Corte giust. UE, Sentenza del 5 aprile 1984, cause riunite 177/82 e 178/82

I fatti che sono all'origine della controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Le cause principali pendenti dinanzi al giudice nazionale sono due procedimenti penali promossi dinanzi all'Arrondisse-mentsrechtbank di Utrecht dal pubblico ministero di questa città contro gli imputati Kaveka eie Meern BV, società che esercita il commercio all'ingrosso di prodotti alimentari, e il suo ex amministratore sig. Jan van de Haar. Gli imputati sono perseguiti per aver infranto il divieto sancito dall'art. 30 della «Wet op de accijns van tabaksfabrikaten, 1964» (legge olandese sull'imposta di consumo gravante sui tabacchi manifatturati). La parte di questo articolo che interessa nella fattispecie è la prima frase, che cosi recita:

«È fatto divieto di vendere, di mettere in vendita o di consegnare tabacchi manifatturati a persone diverse dai rivenditori ad un prezzo inferiore a quello indicato sulla fascetta recante il bollo».

Nei suddetti procedimenti penali viene tra l'altro fatto carico agli imputati di aver offerto in vendita tabacchi manifatturati a prezzi inferiori a quelli indicati sulle fascette ad una clientela che comprendeva in parte, o che poteva comprendere, persone non aventi la qualità di rivenditori.

La società Kaveka, che esercita in particolare il commercio all'ingrosso di tabacchi manifatturati (sigari, sigarette e tabacchi per pipa), ha una clientela costituita da rivenditori e da persone che utilizzano i prodotti acquistati nell'ambito di una attività professionale. Quest'ultima categoria comprende anche consumatori all'ingrosso che non sono rivenditori. Dal fascicolo risulta che abitualmente la Kaveka non controlla, al momento del pagamento, se il cliente intenda rivendere i tabacchi manifatturati che ha nel suo carrello e si assume consapevolmente il rischio che l'acquirente non usi i prodotti acquistati nell'ambito di un'attività professionale. La Kaveka pratica un sistema tessere di ammissione, che possono essere ottenute da imprese e istituti, come le case di riposo per persone anziane.

Gli imputati si sono difesi sostenendo che i fatti loro addebitati non sono punibili, essendo l'art. 30 della legge olandese di cui trattasi incompatibile con gli artt. 5, 30, e 85 del trattato: l'abuso di posizione dominante che il vigente regime di prezzi imposti comporta sarebbe idoneo a pregiudicare il commercio interstatale, ad ostacolare gli scambi commerciali tra gli stati membri; d'altra parte, il fatto che l'imposta di consumo implica un limite minimo generale determina la formazione di un prezzo minimo generale di vendita incompatibile con l'art. 30 del trattato.

L'Arrondissementsrechtbank di Utrecht, ritenendo che il problema sottopostogli richieda l'interpretazione del diritto comunitario, ha deciso, con sentenze 1o giugno 1982, di sospendere il procedimento e di chiedere alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato, di pronunziarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Nella sua giurisprudenza relativa all'art. 30 del trattato CEE, codesta Corte ha più volte affermato che ogni normativa commerciale degli stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Questa formulazione è molto simile a quella usata nelle considerazioni relative alla nozione di “pregiudizio per il commercio tra stati membri”, di cui all'art. 85. n. 1, del trattato CEE, che si trovano nelle sentenze Grundig/Consten (cause 56 e 58/64, Race. 1966, pag. 457) e LTM/MBU (causa 56/65, Race. 1966, pag. 262), anche se ivi si parla dell' “incidenza” sul commercio fra gli stati membri, mentre, ad esempio, nella sentenza Dassonville (causa 8/74, Race. 1974, pag. 837) viene usato il termine “ostacolare”. Si chiede se il giudice nazionale, dovendo stabilire se una normativa di uno stato membro, vigente indiscriminatamente per i prodotti importati e per i prodotti nazionali, costituisce una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE, debba riferirsi, nella sua valutazione, alla giurisprudenza della Corte relativa all'art. 85 del trattato CEE e, in particolare, all'interpretazione data dalla Corte alla nozione di “pregiudizio per gli scambi tra stati membri”, dalla quale risulta che questa condizione cui è subordinato il divieto posto dall'art. 85, n. 1, è soddisfatta qualora sia accertato che una normativa commerciale è atta a modificare il naturale orientamento delle correnti di scambio, ovvero debba attribuire all'art. 30 del trattato CEE un significato autonomo, il che implica che una siffatta normativa commerciale costituisce soltanto un ostacolo per gli scambi e, quindi, una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30, qualora, in base alle circostanze di fatto, il giudice possa constatare che tale normativa è atta a limitare l'importazione di merci da altri stati membri. 2. Se una normativa di uno stato membro, vigente indiscriminatamente per i prodotti nazionali e per i prodotti importati, vada considerata come una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE anche qualora sia accertato ch'essa ostacola l'importazione in uno stato membro solo in misura molto ridotta, mentre continuano a sussistere altre possibilità di smercio per i prodotti provenienti da altri stati membri. 3. Se il giudice nazionale, nell'accertare se una normativa nazionale, vigente indiscriminatamente per l'importazione da altri stati membri e per lo smercio dei prodotti nazionali, ostacoli gli scambi debba prendere in considerazione unicamente gli effetti di tale normativa ovvero debba tener conto, al riguardo, anche del fatto che sul mercato di cui trattasi esistono altri ostacoli per gli scambi in ragione delle legislazioni fiscali dei vari stati membri e delle loro reciproche divergenze. 4. Se sulla soluzione della questione precedente influisca la circostanza che, a parere del giudice nazionale, la normativa di cui trattasi non crea alcun ostacolo per gli scambi. 5. Se, qualora esista, in forza di una normativa vigente in uno stato membro, un sistema verticale di prezzi imposti al quale sono sottoposti, a pena di sanzioni, tutti gli operatori commerciali del settore considerato, il singolo che abbia commesso un'infrazione a tale normativa possa far valere, dinanzi al giudice nazionale, l'incompatibilità della stessa col combinato disposto degli artt. 5, 2o comma, e 85 del trattato CEE».

