Corte giust. UE, Sentenza del 14 febbraio 1984, causa 24/83

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono riassumersi come segue:

L'art. 102 dell'atto relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti dei trattati (GU L 73, 1972, pag. 14) stabilisce che al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione dei nuovi Stati membri, cioè il 1o gennaio 1979, il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni d'esercizio della pesca in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare.

II 19 gennaio 1976 il Consiglio adottava il regolamento n. 100/76, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della pesca (GU L 20, pag. 1) e il regolamento n. 101/76, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 20, pag. 19).

Ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 101/76 del Consiglio:

«Qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime degli Stati membri ... esponga alcune delle loro risorse ai rischi di uno sfruttamento troppo intensivo, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di cui all'art. 43, n. 2, del Trattato, può adottare le misure necessarie per la conservazione di tali risorse».

Nella sessione svoltasi il 30 ottobre 1976 all'Aia, il Consiglio approvava — e poi adottava formalmente il 3 novembre seguente — una risoluzione con cui si conveniva che gli Stati membri, mediante un'azione concertata, avrebbero esteso — dal 1o gennaio 1977 — i limiti delle loro zone di pesca a 200 miglia dalle loro coste che bordeggiano il Mare del Nord e l'Atlantico.

Il Consiglio esprimeva inoltre il proprio assenso (allegato VI della risoluzione) circa una dichiarazione della Commissione del seguente tenore:

«Su attesa dell'applicazione delle misure comunitarie in materia di conservazione delle risorse, attualmente in corso di elaborazione, gli Stati membri non adottano misure unilaterali di conservazione delle risorse. Tuttavia, se non si dovesse pervenire ad un accordo in seno alle commissioni internazionali della pesca per l'anno 1977 e se in seguito non potessero essere adottate immediatamente misure comunitarie autonome, gli Stati membri potrebbero prendere, a titolo conservativo e in modo non discriminatorio, le misure atte ad assicurare la protezione delle risorse situate nelle zone di pesca che costeggiano le loro rive. Prima di prendere tali misure, lo Stato membro in questione cercherà di ottenere l'approvazione della Commissione che dovrà essere consultata in tutte le fasi di tali procedure. Siffatte eventuali misure lasciano impregiudicati gli orientamenti che saranno adottati per l'applicazione delle disposizioni di carattere comunitario in materia di conservazione delle risorse».

Il 18 febbraio 1977 il Consiglio approvava il regolamento n. 350/77 «che definisce alcune misure interinali di conservazione e di gestione delle risorse ittiche» (GU L 48, pag. 28).

In occasione della sua riunione del 30 e 31 gennaio 1978, il Consiglio concordava la seguente dichiarazione :

«Il Consiglio delle Comunità europee ha approvato la comunicazione della Commissione secondo la quale, in mancanza di un regime comune, si potrebbero prendere misure nazionali solo in quanto fossero strettamente necessarie per la conservazione e la gestione delle risorse ittiche, non discriminatorie, conformi al Trattato e prese dopo aver cercato il consenso della Commissione» (GU C 154, pag. 5).

Da quanto precede risulta che, finché la Comunità non esercita la propria competenza esclusiva in materia, gli Stati membri possono adottare provvedimenti di portata limitata, a condizione di rispettare talune condizioni formali e sostanziali.

Per quel che riguarda l'aspetto sostanziale, i provvedimenti devono essere necessari alla conservazione delle risorse Ìttiche. Quanto alle regole procedurali, esse derivano invece dall'obbligo di facilitare alla Comunità l'assolvimento dei propri compiti imposto dall'art. 5 del Trattato e precisato nell'allegato VI della risoluzione dell'Aia, nonché della funzione di vigilanza affidata alla Commissione dall'art. 155 del Trattato.

Il 4 maggio 1981, il Governo del Regno Unito notificava alla Commissione due regolamenti: il West Coast Herring (Prohibition of fishing) Order del 1981 (S.I. 1981/585) e il North Coast (Prohibition of herring fishing) Regulations (Northern Ireland) del 1981 (S.I. 1981/100) i quali, entrati in vigore rispettivamente il 1o maggio e il 27 aprile 1981, avevano il solo scopo di correggere un errore tecnico rilevato nel West Coast Herring (Prohibition of fishing) Order del 3 luglio 1978 (S.I. 1978/930) (in prosieguo: il regolamento del 1978).

Il regolamento del 1978, che stabilisce il divieto di pesca dell'aringa nella divisione Via del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (in prosieguo: zona CIEM VIa) era stato adottato sulla base della proposta presentata dalla Commissione al Consiglio il 16 giugno 1978 di ridurre a zero, conformemente alle raccomandazioni del CIEM, il totale della catture di aringhe ammesse (in seguito: TAC) in questa stessa divisione. Benché il Consiglio, durante la sua riunione del 21 giugno 1978, non avesse potuto raggiungere un accordo sulla proposta della Commissione, il 22 dicembre 1978, quest'ultima approvava il regolamento del 1978.

Il 27 maggio 1981 la Commissione chiedeva al Governo del Regno Unito di precisare i motivi per cui il regolamento del 1978 era stato rettificato.

Con lettera in data 1o luglio 1981, il Governo del Regno Unito precisava che l'irregolarità, emersa in occasione di un procedimento dinanzi alla Divisionai Court d'Inghilterra, e che aveva comportato l'annullamento da parte di quest'ultima del regolamento del 1978, risultatava dal fatto che la ristretta zona marittima, situata sul versante nord-irlandese della linea mediana tra la Scozia e l'Irlanda del Nord, a cui veniva applicato questo regolamento, si trovava fuori dall'ambito della competenza conferita dal See Fish (Conservation) Act del 1967. Questa irregolarità era stata corretta dai due regolamenti del 1981, adottati ai sensi di una legge valida per l'Irlanda del Nord.

