Corte giust. UE, Sentenza (Ottava Sezione) del 2 ottobre 2025, causa C-573/24

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 3, dell’articolo 21, paragrafo 1, e dell’allegato V, punto 5.1.1., della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU 2005, L 255, pag. 22).

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra B e il Niedersächsischer Zweckverband zur Approbationserteilung (NiZzA) (associazione della Bassa Sassonia per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio), in merito al rifiuto di quest’ultima di concedere a B l’abilitazione all’esercizio della professione di medico in Germania o, in subordine, di ammetterla ad una prova attitudinale.

Ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifica in GU 2004, L 229, pag. 35), rubricato «Definizioni»: «Ai fini della presente direttiva, si intende per: (...) 2) “familiare”: a) il coniuge; (...)»

L’articolo 3 della direttiva in parola, rubricato «Aventi diritto», al suo paragrafo 1 così dispone: «La presente direttiva si applica a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari ai sensi dell’articolo 2, punto 2, che accompagnino o raggiungano il cittadino medesimo».

L’articolo 24 della detta direttiva, rubricato «Parità di trattamento», al paragrafo 1 prevede quanto segue: «Fatte salve le disposizioni specifiche espressamente previste dal trattato e dal diritto derivato, ogni cittadino dell’Unione che risiede, in base alla presente direttiva, nel territorio dello Stato membro ospitante gode di pari trattamento rispetto ai cittadini di tale Stato nel campo di applicazione del trattato. Il beneficio di tale diritto si estende ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente».

L’articolo 2 della direttiva 2005/36, rubricato «Ambito di applicazione», ai paragrafi 1 e 2 stabilisce quanto segue: «1. La presente direttiva si applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercitare, come lavoratori subordinati o autonomi, compresi i liberi professionisti, una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali. 2. Ogni Stato membro può consentire, secondo norme sue proprie, ai cittadini degli Stati membri titolari di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro, l’esercizio di una professione regolamentata sul proprio territorio ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a). Per le professioni che rientrano nel titolo III, capo III, questo primo riconoscimento deve avvenire nel rispetto delle condizioni minime di formazione elencate in tale capo».

L’articolo 3 di tale direttiva, rubricato «Definizioni», è così formulato: «1. Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni: (...) c) “titolo di formazione”: diplomi, certificati e altri titoli rilasciati da un’autorità di uno Stato membro designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di tale Stato membro e che sanciscono una formazione professionale acquisita in maniera preponderante nella Comunità. Quando non si applica la prima frase, è assimilato ad un titolo di formazione un titolo di cui al paragrafo 3; (...) 3. È assimilato a un titolo di formazione ogni titolo di formazione rilasciato in un paese terzo se il suo possessore ha, nella professione in questione, un’esperienza professionale di tre anni sul territorio dello Stato membro che ha riconosciuto tale titolo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2 certificata dal medesimo».

L’articolo 21 di tale direttiva, rubricato «Principio di riconoscimento automatico», al suo paragrafo 1 è così formulato: «Ogni Stato membro riconosce i titoli di formazione di medico, che danno accesso alle attività professionali di medico con formazione di base e di medico specialista, di infermiere responsabile dell’assistenza generale, di dentista, di dentista specialista, di veterinario, di farmacista e di architetto, di cui all’allegato V e rispettivamente ai punti 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 e 5.7.1, conformi alle condizioni minime di formazione di cui rispettivamente agli articoli 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 e 46, e attribuisce loro, ai fini dell’accesso alle attività professionali e il loro esercizio, gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia. I titoli di formazione devono essere rilasciati dai competenti organismi degli Stati membri ed essere eventualmente accompagnati dai certificati di cui all’allegato V e rispettivamente ai punti 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 e 5.7.1. (...)».

Il punto 5.1.1 dell’allegato V della direttiva 2005/36, intitolato «Titoli di formazione medica di base», elenca, per ciascuno Stato membro, i titoli di formazione che consentono di ottenere l’accesso alla professione di medico, gli enti abilitati a rilasciare tali titoli nonché, se del caso, i certificati che accompagnano tali titoli di formazione.

