Corte giust. UE, Sentenza del 10 maggio 1979, causa 12/78

Gli antefatti, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono essere riassunti come segue:

Il regolamento (CEE) del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974/71 (GU n. L 106, pag. 1), relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri, autorizza, all'art. 1, n. 1, gli Stati membri a riscuotere e a concedere importi compensativi monetari all'importazione e all'esportazione dei prodotti descritti al n. 2 dello stesso articolo:

«… prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli; … prodotti il cui prezzo dipende da quello dei prodotti di cui (sopra) … e che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati o sono disciplinati da una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato».

Il n. 3 del detto articolo, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746/72 (GU n. L 291, pag. 148) dispone che il n. 1 :

«… si applica soltanto se l'applicazione delle misure monetarie di cui a detto paragrafo … dovesse provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli».

L'art. 4 del regolamento citato prevede che:

Il regime degli importi compensativi monetari veniva applicato al grano duro e ai prodotti derivati fino al 12 agosto 1974. I detti importi venivano in seguito soppressi: infatti, il prezzo del grano duro era salito sul mercato mondiale oltre il prezzo di entrata e, d'altra parte, lo scarto fra il corso reale della lira italiana e quello della lira verde si era ridotto al 2,5 %.

Poiché il prezzo del grano duro sul mercato mondiale era diminuito nel 1975 e 1976, la Commissione istituiva un prelievo sulle importazioni dai paesi terzi. Sul piano monetario, la lira continuava a «slittare» e lo scarto fra la lira verde e il suo valore reale raggiungeva il 21,6 % nel marzo 1976. Poiché affluivano a Bruxelles proteste di ambienti professionali, specialmente italiani (importatori, associazioni di mugnai e pastai) veniva sottoposto al Comitato di géstione competente, nell'aprile 1976, un progetto diretto a reintrodurre gli importi compensativi sui prodotti in causa. Essendo stato il progetto accantonato, affluivano nuove lamentele (in particolare dei Governi belga, lussemburghese e tedesco) contro la mancata introduzione degli importi compensativi monetari sul grano duro e/o sulla pasta alimentare.

Considerando che, negli ultimi mesi (cioè durante l'estate 1977), la mancanza degli importi compensativi monetari aveva causato difficoltà sia per il frumento duro, sia per i prodotti da esso ottenuti; che si erano infatti accertate deviazioni di traffico per il frumento duro e distorsioni della concorrenza per alcuni dei prodotti in questione; che inoltre questi problemi erano aggravati dal forte calo delle disponibilità di frumento duro di produzione comunitaria e dall'accresciuto fabbisogno d'importazioni dai paesi terzi, la Commissione, col regolamento n. 2604/77, istituiva importi compensativi monetari per i prodotti rientranti in particolare nelle sottovoci tariffarie 10.01 B (frumento (grano) duro), 11.02 A I a) (semola di frumento duro), nonché 19.03 A, 19.03 BI e 19.03 B II (paste alimentari, rispettivamente: con aggiunta di uova; non contenenti farina o semolino di grano tenero; altre). Questo regolamento veniva emanato senza che i comitati di gestione competenti avessero espresso il loro parere nel termine fissato dal loro presidente. Si applica dal 2 gennaio 1978.

Con il successivo regolamento n. 2792/77, la Commissione, sempre senza che i comitati di gestione avessero espresso il loro parere, aggiungeva un comma all'art. 2 del precedente regolamento, disponendo che gli importi compensativi con quest'ultimo disposti non si applicassero «alle operazioni effettuate in base ad un titolo implicante fissazione anticipata della restituzione all'esportazione o del prelievo all'importazione, per il quale fosse stata presentata domanda anteriormente al 26 novembre 1977».

Con il regolamento n. 2917/77 la Commissione disponeva che nel periodo dal 2 gennaio al 28 febbraio 1978 gli importi compensativi monetari previsti per i prodotti delle sottovoci 10.01 B e 11.02 A II a) fossero concessi a talune esportazioni e ad alcune importazioni solo in determinate ipotesi.

Il Governo italiano, ritenendo che i suddetti regolamenti della Commissione fossero illegittimi, li ha impugnati a norma dell'art. 173, 1o comma, del Trattato. Il ricorso, recante la data del 25 gennaio 1978, è stato registrato nella cancelleria della Corte il 2 febbraio seguente.

La Corte, su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Repubblica italiana conclude chiedendo alla Corte di:

a) annullare il regolamento (CEE) della Commissione 25 novembre 1977, n. 2604/77; b) e di conseguenza: annullare i regolamenti (CEE) della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2792/77, e 28 dicembre 1977, n. 2917/77; c) porre a carico della Commissione le spese del giudizio.

La Commissione delle Comunità europee conclude chiedendo alla Corte di:

a) respingere il ricorso; b) porre a carico dell'attrice le spese del giudizio.