Le sentenze di rinvio sono pervenute alla cancelleria della Corte il 14 luglio 1982. La fase scritta del procedimento si è svolta ritualmente.

In conformità all'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, gli imputati nelle cause principali, rappresentati dall'avv. A. F. de Savornin Lohman, del foro di Rotterdam, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Bastian van der Esch, in qualità di agente, hanno presentato osservazioni scritte rispettivamente il 18 ottobre 1982 e il 24 settembre 1982.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. A norma dell'art. 95, paragrafi 1 e 2, del regolamento di procedura, constatando che nessuno stato membro e nessuna istituzione partecipante al procedimento ha chiesto che la causa sia decisa in seduta plenaria, la Corte, con ordinanza 23 febbraio 1983, ha rimesso la presente causa alla prima sezione.

Con ordinanza della Corte (prima sezione) 10 marzo 1983, le presenti cause sono state riunite ai fini del procedimento e della sentenza.

Gli imputati nelle cause principali sostengono che, nella analoga causa 13/77 (INNOATAB, Race. pag. 2115, punto 28 della motivazione), la Corte ha applicato a proposito dell'art. 86 il criterio di cui alla sentenza Dassonville, ivi compreso il termine «entraver» (ostacolare). La Corte ha sempre attribuito lo stesso significato alla nozione di «pregiudizio» per il commercio tra stati membri, di cui agli artt. 85 e 86. Nulla pertanto giustifica l'ipotesi considerata dal giudice nazionale di una diversa valutazione della nozione di «pregiudizio» per il commercio tra stati membri a seconda che si tratti degli artt. 85 e 86 o dell'art. 30. Non vi è alcun motivo di fare una differenza (rilevante) né in generale, né specificamente nella fattispecie.

In questo contesto è importante che la Corte abbia dichiarato che gli accordi e pratiche concordate tra imprese che appartengono allo stesso gruppo in quanto società madre e affiliate non ricadono sotto il divieto dell'art. 85. Com'è noto, su numerosi mercati la maggior parte del commercio interno si svolge nell'ambito di un gruppo. È difficile pensare che la Corte voglia utilizzare un criterio fondamentalmente diverso, per quanto concerne il pregiudizio del commercio interstatale, a seconda che si tratti di accordi ecc. tra imprese autonome o tra imprese di uno stesso gruppo.

Tale questione è collegata alla prima in quanto la soluzione affermativa di questa sembrerebbe indicare che il requisito del «carattere rilevante» può avere importanza anche per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 30. Varie sentenze della Corte riguardano il criterio della «rilevanza» per l'applicazione dell'art. 85. Si può d'altronde citare la sentenza nella causa 58/80 (Dansk Supermarked, Race. 1981, pag. 181), in cui la Corte ha ritenuto che una normativa commerciale avente effetti restrittivi per una partita occasionale di soli 1000 servizi da tavola costituisce già un motivo sufficiente per ritenere applicabile l'art. 30. Ciò dimostra che, se la Corte vuole applicare in materia il criterio del carattere rilevante, il limite minimo è stato fissato in realtà ad un livello molto basso.

La Commissione ha già più volte mostrato, in passato, di ritenere incompatibili con l'art. 30 del trattato norme come l'art. 30 della legge «Tabaksaccijns». Per quanto riguarda la disposizione olandese di cui trattasi, è opportuno riferirsi a quanto, la Commissione ha scritto nella decisione 15 luglio 1982 — SSI (GU L 232, pag. 1), al n. 107, lett. a):

«... fatta salva ... l'osservanza della legislazione nazionale in questione (nella misura in cui essa non contrasti con il diritto comunitario) ...».

Per sua natura, la normativa nazionale di cui trattasi si applica a tutte le imprese che operano sul mercato del tabacco. L'importanza attribuita dalla Commissione alla portata generale della disciplina risulta del pari dalla decisione SSI, e precisamente dal n. 99, lett. i) :

«Il carattere sensibile di queste restrizioni della concorrenza risulta dal fatto che esse sono praticate da quasi tutte le imprese del settore».

Ora, nel caso dell'art. 30 della legge «Tabaksaccijns», non si tratta di un'applicazione a «quasi tutte», bensì a tutte le imprese ed a tutti i livelli commerciali di rilievo.

In base a quanto la Corte ha dichiarato al punto 38 della sentenza emessa nella causa INNOATAB, il giudice nazionale deve valutare l'effetto di «ostacolo per il commercio», prodotto dalla norma nazionale controversa, nell'ambito dell'intero regime fiscale che si applica ai tabacchi manifatturati e degli ostacoli che possono derivare da questo regime in quanto tale. È pertanto opportuno tener conto di due elementi: in primo luogo, l'effetto di ostacolo per il commercio di un provvedimento nazionale può momentaneamente — benché di per sé rilevante — essere soppiantato da quello prodotto da altre misure vigenti. In proposito, è importante sottolineare che, come risulta dalla decisione SSI, la Commissione si adopera attualmente per ottenere l'eliminazione, in gran parte, di queste altre misure che costituiscono ostacoli per il commercio. In secondo luogo, allorché ostacoli esistenti restringono già il gioco della concorrenza ad un determinato livello, gli ostacoli che vi si aggiungono ad un altro livello sono avvertiti in misura notevolissima.