L’articolo 3, paragrafi da 1 a 3, della Bundesärzteordnung (regolamento federale relativo alla professione medica), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «BÄO»), è così formulato: «(1) L’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico viene rilasciata su richiesta, qualora il richiedente (...) 4. dopo aver seguito studi di medicina (...) abbia superato l’esame di Stato di medicina, nell’ambito di applicazione della presente legge, (...) La formazione medica acquisita in uno degli altri Stati membri dell’Unione europea (...) è considerata formazione ai sensi del punto 4 (...) (...) L’abilitazione non viene rilasciata qualora l’esame di medicina non sia stato definitivamente superato in tutto o in parte ai sensi del decreto attuativo in conformità all’articolo 4, paragrafo 1. La settima frase non si applica qualora il richiedente sia in possesso di un titolo di formazione da riconoscere ai sensi della [direttiva 2005/36/CE]. (2) Ove la condizione di cui al paragrafo 1, prima frase, punto 4, non sia soddisfatta, ai richiedenti che hanno acquisito la loro formazione medica in un altro Stato membro dell’Unione europea (…) viene rilasciata l’abilitazione in caso di equivalenza del livello di formazione. (...) In caso di differenze sostanziali (…) i richiedenti devono attestare il possesso delle conoscenze e delle competenze necessarie per esercitare la professione di medico. La suddetta certificazione deve essere fornita mediante una prova attitudinale relativa alle differenze sostanziali individuate. (...) Le frasi dalla seconda alla nona si applicano anche ai richiedenti in possesso di un titolo di formazione come medico rilasciato in uno Stato diverso da quelli menzionati nella prima frase (Stato terzo) e riconosciuto da un altro degli Stati ivi elencati. (3) Ove la condizione stabilita dal paragrafo 1, prima frase, punto 4, non sia soddisfatta, ai richiedenti in possesso di un titolo di formazione come medico rilasciato in uno Stato diverso da quelli menzionati al paragrafo 2, prima frase (Stato terzo), viene rilasciata l’abilitazione in caso di equivalenza del livello di formazione. Il paragrafo 2, frasi dalla seconda alla sesta, nonché ottava e nona, si applica, mutatis mutandis, all’accertamento dell’equivalenza. L’attestazione delle conoscenze e delle competenze necessarie è fornita dal superamento di una prova che fa riferimento al contenuto dell’esame finale di Stato. (...)».

L’articolo 36, paragrafo 1, dell’Approbationsordnung für Ärzte (regolamento relativo all’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico), nella versione applicabile al procedimento principale, così dispone: «La prova attitudinale di cui all’articolo 3, paragrafo 2, settima frase, della [BÄO] riguarda le materie (...) per le quali l’autorità competente ha constatato differenze sostanziali ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, ottava frase, della [BÄO]. (...)».

L’articolo 37, paragrafi 1 e 7, del regolamento succitato prevede quanto segue: «(1) L’esame riguarda le materie di medicina interna e chirurgia. (...) (...) (7) La verifica delle conoscenze dovrebbe essere organizzata almeno due volte l’anno. La verifica può essere ripetuta due volte. (...)».

B è una cittadina serba coniugata con un cittadino tedesco. Ha compiuto nove anni di studi in medicina in Serbia e ha ivi conseguito un diploma di Stato in medicina nel 2008 nonché un dottorato in medicina nel 2010, rilasciati da università serbe. Nel corso degli anni 2011 e 2012, ha lavorato in qualità di assistente medico in un ospedale in Serbia.

L’11 aprile 2013, B ha chiesto alla Bezirksregierung Düsseldorf (autorità amministrativa del distretto di Düsseldorf, Germania) l’abilitazione all’esercizio della professione di medico in Germania.