Il 28 luglio 1981, la Commissione chiedeva al Governo del Regno Unito di non applicare i regolamenti notificati il 4 maggio precedente «ma di abrogarli o sostituirli, se del caso, con misure compatibili con le proposte da essa formulate...». La lettera della Commissione era motivata come segue.

Riferendosi — in primo luogo — alle proposte di portare, nel 1981, il TAC di aringhe nella zona CIEM VIa da zero a 65000 tonnellate, di cui 55000 per la Comunità, proposte presentate al Consiglio il 12 giugno e il 24 luglio sulla base della relazione del Gruppo di lavori per le aringhe illustrata in occasione della sessione del CIEM (27 aprile - 5 maggio 1981) e delle raccomandazioni del comitato consultivo sulla gestione della pesca (CAGP) del CIEM emanate il 3 luglio seguente, la Commissione dichiarava di non poter approvare i regolamenti britannici del 1981 dal momento che essi non erano più giustificati da esigenze di conservazione. La Commissione precisava che ciò valeva anche per le norme degli altri regolamenti britannici adottati nel 1977 e nel 1978.

La Commissione sottolineava, in secondo luogo, che nella dichiarazione resa in occasione della riunione del Consiglio tenuta il giorno prima (cioè il 27 luglio) essa invitava, sulla base del dovere di controllo conferitole dall'art. 155 del Trattato, tutti gli Stati membri «dato il profondo interesse pubblico e per misura precauzionale ... in attesa di una decisione definitiva del Consiglio ...» a svolgere «le rispettive attività di pesca in modo che le navi battenti bandiera di uno Stato membro ... si conformino alle proposte (di TAC) della Commissione ... che, nella situazione attuale, essa ritiene giuridicamente vincolanti per gli Stati membri» (GU C 224, pag. 1).

Con lettera in data 12 agosto 1981 il Governo del Regno Unito ha dichiarato la sua intenzione di abrogare i regolamenti notificati il 4 maggio 1981.

Il 10 luglio 1981 due pescherecci tedeschi venivano fermati dalle autorità britanniche mentre pescavano aringhe ad ovest della Scozia, nella divisione Via del CIEM.

Su domanda del procuratore di Stornoway, i capitani di questi pescherecci, sigg. Manfried Mehlich e Wolfgang Gewiese, venivano giudicati e dichiarati colpevoli, dalla Sheriff Court di questa città, di trasgressione del regolamento del 1981. Gli interessati venivano ammoniti e il loro pescato veniva confiscato.

Avverso tali pronunce di condanna veniva interposto dinanzi alla High Court of Justiciary di Scozia, attraverso il procedimento dello «stated case» (stato dei fatti accertati), un appello (review) basato, in particolare, sull'invalidità del regolamento del 1981 nei confronti del diritto comunitario.

L'11 febbraio 1983, la High Court of Justiciary ha deciso di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Qualora, dopo il 1o gennaio 1979, uno Stato membro notifichi alla Commissione la riadozione, senza sostanziali emendamenti, di un provvedimento nazionale di protezione a sua volta adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario, se, in mancanza di espressa approvazione della Commissione, il provvedimento riadottato continui ad essere adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario».

La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata registrata nella cancelleria della Corte il 16 febbraio 1983.

Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte sono state presentate osservazioni scritte dal Governo del Regno Unito e dal procurator fiscal di Stornoway, rappresentati dall'avv. Peter Fraser, solicitor general per la Scozia e dall'aw. W. H. Godwin, del treasury solicitor department in qualità di agenti; dal Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel, Ministerialrat presso il ministero federale dell'economia, dal sig. Rudolf Iiling, Ministerialrat presso il ministero federale dell'alimentazione, agricoltura e foreste e dall'aw. Jochim Sedemund del foro di Colonia in qualità di agenti, e dalla Commissione delle Comunità europee rappresentata dal sig. Richard Wainwright, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte, ai sensi degli artt. 21 dello Statuto e 45 del regolamento di procedura, ha deciso di procedere ad istruttoria.

Con lettera in data 17 ottobre 1983, il cancelliere della Corte ha chiesto alla Commissione di rispondere entro il 4 novembre 1983 ai seguenti quesiti:

Secondo la Commissione (osservazioni pag. 8, 2° cpv.) risulta dalle «decisioni provvisorie adottate il 19 dicembre 1978 ed in seguito dal Consiglio» che il rispetto delle regole di procedura (notifica preliminare alla Commissione e approvazione da parte di quest'ultima del provvedimento prima della sua entrata in vigore) è necessario soltanto in caso di nuovi provvedimenti e non in caso di riadozione, senza sostanziali modifiche, di un provvedimento precedente. La Commissione è pregata di precisare a quale o a quali decisioni del Consiglio essa si riferisca.

Dalle osservazioni scritte risulta che, in seguito alla sua riunione del 16 dicembre 1980, il Consiglio avrebbe richiesto agli Stati membri di tener conto per il 1981 delle proposte di TAC negativo presentate dalla Commissione in data 18 novembre e 16 dicembre 1980, e che, al termine della sua riunione del 27 marzo 1981, nell'intento di evitare gravi perturbazioni, esso avrebbe richiesto agli Stati membri di adottare per il 1981 provvedimenti analoghi a quelli degli anni precedenti. La Commissione è invitata a precisare se queste dichiarazioni sono state oggetto di decisioni formali.

La Commissione è invitata a render nota alla Corte la data in cui ha prodotto effetti l'intenzione espressa, il 12 agosto 1981, dal Governo del Regno Unito, di abrogare i regolamenti di cui è causa entrati in vigore il 1o maggio 1981. La Commissione ha risposto, entro i termini, il 3 novembre 1983.

