Corte giust. UE, Sentenza del 31 gennaio 1979, causa 114/78

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni, i mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

L'attrice nella causa principale è un'affiliata della Yoshida Kogyo K.K., con sede in Tokio. Essa produce, nella propria fabbrica di Wenkbach-Marburg, chiusure a strappo composte di parti importate dal Giappone o le materie prime delle quali sono importate dal Giappone. Le chiusure così prodotte vengono vendute sul mercato tedesco, come pure in paesi terzi.

Per determinate vendite, soprattutto per evitare restrizioni quantitative all'esportazione, essa abbisognava per i suoi prodotti del cosiddetto certificato d'origine dal quale risultasse che le merci erano di origine tedesca o comunitaria. Mentre finora detti certificati venivano rilasciati a norma dell'art. 5 del regolamento (CEE) 27. 6. 1968, n. 802 — relativo alla «definizione comune della nozione di origine delle merci» — qualora il valore delle materie prime e delle parti di chiusure a strappo usate nella fabbricazione e originarie del Giappone o di un altro paese terzo non superasse il 40 % del prezzo di fattura del prodotto finito, la convenuta ha respinto la domanda dell'attrice in data 7. 11. 1977 — diretta ad ottenere il certificato di origine per esportazioni nel Belgio, in Iugoslavia, in Austria e in Polonia — con atto 17. 11. 1977 e richiamandosi al regolamento (CEE) della Commissione n. 2067/77. L'opposizione proposta dall'attrice il 18. 11. 1977 veniva respinta dalla convenuta.

Con atto 30 novembre 1977, l'attrice nella causa principale adiva il Verwaltungsgericht di Kassel il quale, previo provvedimento urgente disposto il 3 febbraio 1978, con ordinanza 27 aprile 1978 ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione:

Il regolamento n. 2067/77, la cui validità è qui contestata si basa sull'art. 5 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802 (GU n. L 148 del 28 giugno 1968, pag. 1), a termini del quale:

«una merce nella cui produzione sono intervenuti due o più paesi è originaria del paese nel quale è avvenuta l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata, effettuata in un'impresa attrezzata a tale scopo e che abbia come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o che rappresenti una fase importante della fabbricazione.»

La motivazione del regolamento n. 2067/77 è la seguente:

«considerando che una chiusura a strappo è formata essenzialmente da due nastri paralleli continui, da graffette, da un cursore e dalle parti terminali; che l'operazione di montaggio di una chiusura a strappo a partire dalle sue parti costitutive non costituisce una trasformazione o lavorazione sostanziale e non ha come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o rappresentante una fase importante della fabbricazione ai sensi del succitato articolo 5; considerando che le trasformazioni o lavorazioni che possono essere considerate nel loro insieme come sostanziali e hanno come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o rappresentante una fase importante della fabbricazione consistono nella sagomatura (formazione) delle graffette, nell'assiemaggio delle graffette ai nastri e nella fabbricazione del cursore mediante operazioni quali la modellatura (pressofusione) o lo stampaggio; che la fabbricazione delle parti terminali non costituisce una trasformazione o lavorazione sostanziale ai sensi dell'articolo 5; considerando che, in mancanza di avviso conforme del comitato dell'origine, la Commissione non ha potuto adottare le disposizioni previste in materia, conformemente all'articolo 14, paragrafo 3, lettera a), del regolamento (CEE) n. 802/68; che la Commissione ha applicato le disposizioni di detto articolo 14, paragrafo 3, lettera b), e ha sottoposto al Consiglio una proposta relativa alle disposizioni da adottare; considerando che, al termine di un periodo di tre mesi successivo al momento in cui è stato informato, il Consiglio non ha adottato la proposta,»

È questa la ragione per cui il regolamento n. 2067/77, sotto la rubrica «lavorazione o trasformazione che conferisce il carattere di “prodotti originari” quando siano soddisfatti i requisiti sottostanti», indica:

«Montaggio compreso l'assiemaggio delle graffette ai nastri accompagnato dalla fabbricazione dei cursori e dalla sagomatura delle graffette.»

