Corte giust. UE, Sentenza del 14 febbraio 1984, causa 325/82

Gli antefatti, il procedimento, le conclusioni e i mezzi e argomenti delle parti possono riassumersi come segue:

— La presente causa è scaturita dal fatto che, durante le crociere o le brevi escursioni nel Mare del Nord e nel Mar Baltico, sulle navi di linea o sui traghetti, venivano vendute in franchigia fiscale varie merci che venivano poi importate negli Stati membri, senza versare alcun dazio doganale, alcun prelievo agricolo e alcuna tassa sulla cifra d'affari o diritto d'accisa.

— La situazione di fatto che ha indotto la Commissione a promuovere il presente ricorso è analoga a quella che ha indotto il Finanzgericht di Amburgo ad adire la Corte con una prima domanda pregiudiziale, risolta con la pronunzia del 7 luglio 1981 (Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH e Rewe-Markt Steffen, 158/80, Race. pag. 1805). In quella causa, la Corte si è pronunciata sulla questione del se, e in qual misura, la vendita di merci in franchigia da dazi doganali e oneri fiscali sulle «navi del burro», e l'importazione di questi prodotti in franchigia fiscale, nei bagagli dei passeggeri, fosse compatibile con il diritto comunitario.

— Lo stesso Finanzgericht ha sottoposto alla Corte una seconda domanda pregiudiziale (causa 278/82, Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH e Rewe-Markt Herbert Kureit/Hauptzollämter Flensburg, Itzehoe e Lübeck-West, Race. 1984, pag. 721) avente ad oggetto la questione del se le facilitazioni in materia di dazi doganali, di tasse percepite all'importazione di prodotti agricoli o di tasse sulla cifra d'affari e di accise contemplate rispettivamente dai regolamenti del Consiglio 23 luglio 1969, n. 1544, modificato, del Consiglio 10 luglio 1975, n. 1818, modificato, e dalla direttiva del Consiglio 28 maggio 1969, n. 69/169/CEE, modificata, valgano anche per le merci che non si trovano in libera pratica negli Stati membri o per le quali non sono state versate tasse sulla cifra d'affari o diritti d'accisa negli Stati membri o nei paesi terzi, qualora dette merci siano state acquistate dai passeggeri, o su traghetti che prestano servizio passeggeri tra uno Stato membro ed uno Stato terzo, oppure su un traghetto che fa servizio passeggeri tra gli Stati della Comunità, oppure su battelli che partono da un porto di un paese membro per giungere nel porto di un altro paese membro, nel quale i passeggeri sbarcano, senza versare tasse, per ritornare, via terra, nello Stato membro di partenza.

— Con l'odierno ricorso per inosservanza si chiede tuttavia soltanto la declaratoria che sono state ignorate le disposizioni della direttiva del Consiglio n. 69/169/CEE, giacché la Commissione fa carico al Governo della Repubblica federale di Germania di concedere ai passeggeri che importano merci non tassate attraverso i valichi marittimi, dopo aver compiuto «un escursione in mare» nel Mare del Nord e nel Mar Baltico, una franchigia dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise. Secondo la Commissione, si deve intendere per «escursione in mare» una crociera in mare al termine della quale la nave rientra nel porto dello Stato membro da cui ha salpato, senza che i viaggiatori abbiano avuto modo di far scalo in un altro porto per compiervi acquisti.

La direttiva n. 69/169, completata dalla seconda direttiva del 12 giugno 1972 (GU L 139, pag. 28), dalla terza direttiva del 19 dicembre 1978 (GU L 366, pag. 28), dalla quarta direttiva del 19 dicembre 1978 (GU L 366, pag. 31), dalla direttiva del Consiglio 17 novembre 1981, n. 933 (GU L 338, pag. 24) e infine dalla direttiva 29 giugno 1982, n. 82/443 (GU L 206, pag. 35), definisce in primo luogo, all'art. 1, le franchigie dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise concesse per le merci contenute nei bagagli personali dei passeggeri provenienti dai paesi terzi, in secondo luogo, all'art. 2, il valore massimo delle merci ammesse in franchigia nei bagagli personali dei passeggeri provenienti da uno Stato membro della Comunità; essa stabilisce in terzo luogo, all'art. 4, il quantitativo massimo ammesso in franchigia dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise, per le merci elencate nello stesso articolo, ed infine, all'art. 6, sono stabilite le modalità in base alle quali gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per quel che riguarda le vendite nella fase del commercio al dettaglio, onde concedere, a determinate condizioni e con alcune riserve, lo sgravio dalla tassa sulla cifra d'affari per la vendita di merci ai viaggiatori che escono da uno Stato membro trasportandole nei loro bagagli personali.

L'importazione di merci in franchigia, autorizzata dalle autorità doganali tedesche, è disciplinata dal regolamento relativo alla franchigia dagli oneri all'importazione delle merci contenute nel bagaglio personale dei passeggeri del 3 dicembre 1974 (BGBl. I, 3377), modificato dal regolamento 12 dicembre 1979 (BGBl. I, 2150), modificato dal regolamento 9 dicembre 1981 (BGBl. I, 1377), ed infine modificato dal regolamento del 28 settembre 1982 (BGBl. I, 1377).

La disciplina tedesca distingue tra importazioni dagli altri Stati membri, definite esattamente come le definisce il diritto comunitario, e le «altre importazioni».

La nozione di «altre importazioni», secondo il diritto tedesco, è più ampia di quella di «importazioni provenienti da un paese terzo» ricorrente nel diritto comunitario. Essa comprende pure l'importazione delle merci acquistate dai passeggeri:

nei «negozi duty free» dell'aeroporto di partenza (in un altro Stato membro) o a bordo di un aereo, durante un volo che inizia in un altro Stato membro, se si servono delle linee aeree ¡ntracomunitarie; a bordo di una nave che sia salpata dal porto di un altro Stato membro (comprese le linee internazionali servite da traghetto); da un porto tedesco, nel qual caso porto di partenza e porto di arrivo possono coincidere;

se si servono delle linee marittime intracomunitarie.