Il Governo del Regno Unito, dopo aver esposto le modalità con cui sono stati adottati i regolamenti del 1978 e del 1981 e le ragioni per cui il primo è stato modificato, afferma che il regolamento del 1981 è conforme al diritto comunitario in materia di pesca. A sostegno di questa osservazione il Governo del Regno Unito svolge i seguenti argomenti.

Dopo aver ricordato che il regolamento del 1978 era stato approvato dalla Commissione il 22 dicembre 1978, il Governo del Regno Unito sottolinea che il regolamento del 1981 è stato adattato «senza sostanziali modifiche» al regolamento precedente. Gli atti normativi del 1978 e del 1981 costituiscono dunque un unico provvedimento nel senso che la giurisprudenza della Corte ha dato a questa nozione. Secondo il Governo del Regno Unito, che si richiama al punto 4 della motivazione della sentenza 5 maggio 1981 (Commissione/Regno Unito, causa 804/79, Race. pag. 1045), le norme del regolamento del 1978 sono rimaste valide in quanto conformi alle decisioni provvisorie adottate periodicamente dal Consiglio e alle dichiarazioni contenute nei verbali del Consiglio. Il Governo del Regno Unito ritiene che il regolamento del 1981, notificato alla Commissione così come imposto dall'art. 3 del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, avrebbe dovuto essere approvato così come lo era stato il regolamento del 1978.

In secondo luogo, il Governo del Regno Unito ritiene che il regolamento del 1981 sia conforme al diritto comunitario sia dal punto di vista sostanziale che da quello delle modalità di adozione e di emanazione.

A questo proposito il Governo del Regno Unito ricorda che anche se la competenza ad adottare provvedimenti di conservazione nel settore della pesca è stata trasferita alla Comunità, conformemente al summenzionato principio fissato dalla Corte nella sentenza 5 maggio 1981 gli Stati membri possono adottare provvedimenti nazionali di conservazione a condizione che questi ultimi rispettino certe condizioni sostanziali e di procedura. Il Governo del Regno Unito, richiamandosi ai punti 31 e 32 della citata sentenza 5 maggio 1981, ritiene che queste condizioni siano state rispettate.

Per quanto riguarda l'aspetto sostanziale, il procedimento adottato deve essere necessario alla conservazione. Il Governo del Regno Unito sottolinea a tale proposito che dal 1978 la situazione, rimasta immutata nel 1981, richiedeva un divieto di pesca delle aringhe nella zona CIEM VIa. D'altra parte la Commissione ha formulato per il 1981 una proposta in questo senso, sulla base delle cognizioni e dei pareri scientifici più recenti. Del resto, a parere del Governo del Regno Unito, questo è il motivo per cui la Commissione non ha formulato decisioni o riserve nelle settimane seguenti la notifica dei provvedimenti del 1981.

Per quel che riguarda la procedura, il Governo del Regno Unito riconosce che, in quanto il regolamento del 1981 è entrato in vigore tre giorni prima di essere notificato alla Commissione, l'obbligo di consultazione circostanziata di cui all'allegato VI della risoluzione dell'Aia non è stato formalmente rispettato. Tuttavia il Governo del Regno Unito ritiene che questo obbligo non abbia un carattere assoluto bensì debba essere valutato in funzione della natura del provvedimento adottato, che nella fattispecie era solo una modifica formale di un regolamento precedente approvato dalla Commissione.

In terzo luogo il Governo del Regno Unito solleva il problema di stabilire gli effetti delle proposte della Commissione successive alla notifica del regolamento del 1981. Benché, a suo parere, tale problema non abbia rilevanza ai fini della soluzione della questione pregiudiziale, il Governo del Regno Unito tiene ad esporre i motivi per cui, nel caso il problema sia sollevato dalla Corte o dinanzi ad essa, queste proposte sarebbero prive di effetti giuridici nella situazione che ha originato la causa principale.

Tali motivi sono due: in primo luogo l'evolversi degli eventi, in secondo luogo la ripartizione delle competenze tra Commissione e Consiglio.

Il Governo del Regno Unito ricorda che il 5 maggio, cioè all'indomani della notifica del regolamento del 1981, un gruppo di lavoro del CIEM raccomandava un TAC positivo per la zona CIEM VIa; questa raccomandazione allora non era stata esaminata dal CAGP, il quale trasforma le raccomandazioni del gruppo di lavoro in parere definitivo; ora, secondo il Governo del Regno Unito, il CAGP modifica spesso le raccomandazioni del gruppo di lavoro.

Il 12 giugno, la Commissione modificava la proposta di TAC per il 1981 (non ancora adottata dal Consiglio), la quale passava così da zero a 62500 tonnellate, di cui 55000 per la Comunità.

II 3 luglio, il CAGP esprimeva il proprio parere scientifico definitivo approvando la raccomandazione formulata dal gruppo di lavoro il 5 maggio e portando il TAC a 65000 tonnellate.

Il 24 luglio la Commissione, in base a questo parere, presentava una nuova proposta di TAC di 65000 tonnellate, di cui 55000 per la Comunità.

Il Governo del Regno Unito sottolinea che il Governo della Repubblica federale di Germania aveva concesso fin dal 29 giugno le licenze di pesca nella zona CIEM VIa agli appellanti nella causa principale.

In occasione della sua riunione del 27 luglio, il Consiglio non è tuttavia giunto ad un accordo sulle proposte della Commissione.

Il Governo del Regno Unito dichiara di non poter ammettere che la semplice esistenza delle proposte della Commissione — che alla data delle infrazioni commesse dagli attori, cioè il 10 luglio 1981, non erano ancora state esaminate dal Consiglio — possa inficiare la validità del regolamento del 1981 nei confronti del diritto comunitario.

Il Governo del Regno Unito sottolinea che le proposte della Commissione sono state presentate esclusivamente al Consiglio e non agli Stati membri.

