Corte giust. UE, Sentenza del 10 luglio 1980, causa 826/79

Gli antefatti e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

Con sentenza 11 ottobre 1978, la Corte d'appello di Trieste confermava la sentenza di un giudice di primo grado che condannava l'amministrazione delle finanze a restituire alla società MIRECO le somme da questa pagate a titolo di diritto di visita sanitaria in occasione di varie importazioni di bovini da paesi terzi, effettuate nel periodo 12 dicembre 1964-31 dicembre 1973. La Corte d'appello riconosceva che detti diritti di visita sanitaria costituiscono tasse d'effetto equivalente a dazi doganali, vietate dall'ordinamento comunitario. Essa dichiarava inoltre che la ripetizione di tali somme, da parte degli operatori economici, non era incompatibile con la normativa comunitaria, neppure dopo che il relativo onere fosse stato trasferito dal «solvens» a carico dei terzi acquirenti del prodotto importato.

L'amministrazione delle finanze proponeva ricorso per cassazione, facendo valere fra l'altro che la ripetizione dell'indebito (condictio indebiti) relativamente a somme riscosse per diritti all'importazione, prima della competente qualificazione di tali diritti come tasse d'effetto equivalente a dazi doganali e qualora l'onere sia già stato trasferito a carico di terzi, è incompatibile con la normativa comunitaria.

Ritenendo che la controversia sollevava problemi d'interpretazione del diritto comunitario, la Corte di cassazione italiana, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, sospendeva il procedimento e sottoponeva in via pregiudiziale a questa Corte le seguenti questioni:

«a) se — alla stregua dei principi ispiratori dell'ordinamento comunitario in tema di libera circolazione delle merci, di corretto giuoco della concorrenza, di non discriminazione fiscale, ed in particolare alla stregua delle regole dettate dagli artt. 9, 12 e 13, 92, 93 e 95 del Trattato, e con riferimento al sistema di garanzie assicurato dall'ordinamento stesso, ed in specie dagli artt. 171, 177 e 189 del Trattato, alle situazioni soggettive tutelate da quei principi e da quelle regole — debba reputarsi incondizionatamente consentito o incondizionatamente vietato, oppure permesso entro determinati limiti ed a date condizioni (individuandosi in quest'ultimo caso quali siano tali limiti e condizioni e quale sia il giudice, comunitario o nazionale, competente ad accertarne la sussistenza in concreto) che gli ordinamenti nazionali, eventualmente anche in modi tra loro difformi, ricolleghino alla riscossione in sede di importazione, prevista da proprie disposizioni, di imposizioni vietate da norme comunitarie come eventualmente poi interpretate dal giudice nazionale, prima, e dalla Corte di giustizia, dopo, la legittimazione per il solvens a ripetere dallo Stato precettore, con o senza accessori, quanto indebitamente pagato; b) se e quali — nel caso di soluzione del precedente quesito nel senso della esistenza di un divieto di ripetizione — misure sostitutive, idonee a rendere concreta la tutela davanti al giudice nazionale del diritto del solvens leso dal non dovuto pagamento, siano compatibili con l'ordinamento comunitario».

L'ordinanza di rinvio, emessa il 5 novembre 1979, è stata registrata nella cancelleria di questa Corte il 21 dicembre 1979.

La società MIRECO (rappresentata dall' aw. N. Catalano, del foro di Roma), il Governo italiano rappresentato dal dott. A. Squillante, in qualità di agente, assistito dall'avvocato dello Stato A. Marzano) e la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal dott. S. Fabro, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente) hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20, 2o comma, del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di rimettere la causa alla Terza Sezione e di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Affrontando l'esame della soluzione da dare alla prima questione, la resistente in cassazione si oppone all'argomento che l'Amministrazione delle finanze intende trarre dalla circostanza che i diritti di visita sanitaria siano stati spontaneamente pagati, nella comune convinzione che essi fossero dovuti, cosicché la riscossione sarebbe conseguente ad un «comune non colpevole errore».

