dette disposizioni si possono considerare come parte del diritto comunitario e, pertanto, vanno interpretate ed applicate dalla Corte di giustizia.

Questa si è dichiarata competente ad interpretare accordi internazionali che «vincolano» la Comunità, senza fare alcuna distinzione fra il caso in cui l'accordo sia stato concluso dalla Comunità stessa, nell'ambito della propria competenza, e il caso in cui gli accordi, conclusi dagli Stati membri, riguardino un ambito in merito al quale le competenze, in forza del Trattato CEE, sono passate dagli Stati membri alla Comunità.

La competenza della Corte ad interpretare una specifica disposizione di un accordo internazionale non può essere subordinata all'esistenza di una norma comunitaria.

Secondo il Governo del Regno Unito, non vi è dubbio che la Corte è competente, in forza dell'art. 177, a pronunciarsi in via pregiudiziale non solo sul se gli atti comunitari siano compatibili con le disposizioni di diritto internazionale vincolanti per la Comunità, ma anche sul significato e sugli effetti, nell'ordinamento giuridico della Comunità, di norme di diritto internazionale, come quelle del GATT, per consentire ai giudici nazionali di applicare correttamente ed uniformemente tali norme nelle cause di loro competenza.

La Commissione ricorda che l'art. 228, n. 2, e l'art. 5 del Trattato CEE impongono agli Stati membri l'obbligo di rispettare gli accordi conclusi dalla Comunità e di contribuire alla loro attuazione; quest' obbligo è necessariamente di natura comunitaria, per quanto riguarda il suo fondamento ed il suo contenuto.

Poiché le questioni relative all'esistenza, all'efficacia e alla portata dell'obbligo di uno Stato membro di osservare un accordo stipulato dalla Comunità sono, per natura, questioni di diritto comunitario, esse devono necessariamente rientrare nell'art. 177 del Trattato CEE, anche quando vengano sollevate dinanzi al giudice nazionale, senza che siano contemporaneamente sollevate questioni d'interpretazione o di validità di atti comunitari autonomi. La soluzione contraria priverebbe una parte non trascurabile del diritto comunitario delle garanzie di interpretazione uniforme insite nel procedimento pregiudiziale.

La sostituzione della Comunità agli Stati membri nell'esecuzione degli impegni risultanti dal GATT crea nell'ordinamento comunitario una situazione assimilabile a quello in cui la Comunità abbia essa stessa, originariamente, concluso un accordo internazionale. Il GATT deve quindi essere trattato come un atto compiuto dalle istituzioni della Comunità, nel senso di cui all'art. 177, 1o comma, lett. b). L'efficacia interna del GATT non può dipendere dall'ordinamento giuridico dei singoli Stati membri; sarebbe incoerente ed illogico permettere che le norme del GATT abbiano, nella Comunità, una diversa efficacia in funzione dell'ordinamento di ciascuno di questi Stati, quando, in seno al GATT, la Comunità agisce come un'unità e vi elabora una parte importante della politica commerciale comune, esercitandovi le competenze ed i poteri che il Trattato le ha trasferiti.

Secondo la SIOT, il fatto che la Corte di giustizia abbia finora negato che il GATT attribuisca ai singoli cittadini della Comunità il diritto di far valere in giudizio le sue disposizioni avverso un atto comunitario non esclude di per sé che tali disposizioni possano essere invece invocate in giudizio avverso norme contrastanti nazionali.

Per effetto della loro ricezione nell'ordinamento comunitario, le norme del GATT sono norme comunitarie; rispetto alle norme nazionali, esse si pongono in posizione di preminenza, non in quanto norme GATT, bensì in quanto norme appartenenti all'ordinamento comunitario. Tale posizione di «preminenza» non deriva dall'applicabilità diretta delle norme comunitarie, che è presupposto necessario ma non sufficiente, bensì dall'autonomia dell'ordinamento comunitario rispetto agli ordinamenti nazionali, fondata su una ripartizione di competenze che esclude ogni interferenza reciproca.

L'Ente autonomo del porto di Trieste richiama la giurisprudenza della Corte secondo cui, con riguardo alla portata e al contenuto stesso dell'accordo ed alla disciplina dei rapporti fra le parti aderenti, il GATT non è idoneo ad attribuire ai singoli il diritto di far valere le sue clausole in giudizio. Il chiaro ed incondizionato contenuto di una norma può non escludere la necessità di ulteriori provvedimenti di attuazione; ciò vale, a maggior ragione, per quanto riguarda norme di accordi internazionali conclusi nell'ambito di un ordinamento del quale i singoli non sono soggetti e volti in via di principio ad impegnare gli Stati, quali soli soggetti del diritto internazionale.

Il riconoscere alle clausole del GATT l'idoneità ad attribuire ai singoli diritti suscettibili di tutela giurisdizionale risulterebbe di grave pregiudizio per la duttilità propria dell'accordo e per la possibilità di deroghe da esso prevista, implicherebbe un costante adeguamento delle legislazioni nazionali, sarebbe incompatibile con l'art. XXXV, 1o comma, dell'Accordo e contrario alla prassi degli Stati aderenti relativa all'eliminazione delle violazioni dell'accordo stesso. La validità di tale prospettiva è del resto ribadita, a contrario, dal diverso criterio adottato nell'ambito dell'ordinamento comunitario.

Nel Trattato CEE (art. 13, n. 2), le parti contraenti, pur essendo già aderenti al GATT, hanno tuttavia avvertito la necessità di programmare la graduale abolizione, nei reciproci scambi commerciali, delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, ponendo, cioè, una norma che sarebbe stata superflua se l'art. II del GATT si fosse dovuto ritenere già direttamente applicabile nell'intero territorio della Comunità. Se le clausole del GATT avessero dovuto essere qualificate self-executing, sarebbero state superflue le norme del Trattato e di vari regolamenti agricoli relative al divieto di tasse di effetto equivalente a dazi doganali.

L'esigenza che gli Stati rispettino gli obblighi assunti in sede internazionale non conferma, di per sé, il carattere self-executing delle clausole del GATT; tale esigenza è basata sul principio della reciprocità, dal quale risulta, in tutta evidenza, l'impossibilità di attribuire al GATT efficacia diretta, tale da consentire ai singoli di farne direttamente valere le norme dinanzi ai giudici nazionali.

Garantire ai singoli, in sede giurisdizionale, l'osservanza degli obblighi assunti in sede internazionale dallo Stato o dalla Comunità significherebbe, in definitiva, privare lo Stato e la Comunità di forza contrattuale nei rapporti con gli altri Stati aderenti.

Il margine di elasticità da assicurare nei negoziati non potrebbe essere salvaguardato se non ammettendo che gli impegni assunti nell'ambito del GATT sono rilevanti soltanto nei rapporti internazionali.

La tesi secondo cui le clausole del GATT sarebbero idonee ad attribuire ai singoli diritti suscettibili di tutela giurisdizionale non solo è in contrasto con i principi già enunciati dalla Corte di giustizia, ma inoltre invaliderebbe il consolidato criterio secondo cui le tasse di effetto equivalente a dazi doganali, vietate negli scambi intracomunitari dalla fine del periodo transitorio e, limitatamente ai prodotti agricoli, anche provenienti dai paesi terzi, dalla data di entrata in vigore dei singoli regolamenti sull'organizzazione comune dei mercati agricoli, sono invece applicabili nei rapporti con i paesi terzi, per i prodotti non agricoli, sino a quando non intervengano provvedimenti in senso contrario.

Secondo il Governo della Repubblica italiana, l'inidoneità delle disposizioni del GATT a creare diritti ed obblighi per i singoli, riconosciuta dalla Corte di giustizia, è confermata dall'orientamento seguito da tutti gli Stati aderenti all'Accordo e sembra incontestabile per quanto specificamente concerne l'art. V, 3o comma; questa disposizione è contenuta nella parte seconda dell'Accordo, cioè in quella parte che le Parti contraenti hanno dichiarato, nel sottoscrivere il 30 ottobre 1974 a Ginevra il Protocollo provvisorio d'applicazione, applicabile da ciascuna di esse solo nella misura compatibile con la rispettiva legislazione interna. Tale limitazione è legata al carattere impreciso delle norme contenute nella suddetta seconda parte dell'Accordo; in particolare, la stessa formulazione letterale dell'art. V rivela la portata programmatica di questa norma, che non ha la precisione necessaria per poter essere applicata da organi giurisdizionali.

Il Governo del Regno di Danimarca sostiene che la giurisprudenza della Corte dovrebbe essere confermata: i motivi che hanno indotto la Corte a negare efficacia diretta all'accordo GATT sono chiari e convincenti.

L'accordo GATT, destinato ad applicarsi — ai sensi del suo preambolo — «su una base di reciprocità e di mutui vantaggi», è caratterizzato dalla grande flessibilità delle sue disposizioni, in ispecie di quelle relative alla possibilità di deroghe. Le Parti contraenti non avevano certo previsto, originariamente, che l'Accordo dovesse produrre effetti diretti negli ordinamenti interni. Nell'ambito del GATT, non è contemplato alcun procedimento giurisdizionale per la soluzione delle controversie: la composizione di eventuali divergenze avviene mediante trattative. Il «sistema di sanzioni» dell'Accordo è inteso, più che altro, a mantenere in equilibrio i reciproci diritti ed obblighi delle Parti.

È decisiva la considerazione che le finalità dell'accordo GATT sono lungi dall'essere di così ampia portata come quelle dei trattati istitutivi delle Comunità europee. È quindi irrilevante che singole disposizioni del GATT, considerate isolatamente e in una prospettiva immediata, possano apparire tali da soddisfare i requisiti relativi all'efficacia diretta, che la Corte di giustizia ha tradizionalmente stabilito con riguardo alle norme proprie dell'ordinamento comunitario.

Le Parti contraenti possono decidere di attribuire ad un trattato efficacia diretta nell'ordinamento interno, anche se ciò non è stato inizialmente voluto, anche se le altre Parti contraenti non attribuiscono tale efficacia allo stesso trattato ed anche se, in ragione della sua struttura e della sua formulazione, l'accordo sembra non essere atto a produrre effetti diretti. Una siffatta decisione dipende tuttavia dalle competenti istanze politiche, e cioè, per la Comunità, dal Consiglio; sarebbe inammissibile che la portata giuridica del GATT venisse modificata da una sentenza della Corte, cosicché i singoli possano far valere detto Accordo dinanzi ai giudici danesi.

Il criterio dell'applicazione uniforme del diritto comunitario non sarebbe sostanzialmente compromesso qualora i giudici degli Stati membri potessero applicare, in forza del diritto interno, le disposizioni del GATT che vengano fatte valere a fondamento dell'impugnazione di un atto di diritto interno; in proposito sembra tuttavia necessario che la Corte, nell'ambito del procedimento di cui all'art. 177, possa fornire al giudice nazionale gli elementi riguardanti l'interpretazione delle norme del GATT.

Il Governo del Regno Unito sostiene che, avuto riguardo alla natura ed agli scopi del GATT e delle specifiche disposizioni di cui trattasi nella causa principale, queste disposizioni non possono attribuire ai singoli cittadini della Comunità diritti che possano essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali.

Le disposizioni del GATT in generale e le disposizioni cui si fa riferimento nelle questioni sottoposte alla Corte non possono avere efficacia diretta, tenuto conto della lettera e dello spirito dell'Accordo stesso, nonché della giurisprudenza della Corte di giustizia.

Il GATT si propone essenzialmente reciproche intese per la riduzione delle tariffe e delle altre barriere commerciali; il Trattato CEE, invece, ha l'intento e lo scopo non solo di facilitare il commercio fra gli Stati membri, ma anche di creare un'unica Comunità economica, con un proprio ordinamento giuridico, proprie istituzioni e propri strumenti di interpretazione e di attuazione.

La portata di un accordo internazionale dev'essere determinata in base al senso comune da attribuire ai termini dell'accordo nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo. Applicando questo principio, la Corte ha affermato in varie sentenze, ed in particolare nella sentenza 12 dicembre 1972 (cause 21-24/72, International Fruit Company, Racc. pag. 1219), che le disposizioni del GATT non sono idonee ad attribuire ai singoli cittadini della Comunità il diritto di esigerne giudizialmente l'osservanza.

L'attribuire efficacia diretta a un accordo come il GATT porterebbe a risultati del tutto indesiderabili, che non erano voluti dalle Parti contraenti dell'Accordo: ne conseguirebbe un'estensione unilaterale della CEE, nella misura in cui solo gli Stati membri sono interessati, a paesi che non hanno assunto gli obblighi inerenti alla qualità di membro della CEE.

Non vi è motivo, per la Corte, di discostarsi dalle sue precedenti pronunzie, secondo cui le disposizioni del GATT di cui trattasi nella causa principale non attribuiscono ai cittadini degli Stati membri diritti che essi possano far valere dinanzi ai giudici nazionali.

La Commissione si riferisce alla giurisprudenza della Corte e sostiene che conviene affrontare con molta prudenza il problema dell'efficacia diretta di accordi internazionali, come il GATT, per l'esecuzione dei quali la Comunità si è sostituita agli Stati membri; questo atteggiamento prudente è suggerito, da una parte, dalla natura e dagli obiettivi di tali accordi, che differiscono da quelli del Trattato CEE e, dall'altra, dalla necessità di mantenere un giusto equilibrio dei vantaggi e degli svantaggi fra le parti di accordi basati, come il GATT, sulla reciprocità.