Il Governo del Regno Unito osserva inoltre che benché l'inattività del Consiglio autorizzi gli Stati membri ad adottare le misure del caso, non deve però poi presumersi tale comportamento ma va invece lasciato al Consiglio un termine ragionevole alla scadenza del quale l'eventuale inattività potrà eventualmente essere constatata. A questo proposito, il Governo del Regno Unito ritiene che il lasso di tempo trascorso tra la prima proposta della Commissione intervenuta, il 12 giugno 1981, e il 29 giugno (data della concessione delle licenze di pesca agli interessati da parte delle autorità della Repubblica federale di Germania) da un lato, e il 10 luglio (data delle infrazioni commesse dagli appellanti nella causa principale) dall'altro, non poteva giustificare l'adozione di nuovi provvedimenti in materia.

Il Governo del Regno Unito sottolinea infine che, in seguito alla lettera indirizzatagli dalla Commissione il 28 luglio 1981, il divieto di pesca nella zona CIEM VIa è stato abolito.

Il Governo del Regno Unito ritiene che alla questione posta dalla High Court of Justiciary debba darsi una soluzione affermativa.

Il Governo della Repubblica federale di Germania precisa di aver deciso, il 29 giugno 1981, di concedere licenze per la pesca dell'aringa nella zona CIEM VIa in base alla dichiarazione del Consiglio 16 dicembre 1980 ai sensi della quale l'attività di pesca degli Stati membri deve tener conto del TAC proposto dalla Commissione, ed in base alla proposta di quest'ultima in data 12 giugno 1981. Queste licenze sono state concesse con riserva di revoca in ogni momento e di adempimento all'obbligo di notificare i diversi quantitativi pescati onde evitare che i pescatori tedeschi ottenessero vantaggi ingiustificati. A questo proposito il Governo della Repubblica federale di Germania sottolinea che le catture della flotta tedesca sono ammontate a 5500 tonnellate, cioè una cifra inferiore alla quota di 6150 tonnellate attribuita alla Repubblica federale di Germania dalla Commissione nella sua proposta del 24 luglio 1981.

A parere del Governo federale, le infruttuose riunioni del Consiglio nel 1981 imponevano ancor più, secondo i principi enunciati dalla Corte nella sentenza 5 maggio 1981 (causa 804/79, precitata, Commissione/Regno Unito) il rispetto delle proposte della Commissione e, in particolare, della proposta del 12 giugno 1981 in cui la Commissione dichiarava «necessario riaprire non appena possibile le zone di pesca ad ovest della Scozia».

Prima di esaminare la compatibilità del regolamento del 1981 con il diritto comunitario, il Governo della Repubblica federale di Germania richiama nel suo insieme lo sfondo normativo e giurisprudenziale che va tenuto presente, a suo parere, per risolvere la questione pregiudiziale.

A questo proposito, il Governo della Repubblica federale di Germania sottolinea in particolare che in forza della Risoluzione dell'Aia e della dichiarazione del Consiglio emanata al termine della sua sessione del 30 e 31 gennaio 1978, le norme nazionali possono essere adottate solamente in quanto «strettamente necessarie» alla conservazione e gestione delle risorse ittiche e «previa richiesta dell'accordo della Commissione». Ai sensi della precitata sentenza 5 maggio 1981 questo principio risulta, secondo il governo federale, dal trasferimento di competenza dagli Stati membri alla Comunità, il quale, in materia di conservazione delle risorse ittiche, dal 1o gennaio 1979 è totale e definitivo.

Secondo il Governo federale, il regolamento britannico del 1981 è stato adottato in violazione delle condizioni formali e sostanziali contemplate dal diritto comunitario. Riferendosi alle conclusioni dell'avvocato generale Reischl dell' 11 novembre 1981 (causa 269/80, Tymen, Racc. pag. 3095), il Governo federale dichiara che la necessità imperativa di rispettare queste due condizioni (il corsivo è del Governo federale) riflette l'importanza attribuita dalla Corte al trasferimento totale e definitivo delle competenze alla Comunità.

A proposito del rispetto delle condizioni sostanziali, il Governo federale sostiene che il divieto totale di pesca rinnovato dal regolamento del 1981 non era più giustificato in quanto, tenuto conto dei dati scientifici dell'inizio del medesimo anno, esso non era più «strettamente necessario» alla gestione ed alla conservazione delle risorse ittiche ai sensi delle dichiarazioni del Consiglio del 30 e 31 gennaio 1978.

In quest'ordine di idee, il Governo federale fa valere, in primo luogo che, mentre la Commissione per gli anni 1979, 1980 e 1981 ha proposto al Consiglio di mantenere a zero il TAC di aringhe nella zona CIEM VIa, era noto negli ambienti specializzati, fin dai primi mesi del 1981, che la riserva di aringhe in questa zona aveva largamente superato i limiti indicati nei precedenti pareri del CIEM come condizione per riprendere la pesca. Così, in mancanza di tale necessità, il

Governo del Regno Unito avrebbe dovuto agire in qualità di «gestore dell'interesse comune» alla luce dell'obiettivo della politica comune della pesca, che mira non soltanto al mantenimento di certe riserve ittiche ma pure all'utilizzazione più razionale possibile delle risorse esistenti, prendendo in considerazione l'interesse di tutti i pescatori della Comunità.

Il Governo federale sostiene, in secondo luogo, che la giustificazione puramente formale fornita dal Governo del Regno Unito per cui la Commissione aveva autorizzato da molti anni provvedimenti analoghi al regolamento 1981, prova il disconoscimento dei presupposti sostanziali delle misure di conservazione che mutano necessariamente nel corso degli anni ed impongono un esame circostanziato in base ai dati scientifici più recenti presentati almeno una volta all'anno. La politica della pesca si fonda, d'altronde, su di un ritmo annuale.