Con decisione del 6 dicembre 2013, tale autorità ha constatato l’assenza di equivalenza tra il livello di formazione in medicina acquisito da B in Serbia e quello richiesto dal diritto tedesco per la concessione di tale autorizzazione. Di conseguenza, essa ha deciso che B doveva superare un controllo delle conoscenze al fine di poter ottenere detta autorizzazione.

La ricorrente non ha superato tale verifica complessivamente per tre volte. Di conseguenza, con decisione dell’11 novembre 2016, il Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt (ufficio dell’amministrazione del Land della Sassonia-Anhalt, Germania) ha respinto la domanda di B diretta ad ottenere la medesima autorizzazione, in quanto il suo mancato superamento di detto controllo doveva essere considerato definitivo, conformemente al diritto tedesco.

Nel giugno 2017, B ha avviato, in Austria, una procedura di riconoscimento del livello di formazione in medicina che aveva acquisito in Serbia.

Con decisione del 22 ottobre 2018, l’Universität Wien (Università di Vienna, Austria) ha constatato l’equipollenza tra il titolo di formazione in medicina che B aveva conseguito in Serbia e il diploma austriaco in medicina. Di conseguenza, essa ha deciso che B poteva avvalersi del titolo di dottore in medicina.

Con lettere 5 e 10 dicembre 2018, B ha presentato alla NiZzA una domanda diretta ad ottenere l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico e, in subordine, l’ammissione ad una prova attitudinale.

Con decisione del 12 luglio 2019, la NiZzA ha respinto tale domanda, con la motivazione che la domanda di B diretta ad ottenere l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico era stata definitivamente respinta, l’11 novembre 2016, dall’ufficio dell’amministrazione del Land della Sassonia-Anhalt.

Il 24 luglio 2019 B ha proposto ricorso avverso tale decisione dinanzi al Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunale amministrativo di Oldenburg, Germania), giudice del rinvio.

Il 1o dicembre 2019, B ha iniziato a lavorare presso un ospedale in Austria in qualità di internista in corso di specializzazione, ed è stata impiegata presso tale ospedale per un periodo superiore a tre anni.

Nell’ambito del procedimento dinanzi al giudice del rinvio, B sostiene di possedere un titolo di formazione ai sensi della direttiva 2005/36, in quanto, in particolare, ha acquisito un’esperienza professionale di tre anni in Austria, conformemente all’articolo 3, paragrafo 3, di tale direttiva.

Il giudice del rinvio rileva che, conformemente al diritto tedesco, le persone in possesso di un titolo di formazione medica rilasciato da un paese terzo possono ottenere l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico in Germania unicamente se il livello di formazione acquisito in tale paese terzo è considerato equivalente a quello richiesto dal diritto tedesco per la concessione di tale autorizzazione o se, in mancanza di equivalenza, esse superano un controllo delle conoscenze.

Tuttavia, qualora un titolo di formazione medica rilasciato da un paese terzo sia stato riconosciuto da uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania e in mancanza di equivalenza constatata dalla competente autorità tedesca, il titolare di tale titolo di formazione può ottenere l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico in Germania mediante il superamento di una prova attitudinale.

Il giudice del rinvio precisa altresì che, in forza del diritto tedesco, sia il controllo delle conoscenze sia la prova attitudinale possono essere tentati solo al massimo tre volte. Inoltre, conformemente a tale diritto, l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico non è rilasciata in caso di insuccesso definitivo ad un esame di Stato di medicina o ad uno dei livelli intermedi di tale esame, come sarebbe avvenuto nel caso di specie.

Un siffatto motivo di diniego non è tuttavia applicabile, secondo il diritto tedesco, quando il richiedente possiede un titolo di formazione che deve essere riconosciuto conformemente alla direttiva 2005/36.

Il giudice del rinvio ritiene che B rientri nell’ambito di applicazione ratione personae di tale direttiva, nonostante la limitazione di tale ambito di applicazione ai cittadini degli Stati membri, prevista all’articolo 2, paragrafo 1, di detta direttiva. Secondo tale giudice, B, nella sua qualità di coniuge di un cittadino tedesco, può avvalersi della medesima direttiva, sulla base della parità di trattamento prevista dalla direttiva 2004/38.