Interpretando una norma del GATT, il giudice di una Parte contraente può essere indotto a darle portata più estesa di quella che le Parti contraenti le danno o potrebbero essere indotte a darle; l'interpretazione giudiziale verterebbe su una materia che i firmatari del GATT hanno lasciato a successivi negoziati bilaterali o multilaterali ovvero su questioni risolvibili con una procedura di composizione delle controversie implicante anche elementi di negoziato.

La SIOT sottolinea che l'art. V, 3o comma, del GATT è una disposizione chiara e completa, che stabilisce obblighi incondizionati e non lascia spazio ad alcun potere discrezionale; per sua natura, quindi, detto articolo è idoneo ad avere efficacia diretta nei confronti dei singoli e può essere invocato avverso norme nazionali che impongano alle merci in transito, destinate al mercato di un paese aderente al GATT, oneri non giustificati da alcuna controprestazione. Poiché il GATT non si applica più tra gli Stati membri della Comunità, ma solo tra la Comunità e gli Stati terzi aderenti all'Accordo, si potrà obiettare che l'art. V, 3o comma, può essere invocato, nella fattispecie, solo per le merci destinate al mercato austriaco e non per quelle destinate al mercato tedesco.

L'Ente autonomo del porto di Trieste sostiene che, poiché il GATT non può attribuire ai singoli il diritto di far valere le sue norme in giudizio, la questione della compatibilità delle tasse di cui trattasi con l'art. V, 3o comma, dell'Accordo è irrilevante nella causa principale.

L'art. V del GATT è espressione di un intento rilevante solo a livello programmatico; comunque, esso non è di per sé preclusivo del potere di ciascuna Parte aderente di dettare, in sede legislativa, disposizioni in ipotesi contrastanti; l'art. V, 3o comma, non può essere considerato avulso dal complesso di norme nel quale è inserito.

È indispensabile tener presente che la parte II del GATT (e quindi l'art. V) è in via di principio applicabile, a norma dei protocolli provvisori di Ginevra del 30 ottobre 1947 e di Annecy del 10 ottobre 1949, soltanto «dans toute la mesure compatible avec la législation existant à la date» di detti protocolli; anche nell'ambito dell'ordinamento comunitario, la tassa erariale di sbarco potrebbe essere tuttora legittimamente applicata, sui prodotti non agricoli importati dai paesi terzi, secondo il criterio prima previsto dall'art. 27 della legge n. 82 del 1963.

D'altra parte, l'art. V, 3o comma, del GATT detta norme in materia «de droits de douane et de tous droits de transit ou de toute autre imposition en ce qui concerne le transit»; esso rimane perciò del tutto estraneo e inapplicabile quando si tratti, come nella fattispecie, di un sistema generale di tributi interni il cui presupposto impositivo sia costituito dal fatto materiale dello sbarco o dell'imbarco e che sia di conseguenza applicato, senza alcuna discriminazione, anche quando lo sbarco o l'imbarco si riferisca a merci nazionali ed indipendentemente da qualsiasi operazione di carattere doganale.

Il Governo della Repubblica italiana considera che l'art. V, 3o comma, del GATT ha lo scopo di evitare che le merci in mero transito in un paese, dirette verso un altro, vengano assoggettate, per questo solo fatto, nel paese attraversato, ad un regime di oneri dipendente dalla loro specifica posizione, distinto e deteriore rispetto a quello delle merci in circolazione nell'ambito dello stesso paese attraversato; ma la norma non pretende certo che le merci in transito siano sottratte a pagamenti cui ordinariamente soggiacciono i trasporti di merci nazionali. Ora, i tributi di cui si discute — inseriti in un sistema di imposizioni interne — trovano il loro presupposto d'applicazione nel fatto obiettivo dello sbarco o imbarco di ogni merce, nazionale o straniera, di qualsiasi provenienza e destinazione; essi colpiscono anche i movimenti di merci nazionali con provenienza e destinazione all'interno. I tributi di cui trattasi non hanno quindi alcuna attinenza, per loro natura, con forme di imposizioni che presuppongono una particolare destinazione o condizione doganale della merce; essi non vengono applicati in funzione ed in ragione del «transito» della merce sul territorio nazionale, che non costituisce per alcun verso causa o presupposto della correlativa obbligazione; questa nasce al momento del movimento portuale, anteriore o successivo.

D'altro canto, il criterio di tassazione è riferito agli oneri della globale organizzazione delle strutture portuali delle quali si avvalgono comunque e necessariamente gli utenti, anche al di là di ogni specifica ed individua prestazione.

Sulla disciplina stabilita dal GATT in materia di transito non influisce quindi affato la norma interna impositiva che non colpisce il transito in quanto tale e non riserva alle merci in transito un trattamento diverso da quello delle merci nazionali che circolano all'interno o delle merci estere destinate all'importazione, ovvero ancora delle merci nazionali destinate all'esportazione.

Secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, il fatto che sul petrolio sbarcato nel porto di Trieste e destinato al mercato tedesco sia imposto un tributo che non corrisponde ad alcuna prestazione di servizi costituisce una chiara violazione dell'art. V, 3o comma, del GATT; tale qualificazione non rientra però nella competenza interpretativa della Corte di giustizia.

Secondo la Commissione, occorre distinguere a seconda che le merci colpite dalle tasse in questione siano inoltrate verso un paese terzo o verso uno Stato membro della CEE: l'art. V del GATT non può trovare applicazione negli scambi intracomunitari, in quanto, in questo campo, il Trattato CEE si è sostituito al GATT. Uno Stato membro non può far valere l'art. V del GATT contro un altro Stato membro ed un'altra Parte contraente del GATT non può far valere tale disposizione a proposito di scambi fra due Stati membri della Comunità.

Il testo stesso dell'art. V, 3o comma, del GATT osta al fatto che detta norma possa essere invocata da un singolo.

In via subordinata, si deve mettere in evidenza che l'art. V, 3o comma, esonera i trasporti in questione dai dazi doganali, da qualsiasi diritto di transito e da qualsiasi altra imposizione relativa al transito. Per «diritto di transito» deve manifestamente intendersi un tributo riscosso specificamente ed esclusivamente in ragione del transito; l'espressione «qualsiasi imposizione relativa al transito» sembra indicare, in base ad una interpretazione letterale, un tributo il cui presupposto è il transito.

Dal contesto dei commi 3, 4 e 5 dell'art. V risulta che gli obblighi delle Parti contraenti si collocano nell'ambito di operazioni di natura doganale e amministrativa; i tributi contemplati dall'art. V presentano una connessione con operazioni doganali e amministrative specifiche del transito, cosicché non sono contemplati da questa norma tributi aventi col transito solo un collegamento occasionale.

L'art. V, 3o comma, non può essere interpretato in modo che una merce in transito venga esonerata da un tributo interno che colpisce la merce nazionale e fruisca di un trattamento più favorevole del «trattamento nazionale» imposto dall'art. III, 2o e 4o comma, in materia di tributi interni; il trattamento nazionale costituisce infatti lo statuto ottimale garantito dal GATT.

Il Governo della Repubblica federale di Germania riterrebbe utile, nell'interesse di un radicale chiarimento della situazione, che la Corte non limitasse il suo esame alle norme richiamate, certamente soltanto a titolo d'esempio, dal giudice proponente, ma lo estendesse alle disposizioni del Trattato CEE relative alla libera circolazione delle merci; sarebbe necessario accertare, in particolare, se dall'art. 34 non si desuma il divieto di gravare con tributi le merci in transito o, quanto meno, l'obbligo di esonerare tali merci in caso di esportazione in altri Stati membri.

Il comportamento che contravvenga a norme del GATT è contrario anche alle disposizioni del Trattato CEE sulla libera circolazione delle merci; gli obblighi che gli Stati membri assumono nell'ambito della CEE non possono essere meno gravosi di quelli imposti dal GATT.

La SIOT sostiene che la libertà di transito, pur non essendo espressamente prevista dal Trattato CEE, risulta implicitamente dai principi generali del mercato comune. In particolare, la regola della parità concorrenziale all'interno di ciascuno Stato membro esclude che i paesi attraverso i quali le merci di uno Stato membro o di un paese terzo devono transitare per arrivare al paese di destinazione possano imporre su tali merci oneri di qualsiasi natura, ivi compresi tributi cosiddetti interni. L'applicazione di tributi interni a prodotti di altri Stati membri o a prodotti importati da paesi terzi che non possono trovarsi in concorrenza con quelli nazionali in quanto sono destinati ad essere posti in commercio in un altro Stato membro — com'è appunto il caso dei prodotti in transito — è incompatibile col principio della libera circolazione ovvero della parità concorrenziale.

Il regime di transito comunitario è inteso non solo ad evitare che, in ogni paese di transito, debbano compiersi le formalità d'importazione, all'ingresso, e di esportazione, all'uscita; esso ha anche lo scopo, ben più consistente, di evitare la percezione di tributi interni all'atto dell'importazione e la restituzione di tali tributi all'atto dell'esportazione.

Il prodotto in transito non è un prodotto importato; per definizione, la merce in transito non è introdotta nel territorio nazionale per esservi immessa al consumo, ma è solo di passaggio su quel territorio.

Un onere, sia pure corrispondente ad un tributo interno, che colpisca le merci in transito ha l'effetto di un dazio doganale.

Naturalmente questa conclusione è valida per i tributi che abbiano portata generale e non siano collegati a servizi specifici di cui fruiscano anche i prodotti in transito. Qualora si tratti di tributi che presentino un rapporto diretto con particolari servizi, sarebbe indispensabile che i servizi che ne costituiscono il presupposto siano effettivamente resi. Ciò non avviene, secondo quanto prospettato dalla stessa Corte di cassazione, nel caso di specie. Viene meno, quindi, il presupposto delle tasse di cui è causa; ove esse siano applicate ai prodotti in transito, il loro effetto è analogo a quello di un dazio doganale, perchè il prezzo di cui trattasi viene ad essere alterato senza che a tale maggiorazione corrisponda un qualsiasi vantaggio.

Le tasse in questione, che gravano su prodotti provenienti da paesi terzi e hanno l'effetto di falsare l'uniformità del livello di protezione esterna, sono quindi incompatibili con le esigenze della politica commerciale comune, la quale, a norma dell'art. 113, n. 1, del Trattato CEE, è basata su principi uniformi ed alla quale l'instaurazione della tariffa doganale comune ha dato concreta attuazione.

Secondo l'Ente autonomo del porto di Trieste, le tasse in questione rientrano in un sistema generale di tributi interni, istituiti nell'esercizio della sovranità fiscale propria ed esclusiva del legislatore nazionale e dovuti non già in ragione o in occasione dell'importazione, bensì in ragione ed in occasione del fatto materiale dello sbarco o dell'imbarco delle merci.

Attualmente, in mancanza di iniziative comunitarie volte all'armonizzazione delle tasse di sbarco, non può assumersi che l'esigenza di ispirare la politica commerciale comune a «principi uniformi» sia di ostacolo al regime fiscale di cui trattasi nella causa principale, tanto più che tale esigenza è stata sottolineata, nell'art. 113, n. 1, del Trattato CEE, con riferimento a questioni estranee alla fiscalità interna. Anche ammesso che si possa ipotizzare un qualche riflesso del regime fiscale in discussione sulla politica commerciale comune, si tratterebbe comunque di una questione riservata alla competenza ed alle iniziative delle istituzioni comunitarie, dovendosi escludere che i singoli possano far direttamente valere l'art. 113, n. 1, del Trattato.

I presupposti di fatto per una reale politica commerciale comune non si sono ancora realizzati, essendo stato solo in parte provveduto al coordinamento dei rapporti commerciali con i paesi terzi prescritto dall'art. 111, n. 1, del Trattato ed avendo già la stessa Corte di giustizia constatato le lacune esistenti in materia di politica commerciale comune alla scadenza del periodo transitorio.

La competenza della Comunità non è di per sé sufficiente perchè si giunga ad un regime comune in materia di politica commerciale, ma per di più dovrebbe venir esercitata. Il contenuto di detto regime deve anzitutto essere determinato dalle istituzioni comunitarie e, finché non saranno stati adottati provvedimenti comunitari, gli Stati membri hanno la facoltà di mantenere in vigore i provvedimenti nazionali. La stessa Corte ha dichiarato che la valutazione dell'esigenza o meno di eliminare le disparità nazionali, negli scambi con i paesi terzi, in materia fiscale e commerciale, spetta, in ciascun caso, alla Commissione o al Consiglio e che la riduzione o l'abolizione delle tasse in vigore riscosse sulle merci importate direttamente da paesi terzi spettano alle istituzioni della Comunità; la questione dell'incompatibilità con l'art. 113, n. 1, del Trattato CEE non può quindi porsi quando si discuta, come nella fattispecie, di un sistema generale di tributi interni, di esclusiva competenza del legislatore nazionale.

Il Governo della Repubblica italiana osserva che i tributi di cui trattasi non possono, in ragione della loro stessa natura e in relazione alla finalità enunciata dall'art. 110 del Trattato, incidere sulla politica commerciale comune.

Essi non interferiscono affatto sui poteri delle istituzioni della Comunità e, tenuto conto del fatto che la politica commerciale comune si fonda necessariamente su provvedimenti specifici, non risultano contrastanti con alcuna vigente disposizione comunitaria.