A parere del Governo federale, il fatto che, in primo luogo, il Consiglio abbia dichiarato, a seguito della sessione del 16 dicembre 1980, che gli Stati membri dovevano tener conto per il 1981 delle proposte di TAC della Commissione in data 18 novembre e 16 dicembre 1980, e che, in secondo luogo, il Consiglio abbia richiesto agli Stati membri, nella sua dichiarazione del 27 marzo 1981, di adottare, nell'intento di evitare gravi perturbazioni, provvedimenti analoghi a quelli adottati negli anni precedenti, non inficia in alcun modo questa osservazione. Secondo il Governo federale queste dichiarazioni non potevano dispensare gli Stati membri dall'obbligo di riadottare i precedenti provvedimenti solo dopo un esame dei dati scientifici più recenti e tendendo conto delle proposte della Commissione emanate in base a quest'ultimo.

In ordine al rispetto delle condizioni formali il Governo della Repubblica federale di Germania ritiene che il regolamento del 1981 sia stato adottato in violazione degli obblighi di notifica ed approvazione prima dell'entrata in vigore.

A parere del Governo della Repubblica federale di Germania, che fa riferimento al punto 27 della motivazione della precitata sentenza del 5 maggio 1981 (causa 804/79), la mancanza di consultazione «in tutte le fasi di tali procedure» prescritta all'allegato VI della risoluzione dell'Aia è sufficiente per dichiarare la «nullità» del provvedimento nazionale.

Il carattere assoluto dell'obbligo di consultare la Commissione prima dell'entrata in vigore del provvedimento nazionale è espressione del trasferimento di competenza alla Comunità e del compito di vigilanza esercitato dalla Commissione sulla base dell'art. 155 del Trattato. Questo è il motivo per cui la Commissione deve essere messa in grado di «esaminare adeguatamente i provvedimenti progettati» (sentenza 16. 12. 1981, Tymen, causa 269/80, Race. pag. 3093, punto 13 della motivazione) e di «valutare tutte le conseguenze delle disposizioni previste» (sentenza 5. 5. 1981, causa 804/79, precitata, punto 35 della motivazione).

Secondo il Governo federale, da quanto precede risulta che se uno Stato membro adotta un provvedimento nazionale di conservazione delle risorse ittiche ponendo la Commissione di fronte al fatto compiuto travalica l'ambito delle sue competenze e disconosce una forma sostanziale ai sensi dell'art. 173 del Trattato quale interpretato dalla Corte in particolare nella sentenza 29 ottobre 1980 (cause riunite 209-215 e 218/78, H. van Landewyck, Racc. pag. 3125, punto 47).

Ad integrazione di questa osservazione il Governo federale fa riferimento al principio enunciato dalla Corte nelle quattro sentenze dell'11 dicembre 1973 (Lorenz, causa 120/73, Race. pag. 1471; Markmann, causa 121/73, Race. pag. 1495; Nordsee, Deutsche Hochseefischerei, causa 122/73, Race. pag. 1511; Fritz Lohrey, causa 141/73, Race, pag. 1527), per cui la violazione dell'obbligo di notificare i progetti di aiuti, ai sensi dell'art. 93, n. 3 del Trattato, attribuisce ai singoli dei diritti che il giudice nazionale è tenuto a salvaguardare. A parere del Governo federale, questo principio, che può essere applicato al caso in discussione, autorizza gli appellanti nella causa principale ad invocare l'inapplicabilità del regolamento del 1981 nei loro confronti.

Il Governo della Repubblica federale di Germania ritiene che qualora l'assenza di una previa consultazione non fosse sufficiente a configurare la «nullità» del regolamento del 1981, quest'ultima dovrebbe basarsi sulla mancanza di una previa autorizzazione della Commissione.

A sostegno di questa tesi, il Governo federale si riferisce alle osservazioni, svolte dalla Commissione nell'ambito della precitata causa 804/79, secondo le quali gli Stati membri possono in ogni caso adottare solo provvedimenti da essa proposti o approvati (sentenza 5.5.1981, Race, pag. 1057). In secondo luogo, il Governo federale si richiama alla sentenza 16 dicembre 1981 (Tymen, causa 269/80, Race. pag. 3079) in cui la Corte ha dichiarato contrario al diritto comunitario un provvedimento nazionale il cui contenuto rispecchiava essenzialmente le proposte della Commissione ma che era stato adottato senza la sua approvazione. Da questa sentenza consegue che un simile provvedimento nazionale non può legittimare una condanna penale.

Il Governo della Repubblica federale di Germania sottolinea che il problema di stabilire se un'approvazione a posteriori da parte della Commissione possa sanare l'inosservanza dell'obbligo di consultazione non è di interesse alcuno in quanto un argomento del genere è stato respinto dalla Corte al punto 37 della motivazione della precitata sentenza 5 maggio 1981 ed in quanto, ad ogni modo, una tale autorizzazione non è stata concessa al Governo del Regno Unito.

Nell'ultima parte delle sue osservazioni, il Governo federale sostiene che, anche se l'adozione del regolamento del 1981 non fosse contraria al diritto comunitario, ciò si verificherebbe incontestabilmente per il mantenimento in vigore dello stesso dopo l'emanazione, in data 12 giugno 1981, della proposta della Commissione, e per l'applicazione di questo regolamento oltre il 10 luglio seguente.

Secondo il Governo federale, l'illeggitti-mità del mantenimento in vigore del regolamento del 1981 deriva dall'importanza che presentano le proposte della Commissione in caso di inerzia del Consiglio. Il fatto che una proposta della Commissione sia discussa in seno al Consiglio o che quest'ultimo non raggiunga un accordo non modifica in nulla la natura giuridica della proposta stessa.