Essa fa valere che l'efficacia diretta del divieto relativo alle tasse d'effetto equivalente non è subordinata né ad interventi della Commissione, né a sentenze della Corte di giustizia emesse in base sia agli artt. 169 o 170, sia all'art. 177 del Trattato CEE. Anche se emesse ex art. 169, le sentenze della Corte hanno portata dichiarativa. D'altra parte, la giurisprudenza della Corte in materia di tasse d'effetto equivalente risale al 1969 (sentenza 1o luglio 1969, causa 24/68, Commissione ci Repubblica italiana, Race, pag. 193) ed è stata confermata, per i diritti di visita sanitaria, fin dal 1972 (sentenza 14 dicembre 1972, causa 29/72, Marimex, Race. pag. 1309). Non può pertanto parlarsi di «non colpevole errore» a proposito della riscossione di diritti di visita sanitaria fra il 14 dicembre 1972, data di pubblicazione della summenzionata sentenza in causa 29/72, e la fine del 1977, epoca in cui veniva promulgata la legge n. 889, che aboliva i diritti in questione.

Quanto alla asserita incompatibilità col diritto comunitario della restituzione di somme indebitamente riscosse, la società MIRECO fa valere che nella giurisprudenza della Corte viene costantemente affermato che i giudici nazionali sono «tenuti a tutelare» i diritti che le norme comunitarie direttamente applicabili attribuiscono ai cittadini della Comunità. Ne consegue, a suo avviso, che una norma comunitaria la quale vieti l'imposizione di un qualsiasi onere pecuniario attribuisce agli interessati il diritto di non pagare. Se tuttavia l'onere pecuniario è stato imposto, i giudici nazionali potranno tutelare i diritti dei singoli soltanto riparando il danno da questi subito e cioè imponendo il rimborso delle somme indebitamente riscosse. Qualsiasi altra soluzione renderebbe platonico il divieto in materia di tasse di effetto equivalente. Anche il procedimento pregiudiziale perderebbe ogni interesse ed i singoli non avrebbero alcun motivo di assumersi l'onere di complessi giudizi, se non vi fosse alcuna speranza di ottenere un risultato concreto.

Prendendo poi in esame l'argomento basato sulla circostanza che gli operatori economici cui è stato indebitamente imposto il pagamento dei tributi in questione ne avrebbero trasferito l'onere sugli acquirenti, la resistente in cassazione sostiene che tale affermazione è sicuramente infondata in fatto, in quanto, per gli operatori economici che non agiscono in regime di monopolio, il trasferimento di un onere sugli acquirenti è possibile soltanto se le condizioni del mercato lo consentono. Nella fattispecie, inoltre, si tratta di prodotti agricoli sottoposti ad organizzazione comune di mercato, i cui prezzi sono rigidamente allineati fra loro, per effetto, ove occorra, di specifici correttivi (importi compensativi, prelievi per le importazioni da paesi terzi ecc.). Comunque, il trasferimento dell'onere indebito sugli acquirenti è giuridicamente irrilevante e non è di ostacolo alla restituzione al «solvens» d'elle somme indebitamente riscosse.

Quanto alla tesi secondo cui la restituzione dell'indebito costituirebbe un «aiuto» vietato dall'art. 92 del Trattato CEE, la resistente nella causa principale ritiene superfluo procedere ad un esame approfondito di tale nozione, per respingere il punto di vista sostenuto dall'amministrazione italiana. Non si tratta, infatti, di favorire talune imprese o talune produzioni, in quanto la restituzione dell'indebito non costituisce una liberalità mediante utilizzazione di risorse statali, bensì unicamente restituzione di quanto indebitamente entrato nelle casse dello Stato. Se si trattasse di restituzione d'indebito da' parte di un privato cittadino, l'amministrazione non sosterrebbe una siffatta tesi, e tuttavia non può farsi alcuna distinzione, dal punto di vista economico, a seconda che l'obbligo di rimborsare somme indebitamente percepite incomba ad un privato ovvero ad un ente pubblico.

Secondo la MIRECO, la tesi dell'amministrazione italiana è in contrasto con la giurisprudenza della Corte, e in particolare con la sentenza 16 dicembre 1976 (causa 33/76, Rewe, Race. pag. 1989). Sarebbe inconcepibile che l'ordinamento comunitario garantisse ai singoli, per i loro diritti, una tutela minore di quella offerta dagli ordinamenti interni.

Rispondendo all'amministrazione italiana, la quale, a sostegno della sua tesi, richiama la sentenza 8 aprile 1976 (causa 43/75, De/renne, Race. pag. 455), la resistente in cassazione sottolinea che la soluzione adottata dalla Corte in tale sentenza era fondata su motivi di carattere eccezionale e non può costituire un precedente per casi come quello di specie.