Il giudice nazionale deve infine esaminare la situazione sul mercato dei tabacchi manifatturati in assenza delle restrizioni della concorrenza che saranno vietate in base alla decisione SSI e alla sentenza della Corte in questa causa. Potrebbe darsi che — tenuto conto degli aspetti tecnici dell'apposizione delle fascette — le importazioni parallele a livello dei rivenditori siano molto difficili per il momento e in attesa della fase finale dell'armonizzazione. La situazione è tuttavia diversa per quanto concerne la concorrenza nell'ambito della stessa marca. Non è dato vedere perché questo tipo di concorrenza dovrebbe essere resa impossibile a priori per il livello commerciale al quale la Kaveka esercita la sua attività.

Come risulta dalle sentenze di rinvio, il giudice nazionale è incline a ritenere che, a causa della modesta elasticità della domanda di sigarette (che egli suppone, ma che non è affatto provata), la concorrenza nei prezzi sia difficile. Questo punto di vista non corrisponde alle constatazioni della Commissione figuranti, per esempio, al n. 96 della decisione SSI, in particolare al punto relativo all'argomento della SSI secondo il quale un aumento (rilevante) dell'onere fiscale comporta una (notevole) flessione delle vendite. Ciò dimostra l'elasticità dei prezzi sul mercato delle sigarette, anche a livello dei consumatori.

Il senso di tale questione non risulta chiaro alla Kaveka, che ricorda il criterio del carattere rilevante, quale è stato descritto dalla Commissione nella causa van Landewyck. Peraltro, per valutare il carattere rilevante vale forse la pena di prendere in considerazione il fatto che procedimenti penali identici sono stati instaurati contro altri 17 operatori che appartengono alla stessa categoria dell'imputata.

Secondo la Kaveka, è tale questione che, in sostanza, determina l'importanza del presente procedimento pregiudiziale e lo differenzia essenzialmente dalla causa 13/77. In quella causa la Corte dichiarava, tra l'altro, che gli stati membri non possono emanare provvedimenti che consentano alle imprese private di sottrarsi ai vincoli imposti dagli artt. 85-94 (punto 33). Il giudice nazionale aveva invero imperniato la sua prima questione sull'art. 86, basandosi sulla posizione dominante, che egli supponeva per ipotesi essere creata o favorita da una normativa belga analoga. Per questo motivo il punto 1 del dispositivo della sentenza della Corte nella suddetta causa concerne (esclusivamente) l'art. 86.

Una disposizione legislativa nazionale che fissi in modo vincolante il prezzo di vendita, nella fase del commercio al dettaglio, al livello indicato dal fabbricanteimportatore equivale, dal punto di vista della tecnica di mercato, a una fissazione di prezzi verticale e collettiva. L'interesse della soluzione affermativa della questione può, tra l'altro, risiedere nel fatto che — supponendo che nel caso specifico si possa configurare una quasi intesa tra imprese imposta dalle autorità — la giurisprudenza della Corte e l'orientamento seguito dalla Commissione nelle decisioni concernenti le intese in materia di prezzi che interessano un determinato territorio possono applicarsi nella fattispecie. La giurisprudenza e le decisioni suddette contemplano, in caso di prezzi imposti verticalmente, una presunzione di creazione, da parte dello stato, di un ostacolo all'importazione. Se e in quanto non si debba ammettere nella fattispecie l'esistenza di un divieto assoluto, non spetta all'amministrato — se si tratta di dover fornire prove — dimostrare al creazione eventuale di un ostacolo per l'importazione, ma tocca alle autorità provare che il provvedimento che esse hanno adottato non crea, o non può creare, un ostacolo siffatto.

Stabilendo e facendo rispettare il divieto di cui all'art. 30 della legge «Tabaksaccijns», i Paesi Bassi hanno istituito un sistema di prezzi imposti che — se fosse stato instaurato da imprese — sarebbe radicalmente vietato. Questo divieto non può subire deroghe. Non sembra lecito dubitare che l'art. 5, 2o comma, del trattato, considerato in sé, non sia sufficientemente concreto per essere applicato direttamente, ma può acquistare concretezza in relazione diretta con un'altra disposizione del trattato. È quanto la Corte ha dichiarato nei punti 30 e 31 della sentenza INNOATAB. Sembra altrettanto indubbio che ciò valga anche per l'art. 5 combinato con l'art. 85. Questo legame è già stato anche sottolineato dalla Commissione.

Se non si ragionasse in tal modo, si rischierebbe di creare un vuoto giuridico.

Nella decisione SSI, la Commissione considera al n. 100, alla fine del periodo introduttivo, che le imprese non possono invocare per giustificarsi, tra l'altro, la normativa olandese, «in quanto gli accordi sono di natura privata e non sono stati stipulati in ottemperanza ad un obbligo di legge». Di conseguenza, se gli accordi controversi avessero avuto una base legale, alle imprese — secondo tale ragionamento — non sarebbe stato mosso alcun addebito. Pertanto, se non si potesse agire in questo caso contro le autorità nazionali in base al combinato disposto degli artt. 5, 2o comma, e 85, si creerebbe un vuoto giuridico, a meno che non si ammetta l'efficacia diretta dell'art. 30.

