Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza del 13 luglio 1995, causa C-156/93

Decisione: decisa il 1995-07-13
ECLI: ECLI:EU:C:1995:238

Epigrafe

Sentenza della Corte 13 luglio 1995 Nella causa C-156/93, Parlamento europeo, rappresentato in un primo tempo dal signor Jorge Campinos, giureconsulto, assistito dai signori François Vainker e Kieran Bradley, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, e successivamente dai signori François Vainker e Kieran Bradley, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il segretariato generale del Parlamento europeo, Kirchberg, ricorrente, contro Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Christiaan Timmermans, direttore generale aggiunto, e dai signori David Gilmour e José Luis Iglesias Buhigues, consiglieri giuridici, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg, convenuta, sostenuta da Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dal signor Jean-Claude Piris, direttore generale del servizio giuridico, e dal signor Michael Bishop, membro di detto servizio, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Bruno Eynard, direttore della direzione degli affari giuridici della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer, interveniente, avente ad oggetto un ricorso di annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 29 gennaio 1993, n. 207, che definisce il contenuto dell'allegato VI del regolamento (CEE) n. 2092/91 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all'indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari e recante le norme di attuazione delle disposizioni dell'art. 5, paragrafo 4, di tale regolamento (GU L 25, pag. 5), o, in via subordinata, di annullamento delle parti contestate del regolamento stesso, LA CORTE, composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, EA. Schockweiler, P.J.G. Kapteyn (relatore) e P. Jann, presidenti di sezione, G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray, G. Hirsch, H. Ragnemalm e L. Sevón, giudici, avvocato generale: F.G. Jacobs cancelliere: signora L. Hewlett, amministratore vista la relazione d'udienza, sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 7 marzo 1995, sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 18 maggio 1995, ha pronunciato la seguente

Sentenza

punto 1

Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 16 aprile 1993, il Parlamento europeo ha chiesto, a norma dell'art. 173 del Trattato CEE, l'annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 29 gennaio 1993, n. 207, che definisce il contenuto dell'allegato VI del regolamento (CEE) n. 2092/91 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all'indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari e recante le norme di attuazione delle disposizioni dell'art. 5, paragrafo 4, di tale regolamento (GU L 25, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento controverso»), o, in via subordinata, l'annullamento delle parti contestate del regolamento stesso.

punto 2

Il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1991, n. 2092, relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all'indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari (GU L 198, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di base»), adottato sulla base dell'art. 43 del Trattato, è diretto in particolare a fissare un quadro normativo comunitario in materia di produzione, di etichettatura e di controllo che permetta la tutela dell'agricoltura biologica.

punto 3

L'art. 5 di questo regolamento di base indica ai nn. I-6 le condizioni necessarie per fare riferimento, nell'etichettatura e nella pubblicità di un prodotto, al metodo di produzione biologico e precisa al n. 7 che si possono definire le modalità dettagliate di applicazione delle disposizioni di detto articolo secondo la procedura dell'art. 14, che permette alla Commissione di adottare misure conformi al parere di un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri. Secondo il n. 8, elenchi limitativi delle sostanze e dei prodotti previsti da talune disposizioni dell'art. 5 vanno compilati conformemente alla stessa procedura al fine di essere inclusi nell'allegato VI del regolamento. Il n. 9, infine, prevede il riesame delle disposizioni di tale articolo, anteriormente al 1o luglio 1993, da parte della Commissione, la quale deve presentare qualsiasi proposta appropriata in vista di una sua eventuale revisione.

punto 4

Il regolamento controverso della Commissione stabilisce in modo particolare gli elenchi limitativi di sostanze che, ai sensi dell'art. 5, n. 8, del regolamento di base del Consiglio, sono inclusi nell'allegato VI.

punto 5

Compilato nel modo che precede, tale allegato riguarda in particolare, nella parte A, punto 4, lett. i), le preparazioni a base di microrganismi normalmente impiegati nei processi di fabbricazione degli alimenti, fatta eccezione dei microrganismi geneticamente modificati (in prosieguo: i «MOGM») ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva del Consiglio 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati (in prosieguo: gli «OGM»; GU L 117, pag. 15). Allo stesso modo, nella parte B, lett. i), l'allegato in parola concerne tutte le preparazioni a base di microrganismi ed enzimi normalmente impiegate quali ausiliari nei processi di fabbricazione degli alimenti, fatta eccezione dei MOGM ai sensi della direttiva 90/220. Tuttavia tali MOGM compaiono nelle stesse parti A, punto 4, lett. ii), e B, lett. ii), se inclusi conformemente alla procedura di decisione prevista all'art. 14 del regolamento di base.