Le tasse di cui all'art. 2 del decreto legge n. 47 del 1974 rientrano in un sistema di tributi interni, di carattere generale, correlato agli oneri di gestione dei complessi portuali, i quali afferiscono ad ogni operazione di sbarco ed imbarco, di qualsiasi merce, senza alcuna discriminazione dipendente dalla condizione o destinazione doganale della merce.

Le tasse in questione non costituiscono misure protezionistiche, nè rientrano nella categoria dei diritti di confine. Esse non implicano affatto condizioni dissimili e discriminatorie a danno di imprese di uno Stato membro rispetto ad analoghe imprese nazionali, giacché trovano uguale ed uniforme applicazione, in relazione ai movimenti portuali delle varie merci, per qualunque utente, italiano o straniero, pubblico o privato.

Quanto ai movimenti portuali di petrolio greggio proveniente da paesi terzi si deve considerare che l'Italia è essa stessa un paese importatore di petrolio e che le sue importazioni non sono esonerate dalle tasse erariali e portuali di cui trattasi; queste, del resto, hanno incidenza minima (percentuale dello 0,10 % per la tassa erariale e dello 0,18 % per la tassa portuale, rispetto al costo medio del petrolio all'epoca dei fatti considerati).

La Commissione rileva che la questione dell'eventuale incompatibilità delle tasse di cui è causa con l'art. 113 del Trattato presenta un duplice aspetto: quello della competenza e quello dell'eventuale conflitto sostanziale con una misura di politica commerciale comune.

Nell'ipotesi in cui le tasse in questione dovessero qualificarsi come provvedimenti di politica commerciale esse incontrerebbero l'ostacolo dell'esistenza di una competenza della Comunità in materia; tale competenza ha carattere esclusivo e, a partire dalla fine del periodo transitorio, provvedimenti nazionali di politica commerciale possono essere mantenuti in vigore solo in forza di una specifica autorizzazione da parte della Comunità.

Nel presente procedimento non è necessario qualificare le tasse di cui trattasi alla stregua del diritto comunitario. Quanto ai «provvedimenti di politica commerciale» ai sensi del diritto comunitario, questi devono essere valutati essenzialmente in funzione del loro specifico carattere di strumento di disciplina del commercio internazionale, tenuto conto del collegamento stabilito dal Trattato fra la soppressione degli ostacoli per gli scambi fra gli Stati membri e l'attuazione di una politica commerciale comune. In ogni caso, secondo il criterio dello strumento o quello dell'obiettivo, tasse come quelle di cui è causa non rientrano, alla luce della giurisprudenza della Corte, nella politica commerciale.

Pur non avendo carattere specifico di strumento di disciplina del commercio internazionale, un provvedimento nazionale può tuttavia nuocere al buon funzionamento del regime di politica commerciale comune o compromettere il raggiungimento dei suoi obiettivi. In proposito si deve constatare che tributi del tipo di quelli in questione rientrano nella categoria delle imposizioni contemplate dagli artt. 95 e seguenti del Trattato, la cui unilaterale istituzione, dopo l'instaurazione della tariffa doganale comune, non è vietata. D'altra parte, essi non hanno carattere discriminatorio e, del resto, nel regime generale di politica commerciale comune non si rinviene alcuna disposizione contenente espressi divieti analoghi a quelli sanciti dagli artt. 95 e seguenti. I tributi del genere della tassa erariale e della tassa portuale di sbarco e d'imbarco non sono dunque vietati dal regime di politica commerciale comune.

Nell'ambito della presente causa non è possibile rispondere in modo soddisfacente alla questione del se dette tasse siano incompatibili col regime di politica commerciale comune in quanto ne pregiudichino il buon funzionamento o compromettano il raggiungimento dei suoi obiettivi. L'accertamento dell'incompatibilità di dette tasse con la politica commerciale comune e dell'obbligo dello Stato membro di eliminarle dipende dalla previa valutazione di un complesso di elementi di natura economica e di politica commerciale. Sembra difficile concepire che queste tasse, in quanto appaiono non incompatibili col funzionamento del mercato comune, possano rappresentare un ostacolo per la politica commerciale nei confronti dei paesi terzi.

La SIOT osserva che il regolamento n. 542/69, nel frattempo sostituito dal regolamento del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario (G.U. L 38, 1977, pag. 1), non fa altro che confermare, implicitamente, il principio della libertà di transito che risulta dai principi generali del Trattato CEE. Il regolamento si limita, è vero, ad organizzare tale regime sotto il profilo formale, senza definirlo sotto il profilo sostanziale; è evidente però che un siffatto regime di transito, puramente «documentale», non avrebbe ragion d'essere ove non fosse rilevante agli effetti fiscali.

L'Ente autonomo del porto di Trieste rileva che, secondo l'art. 12, n. 1, del regolamento n. 542/69 (e del regolamento n. 222/77), qualsiasi merce, per circolare nel regime di transito comunitario esterno, deve essere oggetto, alle condizioni fissate dal regolamento, di una dichiarazione T 1 ; ciò non avviene per i prodotti petroliferi di cui trattasi nella causa principale.

Va comunque considerato che il regime comunitario in materia di transito non concerne e non modifica in alcun modo il trattamento doganale e fiscale delle merci e non ha alcuna incidenza sull'obbligo di pagamento dei «dazi ed altri diritti e tributi eventualmente esigibili», ma attiene soltanto alle formalità e alle procedure prescritte, fra l'altro a fini statistici, per il trasferimento di merci tra due luoghi situati nella Comunità; esso contiene quindi soltanto disposizioni di forma.

Il Governo della Repubblica italiana ritiene anch'esso che la disciplina del traffico comunitario non abbia alcuna incidenza sui problemi sostanziali in materia fiscale, essendo esclusivamente intesa a semplificare le procedure e formalità doganali. Il fatto che l'art. 46 del regolamento n. 542/69 (e del regolamento n. 222/77) stabilisca che il regime di transito comunitario non è obbligatorio per i prodotti trasportati a mezzo di condutture costituisce conferma della natura meramente formale della disciplina in questione.

La Commissione constata anch'essa che i regolamenti relativi al regime di transito comunitario riguardano unicamente le formalità doganali e non si pronunziano sui tributi eventualmente percepiti sulle merci in transito. In materia di tributi nazionali applicati a merci occorre riferirsi ad altre norme di diritto comunitario, segnatamente agli artt. 12 e seguenti, 95 e seguenti e, per le merci importate da paesi terzi, alle disposizioni relative alla tariffa doganale comune e a quelle relative alla politica commerciale comune.

La SIOT assume che, entro certi limiti, per determinati servizi, esiste un rapporto di concorrenza fra l'Ente autonomo del porto di Trieste, impresa pubblica, e la stessa SIOT, impresa privata; l'impresa pubblica riceve aiuti statali per lo svolgimento dei suoi compiti ed anche per servizi che essa non rende (in particolare per lo sbarco del petrolio greggio); l'impresa privata si regge esclusivamente sul finanziamento privato ed è anche costretta ad alimentare gli aiuti statali all'impresa pubblica pagando per i servizi non ricevuti e che anzi essa stessa fornisce.

Gli aiuti statali ad un impresa pubblica incaricata dei servizi portuali non sono, de jure, incompatibili col Trattato. L'art. 90, n. 2, li limita, tuttavia, precisando che «lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità»; ora, il fatto di addossare l'onere di tali aiuti anche alle imprese private che hanno una analoga «missione» e che operano nel settore degli scambi, per cui questi ultimi risultano gravemente compromessi, esorbita dai limiti dell'eccezione. Si è così creata una distorsione di concorrenza incompatibile con l'art. 90, n. 2.

Nella fattispecie, l'aiuto statale non è contestato in quanto tale, bensì in ragione del suo modo di finanziamento.

L'Ente autonomo del porto di Trieste sostiene che la tesi della Società SIOT è fondata sull'erroneo collegamento del costo di gestione del porto a determinate prestazioni in favore degli operatori. In realtà il costo di gestione si riferisce non già alle singole operazioni, ma al complesso delle varie e molteplici attività richieste per la costruzione, lo sviluppo, la gestione e la manutenzione degli impianti portuali, nonché per la organizzazione degli uffici e dei servizi tecnici ed amministrativi. Le tasse in questione non costituiscono il corrispettivo di servizi, ma hanno natura fiscale e sono perciò dovute, indipendentemente dall' appartenenza degli impianti utilizzati, per il solo fatto dello sbarco e dell'imbarco delle merci.

L'uniforme ed indifferenziata disciplina cui sono soggetti tutti gli utenti del porto esclude qualsiasi disparità di trattamento, tanto più che l'entità del carico fiscale dipende esclusivamente dal maggior o minore volume delle merci sbarcate o imbarcate da ciascun operatore.

In ogni caso, nella fattispecie manca il presupposto di operatività dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE: questa norma si riferisce alle regole di concorrenza da rispettare nel «commercio fra Stati membri», mentre la causa principale verte su prodotti petroliferi provenienti dalla Libia e dal Medio Oriente e diretti in Germania ed in Austria; d'altra parte, l'Ente Porto non è in alcun modo in posizione di concorrenza con la società SIOT. L'Ente Porto cura il servizio pubblico di gestione delle opere e dei servizi portuali, utilizzando a tali pubbliche finalità i proventi che esso trae dalle tasse portuali; la SIOT non offre e non potrebbe offrire ad altri utenti del porto alcun servizio in ragione del quale possa assumersi in concorrenza con l'Ente Porto, il quale non svolge attivita commerciale, né persegue fini di lucro.

Il Governo della Repubblica italiana osserva che la questione formulata dal giudice di rinvio è priva di concretezza, in quanto non vi sono indicate le norme del Trattato relative alle imprese pubbliche che sarebbero state violate dall'art. 2 del decreto legge n. 47 del 1974. In ogni caso, i tributi di cui trattasi non riguardano il commercio tra Stati membri, nè favoriscono determinate imprese economiche.

La Commissione osserva che la questione relativa all'art. 90 riguarda unicamente la tassa portuale; d'altra parte, l'art. 90 rinvia ad altre norme del Trattato ed è difficile stabilire quale altra norma sia rilevante, in collegamento con l'art. 90, nella causa principale.

È vero che le imprese che utilizzano impianti propri sono penalizzate, nel senso che pagano la tassa senza fruire di certi servizi, mentre le imprese sfornite di impianti propri pagano servizi effettivamente resi. Tuttavia, le imprese «favorite» non ricevono alcun aiuto finanziato mediante risorse statali e, se vi è discriminazione, questa assume la forma di un tributo a carico delle imprese che non fruiscono di certi servizi, non di un aiuto per quelle che ne beneficiano.

Non è incompatibile con le norme del Trattato CEE in materia di concorrenza, ed in particolare con l'art. 90, l'istituzione ad opera di uno Stato membro di un tributo che colpisca le merci, senza distinzione di destinazione, di origine o di provenienza, in occasione del loro imbarco o sbarco in determinati porti gestiti da enti pubblici autonomi, cui il gettito del tributo è in parte destinato, anche quando le operazioni d'imbarco o di sbarco siano effettuate dall'operatore economico mediante propri impianti, senza l'esecuzione di alcun servizio diretto o specifico da parte dell'ente pubblico portuale.

La SIOT considera che il regolamento n. 542/69, sostituito dal regolamento n. 227/77, riguarda il regime di transito comunitario, sia esterno, sia interno, e sancisce, per i prodotti comunitari e per quelli provenienti da paesi terzi, il principio della liberà di transito.

L'Ente autonomo del porto di Trieste rileva che l'accordo fra la CEE e la Repubblica d'Austria sull'applicazione della normativa riguardante il transito comunitario, accordo concluso col regolamento n. 2813/72, si riferisce, come stabilito all'art. 1, alle «merci che circolano tra due punti nella Comunità attraversando il territorio austriaco»; esso non si applica, quindi, ai prodotti importati in Austria da paesi terzi. Anche quando l'accordo accenna a merci con destinazione austriaca (art. 6, n. 2), si tratta di merci da rispedire in un altro Stato membro della CEE.

Comunque, il regime del transito comunitario ha carattere puramente formale.

La Commissione osserva che l'accordo 22 luglio 1972 fra la CEE e la Repubblica d'Austria concluso col regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2836 (GU L 300, pag. 1), vieta, all'art. 18, qualsiasi misura o pratica interna di carattere fiscale che stabilisca una discriminazione, ma riguarda unicamente i prodotti originari dell'altra Parte contraente, non già i prodotti destinati a quest'ultima.

Secondo la SIOT, il divieto di applicare tasse d'effetto equivalente a dazi doganali a prodotti provenienti da paesi terzi, derivante dall'applicazione congiunta dell'art. 113, n. 1, del Trattato CEE e della tariffa doganale comune, e il divieto di concedere aiuti alle imprese pubbliche, con modalità di finanziamento che alterino la tariffa doganale comune, derivante dal combinato disposto dei nn. 1 e 2 dell'art. 90 fanno sorgere in capo ai singoli diritti soggettivi che il giudice nazionale deve tutelare. I singoli hanno diritto di agire in giudizio, dinanzi al giudice nazionale, per ripetere le somme corrispondenti agli oneri pecuniari imposti da uno Stato membro in ragione dello sbarco delle merci in uno dei suoi porti e destinati, anche parzialmente, a sovvenzionare un'impresa pubblica portuale, o per opporsi alla relativa pretesa di pagamento avanzata dallo Stato.