Essa osserva altresì che non ci si può basare sulle disparità fra i vari ordinamenti giuridici degli Stati membri per eludere l'obbligo del rimborso. Un argomento del genere è già stato respinto implicitamente dalla Corte, nella suddetta sentenza Rewe del 16 dicembre 1976, ed espressamente dall'avvocato generale Warner, nelle sue conclusioni.

Quanto al problema delle competenze riservate ai giudici nazionali, la società MIRECO sostiene che, dato il carattere parziale dell'integrazione realizzata dal Trattato di Roma, la salvaguardia dei diritti conferiti da norme comunitarie non solo deve essere affidata ai giudici nazionali, ma implica inoltre, in mancanza di un'armonizzazione certamente auspicabile, ma non ancora attuata, l'applicazione di procedure e di regole proprie dei singoli ordinamenti nazionali, non necessariamente identiche in tutti gli Stati membri. Questa opinione sarebbe confortata dalla giurisprudenza della Corte, e in particolare dalle sentenze 17 dicembre 1970 (causa 33/70, SpA SACE Race. pag. 1213) e 16 dicembre 1976 (Rewe, loc. cit.).

Il Governo italiano rileva che la questione di principio sollevata dal giudice nazionale è già nota alla Corte di giustizia, essendo stata trattata nella causa 61/79, Denkavit, e nelle cause riunite 66, 127 e 128/79, Salumi e a. In attesa delle pronunzie della Corte in queste cause, il suddetto Governo ricorda, a grandi linee, le osservazioni da esso già presentate in occasione di tali precedenti controversie.

Anzitutto esso osserva che il problema della restituzione, anni ed anni dopo la data dell'indebita riscossione, di somme il cui onere sia stato già trasferito a carico di terzi risulta sempre più avvertito in ambito comunitario e con riferimento sia a pagamenti imposti da norme comunitarie sia a pagamenti dovuti in base a disposizioni di diritto interno. Ed anche nella giurisprudenza della Corte di giustizia, come risulta dalle sentenze emesse il 4 ottobre 1979 nelle cause del «quellmehl» (ancora inedite), si riconosce l'esigenza di discutere tale problema in termini di «responsabilità» e di «danno», e quindi di ammettere un «risarcimento» soltanto se e in quanto un danno sia stato effettivamente subito dal singolo. Il Governo italiano rimanda, in proposito, anche alle osservazioni presentate dalla Commissione nella causa 130/79, Express Dairy Foods Ltd., sottoposta alla Corte il 10 agosto 1979 con domanda di pronunzia pregiudiziale della High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court.

Il Governo italiano sottolinea energicamente che si tratta di una questione di diritto comunitario la quale non riguarda soltanto i tributi nazionali riscossi in contrasto con la normativa comunitaria, ma investe invece tutti i casi di riscossione non consentita nell'ambito dell'ordinamento comunitario, e quindi anche l'ipotesi di riscossione effettuata in base a norme comunitarie successivamente dichiarate invalide. La soluzione di tale questione di principio è, a suo avviso, tanto più necessaria, in quanto il regolamento del Consiglio n. 1430/79, «relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione» (GU n. L 175, pag. 1), che entrerà in vigore il 1o luglio 1980, non consente di risolvere problemi come quello in discussione nella presente causa.

Il fatto che, per garantire la tutela dei diritti soggettivi lesi in caso d'imposizione di oneri incompatibili col diritto comunitario, si discuta in termini di responsabilità, di danno e di risarcimento, piuttosto che in termini di ripetizione d'indebito, presenta il grande vantaggio di ricondurre nell'ambito di una prospettiva unitaria le varie ipotesi d'indebita riscossione di somme, e di consentire un'unica, imparziale e soddisfacente soluzione del problema, senza far dipendere la tutela del singolo da divergenti normative interne. Il Governo italiano osserva inoltre che il rimborso, se può risultare non dovuto qualora si tratti di un onere imposto da una norma comunitaria poi dichiarata invalida, e quando, pertanto, il pagamento — come sembra desumibile dalla sentenza Granaria (13 febbraio 1979, causa 101/78, Race. pag. 636) — non si sarebbe potuto in precedenza rifiutare, a maggior ragione dovrebbe potersi escludere per somme pagate in base a norme di diritto interno e che il singolo interessato avrebbe potuto ab initio rifiutarsi di pagare.