La Commissione sostiene che l'art. 30 e gli artt. 85 e 86 rientrano fra le norme fondamentali del trattato, poiché perseguono la realizzazione e la conservazione della libera circolazione delle merci, cioè l'unità del mercato. Queste norme si completano a vicenda; esse concorrono alla realizzazione degli scopi di cui all'art. 2 del trattato. Ciò obbliga a dar loro un'interpretazione coerente, che non lasci sussistere alcuna lacuna quanto al risultato da raggiungere, nel senso, per esempio, che misure o pratiche imputabili ai rispettivi destinatari e che abbiano un effetto negativo, analogo da tutti i punti di vista, sull'unità del mercato vengano valutate con riguardo agli artt. 85 e 86 e non all'art. 30 o viceversa. Tale modo di procedere resta imperativo anche se la nozione di «pregiudizio per il commercio fra stati membri» ha soprattutto la funzione di delimitare la competenza comunitaria, mentre la nozione di «ostacolo per gli scambi intracomunitari» stabilisce un criterio sostanziale che consente di accertare la compatibilità o l'incompatibilità con il trattato. Lo stesso vale per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte, in base alla quale talune esigenze imperative di interesse generale e relative alla lealtà del commercio possono, a talune condizioni prevalere sulla libera circolazione delle merci.

Pertanto, la Commissione ritiene che il contenuto, la portata ed il contesto delle norme di cui trattasi ostino all'applicazione di altri criteri per stabilire se ci si trovi di fronte ad una misura di effetto equivalente che pone ostacolo agli scambi intracomunitari o ad una misura che pregiudica il commercio tra stati membri ai sensi dell'art. 85 del trattato. La Corte si è già pronunciata, nell'ambito della causa 13/77, su una normativa analoga all'art. 30 della legge olandese relativa alle imposte di consumo sui tabacchi manifatturati. Secondo il punto 53 della motivazione, un regime siffatto provoca «normalmente» degli effetti soltanto sul piano nazionale. Al punto 54 della motivazione la Corte attenua questa affermazione dichiarando che non si può escludere che in taluni casi un sistema di questo tipo possa eventualmente influire sugli scambi intracomunitari. Questo modo di vedere è del tutto conforme alla esauriente giurisprudenza della Corte relativa alla compatibilità di regimi nazionali di prezzi con l'art. 30 del trattato, cui la Commissione si ispira per valutare tali misure. Queste ultime, che istituiscono prezzi minimi o massimi o bloccano temporaneamente i margini o i prezzi, sono atte a modificare il naturale orientamento delle correnti di scambio di regola risultanti dal libero giocò della domanda e dell'offerta. Ciononostante, esse non sono incompatibili con l'art. 30. Effetti incompatibili con questa norma si producono solo se il livello dei prezzi che costituisce oggetto dell'intervento delle pubbliche autorità ostacoli il commercio intracomunitário.

Nei casi concreti sui quali il giudice di Utrecht deve pronunciarsi si tratta del divieto, posto dalla legge a tutti i commercianti al minuto, di vendere taluni prodotti ad un prezzo inferiore al prezzo al minuto scelto dai produttori o dagli importatori come base di calcolo delle accise che essi devono pagare. La particolarità di questo sistema non risiede tanto nel livello dei prezzi così determinato, quanto nel fatto che esso sottrae totalmente al gioco del mercato un'intera fase del commercio, cioè il commercio al minuto. In altri termini, non si tratta nella fattispecie di una restrizione provvisoria, più o meno ampia, del gioco della domanda e dell'offerta, ma di una limitazione imposta in permanenza agli operatori commerciali. La Corte non ha mai lasciato sussistere il minimo dubbio sul fatto che il commercio e la libertà ad esso inerente sono essenziali per il buon funzionamento del mercato comune (si veda la sentenza nelle cause riunite 56 e 58/64, Consten e Grundig/Commissione, Race. 1966, pag. 457). Un dettagliante al quale venga vietato in permanenza di praticare una forma qualunque di concorrenza sui prezzi che possa far aumentare il suo giro d'affari perde il mezzo più efficace di cui dispone per influenzare il volume della domanda che si manifesta sul suo punto di vendita.

In base alle leggi dell'economia generalmente ammesse, il volume della domanda di merci provenienti da altri stati membri determina in larga misura il volume delle correnti di scambio di tali merci tra stati. Il blocco durevole della domanda dovuto al divieto permanente di vendere ad un prezzo inferiore a quello stabilito dai produttori o dagli importatori bloccherebbe inoltre durevolmente il volume delle importazioni, cioè modificherebbe l'orientamento naturale delle correnti commerciali. In altri termini, allorché il commercio al minuto è totalmente privato del mezzo più importante e più naturale di cui dispone sul mercato — cioè la politica dei prezzi — ne deriva un livello artificiale della domanda che si ripercuote a sua volta sul volume delle importazioni. Anche se tutti questi elementi sono difficilmente quantificabili, il carattere certo e prevedibile di tale rapporto di causa ed effetto è generalmente indubbio. Del pari indubbio è che la vendita di prodotti nuovi, e spesso, quindi, anche di prodotti importati, ne risulta più rapidamente o più fortemente ostacolata rispetto alla vendita di prodotti già affermati. Questi aspetti del regime di cui trattasi non devono essere trascurati nello stabilire se la possibilità di influire sul commercio intracomunitário, che la Corte, al punto 54 della sentenza già citata, ha ritenuto ammissibile «in taluni casi», esista o no in realtà. Il fatto che, nel caso di specie, siano principalmente interessati i piccoli dettaglianti — vedansi al riguardo le conclusioni dell'avvocato generale Reischl nella causa 13/77 — sembra del resto, visto sotto tale profilo, avere minore rilevanza. L'applicabilità dell'art. 30 del trattato non deve dipendere dall'importanza economica degli operatori commerciali colpiti da un determinato provvedimento.