In entrambi i casi le merci importate possono essere:

o merci provenienti da uno Stato terzo, non ancora sdoganate e depositate in precedenza in un magazzino doganale oppure in un porto franco sotto controllo dell'amministrazione doganale; oppure merci comunitarie esenti totalmente o parzialmente dalla tassa sulla cifra d'affari, dalle accise e prelievi agricoli, in libera pratica, che hanno fruito di restituzioni all'esportazione (le restituzioni all'esportazione sono state soppresse dal 1o gennaio 1981).

A norma dell'art. 2, n. 1, del regolamento sul bagaglio dei passeggeri, le merci che i passeggeri importano occasionalmente nei loro bagagli personali e esclusivamente per il loro uso personale o per consumare nell'ambito famigliare o come regalo, sono esenti dagli oneri all'importazione e dai dazi doganali se non superano i massimi consentiti in quantità e valore. Il regolamento distingue fra franchigia per grande transito e franchigia per piccolo transito:

la franchigia per grande transito è concessa allorché la nave entra nelle acque territoriali giungendo dal mare aperto, avendo salpato da un porto straniero, oppure dopo aver trascorso almeno 8 ore fuori dalla zona doganale (art. 3, n. 5); la franchigia per «piccolo transito» vale soltanto per l'importazione di merci al ritorno di quelle che si definiscono tradizionalmente «Stichfahr-ten» (escursioni in mare), cioè una crociera che si conclude, dopo un viaggio in alto mare, nel porto di partenza. La franchigia non presuppone che il battello esca dalle acque territoriali oppure faccia scalo in un porto straniero, o ancora che sia rimasto almeno 8 ore fuori dalla zona doganale. La franchigia per il «piccolo transito» è più ridotta di quella del «gran transito».

a) Con lettera 2 febbraio 1982, la Commissione invitava la Repubblica federale di Germania, come d'altra parte tutti gli altri Stati membri, ad adeguare, entro il 1o aprile 1982, la loro prassi giuridica ed amministrativa alla sentenza della Corte di giustizia 158/80. Con lettera 7 aprile 1982, la Commissione instaurava, nei confronti di tutti gli Stati membri, il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato e trasmetteva loro, l'11 giugno 1982, un parere motivato. In quest'occasione, la Commissione limitava i suoi addebiti alle franchigie doganali concesse per le merci provenienti dai paesi terzi e alla franchigia dagli oneri gravanti sui prodotti agricoli. Tutti gli Stati membri si sono impegnati a fare il necessario affinché dal 1o gennaio 1983 nel traffico intracomunitario venissero abolite le franchigie dai dazi doganali e dai prelievi agricoli di cui fruivano le vendite ai passeggeri. b) L'11 giugno 1982, la Commissione ha nuovamente indirizzato, ma solo al Governo della Repubblica federale di Germania, un ulteriore parere motivato per la prosecuzione «delle crociere del burro» lungo le coste tedesche nonostante l'invalidazione del regolamento del Consiglio 20 dicembre 1977, n. 3023, sancita dalla Corte nella sua sentenza del 7 luglio 1981, già ricordata.

Con telex 31 marzo 1982, il Governo della Repubblica federale di Germania informava la Commissione di aver deliberato, il 24 marzo 1982:

di constatare che la Commissione non aveva, fino a quel momento, tenuto conto della sentenza della Corte 7 luglio 1981 per le merci acquistate in franchigia fiscale sugli aerei e sui traghetti in servizio di linea all'interno della Comunità; di incaricare le autorità competenti di intervenire presso la Commissione ed il Consiglio dei ministri affinché si costituissero i presupposti per l'adozione delle discipline transitorie e dei fondamenti giuridici che garantiscano la simultaneità dei provvedimenti.

Inoltre, invitava la Commissione ad elaborare, di conserva con gli Stati membri, un progetto uniforme onde disciplinare lo sdogamento e la tassazione delle merci nel traffico intracomunitario passeggeri.

Il 30 agosto 1982, il Governo federale informava la Commissione di aver deciso di sopprimere, dal 1o gennaio 1983, la franchigia dai dazi doganali e dai prelievi, per le merci acquistate in franchigia nel traffico aereo e marittimo intracomunitario (come pure durante le «escursioni in mare»).

Al contrario, quanto alla soppressione della franchigia fiscale per le merci acquistate durante «le escursioni in mare», il Governo della Repubblica federale di Germania ribadiva la sua convinzione che la Commissione si fosse conformata alla sentenza della Corte 7 luglio 1981, giacché pretendeva soltanto dal Governo della Repubblica federale di Germania la soppressione della franchigia dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise vigente per gli acquisti effettuati durante dette «escursioni». Secondo il Governo tedesco, il problema avrebbe dovuto venir esaminato per tutta la Comunità e per qualsiasi tipo di traffico.

Con atto 17 dicembre 1982, registrato nella cancelleria della Corte il 20 dicembre successivo, la Commissione ha promosso dinanzi alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 169, 2° comma, del Trattato CEE, un ricorso nel quale si fa carico al Governo della Repubblica federale di Germania di non essersi conformato al secondo parere motivato dell'11 giugno 1982.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Tuttavia, la Corte ha invitato le parti a rispondere oralmente, prima dell'udienza, alle seguenti questioni:

La Commissione è invitata ad indicare con precisione quali disposizioni della disciplina tedesca costituiscono oggetto del presente ricorso per inosservanza.

La Commissione è invitata: — a precisare se, con il presente ricorso per inosservanza, si censurano disposizioni legislative o regolamentari oppure, invece, una semplica prassi amministrativa delle autorità doganali; — a produrre tutti gli elementi di fatto e di diritto a sostegno del suo argomento secondo cui vengono concesse le franchigie superiori, vale a dire le franchigie intracomunitarie di cui all'art. 2 e all'art. 4, n. 1, II colonna, e non le franchigie inferiori «paesi terzi», di cui all'art. 1 e all'art. 4, n. 1, I colonna, della direttiva n. 69/169/CEE, come sostiene il Governo della Repubblica federale di Germania.