Nell'ambito della così delineata impostazione di principio, si dovrebbe necessariamente tener conto del fatto che l'operatore economico ha potuto trasferire a carico degli acquirenti l'onere dell'indebito pagamento. L'obiezione secondo cui l'importatore rimarrebbe esposto alle richieste di rimborso dei suoi aventi causa e quella secondo cui si tratta di prodotti da vendere a prezzo vincolato non sono fondate. Da un lato, la quota di prezzo corrispondente al diritto indebitamente pagato non ha rilevanza autonoma per l'acquirente e, dall'altro, nella determinazione del prezzo vincolato si è già tenuto conto del diritto indebitamente pagato.

Il Governo italiano propone quindi che il problema venga risolto dichiarando che la restituzione di somme corrisposte dall' importatore in applicazione di norme comunitarie dichiarate poi invalide od in base a norme di diritto interno incompatibili con la normativa comunitaria può essere chiesta soltanto se e in quanto l'importatore abbia subito un danno in conseguenza dell'indebito pagamento, e soltanto nei limiti del danno effettivamente subito.

Prima di passare all'esame dei quesiti posti dal giudice nazionale, la Commissione osserva che, nel caso di specie, le pretese impositive dell'amministrazione dello Stato italiano non avevano ragione d'essere. Tra il 12 dicembre 1964 e il 31 dicembre 1973, la società MIRECO doveva pagare, all'atto dell'importazione in Italia di bovini provenienti da paesi terzi, somme corrispondenti a diritti di visita sanitaria. La norma che contemplava tali diritti veniva abrogata con legge 14 novembre 1977, n. 889, e la Corte costituzionale, con sentenza 29 dicembre 1977, n. 163 (Giur. costituz. 1977, I, pag. 1524), dichiarava l'illegittimità costituzionale della stessa legge in quanto prevedeva l'applicazione di tali diritti per prodotti di cui ai regolamenti CEE 27 giugno 1968, n. 804, «relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari» (GU n. L 148) e 27 giugno 1968, n. 805, «relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine» (GU n. L 148). Trattandosi, nel caso di specie, di carne bovina, la Commissione mette in rilievo che l'art. 12 del regolamento 5 febbraio 1964, n. 14, «relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine» (GU n. 34, pag. 562), vietava già la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa d'effetto equivalente. Ci si trova pertanto in presenza di un tributo riscosso, in contrasto con una precisa normativa comunitaria, in base ad una norma che il legislatore italiano ha poi rimosso, sia pure con un certo ritardo, dal proprio ordinamento interno.

Riferendosi in particolare alla sentenza Marimex (14 dicembre 1972, causa 21/72, Race. pag. 1309), la Commissione sostiene che nella fattispecie si tratta, incontestabilmente, di diritti che, per loro natura, vanno considerati tasse d'effetto equivalente.

È tuttavia importante, a suo avviso, accertare quali conseguenze comporta, per lo Stato membro interessato, la dichiarazione della Corte nel senso che un certo tributo va considerato tassa d'effetto equivalente. Secondo la Commissione, dalla costante giurisprudenza della Corte di giustizia risulta che il divieto di riscuotere tasse del genere produce effetti diretti nei rapporti giuridici fra gli Stati membri ed i loro cittadini ed è atto ad attribuire a questi dei diritti soggettivi (sentenze 19 giugno 1973, causa 77/72, Capolongo, Race. pag. 611; 18 giugno 1975, causa 94/74, IGAV, Race. pag. 699; 5 febbraio 1976, causa 87/75, Bresciani, Race. pag. 129).

La Commissione ritiene opportuno sottolineare che il rimborso è dovuto unicamente perché l'imposizione era abusiva e che, dal punto di vista del diritto comunitario, tutte le altre questioni sono meramente accessorie. La questione di un eventuale illecito arricchimento dell'impresa che ottenesse il'rimborso è in ogni caso, a suo avviso, di esclusiva competenza del giudice nazionale, che non potrà esaminarla se non alla luce del diritto interno, in quanto il diritto comunitario non disciplina tale questione. Se tuttavia si volesse trovare una norma comunitaria in materia, ci si dovrebbe riferire ai principi generali del diritto e, in proposito, la Commissione osserva che «in tutti gli Stati membri salvo uno — la Danimarca — la restituzione è automatica». Se ne dovrebbe trarre la conseguenza che il principio della restituzione dei tributi indebitamente riscossi opera automaticamente, tranne che in casi eccezionali — fra i quali non rientra quello di specie — in cui ragioni di equità pongono limiti all'obbligo del rimborso.