Il Governo federale osserva in proposito che la proposta della Commissione del 12 giugno 1981, motivata esplicitamente con la necessità di una rapida riapertura della pesca dell'aringa nella zona CIEM VIa ed adottata in base alle raccomandazioni del Gruppo di lavoro «aringa» del CIEM rimaneva un punto di partenza di cui gli Stati membri dovevano tener conto, ai sensi dell'art. 5 del Trattato, in vista di un'azione comunitaria concertata che imponeva, se non l'annullamento, almeno la non applicazione del regolamento del 1981.

Il Governo della Repubblica federale di Germania propone di rispondere nel modo seguente alla questione presentata dalla High Court of Justiciary:

«L'adozione di un provvedimento nazionale di conservazione non oggettivamente necessario secondo le informazioni scientifiche disponibili ed emanato da uno Stato membro senza la previa consultazione della Commissione nonché senza l'autorizzazione di quest'ultima, non è compatibile con il diritto comunitario allorché sostituisce un provvedimento di conservazione dal contenuto ampiamente conforme in precedenza adottato in armonia con il diritto comunitario. Il mantenimento in vigore di un provvedimento nazionale di conservazione autorizzato, molti anni prima, dalla Commissione non è comunque più in armonia con il diritto comunitario dal momento in cui esso non sia più oggettivamente giustificato secondo dati scientifici disponibili e la Commissione abbia presentato, conformemente a tali dati, una proposta il contenuto della quale sia in contrasto col provvedimento nazionale di conservazione».

Nel caso in cui, contrariamente alla tesi proposta, venga data risposta affermativa alla questione pregiudiziale, il Governo federale auspica che tale risposta sia integrata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da tutte le indicazioni necessarie alla valutazione sotto il profilo del diritto comunitario. A parere del Governo federale sarebbe così indispensabile richiamare il principio giuridico, riconosciuto in diritto comunitario, per cui una condanna penale presuppone una colpa e quest'ultima è esclusa da un errore di diritto inevitabile. Quest'ultima ipotesi si verifica nella fattispecie in esame nella causa principale poiché il Mehlich e il Gewiese hanno agito nell'ambito delle licenze loro concesse dalle autorità federali, il 29 giugno 1981, in base alla proposta della Commissione del 12 giugno precedente.

Nel caso in cui la Corte risolva in senso affermativo la questione sollevata dalla High Court of Justiciary, il Governo federale propone la seguente integrazione:

«Qualora un soggetto contro cui è intentato un procedimento penale per violazione di questo provvedimento nazionale di conservazione si sia trovato in una situazione di errore di diritto inevitabile, questa circostanza va considerata una causa di esclusione del reato».

La Commissione, dopo aver precisato lo sfondo normativo della causa principale, afferma che la questione pregiudiziale sottoposta dalla High Court of Justiciary mira in sostanza a definire la legittimità, nei confronti del diritto comunitario, di un provvedimento nazionale di conservazione che, adottato ed emanato senza essere stato espressamente approvato dalla Commissione stessa, rimette in vigore un provvedimento precedente senza sostanziali modifiche.

La Commissione sostiene che tale questione si basa su due ipotesi esatte e cioè che, in primo luogo, il regolamento del 1978 sia stato adottato e mantenuto in vigore conformemente al diritto comunitario sino al 1o maggio 1981, in quanto questo regolamento corrispondeva agli orientamenti definiti dal Consiglio nelle sue decisioni provvisorie ed in occasione della sua riunione del marzo 1981, e che, in secondo luogo, il regolamento del 1981 abbia semplicemente rimesso in vigore il regolamento del 1978.

La Commissione, richiamandosi alle sentenze 4 ottobre 1979 (causa 141/78, Repubblica francese/Regno Unito, Race, pag. 2923), 10 luglio 1980 (causa 32/79, Commissione/Regno Unito, Race. pag. 2403) e 5 maggio 1981 (causa 804/79, precitata), ritiene che l'obbligo di una previa consultazione non si applichi alla riadozione di un provvedimento esistente senza modifiche sostanziali. Il Regno Unito non è quindi venuto meno all'obbligo generale di cooperazione di cui all'art. 5 del Trattato ed al rispetto del compito di vigilanza della Commissione.

Se gli Stati membri, in forza dell'allegato VI della risoluzione dell'Aia, prima di adottare provvedimenti nazionali di conservazione, devono ricercare la sua approvazione consultandola «in tutte le fasi della procedura», la Commissione ritiene che questa risoluzione — alla luce delle sue finalità e del suo contesto — vada interpretata nel senso ch'essa si applica ai provvedimenti nuovi e non alla riadozione di provvedimenti esistenti.

Quest'interpretazione si conforma alle decisioni provvisorie adottate dal Consiglio il 19 dicembre 1978 ed in seguito. Da queste decisioni si ricava che, nell'ambito delle misure tecniche di conservazione e del controllo delle risorse ittiche, gli Stati membri applicano gli slessi provvedimenti da essi applicati alla data del 3 novembre 1976, e così pure altri provvedimenti (il corsivo è della Commissione) adottati in conformità delle procedure e dei criteri di cui all'allegato VI della risoluzione dell'Aia. Secondo la Commissione, tali decisioni attuano quindi una netta distinzione fra i provvedimenti preesistenti e quelli di nuova istituzione: solamente questi ultimi rientrano nella procedura di consultazione preliminare.

Questa interpretazione è pure confermata dalla prassi costante degli Stati membri e della Commissione nelle consultazioni relative ai provvedimenti di conservazione nazionali. Da questa prassi costante risulta, in primo luogo, che gli Stati membri non richiedono l'approvazione della Commissione per gli atti che si limitano a rimettere in vigore senza modifiche provvedimenti precedenti, e, in secondo luogo, che la Commissione esige il rispetto della procedura di consultazione e approvazione preliminari solamente quando l'atto è diretto a prorogare un provvedimento preesistente a durata limitata in quanto la proroga costituisce, in una tale ipotesi, un provvedimento nuovo che necessita della sua approvazione.