La Commissione è invitata a precisare se il presente ricorso per inosservanza riguarda la fornitura ai passeggeri, durante le «escursioni in mare», di prodotti non gravati da tassa sulla cifra d'affari e da diritti d'accisa, o invece la franchigia dalla tassa sulla cifra d'affari e dai diritti d'accisa concessa per queste merci alla loro importazione nella Repubblica federale di Germania.

La Commissione è invitata a produrre, da una parte, il parere motivato C/82/722, che essa ha indirizzato I'11 giugno 1982 a tutti gli Stati membri, e, d'altra parte, i risultati dell'analisi comparativa di tutte le franchigie concesse nel traffico intracomunitário, che essa sostiene di aver effettuato (cfr. parere motivato C/82/768 dell'11. 6. 1982).

Le sue proposte di sesta e settima direttiva che modificano la direttiva n. 69/169, presentate al Consiglio l'11 aprile 1983 (GU C 114, del 28. 4. 1983, punti 4 e 7) — richiesta che le è stata rivolta nell'ambito della causa 278/82 — nonché la motivazione fornita al Parlamento europeo.

La Commissione è pure invitata a produrre — qualora ne disponga — un'edizione aggiornata della sua pubblicazione del giugno 1979 «Franchigie fiscali concesse per le importazioni operate dai singoli».

Il Governo della Repubblica federale di Germania ritiene esatta l'esposizione della disciplina tedesca fatta dalla Commissione nel suo atto introduttivo (I, n. 4) e quella fatta nella parte in fatto della sentenza 7 luglio 1981 (158/80, Race, pag. 1805, più particolarmente pagg. 1910 e 1811, fatte salve le modifiche apportate col terzo regolamento del 28 settembre 1982)? Qualora la giudichi inesatta, il Governo della Repubblica federale di Germania è invitato a esporre con precisione la disciplina tedesca vigente in materia.

Il Governo della Repubblica federale di Germania è invitato a precisare se la disciplina tedesca viene rigidamente applicata o se invece le autorità doganali si attengono ad una prassi più elastica. In quest'ultimo caso, è invitato a descrivere minuziosamente questa prassi e a produrre, se del caso, tutti i documenti amministrativi interni, come circolari o note di servizio, su cui la prassi si fonda.

Il Governo della Repubblica federale di Germania è invitato a precisare per quali ragioni ritiene (pag. 5 del controricorso) che, al termine delle «crociere in mare» o «escursioni in mare», non vengano concesse le «franchigie comunitarie» di cui all'art. 2 della direttiva 69/169/CEE bensì franchigie più limitate: al massimo le franchigie ridotte «per i paesi terzi», di cui agli artt. 1 e 4, n. 1, colonna I della direttiva, oppure franchigie ancora più ridotte.

La Commissione conclude che la Corte voglia: — constatare che, concedendo, in virtù del decreto 3 dicembre 1974, detto «Einreise-Freimengen-Verordnung» (nella versione del decreto 28 settembre 1982) ai passeggeri che importano merci non in libera pratica, al termine delle loro «escursioni in mare» nel Mare del Nord e nel Baltico, la franchigia dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise, in contrasto con le disposizioni della direttiva del Consiglio n. 69/169/CEE, la Repubblica federale di Germania viene meno agli obblighi che le impone il Trattato CEE, ed in particolare infrange le disposizioni fiscali in materia di franchigia nel traffico passeggeri; — porre le spese a carico della convenuta.

La Repubblica federale di Germania chiede che la Corte voglia: — dichiarare irricevibile il ricorso della Commissione e porre le spese a carico di quest'ultima; — in subordine, sospendere il giudizio finché non sia stata emanata la sentenza nella causa 278/82; — in ulteriore subordine, dichiarare infondato il ricorso e respingerlo e porre le spese a carico della Commissione.

Con memoria del 10 marzo 1983, pervenuta alla Corte il 14 marzo successivo, la Commissione si è opposta alla richiesta della convenuta di sospendere il presente procedimento fino a che venga emanata la sentenza nella causa 278/82.