Infine, la Commissione rinvia, in particolare, in tale contesto, alla sentenza della Corte nelle cause 18-20/79 (Danis e altri, Race. 1979, pag. 3327), in cui si dichiara che, qualora, a seguito di un provvedimento in materia di prezzi, degli operatori che intendono importare dei prodotti possano farlo solo in perdita, tale situazione costituisce una misura d'effetto equivalente. In altre parole, allorché le autorità nazionali frenino, mediante un provvedimento economico, la normale offerta di prodotti importati, si deve accertare se questo provvedimento sia compatibile con l'art. 30. Nella causa Danis il freno consisteva nel rischio di perdita corso dagli importatori. Nella fattispecie il provvedimento restrittivo si esercita al livello del commercio al minuto, di modo che il consumatore non è più invogliato ad aumentare la sua domanda di prodotti importati. Il fenomeno, benché più diffuso, è però della stessa natura. Si può dedurre un'argomentazione analoga facendo riferimento alla questione delle restrizioni alla produzione sulle quali la Corte si è pronunciata nella causa 190/73 (van Haaster, Race. 1974, pag. 1134).

La Commissione sostiene che, per quanto riguarda le misure d'effetto equivalente a dazi all'importazione, la Corte ha già dichiarato, nella sentenza nelle cause riunite 52 e 55/65 (Repubblica federale di Germania/Commissione, Race. 1966, pag. 244), che l'effetto discriminatorio, per quanto debole, di una siffatta misura non la sottrae al divieto di cui all'art. 13, n. 2. Per quanto riguarda le misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, la Commissione fa notare:

l'assiduità con cui la Corte ha ripetutamente richiamato l'attenzione sul largo campo d'applicazione dell'art. 30; la definizione in senso ampio data alla misura d'effetto equivalente nella sentenza nella causa 2/73 (Geddo, Race. 1973, pag. 879).

Per quanto concerne il regime di cui trattasi, la Commissione ritiene che non vi sia posto per una norma «de minimis» che sottragga all'applicazione dell'art. 30 un effetto reale e percettibile di freno delle importazioni, a causa della sua scarsa importanza. Aggiungasi che è estremamente difficile definire cosa sia un effetto di scarsa importanza. In definitiva, la Commissione osserva che il divieto totale, per i dettaglianti, di praticare una forma qualunque di concorrenza sui prezzi ha, per natura, raramente, o addirittura mai, scarsissimo effetto sul commercio intracomunitario, soprattutto quando si tratti di un articolo di consumo largamente diffuso ed offerto in migliaia di punti di vendita.

La soluzione della Commissione si ricollega ai punti 55 e 56 della motivazione della sentenza nella causa 13/77, in cui la Corte dichiara anzitutto che il commercio intracomunitário dei tabacchi manifatturati incontra ostacoli inerenti ai diversi metodi di controllo fiscale praticati (ostacoli che non rietrano nella disciplina dell'art. 30, vedasi punto 49 della motivazione) e descrive il ruolo che spetta al giudice nazionale per stabilire se un sistema di prezzi imposti al consumo sia o no compatibile con il trattato, cioè se tale sistema sia «di per sé» atto ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, le importazioni, «tenuto conto» però degli ostacoli di carattere fiscale. La Commissione è del parere che occorra effettivamente tener conto degli ostacoli che sono compatibili col trattato. Il concorso di un provvedimento legislativo, potenzialmente incompatibile con il trattato, con pratiche dell'amministrazione e delle imprese della stessa natura non fa venir meno l'incompatibilità potenziale del provvedimento, ma solleva un problema amministrativo poiché occorre stabilire dove comincia l'incompatibilità.

Al fine di evitare ogni malinteso, la Commissione sottolinea che la valutazione, con riguardo all'art. 30, di sistemi di prezzi imposti al consumo non deve limitarsi al loro effetto dissuasivo sulle importazioni parallele, ma deve tener conto anche della modifica dell'orientamento naturale delle correnti di scambio che essi comportano. In questo contesto la Commissione ricorda la sentenza EDETAB, che tratta anche la questione del concorso di diversi provvedimenti restrittivi. Al punto 133 della motivazione, la Corte ha dichiarato che, nonostante le altre restrizioni, restava al produttore o all'importatore un margine sufficiente per consentire una concorrenza effettiva «e ciò, a proposito di merci di consumo corrente, prodotte in massa, per le quali una riduzione di prezzo molto esigua al livello della produzione o dell'importazione può avere un effetto rilevante al livello del consumo». Lo stesso vale naturalmente per le riduzioni di prezzo al livello del commercio al dettaglio. Queste riduzioni riguardano solo un volume di vendite scarso, ma che aumenta sempre più man mano che le riduzioni si estendono ad un maggior numero di punti di vendita. La conclusione di quanto precede è che la presa in considerazione degli ostacoli di natura fiscale non deve indurre ad ignorare i possibili effetti di un blòcco dei prezzi al consumo sugli scambi commerciali.