Inoltre, tale giudice ritiene che B soddisfi le condizioni previste all’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2005/36, dal momento che ha ottenuto il riconoscimento, da parte di uno Stato membro diverso dalla Repubblica federale di Germania, ossia da parte della Repubblica d’Austria, del suo titolo di formazione rilasciato da un paese terzo e ha acquisito un’esperienza professionale di tre anni in tale altro Stato membro.

In tale contesto, detto giudice si chiede se a B debba essere concessa l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico in Germania sulla base dell’articolo 21 di tale direttiva.

In tale contesto, il Verwaltungsgericht Oldenburg (Tribunale amministrativo di Oldenbourg, Germania) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale: «Se l’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2005/36/CE debba essere interpretato nel senso che il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un titolo di formazione medica rilasciato in uno Stato terzo, nonché la certificazione da parte di tale Stato membro di un’esperienza professionale di almeno tre anni nel territorio dello Stato membro devono essere considerati, da un altro Stato membro, equivalenti ai titoli di formazione elencati all’allegato V punto 5.1.1 della direttiva 2005/36/CE, e che l’altro Stato membro deve, di conseguenza, in virtù del principio del riconoscimento automatico di cui all’articolo 21, paragrafo 1, della medesima, attribuire ai titoli di cui all’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2005/36/CE, per quanto riguarda l’accesso alle attività professionali e il loro esercizio, gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia».

Secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito del procedimento istituito dall’articolo 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in linea di principio, è tenuta a statuire. (v. sentenze dell’8 novembre 1990, Gmurzynska-Bscher, C-231/89, EU:C:1990:386, punti 19 e 20, nonché del 22 ottobre 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, punto 36).

Spetta tuttavia alla Corte esaminare le condizioni in presenza delle quali essa viene adita dal giudice nazionale, al fine di verificare la propria competenza o la ricevibilità della domanda ad essa sottoposta (sentenza del 22 ottobre 2024, Kolin Inșaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, punto 37 e giurisprudenza citata).

La Corte può, in particolare, essere chiamata a verificare se le disposizioni del diritto dell’Unione sulle quali vertono le questioni pregiudiziali siano applicabili alla controversia di cui al procedimento principale. In caso negativo, tali disposizioni sono irrilevanti ai fini della soluzione di detta controversia e la decisione pregiudiziale richiesta non è necessaria al fine di consentire al giudice del rinvio di emanare la sua sentenza, cosicché tali questioni devono essere dichiarate irricevibili (v., in tal senso, sentenze del 22 ottobre 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, punto 38, e del 3 aprile 2025, Swiftair, C-701/23, EU:C:2025:237, punto 28).

Nella presente causa, il giudice del rinvio interroga la Corte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2005/36, nell’ambito di una controversia tra un cittadino di un paese terzo e le autorità di uno Stato membro, a causa del rifiuto di tali autorità di concedergli l’autorizzazione ad esercitare la professione di medico in tale Stato membro.

Risulta dall’articolo 2, paragrafo 1, di tale direttiva, che la medesima si applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercitare, come lavoratori subordinati o autonomi, compresi i liberi professionisti, una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali.

Dal momento che tale disposizione limita espressamente l’ambito di applicazione ratione personae di detta direttiva ai cittadini degli Stati membri, i cittadini di paesi terzi non rientrano nell’ambito di applicazione di quest’ultima.

Ciò premesso, il giudice del rinvio prende in considerazione la possibilità, per un cittadino di un paese terzo, di avvalersi delle norme relative al riconoscimento delle qualifiche professionali previste dalla direttiva 2005/36 sul fondamento della parità di trattamento prevista all’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.

A tal riguardo, non si può ritenere che la mera circostanza che un cittadino di un paese terzo sia familiare di un cittadino dell’Unione implichi che quest’ultimo possa avvalersi dei diritti conferiti dalla direttiva 2004/38, tra i quali quello previsto all’articolo 24, paragrafo 1, di tale direttiva.