Il Governo della Repubblica federale di Germania sostiene che il secondo parere motivato della Commissione dell'11 giugno 1982 (parere C/82/768) è inficiato da vizi sostanziali e, di conseguenza il ricorso della Commissione è irricevibile. a) In primo luogo, il Governo della Repubblica federale di Germania ritiene che il parere motivato difetti di chiarezza e sia contraddittorio. Il testo del parere precisa infatti che esso ha per oggetto «le crociere del burro» lungo le coste tedesche, dopo l'invalidazione del regolamento CEE del Consiglio n. 3023/77 da parte della Corte di giustizia. Orbene, il regolamento del Consiglio n. 3023/77 riguardava soltanto i dazi doganali e le tasse d'effetto equivalente, da un lato, nonché i prelievi agricoli e gli altri oneri all'importazione applicati nell'ambito della politica agricola comune dall'altro, mentre non riguardava la tassa sulla cifra d'affari e le accise, sulle quali verte il presente ricorso. b) In secondo luogo si sostiene che la Commissione fa pure accenno, nel parere motivato, alle franchigie relative alla tassa sulla cifra d'affari ed alle accise che vengono concesse (assertivamente in modo illecito) nella Repubblica federale di Germania per prodotti non in libera pratica acquistati durante le «crociere del burro». Ciò è in contraddizione con il primo parere motivato della Commissione, indirizzato l'11 giugno 1982 a tutti gli Stati membri, nel quale la Commissione dichiarava che la sentenza della Corte di giustizia nella causa 158/80 non aveva risolto il problema delle franchigie fiscali, che invece andava risolto separatamente dal problema delle franchigie dai dazi doganali o dai prelievi agricoli. c) Il Governo della Repubblica federale di Germania sostiene, in terzo luogo, che il parere motivato ad essa indirizzato è intrinsecamente contraddittorio, nel senso che afferma che le franchigie fiscali nel traffico marittimo sono sempre illecite allorché i passeggeri non hanno in precedenza soggiornato in un paese terzo. Se questo modo di vedere fosse esatto, non vi sarebbero franchigie fiscali nel traffico marittimo intracomunitário, conclusione evidentemente assurda. Inoltre, le «escursioni in mare» costituiscono solo una parte delle crociere nel corso delle quali i passeggeri non hanno fatto sosta nel porto di un paese terzo. d) Il Governo della Repubblica federale di Germania sostiene, in quarto luogo, che il parere motivato è oscuro ed arbitrario, in quanto, nel suo atto introduttivo, la Commissione si limita a contestare le franchigie fiscali concesse nell'ambito delle «escursioni in mare», il che significa che la Commissione fa astrazione di questi viaggi rispetto alle altre crociere, per farne l'oggetto di un trattamento speciale. Questa intenzione non emerge in modo sufficientemente chiaro dal parere motivato e per di più una siffatta iniziativa risulta arbitraria ed incompatibile con il principio della parità di trattamento di situazioni di fatto comparabili. Secondo questo principio, la Commissione dovrebbe opporsi simultaneamente e con lo stesso vigore alle franchigie fiscali concesse nell'ambito delle «escursioni in mare» quanto a quelle concesse nell'ambito del traffico intracomunitário mediante traghetti. e) Il Governo della Repubblica federale di Germania aggiunge in quinto luogo che è possibile che la Commissione abbia commesso un errore circa l'entità delle franchigie fiscali, concesse nella Repubblica federale di Germania, ai passeggeri reduci da una escursione in mare. Infatti è inesatto sostenere, come si fa nel parere motivato, che franchigie fiscali vengono accordate in virtù dell'art. 2 della direttiva, se i passeggeri hanno soggiornato in modo solo «simbolico» in un altro Stato membro nel caso di una crociera in mare. Proprio in questi casi è invece concessa la franchigia fiscale più ridotta prevista per i «paesi terzi» (artt. 1 e 4, n. 1, colonna 1, della direttiva). Inoltre, al ritorno dalle «minicrociere» o dalle crociere nel corso delle quali la nave non ha realmente fatto scalo in un porto straniero, è concessa solo una franchigia doganale e fiscale per quantitativi di merci ancora inferiori.

La Commissione osserva che siffatto argomento della convenuta non riesce a dimostrare l'irricevibilità del ricorso. Un'eccezione di irricevibilità potrebbe essere accolta solo se la convenuta riuscisse a provare che la censura di violazione del Trattato formulata dalla Commissione non è stata presentata in modo sufficientemente chiaro, in fatto ed in diritto, nella lettera del 7 aprile 1982 che instaura il procedimento contemplato all'art. 169 del Trattato, nonché nel parere motivato dell'11 giugno 1982, n. C/82/768. Se così veramente fosse, la convenuta non avrebbe potuto effettivamente presentare adeguate difese durante il procedimento amministrativo. Ma ciò va escluso nella fattispecie, in quanto emerge dalla lettera e dal parere motivato summenzionati che la Commissione si è richiamata inequivocabilmente alla direttiva n. 69/169/CEE e ha constatato che il regolamento tedesco sulla franchigia dai dazi d'entrata sulle merci contenute nei bagagli personali dei passeggeri non era conforme a questa direttiva, per motivi chiaramente indicati. D'altra parte, il Governo della Repubblica federale di Germania ha redatto i «telex» del 31 marzo e del 30 agosto 1982, in termini dai quali emerge che la convenuta conosceva perfettamente l'addebito che le veniva mosso e quindi era in grado di presentare le sue difese. La Commissione aggiunge che l'argomento svolto dalla convenuta a sostegno dell'eccezione di illegittimità riguarda in realtà il merito del ricorso. Inoltre la Commissione sostiene di aver ben distinto tra le franchigie dai dazi doganali e dai prelievi agricoli, da un lato, e le franchigie dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise, dall'altro. Il fatto che l'oggetto del ricorso per inosservanza sia limitato alle franchigie dalle tasse concesse in occasione di «escursioni in mare» è irrilevante per la ricevibilità del ricorso. Infine la Commissione non ha commesso alcun errore sull'entità delle franchigie fiscali concesse dalla Repubblica federale di Germania per le «escursioni in mare».