La Commissione osserva che, nel caso in cui il giudice nazionale, per errore, non rilevi alcun effetto sugli scambi commerciali, mentre questi ultimi sono in realtà pregiudicati, il rimedio consiste nell'interporre appello, procedendo eventualmente all'audizione di periti, ferma restando, naturalmente, la possibilità di rivolgersi anche a funzionari della Commissione. Inoltre, le parti in causa possono sollecitare una decisione formale dalla Commissione sull'oggetto della controversia.

Tale questione rassomiglia molto alla sesta questione sollevata dalla Cour d'appel di Rouen nella causa 5/79 (Buys, Race. 1979, pag. 3203), e la sola differenza risiede nel fatto che si trattava allora di prodotti agricoli oggetto di norme comunitarie. La soluzione deve — mutatis mutandis — essere la stessa. È per definizione vietato agli Stati membri adottare provvedimenti che consentano alle imprese private di sottrarsi ai vincoli imposti dagli artt. 85 e 94 del trattato (INNOATAB, punto 33 della motivazione). Per quanto riguarda l'art. 85, questo principio si applica tuttavia solo allorché si tratti effettivamente degli accordi considerati da tale articolo. Il semplice fatto che uno stato membro provochi sul mercato una situazione equivalente, per quanto concerne gli effetti economici, a quella che risulta da un sistema particolare di prezzi imposti, ma senza che esista alcun accordo ai sensi dell'art. 85, non rientra quindi nella disciplina di questa norma.

Ad ogni buon fine, la Commissione ricorda il punto 35 della motivazione della sentenza INNOATAB, da cui risulta che un provvedimento nazionale che violi le norme in materia di concorrenza è di regola incompatibile con gli artt. 30 e 34 del trattato.

Il Governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. A. Bos, in qualità di agente, gli imputati nelle cause principali, rappresentati dall'aw. A. F. de Savornin Lohman, del foro di Rotterdam, e la Commissione, rappresentata dal sig. Van der Esch, in qualità di agente, hanno presentato le loro osservazioni orali all'udienza del 5 maggio 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni alla udienza del 30 giugno 1983.

Con sentenze 1o giugno 1982, pervenute in cancelleria il 14 luglio 1982, l'Arrondissementsrechtbank di Utrecht ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, varie questioni pregiudiziali vertenti sugli artt. 5, 30 e 85 del trattato CEE.

Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di due procedimenti penali promossi dall'Officier van Justitie di Utrecht contro la società Kaveka de Meern BV, che svolge la propria attività in particolare nel commercio all'ingrosso dei tabacchi manifatturati, e contro il suo ex amministratore sig. Jan van de Haar.

La «Wet op de accijns van tabaksfabrikaten» (legge olandese relativa all'imposta di consumo sui tabacchi manifatturati) del 1964 dispone, all'art. 30, prima frase, che: «è fatto divieto di vendere, di mettere in vendita o di consegnare tabacchi manifatturati a persone diverse dai rivenditori ad un prezzo inferiore a quello indicato sulla fascetta recante il bollo».

Agli imputati si fa carico, fra l'altro, di aver violato la suddetta disposizione per aver venduto tabacchi manifatturati a persone diverse dai rivenditori, a prezzi inferiori a quelli figuranti sulle fascette fiscali.

Dal fascicolo risulta che la società Kaveka ha una clientela costituita da rivenditori e da persone che usano per il proprio fabbisogno, nell'ambito di un'attività professionale, i tabacchi manifatturati da loro acquistati. Abitualmente, la Kaveka non controlla alla cassa se il cliente intenda rivendere i tabacchi manifatturati che ha nel suo carrello, e si assume consapevolmente il rischio che l'acquirente non usi i prodotti acquistati nell'ambito di un'attività professionale. La Kaveka applica un sistema di tessere di ammissione, rilasciate ad imprese ed istituti, come le case di riposo per persone anziane, che possono approvvigionarsi di tabacchi manifatturati presso la stessa società.

Dinanzi al giudice nazionale, gli imputati hanno fatto valere che i fatti loro addebitati non sono punibili, in quanto l'art. 30 della legge olandese di cui trattasi sarebbe in contrasto con gli artt. 5, 30 e 85 del trattato; l'abuso di posizione dominante che il vigente regime di prezzi imposti comporta sarebbe atto a pregiudicare il commercio interstatale e ad ostacolare gli scambi tra stati membri; d'altra parte, il fatto che l'imposta di consumo implica un limite minimo generale determina la formazione di un prezzo minimo generale di vendita, incompatibile con l'art. 30 del trattato.