Il Governo della Repubblica italiana considera che la questione è irrilevante per l'ordinamento comunitario e deve essere risolta alla stregua della normativa nazionale; comunque, le disposizioni comunitarie richiamate nell'ordinanza di rinvio non hanno efficacia diretta.

La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, l'art. 90, n. 2, non può, allo stato attuale, creare diritti soggettivi che i giudici nazionali debbano tutelare.

«Il Governo italiano è invitato a fornire informazioni più precise in ordine alla natura dei due tributi di cui è causa, mettendo in rilievo le differenze fra la tassa detta ”erariale” e quella detta ”portuale”. In particolare la Corte desidera essere meglio informata sulla destinazione del gettito ricavato dalla riscossione di entrambi i tributi suddetti».

L'Ente autonomo del porto di Trieste ricorda che il presupposto tributario della tassa erariale e della tassa portuale è costituito esclusivamente dal compimento della operazione di sbarco od imbarco. Le due tasse si differenziano in quanto la tassa erariale è di carattere generale, si applica in tutti i porti, rade o spiagge, ed il suo provento affluisce per intero all'erario dello Stato, mentre la tassa portuale è di carattere speciale, si applica solo in determinati porti ed il suo provento è devoluto, quasi per intero, agli enti portuali.

Le tasse anzidette, in quanto hanno come presupposto esclusivo il compimento di un'operazione di sbarco o d'imbarco, indipendentemente dalla destinazione doganale delle merci (importazione, esportazione, transito, ecc.) ed in quanto colpiscono, allo stesso modo, le merci nazionali e le merci estere, nulla hanno a che vedere con i dazi doganali o le tasse di effetto equivalente. E irrilevante la circostanza che lo sbarco o l'imbarco possa essere preordinato all'importazione, all'esportazione o al transito.

Il Governo della Repubblica italiana rileva che, nei sistemi portuali di tutti i paesi della Comunità, accanto ai canoni o corrispettivi particolari dovuti per servizi specifici, esistono diritti e tasse giustificati dalle utilità di carattere generale offerte dalla struttura portuale unitariamente considerata; questi tributi, variamente denominati, sono fondamentalmente commisurati al tonnellaggio della nave che accede al porto o al tonnellaggio delle merci caricate e scaricate.

Nel sistema italiano, la tassa d'imbarco e di sbarco di cui all'art. 2 del decreto legge n. 47 del 1974 presenta la caratteristica di avere, in alcuni porti, una struttura complessa: la «tassa erariale», contemplata dall'art. 2, 1o comma, si applica in tutti i porti; la «tassa portuale», contemplata dall'art. 2, 2o comma, si applica solamente nei maggiori porti (tra cui Trieste), che sono quelli in grado di offrire servizi più importanti.

Il presupposto sia della tassa «erariale» sia di quella «portuale» è lo sbarco o l'imbarco di merci, al cui tonnellaggio è commisurata l'entità della tassa.

Entrambe le tasse sono riscosse dallo Stato; la frazione della tassa «portuale» eccedente le aliquote fissate dalla legge n. 82 del 1963 viene devoluta dallo Stato all'ente che amministra il porto, per contribuire, oltre che al riequilibrio finanziario di questo, alla realizzazione di nuove opere portuali e al potenziamento delle attrezzature e degli impianti esistenti.

Il Governo italiano e il Porto autonomo di Trieste definiscono i tributi di cui trattasi come tributi ”interni”. Dette parti sono invitate a spiegare come giustificano tale qualificazione nel caso di merci in transito che, in quanto tali, non sono destinate ad essere immesse al consumo interno nello Stato di transito».

L'Ente autonomo del porto di Trieste ribadisce che i tributi di cui trattasi hanno come «presupposto tributario» l'operazione portuale di sbarco o d'imbarco, senza alcun riguardo alla successiva destinazione della merce. Se la merce è destinata all'importazione, essa sarà colpita, inoltre, da un dazio d'importazione od altro tributo equivalente; se, invece, la merce sbarcata è destinata al transito, nessun ulteriore tributo è appli- cato in dipendenza di tale destinazione.

La qualificazione delle tasse di cui trattasi come tributi interni, anche quando la merce sbarcata è destinata al transito, si giustifica con l'ovvio rilievo che il transito è assolutamente al di fuori del presupposto tributario cui le tasse medesime si ricollegano.

Il Governo della Repubblica italiana ricorda che il giudice di rinvio ha già ritenuto che le tasse in questione s'inquadrano in un sistema generale di tributi interni e che non ricorre alcuna delle particolari circostanze in presenza delle quali un tributo interno può assumere natura e funzioni di tassa d'effetto equivalente ai dazi doganali.

Dette tasse non hanno, infatti, alcuna attinenza con quelle che presuppongono una particolare destinazione o condizione doganale della merce; la loro applicazione è fondata sul fatto obiettivo dello sbarco o dell'imbarco, nei porti, di ogni merce, nazionale o straniera, di qualsiasi provenienza e destinazione, senza alcun elemento di discriminazione; esse non sono connesse all'attraversamento di un confine, né costituiscono misure restrittive o comunque protezionistiche. L'Italia è un paese importatore di petrolio e le sue importazioni non sono esonerate dalle tasse erariali e portuali di sbarco di cui al decreto legge n. 47 del 1974.

I tributi di cui trattasi vengono corrisposti per l'utilizzazione del porto a fini commerciali (sbarco o imbarco di merci), senza che abbia rilievo la fase, anteriore o successiva, del trasporto o della distribuzione.

La misura dei tributi è collegata agli oneri della globale organizzazione delle strutture, degli impianti, uffici e servizi del porto, della quale si avvalgono necessariamente tutti gli utenti del porto medesimo, al di là di ogni specifica ed individua prestazione di servizi divisibili.

«La Commissione e i vari Governi che prendono parte al procedimento sono invitati a specificare se tasse analoghe a quelle di cui è causa vengano riscosse in altri porti della Comunità a intenso traffico di transito».

L'Ente autonomo del porto di Trieste fornisce le seguenti indicazioni:

a) Nel Belgio vengono riscosse, nei porti di Gand e di Zeebrugge, una tassa sulle navi, calcolata sulla base del tonnellaggio di stazza netta, ed una tassa sulle merci caricate o scaricate. b) Nei porti danesi vengono riscosse una tassa di ancoraggio, calcolata sulla base del tonnellaggio di stazza netta della nave, ed una tassa sul carico, calcolata sul tonnellaggio delle merci e variabile in relazione a cinque gruppi di categorie merceologiche. c) Nei porti francesi vengono riscosse una tassa sulla stazza netta della nave, con aliquota variabile a seconda dei porti, una tassa di stazionamento, a carico della nave, ed una tassa sulle merci caricate, scaricate o trasbordate. d) Gli enti portuali tedeschi riscuotono sulle navi una tassa portuale generale per l'utenza dei porti, calcolata in base alla stazza lorda delle navi, alla zona di navigazione ed al tipo di carico. Fra le tasse portuali generali rientrano la tassa sul tonnellaggio, nel porto di Amburgo, basata in genere sul tonnellaggio lordo; la tassa di controstallia e la tassa di banchina (che non esiste nei porti di Amburgo e di Kiel), calcolata anche in base al tonnellaggio delle merci caricate o scaricate. e) Nel Regno Unito, i principali tributi a carico delle navi sono il «diritto di faro», la tassa per la manutenzione dei canali di accesso tra il mare aperto e le banchine e il «diritto di ancoraggio», relativo alla messa a disposizione dello specchio d'acqua'antistante la banchina e della parte del molo occupata dalla nave all'interno dell'area portuale. f) In Irlanda sono in vigore la «tassa di stazza», calcolata in base alla stazza lorda o netta delle navi, nonché in base al tonnellaggio del carico trasportato in spazi non misurati (ad esempio, il carico di coperta), e la tassa sulle merci, che viene riscossa sulle merci imbarcate, sbarcate o trasbordate all'interno di un porto. g) Nei Paesi Bassi vengono applicati diritti di banchina, calcolati, per tutte le navi del traffico marittimo, in base alla stazza lorda della nave o al tonnellaggio delle merci caricate o scaricate, nonché diritti di banchina per l'occupazione, da parte della nave, di un posto di ormeggio con carattere di esclusività.

Da uno studio realizzato dalla Chambre syndicale des transports pétroliers di Marsiglia, relativo alla situazione esistente il 1o aprile 1980, risulta che il porto di Trieste è di gran lunga il più economico dei porti europei per quanto riguarda gli oneri gravanti sullo sbarco dei prodotti petroliferi.

Il Governo della Repubblica italiana, riferendosi allo stesso studio, sottolinea che, rispetto agli altri porti della Comunità nei quali si riscontrano condizioni analoghe relativamente al trasporto del petrolio greggio, e cioè Marsiglia/Fos-sur-Mer e Rotterdam, Trieste è al primo posto per quanto concerne l'economia delle spese di utilizzazione del porto, con riguardo sia ai corrispettivi per specifici servizi, sia alle tasse giustificate dalle utilità generali offerte dal porto e dall'esercizio portuale.

Tutti i proventi dei diritti portuali riscossi a Fos-sur-Mer e a Rotterdam sono devoluti ai rispettivi enti portuali, mentre all'Ente autonomo del porto di Trieste affluisce solo una quota del gettito delle tasse di cui è causa.

L'entità di dette tasse è rimasta invariata a Trieste dal 1980, mentre i diritti riscossi negli altri porti risultano aumentati.

Il porto di Trieste è più economico, per il traffico petrolifero, anche rispetto ai porti di Le Havre, Donges, Verdon e Séte, che per di più non dispongono di pipe-lines.

Nel porto di Trieste i «corrispettivi» per le operazioni materiali di scarico del petrolio mediante pompaggio vengono riscossi e introitati, in linea di fatto, dalla società SIOT.

Il Governo della Repubblica federale di Germania dichiara che, nella Repubblica federale, non vengono riscossi tributi analoghi alle tasse di cui è causa; che esso non ha ricevuto alcuna lagnanza per la riscossione di tributi analoghi da parte di altri Stati membri (esclusa l'Italia) e che le ambasciate tedesche hanno comunicato che, nei rispettivi paesi ospitanti, non esistono tasse del genere sulle merci in transito.

Il Governo della Repubblica francese segnala che il sistema francese di «diritto di porto e prelievo di allestimento» è disciplinato dal Code des ports maritimes; la riscossione avviene «come in materia doganale».

Il diritto di porto comprende, per le navi mercantili, un tributo sulla nave ed eventualmente un tributo di sosta, nonché un tributo sulle merci ed un tributo sui passeggeri; la giurisprudenza nazionale qualifica tali tributi — riscossi ad esclusivo vantaggio dei consorzi o degli enti pubblici che contribuiscono a finanziare i lavori del porto — come prelievi per «servizi prestati», ad eccezione tuttavia del tributo sui passeggeri (riscosso per il 25 % a vantaggio dello Stato) che ha carattere di prelievo fiscale. L'entità dei diritti di porto varia a seconda dei porti; inoltre, in ogni porto possono essere concesse riduzioni del tributo sulle merci.

Benché il tributo sulle merci sia, in via di principio, dovuto per tutte le «merci sbarcate, imbarcate o trasbordate», gli enti portuali sono autorizzati a prevedere riduzioni per le merci in transito doganale. D'altra parte, la facoltà concessa agli enti portuali di diversificare le aliquote a seconda del settore portuale in cui avviene la manutenzione consente di rispondere alla preoccupazione di collegare la tassazione al servizio effettivamente reso all'operatore.

Il Governo del Regno Unito fa presente che le autorità portuali britanniche sono autorizzate a riscuotere tributi sulle merci in base alle leggi che li hanno istituiti o in base all'art. 26 dello «Harbours Act». Tali tributi, come quelli sulle navi e sui passeggeri, costituiscono entrate dell'ente portuale e lo mettono in grado di adempiere i suoi compiti di gestione, manutenzione e sviluppo degli impianti del porto; pur essendo impossibile stabilire una corrispondenza assoluta, i diritti portuali sono destinati a coprire il costo per la messa a disposizione, la manutenzione e il miglioramento di dette attrezzature. I diritti percepiti sulle navi sono normalmente riferiti alla stazza della nave; quelli percepiti sulle merci vengono normalmente calcolati in base al volume delle stesse o, in taluni casi, in funzione del numero di unità. Essi sono approssimativamente proporzionali all'uso che viene fatto delle attrezzature portuali.

Il potere d'imporre tali oneri è sottoposto al controllo del ministro (Secretary of State) competente; questi può, a richiesta, disporre l'esenzione dai tributi o la riduzione degli stessi.

I diritti sono riscossi senza distinzioni sulle operazioni di esportazione e d'importazione, sul traffico d'oltremare e su quello costiero; non esistono disposizioni particolari per il movimento in transito.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi dichiara che nei porti olandesi non vengono riscossi tributi analoghi a quelli di cui trattasi nella causa principale.

La Commissione fa presente che la Germania, il Belgio, i Paesi Bassi, il Regno Unito, l'Irlanda, la Francia e la Grecia, da essa interpellati, hanno indicato che, nei loro porti, non vengono riscosse tasse sulle merci in transito.

«Se le fattispecie cui si riferiscono le questioni sollevate dalla Corte di cassazione siano già venute in rilievo nell'ambito del GATT».

La SIOT osserva, che nell'ambito del GATT, soltanto le Parti contraenti possono far valere la violazione dell'accordo.