La Commissione Dopo aver ricordato che la portata del ricorso per inosservanza è limitata ai problemi delle franchigie fiscali di cui fruiscono le merci acquistate dai passeggeri nel corso delle «escursioni in mare», come sono state definite in precedenza, a Commissione ha svolto il duplice argomento che segue: a) Essa ritiene patente l'incompatibilità di siffatta pratica col diritto comunitario. Infatti, contrariamente alle disposizioni dell'art. 2 della direttiva n. 69/169/CEE, per le merci vendute durante le «escursioni in mare», non sono state versate tutte le imposte vigenti sul mercato interno di uno degli Stati membri. Orbene, secondo la sentenza summenzionata della Corte nella causa 158/80, la direttiva n. 69/169/CEE, nonché quelle che l'hanno completata e modificata, hanno istituito un sistema esauriente di franchigie per le merci contenute nei bagagli personali dei passeggeri e quindi agli Stati membri, in questo settore, in materia di franchigie resta solo la competenza limitata che viene loro attribuita dalla direttiva. Nella fattispecie, la Repubblica federale concede una franchigia che non è contemplata dalla direttiva e che quindi esula dalle sue competenze in materia. D'altro canto, la Commissione osserva che, nelle sue difese, la Repubblica federale di Germania non ha contestato l'esattezza di questo apprezzamento. b) La Commissione cerca poi di controbattere l'argomento svolto dal Governo della Repubblica federale di Germania: In primo luogo, contrariamente all'assunto della convenuta, la direttiva n. 69/169/CEE, si applica indubbiamente alle franchigie fiscali concesse in occasione di «escursioni in mare», per tre motivi: Il tenore della sentenza della Corte nella causa 158/80, summenzionata, cioè che la finalità di questa direttiva è quella «di istituire gradualmente un sistema completo di franchigie dalle imposte sulla cifra d'affari e dai tributi indiretti per le merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori». È vero che la direttiva n. 69/169/CEE non contempla una franchigia dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise all'importazione di merci acquistate durante «escursioni in mare», tuttavia non se ne può arguire, come fa la convenuta, che la direttiva non è applicabile in quanto dette importazioni non avvengono né nel traffico passeggeri con i paesi terzi, né nel traffico intracomunitário dei passeggeri. Infatti, la direttiva ha come scopo «l'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative alle franchigie dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise, riscosse all'importazione nel traffico internazionale passeggeri» e il regolamento tedesco del 3 dicembre 1974, relativo alla franchigia dai dazi d'entrata sulle merci contenute nei bagagli personali dei passeggeri subordina la concessione della franchigia al fatto che l'ingresso sul territorio nazionale avviene tramite il valico doganale marittimo. Ciò significa che il legislatore tedesco ritiene che ciò costituisce realmente un traffico internazionale di passeggeri. Comunque stiano le cose, anche ammettendo che le «escursioni in mare» non costituiscano un «traffico passeggeri» ai sensi della direttiva n. 69/169/CEE, uno Stato membro non è competente a concedere franchigie dalle tasse sulla cifra d'affari per le merci acquistate durante dette crociere, in quanto la tassa sul valore aggiunto è disciplinata dal diritto comunitario (in particolare, vedasi la prima e la sesta direttiva sull'IVA). Di conseguenza, la posizione e l'argomento della convenuta svisano radicalmente senso e finalità delle discipline fiscali comunitarie. La Commissione contesta poi l'affermazione secondo la quale si devono trattare nella stessa maniera «le escursioni in mare» e le brevi traversate mediante traghetto tra i porti di più Stati membri. Secondo la Commissione, non è risolto il problema del se si debbano valutare nello stesso modo questi due tipi di situazione. Il problema della compatibilità tra diritto comunitario e concessione di franchigie doganali per le merci acquistate sui traghetti costituisce oggetto della causa pregiudiziale 278/82, tuttora pendente dinanzi alla Corte, il cui esito non potrà tuttavia avere alcuna influenza sulla soluzione della presente controversia. Per questa ragione, secondo la Commissione, non vi è motivo di associare queste due cause. Infatti, secondo la Commissione, la Corte, nella causa 158/80 summenzionata, ha chiaramente sancito che le franchigie fiscali concesse in occasione delle «escursioni in mare» sono incompatibili con il diritto comunitario e questa conclusione rimane tale qualunque sia la soluzione della causa 278/82.

Il Governo della Repubblica federale di Germania sostiene invece che il ricorso per inosservanza, il cui oggetto deve peraltro essere limitato al problema della compatibilità tra diritto comunitario e franchigie fiscali concesse per merci non in libera pratica, acquistate durante le «escursioni in mare», va considerato come infondato per due motivi: a) risulta dalla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa 158/80 summenzionata, che la direttiva n. 69/169/CEE contiene una disciplina esauriente delle franchigie dalla tassa sulla cifra d'affari e dalle accise, che non comprende le importazioni di merci non in libera pratica acquistate durante le «escursioni in mare». Queste importazioni esulano infatti tanto dall'ambito del traffico passeggeri provenienti da paesi terzi (artt. 1 e 4, n. 1, colonna 1, della direttiva), quanto dall'ambito del traffico intracomunitario (artt. 2 e 4, n. 1, colonna 2, della direttiva). D'altro canto, la stessa Commissione distingue fra le «escursioni in mare», alias «crociere del burro» e il traffico intracomunitário passeggeri; ne consegue che le franchigie fiscali concesse in forza del diritto nazionale, per le merci acquistate senza versare tributi durante le «escursioni in mare», non sono in contrasto con la direttiva, in quanto esulano dalla sua sfera d'applicazione. b) Secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, anche se la Corte dovesse includere le «escursioni in mare» nel traffico passeggeri, sarebbe opportuno distinguere chiaramente tra la situazione sussistente per dette «escursioni» e quella che si ha nelle traversate in traghetto tra i porti di più Stati membri, durante le quali è altresì possibile acquistare a bordo merci in franchigia fiscale. Infatti, questi due tipi di viaggi andrebbero equiparati per quel che riguarda il regime delle franchigie fiscali. Anzi, a giudizio del Governo tedesco, le franchigie fiscali concesse nell'ambito delle «escursioni in mare» potrebbero accettarsi ancora più facilmente di quelle che sono concesse nell'ambito del traffico aereo o mediante traghetto all'interno della Comunità, in quanto queste incidono sugli interessi di un solo Stato membro, nella fattispecie, la Repubblica federale di Germania. Quindi, il principio secondo il quale, in questi casi, non è necessaria una rigida applicazione delle norme di diritto comunitario potrebbe desumersi da diversi regolamenti comunitari. Infine, per quanto riguarda il problema degli acquisti di merci in franchigia fiscale sulle linee intracomunitarie servite da traghetti, il Governo della Repubblica federale di Germania si richiama agli argomenti che ha svolto nella causa 278/82 la cui soluzione potrebbe a suo parere pregiudicare quella del presente ricorso per inosservanza.

La Commissione ha precisato che con il suo ricorso intende impugnare il combinato disposto degli artt. 2, n. 2, e 3, n. 5, seconda frase, del regolamento relativo alla franchigia dai dazi d'entrata sulle merci contenute nei bagagli personali dei passeggeri, del 3 dicembre 1974 (BGBl. I, 1974, pag. 1337) nella versione del terzo regolamento che modifica il regolamento sulla franchigia dai dazi d'entrata delle merci del 28 settembre 1982 (BGBl. I, 1982, pagg. 1378 e 1379).

Infatti, l'art. 2 del regolamento summenzionato stabilisce, per un certo numero di prodotti, i massimi in valore e quantità che i passeggeri possono importare in franchigia fiscale. Questa disposizione distingue nettamente tra le «importazioni di merci poste in libera pratica in uno Stato membro della Comunità europea» (paragrafo 1) e le «altre importazioni» (paragrafo 2). Le «altre importazioni» comprendono le importazioni da un paese terzo e le importazioni di merci acquistate durante «escursioni in mare» («valico della frontiera doganale marittima»).