La Commissione afferma inoltre di riservarsi il diritto, in forza dei poteri conferitile dall'art. 155 del Trattato, di richiedere, come è avvenuto nella sua lettera del 28 luglio 1981 al Regno Unito, l'abrogazione o la modifica dei provvedimenti nazionali preesistenti quando non corrispondano più alle esigenze di conservazione.

Riferendosi al punto 46 della motivazione della sentenza 10 luglio 1980 (causa 32/79, precitata), la Commissione tiene tuttavia a segnalare che lo Stato membro che si astiene dal notificare la riadozione di una misura preesistente, con un preavviso appropriato, ne assume la responsabilità nel caso in cui il nuovo atto contenga una modifica sostanziale dei provvedimenti preesistenti. In un caso simile si dovrebbe constatare che non è stata seguita la procedura appropriata e che il nuovo provvedimento non è stato adottato in modo regolare.

La Commissione propone alla Corte di risolvere nei seguenti termini la questione posta dalla High Court of Justiciary:

«Nel caso in cui, dopo il 1o gennaio 1979, uno Stato membro adotti senza previa consultazione della Commissione, ma senza sostanziali modifiche, un provvedimento nazionale di conservazione che era stato a sua volta approvato e mantenuto in vigore conformemente al diritto comunitario, il provvedimento rimane approvato e mantenuto in vigore conformemente al diritto comunitario».

In risposta ai tre quesiti posti dalla Corte, la Commissione precisa quanto segue:

1. I provvedimenti contenenti «misure provvisorie» di cui a pag. 8 delle osservazioni scritte della Commissione sono quelli adottati dal Consiglio nel periodo 1979-1982 in mancanza delle disposizioni comunitarie necessarie ai fini della conservazione delle risorse ittiche nelle acque sotto la sovranità degli Stati membri. «Misure provvisorie» sono state adottate per la prima volta il 19 dicembre 1978 per un periodo limitato. Esse sono quindi state regolarmente prorogate (vedi sentenza 5.5. 1981, causa 804/79, Commissione/Regno Unito, Race. pagg. 1045-1068). Tuttavia nessun provvedimento di questa natura era in vigore durante il periodo cui si riferisce la presente controversia (maggio-luglio 1981) (cfr. le osservazioni scritte della Commissione, pag. 7, e la risposta al quesito n. 2 di seguito riportata). 2. Le dichiarazioni fatte dal Consiglio a seguito delle riunioni del 16 dicembre 1980 e 27 marzo 1981 figurano a verbale ma non sono state oggetto di provvedimenti formali. 3. I provvedimenti del Regno Unito contestati nella fattispecie, e che sono entrati in vigore il 1o maggio 1981, sono stati abrogati con effetto dall'11 agosto 1981.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 dicembre 1983.

Con ordinanza 1o febbraio 1983, la High Court of Justiciary di Scozia ha sollevato a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione delle norme di diritto comunitario relative alla conservazione delle risorse ittiche.

Tale questione è sorta nell'ambito di una controversia tra due pescatori tedeschi e le autorità britanniche in seguito alla confisca, avvenuta il 10 luglio 1981, del pescato di aringhe, effettuato dai primi ad ovest della Scozia, nella zona Via del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (in prosieguo: zona CIEM VIa), trasgredendo le norme regolamentari britanniche in vigore.

La normativa nazionale, in base alla quale sono stati condannati i due pescatori tedeschi, era il West Coast Herring (Prohibition of fishing) Order 1981 (S.I. 1981, n. 585) (in prosieguo: «il regolamento del 1981»), entrato in vigore il 1o maggio 1981. Il North Coast (Prohibition of Herring fishing) Regulations (Northern Ireland) 1981 (S.I. 1981, n. 100), adottato il 27 aprile 1981, si applicava ad una zona marittima adiacente. Questi due provvedimenti vengono in prosieguo denominati «i provvedimenti del 1981». Dall'ordinanza di rinvio si desume che queste due misure hanno riprodotto, senza modifiche sostanziali, il West Coast Herring (Prohibition of fishing) Order del 3 luglio 1978 (S.I. 1978, n. 930) al solo fine di correggere un inizio di procedura che inficiava parzialmente questo regolamento il quale, applicato ad una zona marittima ridotta (del resto estranea alla lite principale), avrebbe dovuto essere adottato in forza di una legge valida per l'Irlanda del Nord.

Condannati per trasgressione del regolamento del 1981 dallo Sheriff of Grampian Highlands and Islands at Stornoway, gli interessati impugnavano la sentenza dinanzi alla High Court of Justiciary di Scozia, invocando l'illegittimità di detto regolamento nei confronti del diritto comunitario. Il giudice nazionale chiede alla Corte di pronunciarsi sulla seguente questione pregiudiziale: «Qualora, dopo il 1o gennaio 1979, uno Stato membro notifichi alla Commissione la riadozione, senza sostanziali emendamenti, di un provvedimento nazionale di protezione a sua volta adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario, se, in mancanza di espressa approvazione della Commissione, il provvedimento riadottato continui ad essere adottato e mantenuto in vigore in conformità al diritto comunitario».

Va ricordato che in forza dell'art. 102 dell'atto relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti dei trattati (GU 1972, L 73, pag. 14), il potere di adottare provvedimenti per la protezione delle risorse biologiche del mare, a decorrere dal 1o gennaio 1979, rientra nella competenza esclusiva del Consiglio, su proposta della Commissione.