Il Governo italiano afferma che, contrariamente a ciò che si afferma nella premessa del regolamento n. 2604/77, non esisteva e non esiste una turbativa degli scambi per il frumento duro (e le semole), perché il mercato del frumento duro e delle semole non presenta una dimensione comunitaria ma regionale, sia per la deficitarietà della produzione rispetto al fabbisogno totale, sia per la concentrazione nei luoghi di produzione, e nelle aree adiacenti, delle industrie di trasformazione. Una dimensione intracomunitaria ha invece solo il mercato delle paste alimentari, perché, data l'eccentricità delle zone produttrici del frumento rispetto all'intera area comunitaria, non è economicamente vantaggioso procedere alla trasformazione del prodotto di base in luoghi molto lontani da quelli di produzione. Le regioni del sud della Comunità producono il frumento e lo trasformano e le regioni del nord si approvvigionano non già dal sud della Comunità ma da paesi terzi; i due mercati sono completamente autonomi e non suscettibili di interferenze reciproche.

È interessante constatare, a riprova della non permeabilità delle aree interessate al frumento duro, che, malgrado il notevolissimo apprezzamento delle monete di alcuni Paesi membri, non si sono riscontrate dal 1974 ad oggi afflussi all'intervento in questi Paesi di merci provenienti dalle aree produttrici, Italia e Francia, e che, al contrario, proprio in questi ultimi Paesi si sono avute notevoli consegne all'intervento in considerazione del basso livello dei prezzi conseguente ad una disponibilità largamente eccedentaria.

Il regolamento è dunque viziato nel suo insieme quantomeno per il motivo che, quand'anche sussistessero perturbazioni sul mercato del prodotto derivato (le paste alimentari), resterebbe per sempre non dimostrato che gli stessi provvedimenti sarebbero stati necessari e sarebbero stati adottati anche in assenza di perturbazioni del mercato del frumento duro.

La Commissione ribatte che essa aveva buone ragioni per temere perturbazioni negli scambi (difficoltà e sviamento di traffico), a causa del livello dei prezzi espressi in valuta nazionale, e fortemente differenziati da uno Stato all'altro. L'esistenza di queste perturbazioni sarebbe provata dalle seguenti considerazioni :

le importazioni di grano duro in Italia da parte degli operatori economici incontravano sempre maggiori difficoltà. Infatti, il prezzo CIF del grano duro era superiore del 9,3 % al prezzo di entrata di tale prodotto; il grano duro veniva venduto in Italia, probabilmente per l'effetto calmieratore delle vendite effettuate dai poteri pubblici (l'AIMA), ad un prezzo prossimo a quello d'intervento, e quindi ben inferiore al prezzo indicativo; le importazioni di grano duro, quale che fosse la loro destinazione nella Comunità, transitavano per il Regno Unito. In particolare, gli importatori belgi, olandesi e tedeschi fruivano, grazie a questi sviamenti di traffico, di sostanziali vantaggi; infatti, il prelievo, espresso in unità di conto, tradotto in sterline al «tasso verde», consentiva un profitto intorno al 30 %, rispetto al all'onere al quale gli importatori belgi, olandesi e tedeschi avrebbero dovuto fare fronte ove le importazioni fossero state realizzate direttamente. Venivano in tal modo penalizzate le importazioni di grano duro dalla Francia. Dai dati forniti dal Regno Unito, è risultato che da gennaio a novembre 1977 venivano importate in tale Stato 112000 tonnellate di grano duro, di cui 53000 tonnellate venivano riesportate in altri Stati membri. Da notare che nell'anno precedente non vi erano state riesportazioni di questo genere; l'Italia si trovava in una situazione particolare. Da un lato, le importazioni di grano duro erano ostacolate dalla mancanza degli importi compensativi monetari e l'importatore non aveva altra scelta che rinunciare alle importazioni oppure effettuarle in perdita. D'altro lato, le vendite di grano duro importato da paesi terzi effettuate dall'AIMA si aggiravano nel primo semestre del 1977 sulle 200000 tonnellate. Il Governo italiano aveva inoltre acquistato sul mercato mondiale 300000 tonnellate di grano duro nel luglio 1977 e altre 200000 tonnellate erano state acquistate nell'ottobre 1977. La mancanza degli importi compensativi monetari faceva addirittura sì che nel nord della Comunità venisse portato all'intervento del grano duro proveniente da Paesi membri produttori (si tratta di 3500 tonnellate depositate a Gand e provenienti dall'Italia).

Premesso che l'ammontare delle importazioni di grano duro in Italia non ha mai avuto una dimensione notevole (alcune centinaia di migliaia di tonnellate rispetto ad una produzione di circa tre milioni di tonnellate), si può notare che da marzo a settembre del 1977 le importazioni sono state di tonnellate 245000, vale a dire notevolmente superiori a quelle del corrispondente periodo dell'anno precedente, cioè tonnellate 205000.

Per ciò che riguarda il prezzo al quale le vendite di grano duro sono state effettuate in Italia dall'AIMA, le osservazioni della Commisione sono inadeguate e inesatte: infatti, le difficoltà delle importazioni non erano dovute a provvedimenti delle autorità nazionali. Questi provvedimenti, se veramente fossero stati contrari alle norma e alle finalità delle Comunità, avrebbero dovuto venire esaminati ed eliminati con altri strumenti, e non con l'adozione di un Provvedimento (gli importi compensativi monetari), il cui solo scopo è quello di «ovviare agli inconvenienti che l'instabilità monetaria può determinare» (sentenza della Corte 8 giugno 1977 nella causa 97/76, Racc. 1977, pag. 1063). D'altro lato, in realtà, l'Amministrazione italiana, dopo i primi mesi, ha aumentato i prezzi in modo tale che questi hanno raggiunto, anche nel loro «minimo», un livello pari, e poi nettamente superiore a quello del prezzo indicativo.