La Commissione sottolinea che ciò emerge dall'art. 3, n. 5, seconda frase del regolamento che recita:

«In caso di ingresso nel territorio doganale via mare ... la franchigia contemplata per i tabacchi, qualora i quantitativi importati siano superiori ai massimi indicati al paragrafo 4, prima frase, (cioè fissati per la franchigia concessa per il “piccolo transito” di cui fruiscono i frontalieri) e per le bevande alcoliche, il caffè e il tè, è concessa solo se la nave proviene dall'alto mare e o ha attraccato ultimamente in un porto straniero oppure è rimasta almeno otto ore fuori dal territorio doganale ...».

La Commissione ne desume che, se le condizioni di cui al n. 2 sussistono, il passeggero può, al momento del suo rientro da una escursione in mare, fruire della franchigia contemplata per il «grande transito», che è pure concessa per le merci importate dopo un viaggio in un paese terzo. Essa ritiene che l'importazione di merci in franchigia, come è autorizzata dalla disposizioni tedesche summenzionate, non sia contemplata dalla direttiva n. 69/169/CEE. Poiché detta direttiva contiene una disciplina esauriente è vietato alla Repubblica federale di Germania emanare un siffatto regolamento.

La Commissione ha precisato che il suo ricorso è diretto contro le disposizioni di legge e non contro una semplice prassi amministrativa delle autorità doganali. La Commissione precisa di non aver sostenuto nel suo atto introduttivo che i quantitativi che si possono importare in franchigia nella Repubblica federale di Germania al rientro dalle «uscite in mare», sono quelli autorizzati nel traffico intracomunitario passeggeri.

Essa sottolina che la Repubblica federale di Germania concede per le «uscite in mare», esattamente le stesse franchigie di cui godono i passeggeri provenienti dai paesi terzi e che su questo punto la Commissione e la Repubblica federale di Germania sono d'accordo.

A giudizio della Commissione, la vendita di merci non in libera pratica a bordo di navi — e all'esterno della zona doganale tedesca — non deve venire esaminata nella fattispecie sotto il profilo della sua compatibilità con le disposizioni del diritto comunitario. È sufficiente che l'importazione in franchigia rappresenti un'infrazione alle disposizioni della direttiva n. 69/169/CEE.

Nel suo ricorso, la Commissione si limita dunque a criticare l'importazione delle merci in franchigia da tasse ed accise e non la loro vendita in franchigia sui battelli.

La Commissione ha prodotto tutti i documenti richiesti.

Il Governo della Repubblica federale di Germania precisa di concordare con l'esposizione della disciplina tedesca fatta tanto dalla Commissione nel suo atto introduttivo quanto nella parte in fatto della sentenza 7 luglio 1981 (Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH e Rewe-Markt Steffen, 158/80, Racc. pag. 1805), salve le modifiche apportate dal terzo regolamento del 28 settembre 1982.

Esso tiene a precisare, da un lato, che le nozioni di traffico detto di «grande transito» e di traffico detto di «piccolo transito» non ricorrono nella normativa tedesca e, d'altra parte, che dal 1966 i partecipanti alle «uscite in mare» su battelli che rimangono meno di otto ore fuori dal territorio doganale, non possono assolutamente più importare in franchigia alcol, caffè e tè, mentre i tabacchi possono solo più venire importati in franchigia entro i massimi ammessi per il traffico frontaliero.

Il Governo della Repubblica federale di Germania ha precisato che questa disciplina viene applicata rigorosamente dalle autorità doganali competenti, che non dispongono di alcun margine di valutazione e che effettuano i loro controlli mediante sondaggi.

Il Governo della Repubblica federale di Germania ha sostenuto che l'art. 2, n. 1, della direttiva n. 69/169/CEE subordina l'applicazione della franchigia fiscale, nell'ambito del traffico intracomunitario passeggeri, alla condizione che le merci importate si trovassero in libera pratica sul mercato interno di uno Stato membro. Questa condizione non è soddisfatta allorché le merci sono state acquistate in negozi «duty free». Poco importa, sotto questo profilo, che gli acquisti in franchigia siano effettuati negli aeroporti, a bordo di aerei, o di traghetti oppure durante le «escursioni in mare». Tutte queste ipotesi sono assimilabili agli acquisti effettuati nei paesi terzi, caso nel quale è irrilevante, come ha ricordato la Corte nella sua sentenza del 7 luglio 1981 (Rewe, 158/80, Race. pag. 1805, nn. 1 e 4 delle massime) stabilire se le merci in questione sul mercato locale circolassero in libera pratica.

Questa è stata la ragione determinante che ha indotto il Governo federale a concedere, per le «escursioni in mare», come per altri acquisti effettuati nel traffico marittimo ed aereo intracomunitario, al massimo solo le franchigie concesse ai viaggiatori provenienti dai paesi terzi.

Il Governo della Repubblica federale di Germania fa inoltre osservare che nella sua nuova proposta di settima direttiva del Consiglio che modifica la direttiva n. 69/169/CEE, la Commissione pare si ispiri alle stesse considerazioni (art. 1, nn. 1, 2 e 3, lett. b) della proposta).

Il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal prof. A. Deringer, assistito dall'aw. Olbertz, in qualità di agenti, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig.

Erich Zimmermann, in qualità d'agente, hanno presentato le loro osservazioni orali all'udienza del 20 settembre 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 9 novembre 1983.

Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 20 dicembre 1982, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell'art. 169 del Trattato, un ricorso mirante a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE, ed in particolare in forza delle disposizioni fiscali relative alle franchigie nel traffico passeggeri, in quanto ha concesso una franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa — incompatibile con le disposizioni della direttiva del Consiglio 28 maggio 1969 (GU L 133, pag. 6) — ai passeggeri che, al termine di «escursioni» nel Mare del Nord e nel Mar Baltico, importano da un valico portuale merci esenti da tributi.