Il Governo della Repubblica italiana indica che non risulta che le questioni di cui trattasi nella causa principale siano già venute in rilievo nell'ambito del GATT.

Il Governo della Repubblica federale di Germania conferma che, finora, l'interpretazione dell'art. V, 3o comma, non è stata mai chiesta ufficialmente nell'ambito del GATT.

Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, questo genere di questione non è mai stato discusso nell'ambito del GATT.

«Il Governo della Repubblica federale di Germania ha fatto sapere di considerare una violazione dell'art. V, 3o comma, del GATT l'imposizione di un tributo sul petrolio che si trovi in transito attraverso il territorio di uno Stato e sia destinato al mercato di un altro Stato. Se il Governo tedesco ritenga che l'ordinamento comunitario possa fornirgli gli strumenti per far cessare l'asserita violazione».

Il Governo della Repubblica federale di Germania risponde congiuntamente a tale quesito ed a quello successivo, vista la connessione fra questi esistente.

La tassa portuale è incompatibile con l'art. V, 3o comma, del GATT. Tale disposizione vieta non solo i tributi che vengono imposti specificamente ed esclusivamente sulle merci in transito. Quanto ai dazi doganali, essa vieta l'imposizione di dazi sulle merci in transito, ma anche quella di dazi che suddividono il processo di transito (ad esempio, in importazione ed esportazione) per creare in tal modo un presupposto tributario; essa riguarda, in generale, sia gli oneri imposti unicamente a causa del transito, sia quelli che colpiscono le merci in transito in occasione del transito, ma che gravano anche su altre merci in un'altra occasione, come l'importazione.

In proposito si deve usare lo stesso metodo d'interpretazione che la Corte ha applicato nella, sua giurisprudenza costante, fra l'altro a proposito della nozione di tassa d'effetto equivalente ad un dazio doganale all'importazione, ai sensi degli artt. 9 e 12 del Trattato CEE.

Un'interpretazione che limiti il divieto di imposizione fiscale ai soli diritti specifici di transito è smentita dal sistema generale dell'art. V, 3o comma: questa norma prevede eccezioni in caso di prestazioni di servizi; poiché il traffico di transito non è la sola operazione che può dar luogo a prestazioni di servizi, il fatto di escludere genericamente, dal divieto d'imposizione fiscale, gli oneri corrispondenti al costo dei servizi resi prova che detto divieto deve necessariamente riguardare tutti i tributi che possono essere riscossi in occasione del transito, e non solo quelli specifici al transito.

L'art. V del GATT ha lo scopo, come dimostrano l'intestazione e il 2o comma dello stesso articolo, di garantire la libertà di transito; il divieto fondamentale di cui all'art. V, 3o comma, può contribuire al raggiungimento di tale scopo se riferito non solo agli oneri fiscali specifici del transito, ma ad ogni onere imposto alle merci in occasione del transito, poiché ogni onere del genere costituisce un ostacolo per la libertà di transito.

Le tasse portuali di cui trattasi nella causa principale non sono «tributi interni» ai sensi dell'art. III del GATT, in quanto non vengono applicati' senza distinzioni alle merci nazionali ed a quelle importate. Le merci italiane e quelle importate in Italia non vengono infatti colpite se trasportate su strada o per ferrovia, senza toccare alcun porto o aeroporto italiano. Non si può parlare, in tale contesto, di un «sistema di tributi».

L'art. III, 1o e 2o comma, del GATT persegue uno scopo del tutto diverso da quello dell'art. V. L'art. III riguarda oneri gravanti sulle merci per il fatto che queste vengono messe in commercio nello Stato interessato; i provvedimenti fiscali trovano, in tal caso, un limite nell'obbligo di neutralità per la concorrenza, il che, manifestamente, non è necessario per le merci in transito. L'art. V, invece, non si riferisce al fatto che le merci giungano sul mercato, ma riguarda la circolazione, e quindi il movimento delle merci. L'art. V, 3o comma, costituisce, rispetto all'art. Ili, una norma speciale grazie alla quale le merci in transito vengono esonerate da qualsiasi dazio doganale perchè, diversamente dalle altre merci, esse non raggiungono il mercato interno del paese di transito; lo stesso vale per qualsiasi altro tributo interno di carattere generale.

La norma da applicare alle tasse di cui è causa non è l'art. III, ma l'art. V del GATT.

In definitiva, la legittimità delle tasse portuali di cui trattasi dipende dal se esse costituiscano o meno il corrispettivo di servizi resi da un ente pubblico; ora, secondo le stesse considerazioni del giudice proponente, la risposta in proposito è negativa. Le tasse in questione sono quindi incompatibili con l'art.. V, 3o comma, del GATT.

Gli obblighi incombenti agli Stati membri in forza del Trattato CEE corrispondono, quanto meno, a quelli assunti dalle parti contraenti dei GATT: il Trattato CEE non poteva essere meno esigente rispetto agli obblighi già imposti agli Stati membri da detto accordo.

Come si desume dall'art. 9, n. 2, del Trattato CEE, le disposizioni dello stesso Trattato relative agli scambi intracomunitari non si applicano alle tasse portuali di cui è causa, che vengono riscosse in occasione dello sbarco di merci provenienti da paesi terzi; qualora, però, si tratti di merci destinate ad essere trasportate in altri Stati membri in regime di transito, le disposizioni sulla libera circolazione delle merci, pur non essendo direttamente applicabili, vanno prese in considerazione. Il divieto di imporre tributi sulle merci in transito provenienti da un paese terzo non è espressamente sancito dagli artt. 9 e seguenti e 30 e seguenti del Trattato CEE; la libertà per il traffico di transito all'interno della Comunità è tuttavia garantita dalla menzione dei «divieti... al transito» nell'art. 36, prima frase, del Trattato CEE; per il transito che interessa un paese terzo e due o più Stati membri, il divieto di imposizioni fiscali risulta dall'applicazione analogica degli artt. 12 e seguenti, in particolare 16, e 30 e seguenti, in particolare 34, del Trattato CEE.

La libertà di transito garantita dal Trattato CEE deve avere portata almeno pari alla libertà di transito stabilita dal GATT, in particolare dall'art. V, 3o comma, dell'accordo; poiché le tasse portuali di cui trattasi sono in contrasto con l'art. V, 3o comma, del GATT, esse sono altresì in contrasto con l'art. 34 del Trattato CEE. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, i singoli possono far valere questa disposizione dinanzi ai giudici nazionali.

«Le parti sono invitate a pronunciarsi in forma più estesa sul problema, sollevato nella memoria del Governo della Repubblica federale di Germania, relativo alla compatibilità col regime generale della libera circolazione delle merci all'interno del mercato comune di tributi gravanti sulle merci in transito. In particolare, le parti sono invitate a pronunciarsi sul se il problema del trattamento fiscale delle merci in transito possa rientrare nell'ambito di applicazione di alcune norme del Trattato CEE quali gli artt. 16 e 34; in caso negativo, se la disciplina dettata dall'art. V, 3o comma, del GATT possa trovare applicazione nell'ambito dell'ordinamento comunitario e, ove la risposta sia affermativa, se questa disciplina, applicata in un ambito siffatto, sia tale da poter essere invocata dai singoli dinanzi al giudice nazionale».

La SIOT ribadisce che, a suo avviso, il regime generale della libera circolazione delle merci nell'ambito del mercato comune, quale risulta dal complesso delle norme del Trattato, si identifica con un principio che, in senso fisico, comporta la libertà di scambio e, in senso economico, la parità concorrenziale delle merci nell'ambito di ciascun territorio. Il principio della libera circolazione, inteso come principio della «parità concorrenziale» implica, per sua natura, che le merci comunitarie o in libera pratica non possono essere assoggettate, nei paesi in transito, ad alcun onere che non sia mera controprestazione di servizi resi; se così non fosse, tali merci si troverebbero in una posizione concorrenziale sfavorita rispetto a quella dei prodotti originari del paese di destinazione.

Alle merci provenienti da paesi terzi e che non risultino in libera pratica nella Comunità non si applica il principio della «parità concorrenziale», ma quello della «uniformità concorrenziale». La loro posizione concorrenziale può essere alterata e resa più sfavorevole, rispetto a quella dei prodotti comunitari, in funzione del livello di protezione garantito a questi ultimi; tale livello di protezione deve, però, essere uniforme e come tale è assicurato dalla tariffa doganale comune. Il principio dell'uniformità concorrenziale, che si applica ai prodotti provenienti da paesi terzi, implica, per sua natura, che le merci in transito in uno Stato membro e destinate ad un altro Stato membro non possono essere assoggettate, nel paese di transito, ad alcun onere che non sia mera controprestazione di servizi resi; se così non fosse, tali merci si troverebbero, nel paese di destinazione, in una situazione concorrenziale ancor più sfavorevole e comunque diversa da quella voluta dalla Comunità e determinata dalla tariffa doganale comune.

Gli artt. 16 e 34 del Trattato CEE non possono, per il solo fatto che si riferiscono alla nozione di «esportazione», essere interpretati nel senso che essi non si applicano alle merci in transito. Questa interpretazione porterebbe all'assurdo che le merci in transito non solo potrebbero essere assoggettate ai tributi interni dei vari Stati membri, ma anche a veri e propri dazi doganali, non essendovi, al riguardo, nel Trattatto CEE uno specifico divieto. D'altra parte, l'art. 36 del Trattato, che stabilisce deroghe agli artt. 30 e 34, fa riferimento anche alle merci in transito; poiché gli artt. 30 e 34 vietano rispettivamente le restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione e le misure d'effetto equivalente, la deroga contemplata dall'art. 36 non avrebbe senso se il «transito» non fosse anch'esso preso in considerazione dai suddetti articoli.

Del resto, il termine «transito» può essere inteso in senso puramente materiale, a prescindere dalla nozione tecnico-doganale; le merci in transito possono quindi essere considerate come «importate» quando entrano nel paese di transito e come «esportate» quando ne escono. Questa interpretazione appare conforme all'art. 3, leu. a), del Trattato, di cui gli artt. 16 e 34 costituiscono una concreta applicazione.

Nell'interpretazione sopra prospettata, un tributo interno percepito su merci in transito costituisce, indubbiamente, una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione, contraria all'art. 16, all'art. 12 o, più in generale, all'art. 9 del Trattato CEE. Un tributo interno applicato ai prodotti in transito non è incompatibile col divieto di applicare tasse d'effetto equivalente a dazi doganali all'importazione, giacché i prodotti importati sono soggetti ai tributi interni, ma diventa una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale all'esportazione se non viene restituito al momento in cui i prodotti di cui trattasi escono dal paese di transito.

In ogni caso, la riscossione di tributi interni su merci in transito costituisce, quanto meno, una violazione dell'art. 34 del Trattato: l'applicazione di tributi interni a merci che non sono destinate al mercato interno costituisce certamente un ostacolo al transito ed è perciò colpito dal divieto di cui all'art. 34, quale risulta dal combinato disposto di questo articolo con l'art. 36.

E vero che le disposzioni di cui trattasi si applicano solo ai prodotti originari degli Stati membri ed a quelli, provenienti dai paesi terzi, che si trovano in libera pratica nella Comunità; ora, il petrolio greggio scaricato dalla SIOT non viene, tecnicamente parlando, messo in libera pratica, anche se di fatto è come se lo fosse, dal momento che per il greggio la tariffa doganale comune prevede un dazio pari a 0. Sotto il profilo tecnico-doganale, il greggio sbarcato a Trieste per essere poi avviato in Germania ed in Austria è soggetto al regime del deposito doganale. Per il fatto che, tecnicamente parlando, il petrolio greggio immesso nell'oleodotto transalpino non è in libera pratica, le tasse di sbarco di cui è causa costituiscono, più che una violazione delle norme sulla libera circolazione, una violazione della tariffa doganale comune. Il divieto di applicare tasse d'effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione, verso un altro Stato membro, di prodotti messi in libera pratica si giustifica proprio con lo scopo di non alterare la tariffa doganale comune, cioè il livello di protezione uniforme voluto dalla Comunità.

Le disposizioni del GATT non sono più applicabili nei rapporti fra Stati membri della CEE. Il Trattato CEE contiene quindi, necessariamente, sia pure in forma implicita, una disciplina analoga a quella dell'art. V, 3o comma, del GATT; esso non può, infatti, aver fatto un passo indietro rispetto al GATT per quanto riguarda la libertà di transito nella sua accezione più piena.

L'art. V, 3o comma, del GATT, resta applicabile nei rapporti fra gli Stati membri e i paesi terzi; limitatamente al transito dei prodotti provenienti da un paese terzo membro del GATT o destinati ad un siffatto paese, esso può essere invocato dai singoli dinanzi al giudice nazionale.

All'affermazione secondo cui l'art. V, 3o comma, del GATT vieterebbe solo i tributi che colpiscano il transito in quanto tale, e non oneri che trovino la loro ragion d'essere nel fatto dello sbarco, si possono fare le seguenti obiezioni:

l'art. V, 3o comma, è preciso nell'indicare le eccezioni al divieto di applicare qualsiasi onere sulle merci in transito; fra queste eccezioni non figurano i tributi interni; per talune delle eccezioni ammesse, il fatto generatore non è il transito in sé e per sé, bensì il trasporto o il servizio reso; l'art. V, 1o comma, definisce il transito come il passaggio attraverso il territorio di uno Stato contraente, quale parte di un viaggio iniziato e destinato a terminare oltre le frontiere dello Stato contraente nel cui territorio esso ha luogo, indipendentemente dal fatto che vi sia trasbordo, deposito o cambio del modo di trasporto; gli obblighi di cui al 3o e al 4o comma dell'art. V del GATT si riferiscono necessariamente solo agli oneri che sono compatibili con il divieto di cui al 3o comma dello stesso articolo; non sembra affatto paradossale che i prodotti in transito, sfuggendo ai tributi interni, beneficino di un trattamento più favorevole del trattamento nazionale previsto dall'art. III del GATT; sarebbe piuttosto paradossale il contrario, e cioè che tributi interni colpissero dei prodotti del tutto estranei al mercato dello Stato che applica i tributi.