Né il prezzo di mercato, né il gruppo delle cessioni statali erano in Italia al basso livello indicato dalla Commissione. Ciò premesso, le difficoltà degli importatori italiani non erano determinate dal rapporto fra questo basso livello dei prezzi in Italia e l'alto livello raggiunto dal prezzo CIF, aumentato del prelievo, espresso in moneta italiana, superiore al prezzo d'entrata. Del resto, è ben noto da un lato che il superamento del prezzo d'entrata da parte del prezzo CIF sdoganato («nazionalizzato») non scoraggia affatto le operazioni di importazione e d'altro lato che l'introduzione degli importi compensativi serve solo a ridurre in minima parte e non certo a eliminare tale superamento.

Risulta dalle statistiche elaborate dagli organi delle Comunità che nel (più lungo) periodo agosto 1976 — novembre 1977 sono stati rilasciati dal Regno Unito certificati di importazione per sole tonnellate 86000 circa, per cui è da presumere che le importazioni nel periodo indicato dalla Commissione non abbiano superato le 50000 tonnellate. Quanto poi alle importazioni dalla Francia, esse sono addirittura effettivamente aumentate nei paesi membri nel periodo in questione, nonostante le ben note difficoltà conseguenti alle negative caratteristiche merceologiche del grano duro francese. Anche, comunque, dando per ammessa la deviazione di traffico, pur nella consistenza indicata dalla Commissione, si tratterebbe pur sempre di un fenomeno marginale e scarsamente indicativo.

Per quanto concerne le 3500 tonnellate depositate a Gand e provenienti dall'Italia, un quantitativo così modesto non può avere rilevanza se paragonato a quello di circa 400000 tonnellate conferite all'intervento nello stesso periodo nei paesi produttori a moneta deprezzata (Francia e Italia).

La Commissione fa notare che quando parla delle difficoltà incontrate dagli importatori di grano duro in Italia, essa intende riferirsi al commercio privato. Nulla vieta allo Stato di effettuare operazioni in pura perdita, vendendo sottocosto i prodotti acquistati sul mercato mondiale.

La prova matematica di tali difficoltà è data dal fatto che, alla data di adozione del regolamento n. 2604/77, le importazioni di grano duro pervenivano in Italia ad un prezzo superiore a quello del mercato italiano. Non sembra quindi convincente quanto affermato dal Governo italiano, e cioè che il superamento del prezzo d'entrata da parte del prezzo CIF, espresso in moneta nazionale, non scoraggia affatto le operazioni d'importazione e che l'introduzione degli importi compensativi serve solo a ridurre in minima parte e non certo a eliminare questo superamento. Nessun operatore può continuare a lungo un'attività che sfoci necessariamente in perdite.

Per quanto riguarda le deviazioni di traffico, la stessa stampa se ne era occupata e una inchiesta era stata in conseguenza aperta dal Parlamento europeo. Le deviazioni di traffico interessavano circa 57000 tonnellate di grano duro, cioè una quantità rilevante. Se gli operatori non avessero temuto la reintroduzione degli importi compensativi monetari, tutte le importazioni di grano duro destinate ai paesi del Benelux e alla Repubblica federale sarebbero probabilmente transitate per il Regno Unito. Il profitto tratto da tale traffico era invero così notevole che nessun operatore avrebbe potuto ragionevolmente rinunciarvi.

Il regolamento n. 974/71, art. 1, n. 3 (come modificato dal regolamento n. 2746/72), precisa che, perché si possano disporre importi compensativi, occorre che le perturbazioni degli scambi riguardino i prodotti agricoli, cioè i prodotti di cui all'allegato II del Trattato stesso. Invece, le paste alimentari sono un prodotto di seconda trasformazione del prodotto di base, e sono un tipico prodotto industriale, in cui la componente cerealicola ha rilevanza non preponderante (kg 167 di frumento duro danno kg 107 di semola e questi ultimi danno kg 100 di pasta).

Orbene, la Commissione, come risulta dal secondo considerando del regolamento impugnato, ha preso in considerazione le perturbazioni che colpiscono gli scambi del prodotto non agricolo derivato dal prodotto agricolo. Il regolamento della Commissione ha dunque violato il regolamento del Consiglio. A parte l'inesistenza degli scambi comunitari di frumento duro e quindi delle perturbazioni relative ad esso, l'aver posto a fondamento del regolamento presupposti di cui non si sarebbe dovuto tener conto rende illegittimo il regolamento nella sua totalità, quanto meno perché non sarebbe dimostrato che, senza quei presupposti, sarebbero state necessarie e sarebbero state adottate le stesse misure.

Le situazioni descritte per il grano duro hanno prodotto conseguenze sul mercato delle paste alimentari. Le esportazioni italiane sono aumentate nel 1976 del 50 % rispetto al 1975, e sono ancora aumentate nel 1977. È stata così provocata una crisi nei settori concorrenti degli altri Paesi membri.