Allo stato attuale del diritto comunitario, gli Stati membri devono adempire l'obbligo di rimborsare le tasse d'effetto equivalente percepite in contrasto con gli artt. 9, 12 e 13 del Trattato CEE, in conformità alle disposizioni del loro diritto interno ed a condizioni che non siano meno favorevoli di quelle riguardanti identiche azioni di diritto interno (sentenza 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe, Race. pag. 1989).

Quanto all'assimilazione del rimborso ad un «aiuto» ai sensi degli artt. 92, 93 e 95 del Trattato, è chiaro, secondo la Commissione — la quale si riferisce in particolare alla sentenza emessa dalla Corte il 23 febbraio 1961 (causa 30/59, De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg, Racc. pag. 7) — che la ripetizione dell' indebito non può rientrare nel campo di applicazione dell'art. 92. La nozione di aiuto presuppone che il versamento, finanziato con danaro pubblico, sia fatto volontariamente dallo Stato, il che non si verifica nella fattispecie in esame. Inoltre, manca un altro elemento essenziale della nozione di aiuto, e cioè la gratuità dello stesso.

Per quanto riguarda l'art. 95, la Commissione sostiene che anche per questo valgono le considerazioni svolte a proposito dell'impossibilità di applicare l'art. 92, poiché ci si trova in presenza non già di un provvedimento adottato dallo Stato, bensì di una decisione giudiziaria che impone all'Amministrazione il rimborso di somme indebitamente riscosse.

La Commissione sostiene che dall'economia generale del quesito in esame emerge che esso verte essenzialmente sull'effetto nel tempo delle sentenze interpretative emesse dalla Corte ai sensi dell'art. 177 del Trattato, nonché sui limiti che la Corte incontra al riguardo.

Essa osserva anzitutto che l'art. 177 è fondato sulla netta separazione tra le funzioni dei giudici nazionali e quelle della Corte, e non consente a questa di pronunziarsi sui fatti di causa, né di sindacare la motivazione della domanda d'interpretazione. Ne consegue che, qualunque sia la decisione della Corte, spetterà al giudice nazionale, in ciascuna fattispecie applicare in concreto il principio di diritto, con tutte le conseguenze che ne derivano.

L'efficacia «ex tunc» dell'interpretazione fornita dalla Corte risulta anche dalla natura essenzialmente dichiarativa delle sentenze in parola. La Corte non crea una nuova norma, ma si limita a precisare il significato e i limiti della norma esistente. La soluzione inversa renderebbe inefficace per il passato la norma comunitaria e sarebbe manifestamente in contrasto con gli scopi del rinvio pregiudiziale, che ha per obiettivo l'interpretazione e l'applicazione uniformi delle norme del Trattato.

Una volta stabilito il principio dell'efficacia «ex tunc» dell'interpretazione in via pregiudiziale, ci si può domandare se detto principio non possa essere paralizzato da un altro principio di diritto comunitario, attinente a ragioni superiori di certezza del diritto, all'affidamento, alla buona fede (errore incolpevole) e alla stabilità dei rapporti giuridici. Secondo la Commissione, si deve escludere l'applicazione di tali principi al rinvio pregiudiziale, poiché ne conseguirebbe che l'efficacia delle sentenze emesse su tale base non sarebbe più «ex tunc», bensì «ex nunc»; l'efficacia di una data norma sarebbe diversa nel tempo, in aperto contrasto con le finalità del rinvio pregiudiziale e con la natura dichiarativa delle pronunzie ex art. 177. L'unico esempio in tal senso, costituito dalla sentenza 8 aprile 1976 (causa 43/75, Defrenne, Race. pag. 455), non è pertinente nella fattispecie, in quanto la Corte si era allora trovata di fronte ad una situazione eccezionale. La Commissione richiama in proposito le considerazioni svolte dall' avvocato generale Warner, nelle conclusioni presentate nella causa 33/76 (Rewe, Race. pag. 1989).