L'Ente autonomo del porto di Trieste ritiene che nella causa principale non si pone il problema del trattamento fiscale delle merci in transito, poiché le tasse di sbarco di cui si discute non riguardano il transito, bensì l'operazione portuale di sbarco o d'imbarco.

Il Governo della Repubblica italiana osserva che i tributi di cui trattasi non incidono sul regime degli scambi e della libera circolazione nel mercato comune.

I tributi in questione vengono pagati da tutti gli utenti del porto per il godimento delle utilità rappresentate dall'organizzazione e dalla funzionalità della struttura portuale unitariamente e complessivamente considerata, in base al costo medio di gestione della globalità dei servizi; essi non costituiscono, dato il loro carattere generale, una protezione indiretta dei prodotti nazionali, né una forma di imposizione fiscale all'importazione o all'esportazione. Il trattamento fiscale in esame si estende a tutti i movimenti portuali di merci, di qualsiasi nazionalità e destinazione doganale, comprese le merci nazionali circolanti all'interno; la neutralità concorrenziale è quindi assolutamente rispettata, sotto il profilo fiscale, in conformità al fondamentale divieto di discriminazione.

In tutte le materie regolate dal Trattato CEE, questo si è sostituito al GATT quale fonte di diritti e di obblighi degli Stati membri sul piano intracomunitário; le disposizioni del GATT non possono quindi essere invocate per definire i rapporti fra Stati membri della Comunità. D'altra parte, gli obiettivi perseguiti dal GATT sono diversi da quelli del Trattato CEE, ed assai più limitati; il GATT, accordo di carattere flessibile, si basa sul principio fondamentale della reciprocità e dell'equilibrio. Attribuire efficacia diretta al GATT nel contesto del diritto comunitario significherebbe alterare la sua portata giuridica, contraddire il suo contenuto ed i suoi scopi e negare il carattere essenziale della condizione di reciprocità.

Il Governo del Regno Unito rileva che, per esaminare il traffico in transito, si deve fare una distinzione fra le merci che non soddisfano le condizioni poste dagli artt. 9 e 10 del Trattato CEE, che sono «merci non comunitarie» soggette alle disposizioni del Trattato relative alla politica commerciale comune ed agli impegni internazionali assunti dagli Stati membri e dalla Comunità, e le merci che soddisfano le condizioni di cui agli artt. 9 e 10 del Trattato, che sono «merci comunitarie» ed alle quali si applicano, perciò, le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci; gli artt. 13 e 16, come pure l'art. 95, possono avere rilievo per la riscossione di tributi su detto traffico in transito, mentre gli artt. 30 e 34 sono meno pertinenti al riguardo.

La Commissione conferma che essa condivide il parere del giudice di rinvio, secondo cui i tributi in questione non costituiscono tasse d'effetto equivalente a dazi doganali all'importazione, ai sensi dell'art. 13 del Trattato CEE; essi non possono essere considerati nemmeno come tasse d'effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione, ai sensi dell'art. 16. L'art. 34, relativo a restrizioni quantitative e misure d'effetto equivalente, non già ad oneri pecuniari, non può applicarsi nella fattispecie.

L'art. V, 3o comma, del GATT non vieta l'imposizione di tributi come le tasse di cui è causa; in caso contrario, si dovrebbe esaminare l'art. 16 del Trattato CEE alla luce di questo elemento. L'art. V, 3o comma, del GATT non può trovare applicazione nell'ambito del diritto comunitario.

Non può porsi la questione della possibilità di far valere l'art. V, 3o comma, del GATT nell'ambito del diritto comunitario; tuttavia, il singolo che si valga di una disposizione di diritto comunitario avente efficacia diretta può invocare il GATT come mezzo d'interpretazione del diritto comunitario.

«Le parti sono invitate a pronunciarsi sul problema, sollevato nella memoria del Governo danese, di stabilire se la Comunità, avendo progressivamente fatto proprie le funzioni inerenti alla politica doganale e commerciale, è venuta ad assumere nei confronti degli Stati terzi e, più in particolare dell'Austria, una responsabilità in ordine al rispetto delle norme del GATT da parte degli Stati membri. Nella stessa prospettiva, la Corte desidera conoscere la posizione delle parti sul problema del se tributi riscossi sulle merci in transito dirette in Austria possano essere eventualmente considerati tasse di effetto equivalente a dazi doganali all'esportazione ai sensi dell'accordo di libero scambio concluso con questo paese».

La SIOT ritiene che la Comunità, avendo assunto in proprio gli obblighi del GATT, li ha resi vincolanti nei confronti degli Stati membri, in conformità all'art. 228, 2o comma, del Trattato; gli Stati membri non possono ignorare unilateralmente tali obblighi senza incorrere nella violazione dello stesso art. 228 e senza impegnare la responsabilità della Comunità nei confronti delle altre parti contraenti del GATT.

Quanto all'accordo di libero scambio fra la Comunità e la Repubblica d'Austria, esso non si applica nella fattispecie: a norma del suo art. 2, esso si applica solo ai prodotti originari della Comunità e dell'Austria.

Si applica invece l'art. V, 3o comma, del GATT: nel preambolo dell'accordo CEE—Austria è detto espressamente che le parti non sono esentate dagli obblighi che loro incombono in virtù di altri accordi internazionali.

L'Ente autonomo del porto di Trieste ricorda, ancora una volta, che le tasse erariali e portuali di sbarco di cui è causa non si riferiscono in alcun modo al transito.

Il Governo della Repubblica italiana non contesta che la Comunità, nei limiti in cui ha assunto poteri già spettanti agli Stati membri nell'ambito di applicazione del GATT, si è sostituita a detti Stati per quando riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'accordo nei confronti dei paesi terzi; nella fattispecie si deve comunque ritenere che i tributi controversi non possono essere considerati tasse d'effetto equivalente a dazi doganali.

Il Governo della Repubblica federale di Germania osserva che, nell'ambito della politica commerciale comune, la Comunità ha una certa responsabilità nei confronti dei paesi terzi per l'osservanza delle norme del GATT. Qualora uno Stato membro non adempia, nei rapporti con un paese terzo, gli obblighi per esso derivanti dal GATT, il paese terzo interessato può adottare sanzioni; queste, in ragione dell'instaurazione di una politica commerciale comune, non colpiscono soltanto lo Stato membro di cui trattasi, bensì l'intera Comunità. La Comunità ha perciò un interesse proprio all'osservanza delle norme del GATT da parte degli Stati membri.

Le disposizioni dell'accordo di libero scambio fra la CEE e l'Austria vanno interpretate autonomamente, anche qualora corrispondano alla lettera alle disposizioni del Trattato CEE. Il divieto di tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, sancito dagli artt. 12 e seguenti del Trattato CEE e dall'art. 7 dell'accordo CEE—Austria, va tuttavia interpretato nello stesso modo in entrambi i trattati, poichè tributi del genere colpiscono direttamente la circolazione delle merci e, su questo punto, i due accordi perseguono lo stesso scopo.

Il Governo del Regno Unito ritiene che la Comunità è effettivamente responsabile, nei confronti degli Stati terzi, per quanto riguarda l'adempimento degli obblighi da essa assunti nell'esercizio dei suoi poteri a norma dell'art. 113 del Trattato CEE, ivi comprese le disposizioni del GATT.

L'accordo fra la CEE e l'Austria si applica unicamente ai prodotti originari della Comunità o dell'Austria e non è quindi direttamente attinente ai problemi sollevati nella causa principale.

La Commissione, pur dichiarando di non voler far proprie tutte le considerazioni del Governo danese su questo punto, ribadisce il proprio punto di vista secondo cui, dal momento in cui la Comunità si è sostituita agli Stati membri per l'adempimento degli impegni derivanti dal GATT, essa ha assunto, in particolare nei confronti dell'Austria, la responsabilità per l'osservanza delle norme del GATT da parte degli Stati membri.

Quanto all'interpretazione dell'art. 7 dell'accordo di libero scambio CEE— Austria, si dovrebbe ritenere — a supporre che l'art. 16 del Trattato CEE possa essere interpretato nel senso di vietare i tributi di cui è causa — che la somiglianza delle parole non è motivo sufficiente per trasporre al sistema dell'accordo di libero scambio l'interpretazione data all'art. 16, che disciplina gli scambi intracomunitari; d'altra parte, l'accordo di libero scambio non può essere interpretato nel senso di risolversi in un regime di scambi meno favorevole di quello derivante dal GATT. Infine, la questione del dove debba situarsi, all'interno di tale margine, l'esatta interpretazione dell'art. 7 dell'accordo di libero scambio dipende, in ultima analisi, dalla valutazione della misura in cui gli obiettivi e il sistema dell'accordo siano paragonabili agli obiettivi e al sistema del Trattato CEE, sui quali si fonda l'interpretazione dell'art. 16.

«L'Ente autonomo del porto di Trieste ha fatto riferimento, al n. 4 delle sue osservazioni sulla quarta questione, all'accordo relativo al transito concluso con l'Austria in forza del regolamento del Consiglio n. 2813/72. Esso ha rilevato che tale accordo, a norma dell'art. 1, si riferisce soltanto ”alle merci che circolano tra due punti della Comunità attraversando il territorio austriaco”. La Corte desidera che le parti, e specialmente il Governo italiano e la Commissione, si pronuncino anche sulla portata dell'art. 1, 2o comma, dello stesso accordo, ai sensi del quale la normativa in materia di transito comunitario ”può ugualmente applicarsi a qualsiasi altro trasporto di merci che attraversi il territorio della Comunità e quello dell'Austria”».

La SIOT ritiene che l'art. 1, 2o comma, dell'accordo relativo al transito concluso con l'Austria vada interpretato, tenendo conto delle altre disposizioni contenute nell'accordo stesso, nel senso che il regime di transito da esso previsto può applicarsi anche a merci provenienti dall'Austria o destinate all'Austria, che attraversino il territorio della Comunità.

Secondo l'Ente autonomo del porto di Trieste, il regime comunitario in materia di transito non concerne e non modifica il trattamento fiscale della merce; d'altra parte, la SIOT non si avvale delle procedure di transito comunitario e la causa principale non verte su tributi afferenti al transito.

Il Governo della Repubblica italiana indica che i prodotti petroliferi sbarcati nel porto di Trieste vengono dichiarati in dogana per l'introduzione in depositi e successivamente estratti per la spedizione nei paesi destinatari; in particolare, per la spedizione in Austria, la SIOT non si avvale delle procedure di transito comunitario, bensì della spedizione con bolletta di cauzione di merci estere, prevista dalla normativa nazionale.

Il Governo della Repubblica federale di Germania ritiene che l'art. 1, 2o comma, dell'accordo CEE—Austria sul transito comunitario può applicarsi alle spedizioni di merci

dalla Comunità o, attraverso la Comunità, da un paese terzo in Austria; dall'Austria nella Comunità o, attraverso la Comunità, in un paese terzo; da uno Stato membro ad un paese terzo, attraverso l'Austria, ed eventualmente previo trasbordo.

Nel primo caso, la disciplina relativa al transito comunitario può essere applicata anche alle spedizioni di merci che, provenendo da un paese terzo, giungono in Austria attraverso l'Italia (Trieste).

La Commissione afferma che, in forza dell'art. 1, 1o comma, dell'accordo CEE—Austria, il regime del transito comunitario è in via di principio obbligatorio per l'attraversamento del territorio austriaco, quando le merci passino in tale territorio in occasione di un trasporto effettuato fra due punti situati nella Comunità, essendo inteso che il trasporto può effettuarsi direttamente ovvero mediante trasbordo in Austria, o mediante rispedizione, eventualmente dopo deposito in magazzino doganale in Austria.

In forza dell'art. 1, 2o comma, dell'accordo, l'operatore ha la facoltà di valersi del regime di transito comunitario quando il trasporto con passaggio in territorio austriaco non implichi due punti situati nella Comunità. Ciò vale per il trasporto di merci in provenienza dalla Comunità o da un paese terzo a destinazione della Comunità o di un paese terzo, per il trasporto di merci fra la Comunità ed un paese terzo con passaggio attraverso il territorio austriaco, con o senza trasbordo su tale territorio.

«La Corte invita la Commissione a fornir le informazioni di cui essa sia eventualmente in possesso per quanto concerne l'orientamento nel Governo austriaco sulle questioni proposte dalla Corte di cassazione a seguito della pubblicazione di tali questioni sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (GU C 280, del 31. 10. 1981, pag. 4)».