Poiché le perturbazioni proprie del mercato del grano duro erano state accertate, la Commissione aveva l'obbligo di preoccuparsi anche dei prodotti derivati, e in particolare delle paste alimentari, il cui valore è determinato principalmente dal costo del grano usato per la produzione. Questo problema non è nuovo, ma è stato esaminato nella causa 29/77 (Roquette, Racc., pag. 1835), nella quale la Corte ha affermato che «è lecito alla Commissione valutare i rischi di perturbazioni tanto per gli scambi di prodotti di base, quanto per gli scambi di prodotti di base e derivati».

Il Governo italiano si chiede se la Commissione non abbia reintrodotto gli importi compensativi più per le pretese turbative sul mercato delle paste alimentari che non per turbative sul mercato del frumento duro. Gli sembra inutile, ai fini della verifica della sussistenza del vizio di legittimità denunciato con il secondo motivo di ricorso, esaminare se si sia verificata la distorsione della concorrenza nel mercato delle paste alimentari e se siano esatte le cause di tale distorsione che la Commissione ha ritenuto di individuare.

La Commissione assume che la tesi del Governo italiano è insostenibile per le seguenti ragioni:

il regolamento n. 974/71 è fondato anche sull'art. 235, e le sue disposizioni si applicano «ai prodotti che sono disciplinati da una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato»; le perturbazioni che esistono sul prodotto di base e sui prodotti derivati agricoli hanno un'incidenza diretta sui prodotti di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1059 (GU n. L 141, pag. 1), che determina il regime di scambi da applicarsi a talune merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli. Sostenere che, per quanto riguarda questi ultimi, non si deve tener conto delle perturbazioni che li colpiscono, nemmeno se gli scambi di tali prodotti sono effettivamente perturbati dalle differenze di costo dei prodotti agricoli che entrano nella loro composizione, condurrebbe ad un cieco automatismo. Ci si troverebbe infatti in questo dilemma: o applicare sempre, automaticamente, gli importi compensativi monetari sui prodotti di cui al regolamento n. 1059/69, non appena siano presenti le condizioni per applicare tali importi sui prodotti agricoli di base; o, lasciata sfuggire l'occasione dell'estensione automatica al momento dell'introduzione degli importi compensativi monetari sui prodotti agricoli di base, non poterli mai più applicare.

L'assenza di importi compensativi ha posto i trasformatori (industriali) del prodotto in situazioni diverse a seconda della posizione della rispettiva moneta. Il trasformatore di un paese a moneta deprezzata, come l'Italia, è stato svantaggiato dall'assenza di sovvenzioni all'importazione di frumento, compensative del deprezzamento della moneta nazionale, mentre i trasformatori di paesi a moneta apprezzata hanno goduto dell'esenzione all'importazione dagli importi compensativi che avrebbero dovuto pagare per bilanciare l'apprezzamento della loro moneta. Eppure, l'esportazione delle paste italiane ha proseguito la sua espansione. Ma ciò è dovuto anzitutto alla disponibilità in loco della materia prima, e alla particolare valorizzazione che in Italia hanno i sottoprodotti del frumento duro, il che consente di acquistare questo a prezzo più basso: è noto infatti che, per effetto di alcune misure comunitarie nell'intero comparto dei cereali foraggeri, la crusca (sottoprodotto del frumento) ha un prezzo molto più elevato in Italia che in altri paesi membri, e ciò consente di ottenere in definitiva la semola, da trasformare in pasta, a prezzo più contenuto.

L'introduzione di uno strumento di compensazione monetaria non appare dunque finalizzato all'equilibrio dei mercati agricoli, ma appare come una misura di contenimento e di contrapposizione ad una concorrenza che si esplica a livello di componenti non agricole del costo di produzione. Ed è questa una distorsione di finalità assolutamente incompatibile con lo spirito e con la lettera del regolamento n. 974/71, che limita le compensazioni monetarie al verificarsi di turbative negli scambi dei prodotti agricoli.

Prova ulteriore di questo sviamento di potere è data dalla sopravvenienza dei regolamenti della Commissione nn. 2792/77 e 2917/77, il cui stesso tenore conferma l'impressione che la Commissione abbia semplicemente rimediato ad alcune difficolta incontrate dagli operatori economici comunitari non italiani nel settore industriale delle paste alimentari.

La Commissione fa notare che la reintroduzione degli importi compensativi monetari nel settore in questione non è stata decisa alla leggera, bensì, al contrario, come è dimostrato dalla genesi laboriosa del provvedimento contestato, al termine di un esame prolungato e di discussioni approfondite.

Il mercato delle paste alimentari nella Comunità era stato turbato dai seguenti fattori:

anzitutto, dal vistoso deprezzamento della lira che non consentiva ai produttori di paste alimentari degli altri Stati membri di sostenere la concorrenza con i prodotti italiani; dal basso livello del prezzo, prossimo al prezzo d'intervento, del grano duro in Italia. Essendo la Comunità deficitaria di tale prodotto, i prezzi dovrebbero «tirare» verso l'alto e cioè verso il prezzo indicativo. La decisione d'intervenire sul mercato del grano duro è stata determinata dalla volontà delle autorità italiane di bloccare il prezzo massimo di vendita delle paste alimentari al dettaglio; dalle condizioni di particolare favore in cui si trovavano le esportazioni, dagli Stati membri a moneta deprezzata, di paste alimentari fabbricate con frumento tenero e non gravate degli importi compensativi, mentre le importazioni del prodotto di base fruivano di detti importi.