L'ordinanza del Verwaltungsgericht di Kassel 27 aprile 1978 è pervenuta in cancelleria l'11 maggio successivo.

Hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20 dello Statuto della Corte, per l'attrice nella causa principale, gli aw. Ehler, Feldmann e Wiemann, del foro di Colonia; per la convenuta nella causa principale, il sig. Biederbech, presidente della Camera di Commercio e Industria di Kassel, assistito dal sig. Vigener, amministratore principale; per la Commissione delle CC.EE. il sig. Beschel, in qualità di agente; per il Governo della Repubblica federale di Germania il sig. von Borries, in qualità di agente; e per il Governo della Repubblica italiana, il sig. Maresca, in qualità di agente, assistito dal sig. Favara, avvocato dello Stato.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Yoshida (Deutschland) GmbH sviluppa in ordine successivo otto punti:

le circostanze di fatto; la portata generale della causa; lo scopo delle norme vigenti in materia di origine; i vizi di forma che inficiano il regolamento n. 2067/77; la violazione dell'art. 5 del regolamento n. 802/68; la violazione degli artt. 30 e 34 del Trattato; la violazione dell'art. 110 del Trattato; lo sviamento di potere.

La Yoshida (Deutschland) è una delle affiliate europee di una impresa di Tokyo. Essa distribuisce chiusure a strappo di propria produzione e parti di esse importate dal Giappone, tra cui i cursori. Tale ripartizione dei compiti di produzione è corrente in questo settore. L'integrazione verticale del gruppo Yoshida comportava la fornitura dei cursori all'Europa, dapprima dal Giappone indi, a seguito dell'adozione del regolamento n. 2067/77, dall'Italia dove veniva creata una ditta a sè. Le chiusure a strappo sono di tre tipi (con denti metallici, con denti di materia plastica, a spirale). Detta industria fornisce, a seconda degli usi, molte varianti di chiusura. Lo stabilimento tedesco di Wenkbach rifornisce principalmente la Germania federale, ma esporta pure, soprattutto nei paesi dell'Est.

L'importazione delle chiusure a strappo è soggetta, in forza del regolamento n. 646/75 (GU n. L 67/21 del 14 marzo 1975) a sorveglianza comunitaria. Una volta, per quanto riguarda i prodotti fabbricati dall'attrice nella causa principale, i certificati d'origine comunitaria venivano rilasciati senza difficoltà dalla Camera di Commercio e Industria, a norma dell'art. 5 del regolamento n. 802/68, se gli elementi d'origine giapponese non superavano il 40 % del prezzo del prodotto finale. In questo settore come in altri, il rilascio di certificati d'origine da parte delle competenti organizzazioni di categoria, ove occorra previo parere delle direzioni regionali delle finanze, non creava difficoltà. La situazione subiva un mutamento con l'entrata in vigore del regolamento n. 2067/77; questo veniva adottato, come risulta dalle osservazioni della Commissione nella causa parallela 34/78, in considerazione dell'aumento delle importazioni di chiusure a strappo da paesi terzi diversi dal Giappone, fatto di cui la Yoshida non veniva mai informata dalla Commissione; l'elaborazione di tale regolamento creava difficoltà le quali, non avendo consentito nè al comitato di origine nè al Consiglio di statuire, provocavano l'adozione d'un regolamento della Commissione, giusta l'art. 14, n. 3, leu. c), del regolamento n. 802/68.

L'adozione di questa disciplina, da parte della sola Commissione, recava danno all'attrice nella causa principale dato che essa riceveva tutti i cursori dalla società madre giapponese e che le chiusure fabbricate in Germania usando detti cursori non potevano più acquistare il carattere originario della Comunità, nemmeno in caso di finitura importante nello stabilimento tedesco. Il danno subito non riguarda le importazioni, bensì le vendite sul mercato tedesco e sul mercato comunitario e l'esportazione nei paesi terzi, come risulta dagli esempi forniti dall'attrice nella causa principale.