punto 6

Infine, l'art. 2 del regolamento controverso prevede che determinate parti dell'allegato VI possono essere modificate soltanto se sono soddisfatte talune condizioni minime. Così, riguardo agli ausiliari di fabbricazione contemplati nella parte B, possono essere incluse solo le sostanze autorizzate per processi usuali di fabbricazione di prodotti alimentari e per le quali sia provato che senza di esse è impossibile produrre siffatte derrate alimentari.

punto 7

Invocando una violazione delle sue prerogative, il Parlamento contesta la validità dell'inclusione dei MOGM nell'allegato VI del regolamento di base e fa valere, a sostegno del suo ricorso, tre motivi fondati rispettivamente sull'incompetenza della Commissione a modificare il regolamento di base, sullo sviamento di potere commesso da tale istituzione ed infine sull'insufficienza di motivazione delle disposizioni di cui è causa.

punto 8

La Commissione, la quale emette alcune riserve sulla ricevibilità del ricorso, ritiene che l'argomento sviluppato dal Parlamento vada respinto.

punto 9

Il Consiglio è intervenuto a sostegno delle conclusioni della Commissione. Il Parlamento contesta al tempo stesso la ricevibilità e la fondatezza di tale intervento.

Sentenza › Sulla ricevibilità del ricorso

punto 10

Secondo la giurisprudenza consolidata (v., segnatamente, sentenza 28 giugno 1994, causa C-187/93, Parlamento/Consiglio, Race. pag. I-2857, punto 14), il Parlamento è legittimato a presentare alla Corte un ricorso d'annullamento avverso un atto del Consiglio o della Commissione, a condizione che tale ricorso miri alla salvaguardia delle sue prerogative e sia basato su motivi concernenti la violazione di queste ultime. Questa condizione è soddisfatta quando il Parlamento indica in modo pertinente l'oggetto della sua prerogativa che dev'essere salvaguardata e la pretesa violazione di quest'ultima (v. sentenza 2 marzo 1994, causa C-316/91, Parlamento/Consiglio, Race. pag. I-625, punto 13).

punto 11

In forza di tali criteri, il ricorso va dichiarato irricevibile nei limiti in cui esso si fonda sulla violazione dell'art. 190 del Trattato. In effetti il Parlamento, allorché sostiene che le disposizioni litigiose non sono sufficientemente motivate alla luce di quanto disposto in tale articolo, non indica in modo pertinente in che cosa una violazione siffatta, ammessa l'esattezza di tale assunto, sia idonea a ledere le sue prerogative.

punto 12

Viceversa, il diritto di essere consultato ai sensi di una disposizione del Trattato costituisce una prerogativa del Parlamento (v. sentenza 2 marzo 1994, Parlamento/Consiglio, già citata, punto 16). Orbene, quest'ultimo sostiene che il regolamento controverso, in quanto disciplina il punto se i MOGM possono essere autorizzati nella produzione biologica di derrate agricole, comporta l'esclusione del Parlamento dalla procedura secondo cui tale questione dovrebbe di norma essere regolata. Secondo il medesimo, una questione siffatta rientra nel campo di applicazione del regolamento di base del Consiglio fondato sull'art. 43 del Trattato, che prevede l'obbligo di consultare il Parlamento.

punto 13

Ne discende che il ricorso, nella misura in cui critica il fatto che con l'adozione del regolamento impugnato la Commissione ha oltrepassato i poteri ad essa conferiti dal regolamento di base, è inteso a dimostrare una violazione delle prerogative del Parlamento derivante dall'incompetenza della Commissione a modificare tale regolamento di base o dallo sviamento di potere commesso da quest'ultima.