Il Governo della Repubblica federale di Germania rinvia ad un promemoria del Governo austriaco in data 9 giugno 1982 e ad una lettera dell'Ambasciata d'Austria nella Repubblica federale in data 8 luglio 1982. In questi documenti viene indicata l'incidenza economica delle tasse controverse sulle importazioni austriache di petrolio greggio dall'Italia (onere di circa 150 milioni di scellini dal 1974 alla fine del 1981; a decorrere dal 1o gennaio 1982, onere annuale di circa 30 milioni di scellini, in relazione al fatto che l'entità delle tasse in questione è stata raddoppiata con la legge italiana 1o dicembre 1981, n. 692) e vengono esposte le ragioni per cui, ad avviso del Governo austriaco, le tasse di cui trattasi sono incompatibili con l'art. V, 3o comma, del GATT.

La Commissione indica che l'Austria non è intervenuta presso la stessa Commissione a proposito delle questioni di cui è causa; essa non ignora tuttavia che l'Austria considera contrarie al GATT le tasse portuali.

La SIOT, ricorrente nella causa principale, con l'aw. Viscardini Dona, assistita dal direttore generale Mauro Azzarita; l'Ente autonomo del porto di Trieste, con l'aw. Pacia; il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'avv. d'Amato; il Governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Alexandre Carnelutti, segretario agli affari esteri presso il Ministère des relations extérieures; il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Seidel; e la Commissione, rappresentata dal dott. Olmi, hanno svolto osservazioni orali ed hanno risposto ai quesiti posti dalla Corte alle udienze del 27 e 28 ottobre 1982.

Il Governo della Repubblica francese, che non aveva presentato osservazioni scritte, ha ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte, questa è competente ad interpretare un accordo internazionale a due condizioni: la Comunità deve essere vincolata dalla disposizione considerata dell'accordo e tale disposizione deve essere atta a creare diritti soggettivi in capo ai singoli. In merito alla prima condizione va osservato che nell'ambito d'applicazione del GATT, non vi era competenza comunitaria sino al 1o luglio 1968 e che, anche successivamente a tale data, la competenza fiscale, sebbene inquadrata e limitata da norme comunitarie, non è stata trasferita dagli Stati membri alla Comunità; quanto alla seconda condizione, bisogna riconoscere che né l'art. II, né l'art. V, 3o comma, del GATT sono idonei ad attribuire ai cittadini comunitari il diritto di farli valere in giudizio.

In via subordinata, risulta che i tributi di cui trattasi nella causa principale sono tributi interni e che l'art. V, 3o comma, del GATT consente la loro riscossione sulle merci in transito: interpretare l'art. V, 3o comma, del GATT nel senso ch'esso concede l'extraterritorialità, in materia fiscale, ai prodotti in transito non sarebbe conforme al principio di trattamento nazionale su cui è basato il GATT; i commi 4o e 5o dell'art. V confermano che il GATT non osta alla riscossione di tributi interni, purché siano congrui, il transito non costituisca il fatto generatore dell'imposizione e questa sia riscossa per motivi d'interesse generale, in particolare per compensare servizi prestati.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni nell'udienza del 14 dicembre 1982.

Con ordinanza 21 maggio 1981, pervenuta in cancelleria il 6 ottobre 1981, la Corte suprema di cassazione italiana ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, quattro questioni pregiudiziali vertenti, da un lato, sull'interpretazione degli artt. 90, 113 e 177 del Trattato CEE, del regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542, relativo al transito comunitario (GU L 77, pag. 1) e del regolamento del Consiglio 21 novembre 1972, n. 2813, per la conclusione di un accordo fra la Comunità Economica Europea e la Repubblica d'Austria sull'applicazione della normativa in materia di transito comunitario (GU L 294, pag. 86) e, dall'altro, sull'efficacia intracomunitária dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, del 30 ottobre 1947 (in prosieguo, «l'Accordo generale»), e sull'interpretazione dell'art. V di tale accordo, concernente la libertà di transito, per esser messa in grado di valutare la compatibilità col diritto comunitario, ed eventualmente con le norme dell'Accordo generale della riscossione, sul petrolio avviato attraverso l'oleodotto transalpino nella Repubblica federale di Germania e nella Repubblica d'Austria, delle tasse d'imbarco e di sbarco percepite in Italia sulle merci in forza del decreto legge 28 febbraio 1974, n. 47, convertito nella legge 16 aprile 1974, n. 117 (in prosieguo, «decreto legge n. 47»).

Dal fascicolo risulta che dette questioni sono state sollevate in un complesso di cause fra la Società italiana per l'oleodotto transalpino (SIOT), società di diritto italiano che ha effettuato la costruzione e provvede alla gestione del tronco dell'oleodotto transalpino situato in territorio italiano, fra Trieste e il confine austriaco, da un lato, ed il Ministero delle finanze, il Ministero della marina mercantile, la Circoscrizione doganale di Trieste e l'Ente autonomo del porto di questa città, dall'altro, in merito alla riscossione delle tasse in questione sul petrolio greggio sbarcato negli impianti della SIOT e destinato a raffinerie ubicate in parte nella Repubblica federale di Germania e in parte nella Repubblica d'Austria.

Va ricordato che, anteriormente all'entrata in vigore del decreto legge che è all'origine della controversia, l'Italia riscuoteva, in forza della legge 9 febbraio 1963, n. 82, una «tassa di sbarco» sulle merci importate ed una «tassa portuale» sulle merci, di qualsiasi provenienza o destinazione, imbarcate e sbarcate in determinati porti, fra i quali quello di Trieste. La prima di dette tasse non si applicava al petrolio sbarcato dalla SIOT, perchè il prodotto non era destinato all'importazione; quanto alla seconda, la legge contemplava espressamente l'esonero per le merci in transito nel porto di Trieste.

Nella sentenza emessa in via pregiudiziale il 10 ottobre 1973 (causa 34/73, Variola, Race. pag. 981), questa Corte dichiarava che un tributo del genere di quello sopra menzionato per primo, gravante specificamente sui prodotti importati, costituisce una tassa d'effetto equivalente a un dazio doganale ed è, in quanto tale, incompatibile col diritto comunitario. Nello stesso periodo la Commissione aveva proposto contro l'Italia, in merito alla stessa «tassa di sbarco», un ricorso per inadempimento registrato col n. 172/73 (GU C 99 del 20. 11. 1973, pag. 4). Tenendo conto della suddetta sentenza, l'Italia modificava la propria legislazione mediante il decreto legge n. 47. La tassa di sbarco veniva sostituita da una «tassa erariale di sbarco e d'imbarco», in prosieguo designata come «tassa erariale», da applicare indipendentemente dalla provenienza e dalla destinazione delle merci. La Commissione considerava che, a seguito di tale trasformazione del tributo controverso, la violazione del diritto comunitario era stata eliminata e, di conseguenza, ritirava il proprio ricorso (GU C 69, del 14. 6. 1974, pag. 5). Quanto alla «tassa portuale», essa continuava ad essere applicata secondo le modalità stabilite dalla legge del 1963, salvo il fatto che veniva abolita l'eccezione precedentemente prevista per le merci in transito nel porto di Trieste.

Dopo l'entrata in vigore del decreto legge n. 47, l'amministrazione fiscale italiana pretendeva il pagamento dei due tributi —«tassa erariale» e «tassa portuale» — sul petrolio greggio sbarcato negli impianti della SIOT e spedito attraverso l'oleodotto transalpino. Per questo motivo la SIOT intentava vari procedimenti dinanzi al Tribunale di Trieste, relativamente a periodi compresi fra il 1974 e il 1975; in seguito, essa pagava i tributi con ogni riserva, in attesa dell'esito di detti procedimenti. Poiché le sue domande venivano respinte dal Tribunale, la SIOT interponeva appello dinanzi alla Corte d'appello di Trieste che, a sua volta, respingeva le impugnazioni con varie sentenze successive. A seguito di tali sentenze, veniva proposto un certo numero di ricorsi alla Corte di cassazione.

Secondo l'ordinanza di rinvio, la SIOT ha dedotto, oltre ai mezzi basati sul diritto interno, vari mezzi tratti, da una parte, dal diritto comunitario e, dall'altra, dall'Accordo generale, nel senso che gli oneri fiscali in questione 1o dovrebbero qualificarsi non come tributi interni, ma come tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, cosicché la loro riscossione costituirebbe una violazione degli artt. 12 e 13 del Trattato CEE; 2o sarebbero incompatibili con la disciplina della libertà di transito prevista dall'art. V dell'Accordo generale; 3o sarebbero incompatibili con la disciplina del transito comunitario qual è definita dal regolamento n. 542/69 e con l'accordo relativo al transito, concluso dalla Comunità con l'Austria ed entrato in vigore in forza del regolamento n. 2813/72; 4o inciderebbero sulla politica commerciale della Comunità e perciò darebbero luogo ad una violazione dell'art. 113 del Trattato CEE; 5o provocherebbero gravi distorsioni di concorrenza, in contrasto con l'art. 90, n. 1, del Trattato, assicurando ad imprese pubbliche che gestiscono servizi portuali vantaggi finanziari a carico di un'impresa privata autorizzata a gestire e ad utilizzare per le operazioni di sbarco propri servizi analoghi.

La Corte di cassazione, considerando che gli oneri fiscali di cui trattasi gravano su tutte le merci imbarcate e sbarcate, qualunque sia la loro provenienza o la loro destinazione, ha ritenuto ch'essi costituiscono non già imposizioni all'importazione, bensì tributi interni ai sensi dell'art. 95 del Trattato e dell'art. III dell'Accordo generale.

In base a queste valutazioni, la Corte di cassazione ha ritenuto che si pongono problemi d'interpretazione, nella sfera del diritto comunitario, per quanto riguarda il regolamento relativo al transito comunitario, l'accordo di transito con l'Austria, le norme sulla politica commerciale comune, sancite dall'art. 113, e le norme sulla concorrenza di cui all'art. 90 del Trattato.

Essa ritiene inoltre che esiste un problema per quanto concerne l'asserita incompatibilità dei tributi in questione con l'art. V dell'Accordo generale, articolo relativo alla libertà di transito. Tenuto conto del diverso orientamento seguito nella propria giurisprudenza, relativamente agli effetti interni dell'Accordo generale, rispetto a quello assunto dalla Corte di giustizia nelle sentenze 12 dicembre 1972 (cause riunite 21-24/72, International Fruit Company, Racc. pag. 1219), 24 ottobre 1973 (causa 9/73, Schlüter, Racc. pag. 1135) e 11 novembre 1975 (causa 38/75, Nederlandse Spoorwegen, Racc. pag. 1439), essa considera attualmente necessaria una rinnovata riflessione sul problema, data la sostituzione della Comunità agli Stati membri negli impegni derivanti dall'Accordo generale, affermata dalla Corte di giustizia nelle suddette sentenze.

Per chiarire tali problemi, la Corte di Cassazione ha formulato quattro questioni pregiudiziali, del seguente tenore: «A — In linea preliminare: se, per essersi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'accordo GATT, le disposizioni da questo dettate rientrino fra quelle per la cui interpretazione ricorre la competenza pregiudiziale attribuita alla Corte di giustizia dall'art. 177 del Trattato, anche nel caso in cui il giudice nazionale sia richiesto di farne applicazione o comunque di compierne la interpretazione, con riferimento a rapporti intersoggettivi, a fini diversi da quello di valutare la validità o la invalidità di un atto comunitario. B — Nel caso di risposta affermativa al precedente quesito: se e quali effetti (e, se diversi nel tempo, con quale graduazione cronologica) siano derivati, all'interno dell'ordinamento giuridico della Comunità e di quello degli Stati membri, dall'essersi la Comunità sostituita agli Stati membri per quanto riguarda l'adempimento degli impegni contemplati dall'accordo GATT; in particolare, se il giudice nazionale, al fine di trarne argomento in ordine alla interpretazione, ovvero regola in ordine alla applicazione, di una norma nazionale successiva in tesi contrastante con le disposizioni dell'Accordo, debba ritenere — nell'osservanza del riparto di competenza fissato dall'art. 177 del Trattato — che l'accordo GATT, con specifico riferimento alle disposizioni menzionate nel quesito seguente, operi a livello di mero impegno internazionale senza effetti diretti nell'ordinamento interno, ovvero sia in questo efficace nei rapporti intersoggettivi, e, in tale seconda evenienza, in posizione pariordinata o sovraordinata rispetto alla confligente norma nazionale. C — Nel caso ancora di risposta positiva al quesito sub A ed in presenza di qualsiasi risposta al quesito sub B, al fine di somministrare comunque al giudice nazionale indicazioni utili alla interpretazione della norma nazionale: se — alla stregua della disciplina dettata dall'art. V, n. 3, dell'accordo Gatt relativamente alle merci provenienti da paesi non aderenti ma destinate al mercato di paesi aderenti — sia vietato al legislatore nazionale, ed eventualmente in quali limiti ed a quali condizioni, di prevedere l'imposizione di tributi (quali la tassa erariale sulle merci sbarcate ed imbarcate in tutti i porti marittimi nazionali e la c.d. tassa portuale sulle merci sbarcate ed imbarcate solo in alcuni fra questi, di cui, rispettivamente, al primo ed al secondo comma dell'art. 2 del d.i. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito con legge 16 aprile 1974, n. 117) tanto sul prodotto nazionale, o nazionalizzato, quanto sul prodotto importato, in occasione delle operazioni di sbarco e imbarco dei prodotti stessi in porti marittimi del paese aderente, i quali colpiscano il prodotto importato anche quando, provenendo da paese terzo, si trovi in mero transito attraverso il territorio nazionale perché destinato al mercato di altro paese aderente, ed anche quando — per ciò che in particolare riguarda quelli, tra tali tributi, che sono previsti per determinati porti amministrati da Enti autonomi, ai quali essi sono in parte destinati — le operazioni di sbarco ed imbarco e di ulteriore inoltro verso il mecato di definitiva destinazione siano curate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto e specifico da parte dell'Ente portuale. D — Indipendentemente dalle risposte ai quesiti precedenti sub A, B e C: 1. se — alla stregua dei principi ispiratori dell'ordinamento comunitario in tema di corretto giuoco della concorrenza e di politica commerciale comune, con particolare riferimento alle regole dettate, rispettivamente, con gli artt. 90, n. 1, e 113, n. 1, del Trattato, ed in relazione alla specifica disciplina del transito comunitario dettata con i regolamenti CEE n. 542/69 del Consiglio del 18 marzo 1969 e n. 2813/72 del Consiglio del 21 novembre 1972 — sia vietato al legislatore nazionale, ed eventualmente in quali limiti ed a quali condizioni e nella ricorrenza di quali requisiti anche formali in ordine alla provenienza della merce ed al suo regime di transito, di prevedere l'imposizione di tributi (quali la tassa erariale sulle merci sbarcate ed imbarcate in tutti i porti marittimi nazionali e la tassa c.d. portuale sulle merci sbarcate ed imbarcate solo in alcuni fra questi, di cui, rispettivamente, al primo ed al secondo comma dell'art. 2, del d. 1. 28 febbraio 1974, n. 47, convertito con legge 16 aprile 1974, n. 117) tanto sul prodotto nazionale, o nazionalizzato, quanto sul prodotto importato, in occasione delle operazioni di sbarco ed imbarco dei prodotti stessi in porti marittimi del paese membro, i quali colpiscono il prodotto importato anche quando, provenendo da paese terzo, si trovi in mero transito attraverso il territorio nazionale perchè destinato al mercato della Repubblica federale tedesca e dell'Austria, ed anche quando — per ciò che in particolare riguarda quelli, tra tali tributi, che sono previsti per determinati porti amministrati da Enti autonomi, ai quali essi sono in parte destinati — le operazioni di sbarco ed imbarco e di ulteriore inoltro verso il mercato di definitiva destinazione siano curate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto e specifico da parte dell'Ente portuale; 2. se, nel caso di divieto di imposizioni siffatte, il singolo abbia azione in giudizio, davanti al giudice nazionale, per ripetere le somme a tal titolo pagate ovvero per opporsi alla pretesa di pagamento avanzata dallo Stato».