La situazione di fatto e di diritto che ha indotto la Commissione a esperire il presente ricorso per inosservanza è analoga a quella dalla quale sono scaturite, da un lato, la sentenza della Corte 7 luglio 1981 (Rewe-Handelsgesellschaft Nord mbH e Rewe-Markt Steffen, 158/80, Race. 1981, pag. 1805) e, dall'altro, la sentenza della Corte in data odierna (Rewe/Hauptzollämter Flensburg e a., 278/82, Race. 1984, pag. 721).

Con lettera 7 aprile 1982, la Commissione attirava l'attenzione delle autorità della Repubblica federale di Germania sulle conseguenze, tanto per quel che riguarda i dazi doganali e gli altri tributi gravanti sui prodotti agricoli, quanto per quel che riguarda l'imposta sull'entrata e i diritti d'accisa, della sentenza della Corte 7 luglio 1981, summenzionata. Dato che il Governo della Repubblica federale di Germania non aveva dato tempestiva risposta a questa lettera, I'11 giugno 1982 la Commissione indirizzava alla Repubblica federale di Germania un parere motivato il cui scopo iniziale era quello di constatare che la Repubblica federale di Germania trasgrediva gli obblighi impostile dal Trattato, concedendo illegittimamente ai passeggeri che importavano merci attraverso le frontiere marittime, senza aver fatto previamente scalo in un altro paese, franchigie dai dazi doganali, dai prelievi agricoli nonché dalle imposte sull'entrata e dai diritti d'accisa.

Al contrario, per quel che riguardava la soppressione della franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa per le merci acquistate durante «le escursioni in mare», il Governo della Repubblica federale di Germania precisava di essere tuttora convinto che la Commissione non si conformasse alla sentenza della Corte del 7 luglio 1981 pretendendo da questo solo governo la soppressione di dette franchigie, mentre, a suo parere, il problema doveva essere esaminato per tutti gli Stati membri e per tutti i tipi di trasporti marittimi.

Così stando le cose, la Commissione ha proposto alla Corte, il 17 dicembre 1982, un ricorso per inosservanza il cui oggetto è limitato al problema della concessione della franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa da parte della Repubblica federale di Germania, al ritorno da «escursioni in mare», per merci acquistate in esenzione fiscale.

II Governo della Repubblica federale di Germania sostiene anzitutto che il parere motivato che le è stato indirizzato è redatto in termini poco chiari e contiene varie contraddizioni o incoerenze.

Come la Corte ha già affermato ripetutamente, nell'ambito del ricorso per inosservanza che la Commissione può proporre a norma dell'art. 169 del Trattato, la lettera di diffida indirizzata dalla Commissione allo Stato membro, indi il parere motivato emesso dalla Commissione, devono consentire allo Stato interessato di presentare le sue osservazioni e costituiscono una garanzia essenziale voluta dal Trattato; la sua osservanza costituisce una forma essenziale per la ritualità del procedimento con cui si accerta l'inadempimento da parte di uno Stato membro. Il parere di cui all'art. 169 del Trattato va considerato adeguatamente motivato se contiene una coerente esposizione dei motivi che hanno indotto la Commissione a ritenere che lo Stato interessato è venuto meno ad uno degli obblighi impostigli dal Trattato.

Come giustamente sostiene la Commissione, questa eccezione di irricevibilità è infondata, in quanto risulta alla Corte che l'addebito di trasgressione del Trattato in definitiva formulato dalla Commissione nel ricorso è stato esposto in modo sufficientemente chiaro in fatto e in diritto, tanto nella lettera del 7 aprile 1982, che iniziava il procedimento per inosservanza, quanto nel parere motivato 82/C/768, emesso I'11 giugno 1982. La convenuta ha quindi avuto conoscenza dell'addebito che le veniva fatto e, in seguito, è stata messa in condizioni di svolgere le sue difese con piena cognizione di causa.

II Governo della Repubblica federale di Germania sostiene, in secondo luogo, che la Commissione non può pretendere dalla sola Repubblica federale di Germania, anziché da tutti gli Stati membri, la soppressione delle franchigie dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa concesse al ritorno da crociere in mare.

Nemmeno questo assunto è fondato. Infatti, come la Corte ha già affermato (sentenza del 25. 9. 1979, Commissione/Francia, 232/78, Race. pag. 2729) uno Stato membro non può, in alcun caso appellarsi al principio della reciprocità ed invocare l'eventuale disconoscimento del Trattato da parte di un altro Stato membro per giustificare la propria inosservanza. Del pari, uno Stato membro non può quindi prevalersi del principio di reciprocità per eccepire l'irricevibilità del ricorso per inosservanza promosso nei suoi confronti.

In terzo luogo, la tesi del Governo della Repubblica federale di Germania secondo la quale il trattamento diverso rispetto alle traversate effettuate su linee regolari riservato dalla Commissione alle «escursioni in mare» sarebbe dovuto al disconoscimento del principio della parità di trattamento di situazioni di fatto analoghe, non vale a suffragare un'eccezione d'irricevibilità. Questa tesi riguarda infatti il merito della controversia ed è irrilevante per la ricevibilità del ricorso. La sua pertinenza viene acclarata nell'esaminare il merito del ricorso.

Risulta da quanto precede che l'eccezione d'irricevibilità va respinta.

La Commissione ha precisato che il ricorso riguarda in particolare il combinato disposto dell'art. 2, n. 2, e dell'art. 3, n. 5, seconda frase, del sopramenzionato regolamento del 3 dicembre 1975, nella versione emendata.

L'art. 2 di questo regolamento stabilisce, per un certo numero di prodotti, i limiti di valore e di quantità entro i quali le merci importate dai passeggeri sono ammesse in franchigia dai tributi d'entrata. Questa disposizione stabilisce una distinzione fra «le importazioni di merci messe in libera pratica in uno Stato membro delle Comunità europee» (n. 1) e le «altre importazioni» (n. 2). Le «altre importazioni» comprendono tanto le importazioni da un paese terzo, quanto quelle effettuate in occasione di «escursioni in mare», nelle quali il punto di partenza e di arrivo è situato in un porto della Repubblica federale di Germania e nel corso delle quali la frontiera doganale marittima viene passata.