Quanto alla seconda questione, la Commissione ritiene che, data la soluzione suggerita per la prima, essa sia divenuta priva di oggetto-Essa propone perciò che la Corte dichiari quanto segue:

«Discende dalla normativa comunitaria, ed in particolare dall'art. 12 del regolamento CEE 14/64, e dall'art. 22 del regolamento CEE 805/68, il diritto dei singoli di ottenere la restituzione delle somme indebitamente percepite a titolo di tasse di effetto equivalente (nelle specie diritti di visita sanitaria) dopo l'abolizione di esse in virtù dell'entrata in vigore del predetto regolamento 14/64 (1. 11. 1964). Il fatto di restituire le somme a chi le aveva indebitamente pagate non è incompatibile con le norme comunitarie in tema di libera circolazione delle merci, di corretto giuoco della concorrenza, di non discriminazione fiscale ed, in particolare, non può essere considerato aiuto ai sensi dell'art. 92 del Trattato. È compito degli Stati membri di assicurare il rimborso delle tasse percepite in violazione dell'art. 13, n. 2, conformemente alle disposizioni del proprio diritto interno, in condizioni che non debbono essere meno favorevoli di quelle che concernono identiche azioni di diritto interno e che, in ogni caso, non debbono rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordine giuridico comunitario».

All'udienza del 5 giugno 1980, hanno presentato osservazioni orali la resistente nella causa principale (rappresentata dall' avv. N. Catalano, del foro di Roma, e dall'avv. W. Viscardini, del foro di Padova), la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal dott. Fabro, del suo ufficio legale, in qualità di agente) e il Governo italiano (rappresentato dall'avvocato dello Stato I. M. Braguglia, in qualità di agente).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nella stessa udienza.

Con ordinanza del 5 novembre 1979, pervenuta nella cancelleria della Corte di giustizia il 21 dicembre seguente, la Corte suprema di cassazione, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, ha chiesto alla Corte di risolvere in via pregiudiziale le seguenti due questioni d'interpretazione del diritto comunitario : «a) se — alla stregua dei principi ispiratori dell'ordinamento comunitario in tema di libera circolazione'delle merci, di corretto giuoco della concorrenza, di non discriminazione fiscale, ed in particolare alla stregua delle regole dettate dagli artt. 9, 12 e 13, 92, 93 e 95 del Trattato, e con riferimento al sistema di garanzie assicurato dall'ordinamento stesso, ed in specie dagli artt. 171, 177 e 189 del Trattato, alle situazioni soggettive tutelate da quei principi e da quelle regole — debba reputarsi incondizionatamente consentito o incondizionatamente vietato, oppure permesso entro determinati limiti ed a date condizioni (individuandosi in quest'ultimo caso quali siano tali limiti e condizioni e quale sia il giudice, comunitario o nazionale, competente ad accertarne la sussistenza in concreto) che gli ordinamenti nazionali, eventualmente anche in modi tra loro difformi, ricolleghino alla riscossione in sede di importazione, prevista da proprie disposizioni, di imposizioni, vietate da norme comunitarie come eventualmente poi interpretate dal giudice nazionale, prima, e dalla Corte di giustizia, dopo, la legittimazione per il solvens a ripetere dallo Stato percettore, con o senza accessori, quanto indebitamente pagato; b) se e quali — nel caso di soluzione del precedente quesito nel senso della esistenza di un divieto di ripetizione — misure sostitutive, idonee a rendere concreta la tutela davanti al giudice nazionale del diritto del solvens leso dal non dovuto pagamento, siano compatibili con l'ordinamento comunitario».

Le questioni sono state poste in occasione di una controversia opponente un operatore economico all'amministrazione italiana delle finanze e vertente sul rimborso di diritti di visita sanitaria all'importazione di bovini provenienti dai paesi terzi, versati da detto operatore per il periodo 12 dicembre 1964-31 dicembre 1973 e di cui non si contesta la natura di tasse di effetto equivalente a dazi doganali.