Sentenza › Sulla ricevibilità dell'intervento del Consiglio

punto 14

Secondo l'art. 37, ultimo comma, dello Statuto della Corte, le conclusioni dell'istanza d'intervento possono avere come oggetto soltanto l'adesione alle conclusioni di una delle parti alla controversia (v. sentenza 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio, Race. pag. I-939, punto 24).

punto 15

Col sollecitare il rigetto del motivo fondato sullo sviamento di potere compiuto dalla Commissione, il Consiglio interviene a sostegno delle conclusioni di quest'ultima al fine di respingere il ricorso, facendo valere un motivo che non è estraneo a quelli dedotti dalla Commissione. La circostanza che il Consiglio prenda in esame soltanto una parte degli argomenti alla base del ricorso non può viziare d'irricevi-bilità il suo intervento.

Sentenza › Sul merito › Per quanto riguarda l'incompetenza

punto 16

Secondo il Parlamento, il regolamento controverso, nella misura in cui estende l'ambito dei prodotti alimentari biologici ai prodotti contenenti MOGM, compromette gli obiettivi del regolamento di base circa le aspettative dei consumatori, le condizioni di concorrenza leale, la libera circolazione dei prodotti biologici e l'equilibrio tra la produzione agricola e la tutela dell'ambiente. A suo parere, la Commissione ha quindi oltrepassato i poteri ad essa conferiti dal regolamento di base e modificato quest'ultimo senza osservare la procedura di cui all'art. 43 del Trattato CEE, che prevede l'adozione degli atti legislativi da parte del Consiglio previa consultazione del Parlamento.

punto 17

Secondo la Commissione, le disposizioni controverse che prevedono la possibilità di aggiungere in futuro i MOGM, a determinate condizioni, negli elenchi di sostanze compilate all'allegato VI del regolamento di base, perseguono semplicemente lo scopo di salvaguardare la situazione futura, senza intaccare né gli interessi attuali del consumatore né gli altri interessi verso cui sono dirette le preoccupazioni esposte dal Parlamento. Col far rilevare segnatamente che il regolamento di base non ha vietato, all'opposto di quanto proponeva un emendamento votato dal Parlamento, l'utilizzazione di OGM o di MOGM nell'agricoltura biologica e non ha escluso tali sostanze dall'elenco di quelle utilizzate come ingredienti o come ausiliari di fabbricazione, la Commissione ritiene che il regolamento in parola l'ha pienamente autorizzata a prendere le misure da essa adottate.

punto 18

Come la Corte ha già dichiarato (v., segnatamente, sentenze 16 giugno 1987, causa 46/86, Romkes, Race. pag. 2671, punto 16, e 10 maggio 1995, causa C-417/93, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-1185, punto 30), non si può pretendere che tutti i particolari dei regolamenti relativi alla politica agricola comune siano fissati dal Consiglio mediante il procedimento di cui all'art. 43 del Trattato, il quale si deve ritenere osservato qualora i punti essenziali dell'emananda disciplina siano stati stabiliti in modo conforme al procedimento ivi contemplato, e le disposizioni di attuazione dei regolamenti di base possono essere adottate dal Consiglio secondo un procedimento diverso da quello di cui all'art. 43 del Trattato, così come stabilito, nella fattispecie, dall'art. 5, nn. 7 e 8, del regolamento di base. Tuttavia un regolamento di esecuzione, quale il regolamento controverso, adottato senza consultazione del Parlamento, deve rispettare gli elementi essenziali della materia che sono stati fissati nel regolamento di base previa siffatta consultazione.

punto 19

Nel caso di specie il regolamento di base, come indica il suo quinto ‘considerando’, mira a definire un quadro normativo comunitario in materia di produzione, di etichettatura e di controllo per la tutela dell'agricoltura biologica. Tale quadro deve garantire condizioni di concorrenza leale fra i produttori, impedire l'anonimato sul mercato dei prodotti biologici e condurre ad una maggiore credibilità di tali prodotti agli occhi dei consumatori.

punto 20

Per quanto riguarda più particolarmente l'etichettatura e la pubblicità dei prodotti biologici destinati all'alimentazione umana, l'art. 5, n. 3, del regolamento di base definisce le condizioni in presenza delle quali può essere fatto riferimento al metodo di produzione biologico nella denominazione di vendita del prodotto. Tale riferimento è in linea di principio possibile unicamente se tutti gli ingredienti di origine agricola di tali prodotti sono conformi alle norme di produzione di cui agli artt. 6 e 7, se i prodotti contengono solo sostanze elencate nell'allegato VI, come ingredienti di origine non agricola, se essi non sono stati sottoposti a trattamenti mediante raggi ionizzanti o sostanze non elencate nel medesimo allegato VI ed infine se sono stati preparati da un operatore assoggettato alle misure di controllo previste agli artt. 8 e 9.