Il Governo italiano non intende negare che lo sviluppo delle esportazioni italiane di paste alimentari ci sia stato, ma vuole precisare che esso è stato costante dal 1973 ad oggi.

Non si è dunque avuta una impennata improvvisa e ingiustificata negli ultimi mesi precedenti il regolamento. In secondo luogo, il valore delle paste alimentari non è affatto «determinato in maniera preponderante dal costo del frumento utilizzato nella fabbricazione», bensì dai componenti normali di qualsiasi processo di trasformazione (ammortamento, salario, capitale) e di commercializzazione (pubblicità, rete distributiva).

L'accresciuta capacità concorrenziale della pasta italiana è largamente e principalmente dovuta a fattori rappresentati dal costo della trasformazione industriale, dalla riduzione dei profitti, dalla qualità e dalla tradizione, dal maggior spazio lasciato al consumo nell'orientamento del gusto e, in via contingente, dalla penuria e dagli alti prezzi degli altri alimenti che normalmente sono concorrenti della pasta: la patata, il riso.

La distorsione di finalità operata dalla Commissione nella reintroduzione degli importi compensativi e l'esistenza dello sviamento di potere traspaiono dalle stesse ammissioni della Commissione: «…non consentiva ai produttori di paste alimentari degli altri Stati membri di sostenere la concorrenza con i prodotti italiani». Nella fattispecie vi è stato solamente un problema di concorrenza industriale, che illegittimamente si è voluto risolvere con lo strumento degli importi compensativi, attribuendo ad essi una funzione di salvaguardia vicaria di altre misure, proprie dell'armonizzazione delle politiche economiche e specificamente industriali.

Per quanto riguarda le condizioni di particolare favore in cui si trovavano le esportazioni, dagli Stati a moneta deprezzata, di paste alimentari fabbricate con frumento tenero, la Commissione avrebbe potuto disporre l'applicazione degli importi compensativi, precisando che -questi potevano non essere corrisposti in concomitanza con la dimostrazione, facilmente acquisibile, dell'avvenuto esonero dagli importi alla partenza dallo Stato esportatore.

Secondo la Commissione, vanno tenuti distinti i due prodotti di base che vengono utilizzati nella fabbricazione delle paste alimentari e rappresentano il 55-60 % del valore finale del prodotto trasformato :

il grano tenero, che ha sempre fruito degli importi compensativi monetari all'importazione in Italia, mentre, fino al 2 gennaio 1978, le paste fabbricate con tale prodotto ed esportate dall'Italia ne erano esenti; il grano duro, per il quale la reintroduzione degli importi compensativi monetari era giustificata, ed anzi imposta, dalle ragioni più volte richiamate.

I fattori indicati dal Governo italiano possono continuare a svilupparsi a tutto vantaggio dell'industria di trasformazione italiana. Su questi fattori gli importi compensativi non hanno alcuna incidenza. Essi infatti, calcolati unicamente sul valore della materia prima utilizzata nella fabbricazione della pasta, si limitano a ristabilire nella Comunità, in questo settore, un certo equilibrio, un ravvicinamento alla «par condicio» fra trasformatori dei vari Stati membri. In altre parole, gli importi compensativi, per la loro stessa natura e per il metodo seguito nella determinazione del loro ammontare, non intendono mortificare la concorrenza ma ridurre un ingiustificato vantaggio.

Quanto ai regolamenti nn. 2792/77 e 2917/77, la loro esistenza è strettamente legata a quella del regolamento n. 2604/77: se questo sarà dichiarato illegittimo, conseguentemente anche i regolamenti nn. 2792/77 e 2917/77 dovranno essere dichiarati illegittimi. Si è creata una discriminazione fra le esportazioni nei paesi terzi, che sono soggette al certificato di esportazione e fruiscono dell'esenzione dagli importi compensativi, e le esportazioni nei paesi della Comunità, per le quali esistono solamente i contratti e le quali, di conseguenza, non fruiscono dell'esenzione. Anche qui, sono le esportazioni di pasta italiana ad essere pregiudicate. Per quanto riguarda il regolamento n. 2917/77, la domanda italiana volta ad ottenere un provvedimento analogo per la pasta esportata dall'Italia negli altri Paesi membri non è stata accolta, il che cagiona un ulteriore pregiudizio a queste esportazioni intracomunitarie.

Per quanto riguarda l'esonero contemplato unicamente per i paesi terzi dal regolamento 2792/77, esso è giustificato, secondo la Commissione, dalle seguenti ragioni:

l'intenzione della Commissione era ben nota agli operatori economici, che non sono stati sicuramente colti di sorpresa e potevano quindi adeguatamente premunirsi; vi è poi una imprescindibile esigenza di controllo: per non aprire la porta a troppo facili frodi, la misura non venne prevista negli scambi intracomunitari, per i quali, come è ovvio, mancando restituzioni o. prelievi non vi sono prefissazioni; nell'impossibilità di disporre dei certificati di prefissazione, derogare all'applicazione degli importi compensativi avrebbe significato concedere vantaggi non giustificati, per esempio per le paste alimentari prodotte con frumento tenero, frumento che aveva sempre beneficiato degli importi compensativi all'importazione; l'esonero dal pagamento degli importi compensativi non sarebbe stato giustificato ove i prodotti fossero stati esportati in uno Stato membro a moneta deprezzata, tenuto a concedere importi compensativi all'importazione.