Infatti, conformemente all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, rientrano nell’ambito di applicazione della stessa direttiva e beneficiano dei diritti dalla stessa riconosciuti i cittadini dell’Unione che si recano o soggiornano in uno Stato membro diverso da quello di cui hanno la cittadinanza, nonché i loro familiari ai sensi dell’articolo 2, punto 2, della medesima, che li accompagnino o li raggiungano (sentenza del 10 settembre 2019, Chenchooliah, C-94/18, EU:C:2019:693, punto 54 e giurisprudenza citata).

A tal riguardo, la Corte ha già dichiarato che da un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica delle disposizioni della direttiva 2004/38 risulta che quest’ultima disciplina unicamente le condizioni di ingresso e di soggiorno di un cittadino dell’Unione negli Stati membri diversi da quello di cui ha la cittadinanza e che essa non consente di fondare un diritto di soggiorno derivato a favore dei cittadini di paesi terzi, familiari di un cittadino dell’Unione, nello Stato membro di cui quest’ultimo possiede la cittadinanza (v., in tal senso, sentenze del 14 novembre 2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, punto 33, e del 5 giugno 2018, Coman e a., C-673/16, EU:C:2018:385, punto 20).

La Corte ha altresì precisato che tale direttiva non trova applicazione in una situazione in cui il cittadino dell’Unione interessato non abbia mai esercitato il proprio diritto di libera circolazione e abbia sempre soggiornato nello Stato membro di cui possiede la cittadinanza. Nei limiti in cui un cittadino dell’Unione non rientra nella nozione di «avente diritto», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, di detta direttiva, neppure un suo familiare rientra in tale nozione, dato che i diritti conferiti dalla medesima direttiva ai familiari di un avente diritto di quest’ultima non sono diritti propri di detti familiari, bensì diritti derivati, acquisiti nella loro qualità di familiari del beneficiario (v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2016, CS, C-304/14, EU:C:2016:674, punti 41 e 22 e giurisprudenza citata).

Ne consegue che un cittadino di un paese terzo non può avvalersi della sua qualità di familiare di un cittadino dell’Unione per rivendicare, nello Stato membro di cui tale cittadino dell’Unione possiede la cittadinanza, il beneficio della parità di trattamento rispetto ai cittadini di tale Stato membro, prevista dall’articolo 24, paragrafo 1, di tale direttiva.

Nel caso di specie, anzitutto, dalla decisione di rinvio risulta che la controversia di cui al procedimento principale verte su una domanda di una cittadina di un paese terzo diretta ad ottenere l’autorizzazione ad esercitare in qualità di medico nello Stato membro di cui il cittadino dell’Unione al quale è coniugata possiede la cittadinanza.

Inoltre, il giudice del rinvio non invoca nessun’altra disposizione di diritto dell’Unione né alcun elemento di estraneità tale da giustificare l’applicazione della direttiva 2005/36, di cui chiede l’interpretazione, alla medesima controversia.

Infine, la domanda di pronuncia pregiudiziale non menziona affatto un rinvio operato dal diritto nazionale al contenuto della direttiva 2005/36.

Orbene, un siffatto rinvio potrebbe, in ogni caso, essere preso in considerazione dalla Corte, al fine di stabilire che essa deve statuire su una domanda di pronuncia pregiudiziale, solo qualora esso risulti dalla decisione di rinvio (v., in tal senso, sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, punto 54).

In considerazione di tutte le considerazioni che precedono, e in particolare del fatto che la cittadina di un paese terzo di cui trattasi nel procedimento principale non rientra nell’ambito di applicazione ratione personae della direttiva 2005/36, si deve constatare che l’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 3, dell’articolo 21, paragrafo 1, e dell’allegato V, punto 5.1.1, di tale direttiva non è necessaria per consentire al giudice del rinvio di emettere la sua sentenza.

Ne consegue che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile.

Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.