punto 21

Gli elenchi limitativi di sostanze che devono figurare nell'allegato VI del regolamento di base sono compilati, ai sensi dell'art. 5, n. 8, secondo la procedura prevista all'art. 14, che permette alla Commissione di adottare misure conformi al parere di un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri. Così è stato adottato dalla Commissione il regolamento controverso che menziona i MO GM nei termini rilevati al punto 5 di questa sentenza.

punto 22

Contrariamente a quanto sostiene il Parlamento, le disposizioni controverse non esulano dalla sfera di esecuzione dei principi definiti dal regolamento di base adottato previa consultazione del Parlamento stesso.

punto 23

Nella parte A, punto 4, lett. i), dell'allegato VI, così come nella parte B, lett. i), del medesimo allegato, i MOGM sono espressamente esclusi dalle preparazioni a base di microrganismi normalmente impiegate nei processi di fabbricazione degli alimenti. Essi figurano in ambedue le parti alla lett. ii) unicamente se inclusi conformemente alla procedura di decisione di cui all'art. 14 del regolamento di base. Proprio per questa ragione non è incluso alcun MOGM negli elenchi limitativi di sostanze di cui all'allegato VI del regolamento di base e, se del caso, si potrà fare diversamente solo rispettando la procedura prevista per la compilazione di tali elenchi nonché le condizioni stabilite dall'art. 2 del regolamento controverso per la loro modificazione. Per tale motivo l'avvocato generale ha considerato, al paragrafo 44 delle sue conclusioni, che le disposizioni controverse erano sprovviste di effetti giuridici circa le tesi sostenute dal Parlamento.

punto 24

In ogni caso, qualunque sia la portata esatta delle disposizioni in parola, l'inclusione effettiva di MOGM negli elenchi limitativi dell'allegato VI non può ritenersi contraria a quanto previsto dal regolamento di base. Infatti i prodotti biologici possono contenere ingredienti di origine non agricola e altre sostanze nei limiti fissati dalle citate disposizioni di tale regolamento, che rimettono il compito di definire gli elenchi delle sostanze in parola alla Commissione. Come fa osservare quest'ultima, il Consiglio non ha inteso vietare, con l'adozione del regolamento di base e contrariamente a quanto proponeva un emendamento votato dal Parlamento, l'utilizzazione di OGM o MOGM nell'agricoltura biologica e non ha escluso tali sostanze da quelle idonee ad essere incluse negli elenchi limitativi.

punto 25

Peraltro il quadro normativo diretto a controllare l'utilizzazione degli OGM o dei MOGM ai fini della tutela della salute dell'uomo e dell'ambiente non rientra nel regolamento di base relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all'indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari. Esso è stabilito dalla direttiva del Consiglio 23 aprile 1990, 90/219/CEE, sull'impiego confinato di microrganismi geneticamente modificati (GU L 117, pag. 1) e dalla citata direttiva 90/220. Tali direttive prevedono in particolare, ai fini dell'impiego di tali prodotti, un sistema di notifica previa alle autorità competenti degli Stati membri da parte del fabbricante o dell'importatore e di autorizzazione da parte di tali autorità o, in determinate circostanze, della Commissione.

punto 26

Da tali osservazioni emerge che la menzione dei MOGM all'allegato VI del regolamento di base, il cui contenuto è stato previsto dal regolamento controverso, non implica la fissazione di nuove disposizioni che permettano l'impiego di tali sostanze nell'agricoltura biologica. Infatti siffatto impiego presuppone al tempo stesso l'osservanza delle procedure previste dalle citate direttive e l'inclusione effettiva di tali sostanze negli elenchi limitativi dell'allegato VI.

punto 27

Risulta da quanto precede che le disposizioni controverse adottate dalla Commissione non hanno modificato la normativa comunitaria emanata dal Consiglio previa consultazione del Parlamento. Va quindi respinto il motivo fondato sull'incompetenza.