Con il regolamento n. 2917/77, la Commissione ha inteso ovviare a movimenti speculativi atti a provocare sviamenti di traffico e distorsioni della concorrenza, movimenti provocati dal lungo periodo transitorio concesso dal regolamento n. 2604/77. Nel corso del periodo transitorio, i fabbricanti italiani di pasta hanno potuto continuare a lavorare con le giacenze di cui disponevano ed avranno accelerato le consegne. Per le importazioni di grano duro, avranno certamente atteso il 2 gennaio 1978. D'altro lato, sarebbe stato impossibile assicurare il controllo amministrativo della misura richiesta dal Governo italiano. Infatti, non sarebbe stato possibile distinguere, per lo stesso prodotto trasformato, quali sono le paste alimentari, quelle prodotte con grano duro, che ha beneficiato degli importi compensativi monetari all'importazione, da quelle prodotte con grano duro che di tale beneficio non ha usufruito.

L'argomento della Commissione, secondo il quale la sua intenzione sarebbe stata nota, non è pertinente perché non dà ragione della disparità di trattamento operata. In contrario si osserva comunque che le tergiversazioni della Commissione durate tre anni potevano fare legittimamente ritenere che gli importi compensativi non sarebbero stati più reintrodotti.

Per quanto riguarda la difficoltà dei controlli ad evitare irregolarità, appare sufficiente richiamare la precedenza della non discriminazione rispetto al rischio di eventuali irregolarità.

Quanto al regolamento n. 2917/77, le obiezioni della Commissione non hanno consistenza. Innanzitutto, la rete distributiva dei prodotti alimentari richiede forniture a lunga scadenza e rispetto dei diagrammi di lavorazione e di magazzinaggio. Il periodo transitorio era così breve da non consentire certo quanto affermato dalla Commissione. Per quanto concerne la possibilità di distinguere le paste, sarebbe stato sufficiente adottare un periodo transitorio più lungo e la certificazione di corrispondenza fra qualità esportata e prodotto importato.

La Commissione assume chi gli operatori economici seguivano giorno per giorno l'andamento dei lavori dei suoi servizi.

L'estensione del sistema degli importi compensativi monetari era già di per sé prevedibile in base all'art. 2 del regolamento n. 974/71. Il fatto di aver dovuto adottare una misura di carattere generale, distinguendo tra commercio interno e commercio con i paesi terzi, non rivela alcuna discriminazione, ma solo una disciplina differenziata per situazioni tra loro non comparabili.

In conclusione, la Commissione ribadisce che le questioni essenziali che si pongono sono:

1. Vi era, sì o no, divario tra la lira «verde» e la lira «reale» quando il regolamento venne adottato? Un tale divario, se sussisteva, era di entità rilevante? La risposta è che il divario esisteva e la sua misura (17,8 %) è di per sé eloquente prova della sua gravità; 2. Data questa situazione vi era motivo, sì o no, di temere perturbazioni negli scambi di grano duro e dei prodotti derivati? Il divario tra tasso reale e tasso verde di una moneta costituisce già, di per sé, una presunzione che, in mancanza di importi compensativi, si verificherebbero sfavorevoli perturbazioni negli scambi. Questa tesi trova conforto nella giurisprudenza della Corte (causa 29/77, cit.). La Commissione ha individuato le perturbazioni in concreto già riscontrate : difficoltà incontrate dagli importatori privati di grano duro in Italia; sviamenti di traffico confermati dalle autorità del Regno Unito; difficoltà incontrate dai produttori di paste alimentari in altri Stati membri.

All'udienza del 13 dicembre 1978, il Governo della Repubblica italiana, rappresentata dal sig. O. Fiumara, avvocato dello Stato, e la Commisione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. C. Maestripieri in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 31 gennaio 1979.

Con ricorso depositato il 25 gennaio 1978, la Republica italiana chiedeva, ai sensi dell'art. 173, 1o comma, del Trattato CEE, l'annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 25 novembre 1977, n. 2604, che «istituisce importi compensativi monetari per il frumento duro e i prodotti da esso ottenuti» (GU n. L 302, pag. 40) e, di conseguenza, del regolamento (CEE) della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2792, recante modifica del regolamento (CEE) n. 2604/77 (GU n. L 321, pag. 29), e del regolamento (CEE) della Commissione 28 dicembre 1977, n. 2917, «relativo a misure transitorie concernenti l'applicazione di importi compensativi monetari per taluni prodotti del settore dei cereali» (GU n. L 340, pag. 37).