Le questioni formulate dall'Arrondissementsrechtbank di Utrecht sono le seguenti : «1. Nella sua giurisprudenza relativa all'art. 30 del trattato CEE, codesta Corte ha più volte affermato che ogni normativa commerciale degli stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Questa formulazione è molto simile a quella usata nelle considerazioni relative alla nozione di “pregiudizio per il commercio tra stati membri”, di cui all'art. 85, n. 1, del trattato CEE, che si trovano nelle sentenze Grundig/Consten (cause 56 e 58/64, Race. 1966, pag. 457) e LTM/MBU (causa 56/65, Race. 1966, pag. 262), anche se ivi si parla dell' “incidenza” sul commercio fra gli Stati membri, mentre, ad esempio, nella sentenza Dassonville (causa 8/74, Race. 1974, pag. 837) viene usato il termine “ostacolare”. Si chiede se il giudice nazionale, dovendo stabilire se una normativa di uno stato membro, vigente indiscriminatamente per i prodotti importati e per i prodotti nazionali, costituisce una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE, debba riferirsi, nella sua valutazione, alla giurisprudenza della Corte relativa all'art. 85 del trattato CEE e, in particolare, all'interpretazione data dalla Corte alla nozione di “pregiudizio per gli scambi tra stati membri”, dalla quale risulta che questa condizione cui è subordinato il divieto posto dall'art. 85, n. 1, è soddisfatta qualora sia accertato che una normativa commerciale è atta a modificare il naturale orientamento delle correnti di scambio, ovvero debba attribuire all'art. 30 del trattato CEE un significato autonomo, il che implica che una siffatta normativa commerciale costituisce un ostacolo per gli scambi e, quindi, una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30, soltanto qualora, in base alle circostanze di fatto, il giudice possa constatare che tale normativa è atta a limitare l'importazione di merci da altri stati membri. 2. Se una normativa di uno stato membro, vigente indiscriminatamente per i prodotti nazionali e per i prodotti importati, vada considerata come una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE anche qualora sia accertato ch'essa ostacola l'importazione in uno stato membro solo in misura molto ridotta, mentre continuano a sussistere altre possibilità di smercio per i prodotti provenienti da altri stati membri. 3. Se il giudice nazionale, nell'accertare se una normativa nazionale, vigente indiscriminatamente per l'importazione da altri stati membri e per lo smercio dei prodotti nazionali, ostacoli gli scambi debba prendere in considerazione unicamente gli effetti di tale normativa ovvero debba tener conto, al riguardo, anche del fatto che sul mercato di cui trattasi esistono altri ostacoli per gli scambi in ragione delle legislazioni fiscali dei vari stati membri e delle loro reciproche divergenze. 4. Se sulla soluzione della questione precedente influisca la circostanza che, a parere del giudice nazionale, la normativa di cui trattasi non crea alcun ostacolo per gli scambi. 5. Se, qualora esista, in forza di una normativa vigente in uno stato membro, un sistema verticale di prezzi imposti al quale sono sottosposti, a pena di sanzioni, tutti gli operatori commerciali del settore considerato, il singolo che abbia commesso un'infrazione a tale normativa possa far valere, dinanzi al giudice nazionale, l'incompatibilità della stessa col combinato disposto degli artt. 5, 2o comma, e 85 del trattato CEE».

Con la prima questione, il giudice nazionale si chiede se, ai fini della valutazione, alla luce dell'art. 30 del trattato, di una normativa che si applica indistintamente ai prodotti importati e ai prodotti nazionali, si debbano prendere in considerazione anche i criteri elaborati nella giurisprudenza della Corte relativa all'art. 85, in particolare per quanto riguarda la nozione di pregiudizio per il commercio fra stati membri, ovvero l'art. 30 abbia significato autonomo e debba essere preso in considerazione soltanto quando sia accertato che una determinata normativa è atta a limitare le importazioni. La seconda questione mira, più precisamente, a stabilire se una siffatta normativa debba essere considerata come una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato anche qualora sia accertato ch'essa ostacola le importazioni soltanto in misura molto ridotta e che, per i prodotti importati, sussistono altre possibilità di smercio.

Mentre gli imputati nella causa principale e, in un certo senso, la Commissione hanno fatto valere che non possono esservi divergenze nell'interpretazione degli artt. 30 e, rispettivamente, 85 del trattato dal punto di vista della nozione di «pregiudizio per il commercio fra stati membri», il Governo olandese ha sostenuto che gli artt. 30 e 85 vanno interpretati in modo autonomo.

All'udienza, la Commissione ha tuttavia precisato il punto di vista espresso nelle sue osservazioni scritte, rilevando che se è vero che, qualora provvedimenti delle autorità nazionali o accordi fra imprese riguardino gli stessi fatti economici, s'impone una identica valutazione degli effetti, la qualificazione giuridica può tuttavia essere diversa in quanto le disposizioni di cui trattasi hanno una loro logica interna e devono essere interpretate in modo autonomo.

È necessario ricordare il contesto nel quale si collocano queste varie disposizioni del trattato. L'art. 85 rientra fra le norme sulla concorrenza, che sono destinate alle imprese e associazioni d'imprese e mirano a mantenere una concorrenza effettiva nel mercato comune. Come risulta dalla giurisprudenza della Corte, questa disposizione si applica soltanto agli accordi, decisioni o pratiche restrittive della concorrenza, che pregiudichino in modo rilevante il commercio intracomunitario.

L'art. 30, invece, rientra fra le norme intese a garantire la libera circolazione delle merci e ad abolire, a tal fine, i provvedimenti nazionali degli stati membri che possano ostacolare, in qualunque maniera, tale circolazione. Perciò, la Corte ha affermato che una normativa nazionale atta ad ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

In proposito, si deve sottolineare che l'art. 30 del trattato non fa alcuna distinzione fra i provvedimenti che possono essere qualificati come misure d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, a seconda della gravità del pregiudizio per il commercio fra stati membri. Qualora possa ostacolare le importazioni, un provvedimento nazionale dev'essere qualificato come misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, anche se l'ostacolo è di lieve entità e se esistono altre possibilità di smercio dei prodotti importati.