Sentenza › Sul merito › Per quanto riguarda lo sviamento di potere

punto 28

Il Parlamento fa valere in via subordinata che la Commissione ha commesso uno sviamento del potere ad essa conferito dall'art. 5, n. 8, del regolamento di base. A suo giudizio, a conclusione del dibattito al Parlamento sul regolamento di base, la Commissione aveva dichiarato di condividere le preoccupazioni riflesse negli emendamenti intesi a vietare i MOGM nella coltura biologica ed aveva assicurato che sarebbero stati intrapresi studi tecnici affinché potesse contemplarsi una decisione appropriata in materia. Pertanto essa sarebbe dovuta ricorrere alla procedura prevista all'art. 5, n. 9, del regolamento di base, che l'invita a presentare qualsiasi proposta appropriata in vista di un'eventuale revisione del regolamento in parola, revisione che può aver luogo soltanto, ex art. 43 del Trattato, previa consultazione del Parlamento.

punto 29

La Commissione contesta l'interpretazione data dal Parlamento alle sue dichiarazioni. Essa sostiene che non ha cercato di servirsi della facoltà prevista all'art. 5, n. 8, del regolamento di base per sottrarsi alla necessaria consultazione del Parlamento in materia di impiego dei MOGM nella produzione alimentare. In effetti tale questione è disciplinata da altre disposizioni del diritto comunitario e, se l'impiego dei MOGM è autorizzato a norma di queste ultime disposizioni, si tratterà soltanto di sapere in quale misura altri elementi impongano norme speciali per il settore delle derrate alimentari biologiche.

punto 30

II Consiglio sostiene la posizione della Commissione, facendo valere segnatamente che quest'ultima non poteva autovincolarsi giuridicamente con una qualsiasi dichiarazione d'intenti e, in ogni caso, non lo poteva di certo prima che esso avesse deliberato in ordine alla sua proposta e che le avesse conferito competenze di attuazione. La dichiarazione della Commissione non può avere quindi l'effetto giuridico attribuitole dal Parlamento.

punto 31

La giurisprudenza della Corte (v., segnatamente, sentenza 20 giugno 1991, causa C-248/89, Cargill/Commissione, Racc. pag. I-2987, punto 26) definisce lo sviamento di potere come l'adozione, da parte di un'istituzione comunitaria, di un atto allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositivamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie.

punto 32

Quanto all'identità tra lo scopo perseguito e lo scopo affermato, va sottolineato che nessun elemento del fascicolo consente di affermare che, adottando le disposizioni controverse, la Commissione ha perseguito uno scopo diverso da quello affermato nei ‘considerando’ del regolamento che contiene dette disposizioni. In particolare, la menzione dei MOGM inclusa in tale regolamento non è per nulla contraria all'obiettivo definito al sesto ‘considerando’, secondo cui il problema se prodotti ottenuti da MOGM possono essere utilizzati in derrate alimentari sulla cui etichetta è fatto riferimento a metodi di produzione biologici sarà esaminato in dettaglio allorché l'utilizzazione di detti enzimi nelle derrate alimentari sarà stata autorizzata secondo la pertinente normativa comunitaria.

punto 33

Circa l'esigenza di non eludere una procedura specialmente prevista, il Parlamento non ha il diritto di sostenere che la Commissione sarebbe dovuta ricorrere alla procedura prevista all'art. 5, n. 9, del regolamento di base. Infatti, come si è messo in evidenza al punto 27 di questa sentenza, le disposizioni controverse adottate dalla Commissione non hanno modificato la normativa comunitaria emanata dal Consiglio previa consultazione del Parlamento.

punto 34

Va pertanto respinto il motivo fondato sullo sviamento di potere.

punto 35

Da tutte le considerazioni precedenti deriva che il ricorso va respinto nel suo complesso.

Sentenza › Sulle spese

punto 36

Ai termini dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese. Il Parlamento è rimasto soccombente in tutti i suoi motivi e va condannato quindi alle spese. Conformemente all'art. 69, n. 4, dello stesso regolamento, il Consiglio, interveniente, sopporterà le proprie spese.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE dichiara e statuisce: 1) Il ricorso è respinto. 2) Il Parlamento europeo è condannato alle spese. Il Consiglio sopporterà le proprie spese.

Firme

Rodríguez Iglesias Schockweiler Kapteyn Jann Mancini Kakouris Moitinho de Almeida Murray Hirsch Ragnemalm Sevón Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 luglio 1995. Il cancelliere R. Grass Il presidente G.C. Rodríguez Iglesias