II divieto, con effetto dal 1o novembre 1964 (regolamento 30 giugno 1964, n. 82, GU 1964, pag. 1626), di riscuotere le tasse in questione risulta dall'art! 12, n. 2, del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 14, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU del 27 febbraio 1964, pag. 562), sostituito, con effetto dal 29 luglio 1968, dall'art. 20, n. 2, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nello stesso settore (GU n. L 148, pag. 24). Non è stato sostenuto che si applichi nel settore dell'importazione di bovini provenienti da paesi terzi nel corso del periodo in questione una delle eccezioni al menzionato divieto consentite dal suddetto art. 20.

Le questioni poste riguardano in sostanza il punto se il diritto comunitario e, fra l'altro, le norme relative alla libera circolazione delle merci, i principi relativi al corretto svolgersi della concorrenza nel mercato comune ed, infine, il sistema di garanzia giurisdizionale dei diritti discendente, in particolare, dagli artt. 171, 177 e 189 del Trattato consentano o facciano obbligo, od eventualmente vietino — e, in tal caso, a quali condizioni — agli Stati membri di accogliere domande di rimborso di imposizioni nazionali del genere di quelle oggetto della controversia principale o se, al contrario, la disciplina della materia sia di competenza dell'ordinamento interno di ciascuno Stato membro.

La motivazione dell'ordinanza di rinvio indica che le questioni di cui la Corte è investita sono poste in vista di una soluzione che si applichi all'ipotesi in cui le imposizioni litigiose siano state, per un lungo periodo, versate volontariamente e senza riserve dagli operatori economici interessati, nella convinzione, comune ad essi ed all'amministrazione nazionale, che tali imposizioni non fossero criticabili quanto alla compatibilità col diritto comunitario. L'incompatibilità sarebbe apparsa solo più tardi e progressivamente, in seguito all'interpretazione, data dalla Corte di giustizia, della nozione di tassa di effetto equivalente a dazio doganale, interpretazione che portava la Corte a riconoscere detta qualificazione alle tasse di controllo sanitario per la prima volta nella sentenza 14 dicembre 1972 (causa 29/72, Marimex c/Amministrazione delle finanze dello Stato, Race. pag. 1309).

Secondo la costante giurisprudenza della Corte, il divieto di riscuotere tasse di effetto equivalente a dazi doganali, fondato sia sulla norma generale di cui all'art. 13 del Trattato, con efficacia dal 1o gennaio 1970, cioè dal termine del periodo transitorio, sia sulla disposizione speciale di cui all'art. 12 del regolamento n. 14/64, con efficacia — per quanto riguarda i prodotti oggetto di tale regolamento — dal 1o novembre 1964, produce effetti diretti nelle relazioni fra gli Stati membri ed i singoli nell'intera Comunità a partire dalla data prevista per la messa in opera delle disposizioni in questione. Come la Corte ha affermato nella sentenza 9 marzo 1978 (causa 106/77, Amministrazione delle finanze dello Stato c/Simmenthal, Race. pag. 643), le norme di diritto comunitario devono esplicare la pienezza dei loro effetti, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, a partire dalla loro entrata in vigore e per tutta la durata della loro validità.

Del resto, l'interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte nell'esercizio della competenza ad essa attribuita dall'art. 177 chiarisce e precisa, quando ve ne sia il bisogno, il significato e la portata della norma, quale deve, o avrebbe dovuto, essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore. Ne risulta che la norma così interpretata può, e deve, essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza interpretativa, se, per il resto, sono soddisfatte le condizioni che consentono di portare alla cognizione dei giudici competenti una controversia relativa all'applicazione di detta norma.

Soltanto in via eccezionale la Corte di giustizia, come ha essa stessa riconosciuto nella sentenza 8 aprile 1976 (causa 43/75, De/renne c/ Sabena, Race, pag. 455), potrebbe essere indotta, in base ad un principio generale di certezza del diritto, inerente all'ordinamento giuridico comunitario, e tenuto conto dei gravi sconvolgimenti che la sentenza potrebbe provocare per il passato nei rapporti giuridici stabiliti in buona fede, a limitare la possibilità degli interessati di far valere la disposizione così interpretata per rimettere in questione tali rapporti giuridici.

Una limitazione del genere può tuttavia essere ammessa soltanto nella sentenza stessa relativa all'interpretazione richiesta. L'esigenza fondamentale dell'applicazione uniforme e generale del diritto comunitario implica la competenza esclusiva della Corte di giustizia a decidere sulla delimitazione temporale degli effetti dell'interpretazione da essa data.