La controversia si riferisce all'applicazione del regime degli importi compensativi monetari, secondo quanto stabilito dall'art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, «relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stati membri» (GU n. L 106, pag. 1), al frumento duro e a taluni dei prodotti da esso derivati non compresi nell'allegato II del Trattato e che sono oggetto di una normativa specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato;

la Commissione riteneva che l'assenza di importi compensativi monetari aveva creato, durante l'estate del 1977, difficoltà tanto per il frumento duro quanto per i prodotti derivati; che si erano potute accertare deviazioni di traffico per il frumento duro e distorsioni della concorrenza per taluni dei prodotti derivati, e che questi problemi erano inoltre aggravati dal forte calo delle disponibilità di frumento duro di produzione comunitaria e dall'accresciuto fabbisogno d'importazioni dai paesi terzi;

col regolamento n. 2604/77, la Commissione istituiva, pertanto, importi compensativi monetari per i prodotti rispettivamente classificati nelle sottovoci doganali 10.01 B (frumento (grano) duro), 11.02 Ala) (semole, semolini di frumento duro), nonché 19.03 A (paste alimentari contenenti uova), 19.03 B I (paste alimentari non. contenenti farina o semolino di grano tenero) e 19.03 B II (paste alimentari non nominate);

pochi giorni dopo, col regolamento n. 2792/77, essa aggiungeva un nuovo comma all'art. 2 del regolamento precedente, per stabilire che gli importi compensativi da questo istituiti non si applicano «alle operazioni effettuate in base a un titolo implicante fissazione anticipata della restituzione all'esportazione o del prelievo all'importazione, per il quale sia stata presentata domanda anteriormente al 26 novembre 1977»;

due settimane dopo, col regolamento n. 2917/77, la Commissione stabiliva che, durante il periodo 2 gennaio - 28 febbraio 1978, la concessione degli importi compensativi per i prodotti delle sottovoci doganali 10.01 B (frumento (grano) duro) e 11.02 A I a) (semole, semolini di frumento (grano) duro) era sottoposta per certe operazioni di esportazione e di importazione, a determinate condizioni.

II Governo italiano chiede l'annullamento dei tre regolamenti in questione, ma si è limitato a svolgere argomenti relativi al solo regolamento n. 2604/77, poiché da quest'ultimo dipende la sorte dei regolamenti n. 2792/77 e n. 2917/77.

Il Governo italiano fa rilevare che l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 974/71, dispone che importi compensativi monetari possono venire applicati: a) ai prodotti per i quali sono previste misure d'intervento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli; b) ai prodotti il cui prezzo dipende la quello dei prodotti di cui alla lettera a) e che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati o sono disciplinati da una regolamentazione specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato;

esso sostiene poi che è stato violato il n. 3 dello stesso articolo (come modificato dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746, GU n. L 291, pag 148), secondo cui gli importi compensativi monetari si applicano quando si verificano perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli;

esso ricorda che nel regolamento n. 2604/77 si considera, al secondo punto del preambolo, «che, negli ultimi mesi, la mancanza di importi compensativi monetari ha causato difficoltà sia per il frumento duro, sia per i prodotti da esso ottenuti» e «che si sono infatti accertate deviazioni di traffico per il frumento duro e distorsioni della concorrenza per alcuni dei prodotti in questione»;

detto Governo sostiene che queste considerazioni sono palesemente errate e costituiscono un vero e proprio travisamento dei fatti;

a suo avviso, non esisteva e non esiste alcuna turbativa degli scambi per il frumento duro e per le semole, in quanto il mercato di questi prodotti non presenta una dimensione comunitaria, bensì regionale; le regioni del sud della Comunità producono il frumento duro e lo trasformano e le regioni del nord si approvvigionano non già dal sud della Comunità, ma da paesi terzi; i due mercati sono completamente autonomi e non possono subire interferenze reciproche;

sempre secondo il Governo italiano, dato che non esiste un mercato comunitario per il frumento duro, bensì solamente per le paste alimentari, la Commissione potrebbe tutt'al più parlare di perturbazioni del mercato di queste (perturbazioni che non possono costituire il necessario presupposto dell'istituzione degli importi compensativi), ma non certo di perturbazioni negli scambi di frumento.

Questo mezzo riguarda l'applicazione degli importi compensativi al frumento e alle semole.

La Commissione è riuscita a provare che si sono avute rilevanti importazioni di frumento duro dai paesi terzi nel Regno Unito, dove, a causa della debolezza della moneta, i prelievi, espressi in unità di conto, risultavano molto meno elevati che nei paesi la cui moneta si era apprezzata, e che notevoli quantitativi erano stati riesportati nel Belgio, nei Paesi Bassi e nella Repubblica federale di Germania, con la conseguenza che, in questi paesi, gli importatori potevano realizzare sostanziali profitti, grazie a detti sviamenti di traffico;

risulta, d'altra parte, che una partita di 3500 tonnellate di grano duro proveniente dall'Italia veniva presentata all'intervento nel Belgio;

constatando, in base alle suddette circostanze, che esisteva il rischio di deviazioni di traffico e di perturbazioni negli scambi intracomunitari per questi prodotti, la Commissione non ha superato i limiti del suo potere discrezionale;

pertanto, questo mezzo non può essere accolto.