La situazione giuridica nel cui ambito si inserisca la causa principale è caratterizzata dal fatto che il Consiglio non ha emanato per il 1981 i provvedimenti di conservazione contemplati all'art. 102 dell'atto di adesione.

Come la Corte ha precisato nella sentenza 5 maggio 1981 (Commissione/Regno Unito, causa 804/79, Race. pag. 1045), gli Stati membri, mentre possono adottare provvedimenti provvisori di conservazione in caso di inerzia del Consiglio, debbono rispettare, nell'ambito del compito generale di vigilanza che l'art. 155 del Trattato affida alla Commissione, le condizioni procedurali e sostanziali fissate dal Consiglio nell'allegato VI della risoluzione dell'Aia 3 novembre 1976 e confermate dalla dichiarazione del Consiglio 31 gennaio 1978.

Dal combinato disposto della risoluzione e della dichiarazione precitate risulta che, per quel che riguarda le condizioni procedurali, lo Stato membro interessato può adottare provvedimenti nazionali di conservazione solo dopo aver chiesto lealmente l'approvazione della Commissione, che deve essere stata consultata in tutte le fasi della procedura.

Non è contestato che il regolamento del 1981, entrato in vigore il 1o maggio 1981, è stato notificato alla Commissione soltanto il 4 maggio seguente, e che quindi questa condizione non è stata soddisfatta.

II giudice nazionale interpella quindi la Corte al fine di stabilire se l'obbligo di consultare la Commissione e di chiedere la sua approvazione prima di adottare provvedimenti nazionali di conservazione sia assoluto e se, di conseguenza, si riferisca all'adozione di ogni provvedimento nazionale, compresa la riadozione senza modifiche sostanziali di provvedimenti a suo tempo approvati dalla Commissione.

La forza cogente delle condizioni procedurali fissate negli atti precitati dev'essere valutata alla luce degli scopi perseguiti dalla Comunità.

A questo proposito, va sottolineato che dette condizioni procedurali mirano a permettere il rispetto dei requisiti sostanziali, posti dal Consiglio negli atti summenzionati e che vincolano gli Stati membri, in una situazione caratterizzata dalla mancata attuazione di una politica comune in fatto di conservazione delle risorse ittiche.

Infatti, come è stato affermato dalla Corte nella precitata sentenza 5 maggio 1981 (Commissione/Regno Unito, causa 804/79), le esigenze inerenti alla salvaguardia, da parte della Comunità, dell'interesse comune e dell'integrità dei suoi poteri impongono agli Stati membri, in una situazione del genere, il dovere di non adottare provvedimenti nazionali di conservazione in spregio di obiezioni, riserve e condizioni eventualmente espresse dalla Commissione.

Da quanto precede risulta invece che, in linea di principio, la riadozione da parte di uno Stato membro, senza sostanziali modifiche, di un provvedimento nazionale di conservazione delle risorse ittiche, che sia stato precedentemente adottato osservando le norme procedurali e sostanziali del diritto comunitario, non è subordinata ad una nuova consultazione della Commissione. La notifica dei nuovi provvedimenti nazionali è tuttavia necessaria onde permettere alla Commissione di essere informata con esattezza sulla situazione giuridica in atto nei diversi Stati membri.

È importante osservare che, nella dichiarazione del 27 marzo 1981, allegata al verbale della riunione, il Consiglio ha chiesto, al fine di evitare gravi perturbazioni, che gli Stati membri adottino per il 1981 provvedimenti analoghi a quelli emanati negli anni precedenti.

Ora, con regolamento (CEE) 26 marzo 1980 (GU L 84, pag. 36), il Consiglio aveva fissato, per il 1980, un TAC uguale a zero di aringhe nella zona CIEM VIa; il 18 novembre e il 16 dicembre 1980 la Commissione aveva proposto un TAC uguale a zero di aringhe nella medesima zona per il 1981.

Solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti del 1981 la Commissione ha modificato, il 12 giugno e il 24 luglio 1981, le sue proposte iniziali di TAC uguale a zero per questo stesso anno, proposte che non erano ancora state adottate dal Consiglio, rendendo noto agli Stati membri, il 27 luglio 1981, che la sua ultima proposta di un TAC di 65000 tonnellate di aringhe doveva essere considerata vincolante nei loro confronti (GU C 224, pag. 1).

Secondo le osservazioni presentate alla Corte dal Governo della Repubblica federale di Germania esisterebbe un'ipotesi in cui sarebbe impossibile mantenere in vigore senza modifiche sostanziali un provvedimento nazionale di conservazione precedentemente adottato a norma del diritto comunitario: quella in cui all'andamento dei dati scientifici disponibili in proposito risulti che i provvedimenti di protezione anteriori non sono più strettamente necessari per la gestione e la conservazione delle risorse ittiche. Spetterebbe dunque alle autorità nazionali prendere l'iniziativa di modificare la loro normativa, osservando le norme procedurali e sostanziali in precedenza ricordate, per adattarla alla nuova situazione.

Questa tesi non può essere accolta. Essa perde di vista in effetti la competenza spettante alla Comunità dal 1o gennaio 1979 per adottare provvedimenti di conservazione delle risorse biologiche del mare. Spetta quindi solo alle autorità comunitarie accertare che le norme di conservazione precedentemente emanate non rispondono più ai nuovi dati scientifici disponibili ed adottare i provvedimenti richiesta da questa situazione.

Alla luce di quanto precede, la questione sollevata dal giudice nazionale va risolta nel senso che la riadozione, senza modifiche sostanziali, di un provvedimento nazionale di conservazione delle risorse ittiche, precedentemente adottato osservando le nome procedurali e sostanziali del diritto comunitario, non è subordinata ad una nuova consultazione della Commissione.

Le spese sostenute dal Governo del Regno Unito e dal Procurator fiscal di Stornoway, dal Governo della Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.