Si deve tuttavia osservare che, qualora la conseguenza di una norma di diritto comunitario consista nel divieto, con gli effetti e alle date sopra indicati, di riscuotere tasse od oneri nazionali, la tutela dei diritti che l'efficacia diretta di tale divieto attribuisce ai singoli non richiede necessariamente che le condizioni di forma e di sostanza, al cui rispetto sono subordinati la contestazione o il recupero di dette tasse nazionali, molto varie, si ispirino ad un principio uniforme e comune agli Stati membri.

Dall'esame comparativo dei sistemi nazionali risulta che il problema della contestazione di tasse illegittimamente pretese, o della restituzione di tasse indebitamente pagate, è risolto in modi diversi nei diversi Stati membri e, persino, all'interno di uno stesso Stato, a seconda dei diversi tipi di imposte e di tasse in questione. In determinati casi, contestazioni o richieste del genere sono assoggettate dalla legge a condizioni precise di forma e di termine, per quanto riguarda sia i reclami rivolti all'amministrazione fiscale, sia i ricorsi giurisdizionali.

In altri casi, i ricorsi diretti ad ottenere il rimborso di tasse non dovute devono essere proposti dinanzi alle giurisdizioni ordinarie, sotto la forma, in particolare, di azioni di restituzione dell'indebito. Tale diritto d'agire si esercita entro termini più o meno lunghi, in determinati casi entro il termine di prescrizione ordinaria, cosicché gli Stati membri, in caso di constatazione dell'incompatibilità con le esigenze del diritto comunitario di disposizioni fiscali nazionali, possono trovarsi di fronte ad un rilevante cumulo di reclami.

Dalle sentenze del 16 dicembre 1976 (Rewe e Comet, cause 33 e 45/76, Race. pag. 1989 e pag. 2043) risulta che, secondo il principio della collaborazione, enunciato dall'art. 5 del Trattato CEE, è compito dei giudici degli Stati membri garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario aventi efficacia diretta. Allo stato attuale del diritto comunitario ed in mancanza di una normativa comunitaria in materia di contestazione o di recupero di tasse nazionali pretese illegittimamente o riscosse indebitamente, è l'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta, modalità che non possono, beninteso, essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni dei sistema processuale nazionale, né, in alcun caso, possono essere strutturate in modo da rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare.

E necessario precisare in proposito che la tutela dei diritti garantiti in materia dall'ordinamento giuridico comunitario non esige che si conceda la restituzione di tasse indebitamente percepite a condizioni tali da causare un indebito arricchimento degli aventi diritto.

Il sistema di garanzie così risultante, per i singoli, dalla combinazione dell'efficacia diretta delle disposizioni del diritto comunitario con le particolarità delle legislazioni nazionali, che, nei diversi Stati membri, disciplinano le condizioni di forma e di sostanza relative alla contestazione di imposizioni nazionali od al recupero di quelle versate indebitamente, non può essere considerato incompatibile né con gli artt. 9, 12, 13, 92, 93 e 95 del Trattato CEE, né, più in generale, con i principi di diritto comunitario relativi alla libera circolazione delle merci, alla creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune e al divieto di discriminazione in materia fiscale. Le disposizioni cui si riferisce l'ordinanza di rinvio non sono di ostacolo alle differenze di trattamento risultanti dalle disparità fra le legislazioni fiscali interne relative, in particolare, alla contestazione di imposizioni nazionali.

Le questioni poste dalla Corte suprema di cassazione vanno quindi risolte nel senso che: a) in mancanza di una normativa comunitaria in materia di contestazione o di recupero di tasse nazionali pretese illegittimamente o riscosse indebitamente, poiché incompatibili col diritto comunitario, è l'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il giudice competente e stabilisce le modalità procedurali delle azioni giudiziali intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme comunitarie aventi efficacia diretta, modalità che non possono, beninteso, essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghe azioni del sistema processuale nazionale, né, in alcun caso, possono essere strutturate in modo da rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare; b) nulla impedisce quindi, dal punto di vista del diritto comunitario, che i giudici nazionali tengano conto, conformemente al proprio diritto interno, del fatto che tasse indebitamente percepite abbiano potuto essere incorporate nei prezzi dell'impresa assoggettata alla tassa e trasferite sugli acquirenti.

Le spese sostenute dal Governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta statuire sulle spese.