Poiché entrambi questi mezzi riguardano l'applicazione degli importi compensativi alle paste alimentari, è opportuno esaminarli congiuntamente;

secondo il Governo italiano, le paste alimentari sono un prodotto di seconda trasformazione della materia prima e sono un tipico prodotto industriale, in cui la componente cerealicola non ha rilevanza preponderante; le paste non figurano nell'allegato II del Trattato, che elenca i prodotti da definirsi agricoli, ma sono invece oggetto di una disciplina specifica ai sensi dell'art. 235 del Trattato; dal secondo punto del preambolo del regolamento impugnato risulta che la Commissione ha tenuto conto delle distorsioni di concorrenza verificatesi negli scambi del prodotto non agricolo derivato dal prodotto agricolo; l'art. 1, n. 3, del regolamento del Consiglio stabilisce per l'appunto che gli importi compensativi possono essere applicati solo se la loro mancanza dovesse provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli; l'aver posto a fondamento del regolamento circostanze di cui non si sarebbe dovuto tenere conto rende illegittimo il regolamento nella sua totalità, quanto meno perché altrimenti non si avrebbe la dimostrazione del fatto che, senza quelle circostanze, sarebbero stati necessari e sarebbero stati adottati gli stessi provvedimenti; l'aumento delle esportazioni di paste italiane è dovuto alla disponibilità in loco della materia prima e alla particolare valorizzazione di cui fruiscono in Italia i sottoprodotti del frumento duro, la quale consente di acquistare quest'ultimo a prezzo più basso; l'accresciuta capacità concorrenziale delle paste italiane è largamente e principalmente dovuta a fattori rappresentati dal costo della trasformazione industriale, dalla riduzione dei profitti, dalla qualità e dalla tradizione industriale che lascia maggior spazio all'orientamento dei gusti dei consumatori e, in via contingente, dalla penuria e dai prezzi elevati degli altri alimenti che normalmente sono concorrenti delle paste; la patata, il riso.

La Commissione sostiene che le distorsioni di concorrenza che hanno turbato il mercato delle paste alimentari nella Comunità sono state causate dai seguenti fattori: vistoso deprezzamento della lira, che non consentiva ai produttori di paste alimentari degli altri Stati membri di sostenere la concorrenza dei produttori italiani; basso livello del prezzo, prossimo al prezzo d'intervento, del grano duro in Italia; essendo la Comunità deficitaria di tale prodotto, i prezzi avrebbero dovuto avvicinarsi al prezzo indicativo; condizioni di particolare favore in cui si trovavano le esportazioni, dagli Stati membri a moneta deprezzata, di paste alimentari fabbricate con frumento tenero e non gravate da importi compensativi, mentre le importazioni del prodotto di base fruivano di detti importi.

L'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71, nella versione risultante dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746 (GU n. L 291, pag. 148), subordina l'applicazione degli importi compensativi ai prodotti agricoli di base unicamente alla condizione che le misure monetarie di cui al n. 1 (cioè l'oscillazione del tasso di cambio della moneta di uno Stato membro) provochino perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli;

per quanto riguarda il prodotto trasformato, dall'art. 2, n' 2, del regolamento n. 974/71 risulta che gli importi compensativi da applicare sono pari all'incidenza, sul prezzo del prodotto considerato, dell'applicazione dell'importo compensativo al prezzo del prodotto di base da cui esso dipende;

per giustificare l'applicazione di importi compensativi a prodotti trasformati è quindi sufficiente che gli importi compensativi vigenti per il prodotto di base abbiano incidenza rilevante sul prezzo dei prodotti trasformati.

Da quanto precede risulta che è incontestabile l'esistenza, all'epoca considerata, di una perturbazione del mercato per il grano duro e per il relativo prodotto di prima trasformazione (semola di grano duro) ;

spettava alla Commissione stabilire se gli importi compensativi vigenti per il prodotto di base potessero avere incidenza rilevante sul prezzo del prodotto trasformato;

la Commissione ha considerato che il prodotto di base usato per la fabbricazione delle paste alimentari incide in misura superiore alla metà sul valore finale del prodotto trasformato;

gli argomenti svolti dal Governo italiano per sottolineare l'esistenza di una più favorevole struttura dei costi di produzione in Italia non sono atti a mettere in dubbio questa stima della Commissione, che si riferisce alla Comunità nel suo complesso;

in effetti, la Commissione doveva tener conto non solo dell'incidenza dei provvedimenti monetari sulle esportazioni dall'Italia, ma altresì dell'incidenza degli importi compensativi sul prodotto di base negli scambi del prodotto trasformato fra gli altri Stati membri;

stando così le cose, tenuto conto della stretta relazione esistente fra il grano duro e i suoi derivati di prima e di seconda trasformazione, riconosciuta dal regolamento del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1059, «che determina il regime di scambi applicabile a talune merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli» (GU n. L 141, pag. 1), si poteva logicamente ammettere che la ripercussione, sui prezzi delle paste alimentari, dell'incidenza degli importi compensativi monetari sul prodotto di base da cui esse sono ottenute fosse rilevante;

alla Commissione non si può quindi far carico di aver superato i limiti del potere discrezionale spettantele in materia o di aver esercitato il proprio potere a fini estranei al regolamento n. 974/71;

i mezzi relativi alla violazione dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71 ed all'esistenza di uno sviamento di potere vanno perciò disattesi;

il ricorso dev'essere respinto.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese;

la ricorrente è rimasta soccombente.