Quanto a dette «altre importazioni», emerge dall'art. 3, n. 5, seconda frase, del regolamento che, allorché si giunge nel territorio attraverso un valico doganale marittimo, la franchigia spetta, per determinati prodotti, solo se la nave proviene dal mare aperto ed è rimasta almeno otto ore fuori dal territorio doganale.

La Commissione ne conclude che l'importazione, al ritorno da semplici «escursioni in mare», di merci in franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa, come quella autorizzata dalle disposizioni tedesche summenzionate, non è contemplata dalla direttiva n. 69/169, emendata. Di conseguenza, poiché la Corte ha definito questa direttiva, nella sentenza 7 luglio 1981, una disciplina esauriente, la Repubblica federale di Germania non avrebbe avuto competenza ad emanare siffatta normativa.

Infine la Commissione ha tenuto a precisare che il ricorso è diretto solo contro la franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa per le merci acquistate durante le «escursioni in mare», al momento della loro importazione nella Repubblica federale di Germania, non già contro il principio stesso della vendita in franchigia sulle navi partecipanti ad escursioni del genere.

Per ribattere a questo argomento della Commissione, il Governo della Repubblica federale di Germania si è limitato a sostenere che le importazioni effettuate al ritorno di «escursioni in mare» esulano dal campo d'applicazione della direttiva n. 69/169 e che, pur se per ipotesi fossero incluse nel campo d'applicazione della direttiva, sarebbe opportuno, per non ledere il principio della parità di trattamento, accertare fino a che punto la situazione di dette «escursioni» differisca da quella delle traversate regolari su traghetti effettuate fra i porti di più Stati membri.

In primo luogo, secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, la direttiva n. 69/169 contiene una disciplina delle franchigie dall'imposta sull'entrata e dalle accise nel trasporto internazionale di passeggeri che non riguarda le importazioni di merci acquistate in esenzione durante le «escursioni in mare». Queste importazioni non avverrebbero in realtà né nell'ambito di un trasporto passeggeri provenienti da paesi terzi (artt. 1 e 4, n. 1, colonna 1, della direttiva), né nell'ambito di un trasporto intracomunitário (artt. 2 e 4, n. 1, colonna 2, della direttiva).

È opportuno osservare, come ha giustamente fatto la Commissione, che questo argomento non tiene conto della portata effettiva della direttiva n. 69/169 e va disatteso.

È vero che la direttiva n. 69/169 non contempla espressamente la concessione di una franchigia dall'imposta sull'entrata e dalle accise all'importazione, per quel che riguarda il caso specifico delle «escursioni in mare», ma da ciò non si può arguire, come fa la convenuta, che la direttiva non si possa applicare nella fattispecie in quanto dette importazioni non si effettuerebbero né in occasione di un trasporto passeggeri con i paesi terzi, né in occasione di un trasporto intracomunitario propriamente detto. La direttiva n. 69/169 contiene infatti una disciplina esauriente delle fanchigie dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa concesse per le merci contenute nei bagagli personali dei passeggeri che valicano le frontiere degli Stati membri. Le sue disposizioni riguardano quindi tutte le franchigie da siffatti tributi connesse al trasporto dei passeggeri che valicano le frontiere, indipendentemente dalla provenienza dei passeggeri stessi.

In secondo luogo, secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, sarebbe opportuno, per rispettare il principio della parità di trattamento, accertare fino a che punto la situazione di queste «esercursioni in mare» differisce da quella delle traversate su traghetti fra porti di più Stati membri.

Questo assunto va considerato diretto a sostenere che, in forza della direttiva n. 69/169, franchigie identiche dovrebbero venire concesse, al ritorno nella Repubblica federale di Germania, alle merci acquistate in esenzione sui battelli che effettuano semplici crociere senza scalo e alle merci, acquistate alle stesse condizioni, sulle navi che effettuano traversate regolari fra gli Stati membri.

Come la Corte ha dichiarato nella sentenza odierna (Rewe/Hauptzollämter Flensburg e a. summenzionata) tanto dagli scopi della direttiva n. 69/169, quanto dalla lettera dell'art. 2, n. 1, della stessa, si desume che le franchigie fiscali che essa contempla per le merci contenute nel bagaglio personale dei passeggeri nell'ambito del trasporto intracomunitario, sono riservate ai passeggeri «provenienti dagli Stati membri della Comunità», vale a dire ai passeggeri che giungono in uno Stato membro da un altro Stato membro, dopo essere stati in grado di effettuare realmente acquisti nello Stato membro di partenza.

Ne consegue che non si può considerare passeggero ai sensi delle disposizioni summenzionate colui che, durante una crociera che inizia nel porto di uno Stato membro, non fa scalo in un altro Stato membro e che pertanto, in questo caso, non può venir concessa alcuna franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa.

Orbene, il summenzionato art. 3, n. 5, seconda frase del regolamento tedesco 3 dicembre 1974, emendato, consente che, al ritorno nella Repubblica federale di Germania, dopo una semplice «escursione in mare» senza alcuno scalo, i passeggeri fruiscano, per le merci che hanno acquistato in esenzione sui battelli da crociera, della franchigia dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa.

Si deve quindi rilevare che, concedendo franchigie dall'imposta sull'entrata e dai diritti d'accisa all'importazione, nei bagagli personali dei passeggeri, di merci acquistate in esenzione su navi da crociera che entrano via mare nel territorio doganale, senza previo scalo effettivo in un altro Stato membro o in un paese terzo, la disciplina litigiosa trasgredisce la direttiva n. 69/169, emendata.

Se ne deve quindi concludere che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato CEE.

Ai termini dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La convenuta è rimasta soccombente e le spese vanno quindi poste a suo carico.