La prima e la seconda questione vanno quindi risolte nel senso che l'art. 30 del trattato, il quale mira all'abolizione dei provvedimenti nazionali atti ad ostacolare gli scambi fra stati membri, persegue un obiettivo diverso da quello dell'art. 85, il quale è inteso a mantenere una concorrenza effettiva fra imprese. Il giudice che debba valutare la compatibilità di una normativa nazionale con l'art. 30 del trattato è tenuto ad accertare se il provvedimento in questione sia atto ad ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitário. Ciò può verificarsi anche qualora l'ostacolo sia di lieve entità e sussistano altre possibilità di smercio dei prodotti importati.

Tali questioni riguardano la compatibilità con l'art. 30 del trattato di una disposizione legislativa nazionale come l'art. 30 della legge olandese di cui trattasi, in quanto tale disposizione imponga, per la vendita al consumatore, un prezzo fissato dai produttori o dagli importatori. Il giudice nazionale si chiede, in particolare, se tale compatibilità debba essere valutata tenendo conto degli effetti di un siffatto provvedimento in sé, o se debba essere presa in considerazione l'esistenza di altri ostacoli per gli scambi, derivanti dalla diversità delle legislazioni fiscali degli stati membri, anche qualora si ritenga che il provvedimento in questione non produce, di per sé, alcun effetto restrittivo per il commercio.

Il giudice a quo rileva che, per garantire la riscossione dell'imposta di consumo sui tabacchi manifatturati, la legislazione olandese contempla il sistema delle fascette fiscali. I tabacchi manifatturati possono essere venduti al dettaglio soltanto al prezzo che figura sulla fascetta. Il prezzo è liberamente fissato dall'importatore e dal produttore nazionale. L'importatore è libero di fissare, o no, i propri prezzi di concerto col produttore estero. La varietà dei bolli consente numerose possibilità e, in pratica, la modifica del prezzo figurante sulla fascetta è sempre autorizzata, in seguito a domanda. Chiunque può ottenere bolli entro il limite della normativa fiscale, che riguarda principalmente la registrazione.

La legge olandese consente al produttore estero di porre in vendita lo stesso tabacco manifatturato, sul mercato olandese, a prezzi diversi. In pratica, non si è avuto tuttavia alcun caso in cui una stessa marca sia stata importata da più di un operatore.

II divieto di cui all'art. 30 della «Wet tabaksaccijns» si applica indistintamente ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati. Perciò, è resa impossibile la concorrenza sui prezzi, per un prodotto determinato, a livello del commercio al minuto. Per contro, la concorrenza è possibile nella fase commerciale intermedia, mediante sconti e riduzioni varie. Inoltre, sussiste la possibilità di concorrenza mediante azioni pubblicitarie e promozionali. Il lancio di nuove marche si basa sempre più sulla qualità e sul gusto.

Secondo la sentenza 24 gennaio 1978 (causa 82/77, Van Tiggele, Race. pag. 25), benché una normativa nazionale in materia di prezzi che si applichi indistintamente alle merci di produzione nazionale e ai prodotti importati non possa, generalmente, produrre effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del trattato, in determinati casi può tuttavia verificarsi il contrario. Così, un ostacolo all'importazione potrebbe risultare, in particolare, dal fatto che un'autorità nazionale fissi prezzi o margini di utile ad un livello tale da svantaggiare i prodotti importati rispetto ai prodotti nazionali corrispondenti, in quanto essi non possono essere smerciati con profitto nelle condizioni stabilite oppure perché il vantaggio concorrenziale risultante da costi di produzione inferiori ne risulta neutralizzato.

Tuttavia, come è stato precisato dalla Corte nella stessa sentenza, non si può escludere che in taluni casi un sistema di questo tipo possa eventualmente influire sugli scambi intracomunitari. In effetti, se l'importazione e l'esportazione dei tabacchi manifatturati incontrano ostacoli inerenti ai diversi metodi di controllo fiscale praticati dagli stati membri, specialmente per rendere sicuro il gettito delle imposte gravanti su tali prodotti, si dovrà stabilire se un siffatto sistema di prezzi imposti al consumatore per ragioni di controllo fiscale sia o meno, di per sé, atto a consentire uno smercio redditizio dei prodotti importati o la realizzazione dell'eventuale vantaggio concorrenziale che deriva da costi di produzione inferiori dei prodotti importati rispetto ai prodotti nazionali.

Di conseguenza, per stabilire se la normativa di uno stato membro che impone, per la vendita al consumo di tabacchi manifatturati, un prezzo fisso identico a quello liberamente scelto dal produttore o dall'importatore, costituisca eventualmente una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, spetta al giudice nazionale accertare, tenuto conto degli ostacoli di carattere fiscale riscontrabili nel settore commerciale di cui trattasi, se un siffatto regime di prezzi imposti sia di per sé atto ad ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, le importazioni fra stati membri.

Con tale questione il giudice a quo chiede se un singolo possa far valere, dinanzi al giudice nazionale, l'incompatibilità della normativa nazionale col combinato disposto degli artt. 5, 2o comma, e 85 del trattato.

Benché gli stati membri non possano emanare provvedimenti che consentano alle imprese private di sottrarsi agli imperativi dell'art. 85 del trattato, le disposizioni di questo articolo rientrano tuttavia fra le norme sulla concorrenza «applicabili alle imprese» e mirano quindi a disciplinare il comportamento delle imprese private nel mercato comune. Esse non vanno quindi prese in considerazione al fine di valutare la conformità al diritto comunitario di una. normativa come quella presa in esame nelle cause principali.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nelle cause principali, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.