Poiché il Trattato CEE non definisce espressamente il regime delle merci in transito, la Corte di cassazione ha prospettato in primo luogo la questione degli effetti e dell'interpretazione dell'Accordo generale che, a differenza del diritto comunitario, contiene, all'art. V, espresse disposizioni al riguardo. Soltanto in secondo luogo la Corte di cassazione solleva questioni riguardanti gli elementi di diritto comunitario che, a suo avviso, potrebbero avere rilevanza per la soluzione del problema, e cioè l'art. 113 relativo alla politica commerciale comune, l'art. 90 relativo alle norme di concorrenza vigenti per le imprese pubbliche, il regolamento relativo al transito comunitario e l'accordo di transito concluso con l'Austria.

In merito all'applicazione dell'art. V dell'Accordo generale va osservato che, a termini dell'art. XXIV, 8o comma, dello stesso accordo, la Comunità dev'essere considerata come un unico territorio doganale, in quanto è fondata, secondo l'art. 9 del Trattato CEE, sul principio dell'unione doganale. Ne consegue che le norme dell'Accordo generale disciplinano unicamente i rapporti della Comunità con le altre Parti contraenti, mentre non possono trovare applicazione all'interno della Comunità stessa.

Per tale motivo, questa Corte ritiene opportuno accertare in primo luogo quale sia il regime delle merci in transito nella prospettiva propria del diritto comunitario. Di conseguenza, essa esaminerà anzitutto la quarta questione (D) congiuntamente con la terza (C), distinguendo il regime delle merci in transito verso uno Stato membro, nella fattispecie la Repubblica federale di Germania, da quello delle merci in transito verso uno Stato terzo, nel caso concreto l'Austria.

Con la questione D, la Corte di Cassazione chiede se la riscossione, sulle merci in transito, di tributi imposti in ragione dell'imbarco o dello sbarco, che colpiscono indistintamente tutte le merci, quali che siano la provenienza e la destinazione delle stesse, sia compatibile con i principi cui s'ispira l'ordinamento giuridico comunitario e, in particolare, col regolamento n. 542/69 relativo al transito comunitario, qualora le operazioni di sbarco, d'imbarco e di ulteriore inoltro verso il mercato di definitiva destinazione siano effettuate esclusivamente dall'operatore economico mediante strutture ed impianti costruiti, gestiti e mantenuti in proprio dal medesimo, senza la prestazione di alcun servizio diretto o specifico da parte di un ente portuale.

Con la questione C, si chiede se tributi così caratterizzati siano compatibili con l'art. V, 3o comma, dell'Accordo generale.

L'unione doganale istituita dal titolo I, capo 1, della parte seconda del Trattato CEE implica necessariamente che venga garantita la libera circolazione delle merci fra gli Stati membri. Questa libertà non potrebbe, a sua volta, essere completa se gli Stati membri avessero la facoltà di ostacolare o di intralciare, in qualsiasi modo, la circolazione delle merci in transito. Si deve quindi riconoscere, come conseguenza dell'unione doganale e nel reciproco interesse degli Stati membri, l'esistenza di un principio generale di libertà di transito delle merci nell'ambito della Comunità. Questo principio è d'altronde confermato dalla menzione del «transito» nell'art. 36 del Trattato.

Va osservato, in proposito, che è lo stesso principio generale di libertà che ha ispirato il regolamento n. 542/69 relativo al transito comunitario, come pure il regolamento del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222/77 (GU L 38, 1977, pag. 1), che lo sostituisce, regolamenti con i quali sono state fra l'altro adottate varie disposizioni amministrative destinate a facilitare detto transito. Entrambi i regolamenti ricollegano infatti, nel preambolo, le disposizioni adottate per facilitare il transito all'esistenza dell'unione doganale, all'unità del territorio doganale ed alla necessità di una completa libertà del movimento delle merci nell'ambito della Comunità.

Si deve, d'altra parte, sottolineare — come è già stato fatto da questa Corte nella sentenza 13 dicembre 1973 (cause riunite 37 e 38/73, Diamantarbeiders, Race. pag. 1609) — che, benchè nel Trattato il divieto relativo alle tasse d'effetto equivalente a dazi doganali figuri soltanto nella prima sezione (artt. 12-17) del capitolo relativo all'unione doganale, sezione riguardante i prodotti che si trovano in libera pratica negli Stati membri, e non nella seconda sezione (artt. 18-29) dello stesso capitolo, la quale riguarda i prodotti importati direttamente da un paese terzo, ciò non significa che dette tasse possono essere istituite o mantenute in vigore per questi ultimi prodotti. Come viene parimenti ricordato nella sentenza sopra indicata, l'instaurazione della tariffa doganale comune è intesa alla parificazione degli oneri doganali gravanti, alle frontiere della Comunità, sulle merci importate dai paesi terzi, al fine di evitare sviamenti di traffico nei rapporti con questi paesi e distorsioni nella libera circolazione interna o nelle condizioni di concorrenza. Per identici motivi, la mancanza, nelle stesse disposizioni, di un espresso divieto relativo ai tributi sul transito non può significare che siffatti tributi possano essere istituiti o mantenuti in vigore dagli Stati membri, mentre essi sono per definizione, incompatibili con una unione doganale e, a fortiori, col principio della libera circolazione delle merci, che è il fondamento stesso del mercato comune.

Si deve quindi ammettere che gli Stati membri lederebbero il principio della libertà del transito comunitario qualora applicassero, alle merci in transito sul loro territorio, diritti di transito o qualsiasi altra imposizione relativa al transito.

Tuttavia, non si può considerare incompatibile con la libertà di transito intesa nel senso sopra precisato l'imposizione di diritti od oneri rappresentativi delle spese di trasporto o del costo di altre prestazioni connesse al transito.

In proposito, è opportuno osservare che, nel prendere in considerazione tali prestazioni, non ci si deve limitare ai servizi direttamente e specificamente connessi al movimento delle merci, come indicato nella questione formulata dalla Corte di cassazione. Vanno infatti considerati rappresentativi delle spese di trasporto anche diritti od oneri basati sui vantaggi di carattere più generale che risultano dall'utilizzazione delle acque o degli impianti portuali la cui navigabilità e il cui mantenimento sono a carico della pubblica amministrazione.

Infine, si può constatare che i principi derivanti dal diritto comunitario, per quanto riguarda il regime fiscale delle merci in transito, coincidono, sostanzialmente, con le norme instaurate dalla prassi internazionale convenzionale in materia.

La questione in esame va perciò risolta nel senso che l'esistenza, nell'ambito della Comunità, di una unione doganale, caratterizzata dalla libera circolazione delle merci, implica la libertà del transito comunitario. Data questa libertà, uno Stato membro non può applicare alle merci in transito sul proprio territorio, con provenienza o destinazione nel territorio di un altro Stato membro, diritti di transito o qualsiasi altra imposizione relativa al transito. Tuttavia, non può essere considerata incompatibile con la libertà di transito così definita la riscossione di diritti od oneri rappresentativi delle spese di trasporto o del costo di altre prestazioni connesse al transito, con la precisazione che, a tal fine, si devono prendere in considerazione non solo le prestazioni direttamente e specificamente connesse al movimento delle merci, ma anche i vantaggi di carattere più generale che risultano dall'utilizzazione delle acque o degli impianti portuali la cui navigabilità e il cui mantenimento sono a carico della pubblica amministrazione.

Spetta al giudice nazionale valutare, considerato il complesso delle circostanze del caso di specie, la compatibilità dei tributi in questione con la libertà di transito così definita.

Tenuto conto di quanto precede, la questione sollevata a proposito dell'art. 90, n. 1, del Trattato è priva di oggetto.

Le questioni C e D, nella parte relativa al regime vigente per il petrolio in transito verso l'Austria, riguardano in sostanza la interpretazione delle norme comunitarie che istituiscono una politica commerciale comune, come previsto dall'art. 113 del Trattato. La questione D è intesa a far accertare se la riscossione dei tributi sopra descritti sia compatibile con l'art. 113 e con l'accordo di transito concluso dalla Comunità con l'Austria, accordo che costituisce oggetto del regolamento n. 2813/72, adottato in forza del suddetto articolo. Conseguentemente, deve ritenersi che la questione C sia intesa a far accertare, inoltre, se la riscossione dei tributi di cui trattasi, sul petrolio destinato all'Austria, sia compatibile con l'art. V, 3o comma, dell'Accordo generale, in base alla premessa che la Comunità è vincolata nei confronti dell'Austria dalle disposizioni dell'Accordo generale.

Si deve osservare, in proposito, che l'accordo di transito concluso con l'Austria non contempla alcun impegno specifico fra le parti in merito al trattamento fiscale delle merci in transito. L'unica disposizione da prendere in considerazione al riguardo è pertanto l'art. V dell'Accordo generale, secondo cui «vi sarà libertà di transito attraverso il territorio delle Parti contraenti per il traffico in transito con destinazione o provenienza nel territorio di altre Parti contraenti» (2o comma). Ai sensi del 3o comma dello stesso articolo, cui ha fatto riferimento la Corte di cassazione, è vietata fra le Parti contraenti la riscossione di qualsiasi dazio doganale, di qualsiasi diritto di transito o di qualsiasi altra imposizione relativa al transito, ad eccezione delle spese di trasporto, nonché di oneri corrispondenti alle spese amministrative causate dal transito o al costo dei servizi prestati.

Poichè, per i motivi indicati da questa Corte nella sentenza 12 dicembre 1972 (cause riunite 21-24/72, International Fruit Company, Race. pag. 1219) e tuttora validi, la suddetta disposizione non può avere efficacia diretta nella sfera del diritto comunitario, i singoli non possono farla valere per opporsi alla riscossione di un tributo come la tassa d'imbarco e di sbarco sulle merci in transito verso l'Austria. Questa constatazione non pregiudica in alcun modo l'obbligo, per la Comunità, di garantire, nei suoi rapporti con gli Stati terzi partecipanti all'Accordo generale, il rispetto delle disposizioni dell'accordo stesso.

Quanto all'art. 113 del Trattato, benché esso attribuisca alla Comunità poteri che le consentono di adottare ogni adeguato provvedimento in materia di politica commerciale comune, è d'uopo tuttavia constatare che, di per sé, questa disposizione non fornisce alcun criterio giuridico sufficientemente preciso che permetta di valutare il regime di transito contestato.

La questione in esame va quindi risolta nel senso che non esiste alcuna norma che i singoli possano far valere per opporsi alla riscossione, su merci in transito verso l'Austria, di un tributo del genere delle tasse d'imbarco o di sbarco di cui trattasi.

Risulta quindi che, non potendosi applicare al transito comunitario l'art. V dell'Accordo generale e non avendo lo stesso articolo efficacia diretta per quanto riguarda il transito in direzione dell'Austria, le questioni A e B sono prive di oggetto.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica federale di Germania, dal Governo della Repubblica francese, dal Governo della Repubblica italiana, dal Governo del Regno di Danimarca, dal Governo del Regno dei Paesi Bassi, dal Governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità Europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.