Per questi motivi, la convenuta nella causa principale rifiutava, in forza del regolamento n. 2067/77, il certificato di origine per l'esportazione di determinati tipi di chiusure a strappo in Polonia, in Iugoslavia, nel Belgio ed in Austria, e nascevano la presente controversia e quella che ha dato luogo alla causa parallela n. 34/78.

In primo luogo, a proposito d'un prodotto tecnico come le chiusure a strappo, sono anzitutto in questione l'interpretazione e l'applicazione dell'art. 5 del regolamento n. 802/68; non si tratta qui di trasporre la soluzione della sentenza 26 gennaio 1977 (causa 49/76, Caseina, Racc. 1977, pag. 41) pronunziata in materia agricola, nè di considerare il regolamento controverso come una semplice applicazione particolare del regolamento n. 802/68.

In secondo luogo, l'intera industria esportatrice europea, manifatturiera e trasformatrice, che opera secondo il principio della divisione internazionale del lavoro, è interessata dalla norme sull'origine che siano neutre dal punto di vista della politica commerciale. Norme restrittive sull'origine non possono non avere il valore d'un precedente, ed hanno necessariamente un'incidenza negativa sul commercio esterno.

Infine, norme sull'origine che restringono il commercio internazionale fanno parte degli ostacoli per gli scambi di natura non tariffaria. Ostacoli del genere sono vietati dagli artt. III, n. 1, VIII, n. 1, lett. c) e XI, n. 1 del GATT. Un comitato speciale si occupa di eliminarli, nell'ambito del «Tokyo-Round» già in corso da diversi anni. La Commissione, che preconizza la libertà del commercio mondiale, non dovrebbe minare di nuovo tale libertà mediante una normativa di dettaglio proibitiva.

Le norme in materia d'origine non devono avere uno scopo di difesa commerciale, ma hanno una funzione ausiliaria nel senso che devono consentire l'applicazione uniforme della TDC e dei provvedimenti comunitari che corrispondono all'unione doganale. Occorre quindi basarle su criteri obiettivi giacchè esse rientrano in un regime neutro sotto l'aspetto della politica commerciale.

È questo il motivo per cui i regolamenti di attuazione dell'art. 5 del regolamento n. 802/68 adottati in forza dell'art. 14 dello stesso regolamento, presentano il pericolo del particolarismo e della rigidità. Essi vanno adottati solo in casi eccezionali.

L'attrice nella causa principale deduce in primo luogo l'incompetenza della Commissione ad adottare il regolamento n. 2067/77. Non era «necessario» — ai sensi dell'art. 14, n. 1, del regolamento n. 802/68 — adottare provvedimenti speciali d'attuazione dell'art. 5, dato che le competenti organizzazioni di categoria sono in grado di garantirne l'osservanza. Si può applicare nel presente caso, a fortiori, lo spirito della sentenza Kaufhof (causa 29/75, Racc. 1976, pag. 431), e ciò tanto più in quanto le divergenze d'attuazione, benchè fatte valere dalla Commissione, non sono state da questa provate.

In secondo luogo, l'attrice nella causa principale fa carico alla Commissione d'aver violato l'art. 14, n. 3, lett. e) del regolamento n. 802/68; spetta alla Commissione provare che il regolamento controverso da essa infine adottato corrisponde alla proposta ch'essa aveva fatto al Consiglio.

In terzo luogo, l'attrice nella causa principale fa carico alla Commissione di non aver, da parte sua, adeguatamente ed obiettivamente chiarito i fatti, né proceduto alle indagini del caso. La Commissione, che si basava su testimonianze parziali o su eventuali passi erronei delle amministrazioni degli Stati membri, prima di adottare un provvedimento avrebbe dovuto almeno informarsi pure del reale processo di fabbricazione delle chiusure a strappo in uno stabilimento del Gruppo Yoshida, come a più riprese era stata invitata a fare.

In quarto luogo, l'attrice nella causa principale deduce la violazione degli artt. 1 e 14 del regolamento n. 802/68 e dell'art. 189 del Trattato CEE. Le versioni linguistiche divergono giacché il testo inglese è più ampio degli altri per il fatto di comprendere le chiusure a spirale. Questa divergenza non consente l'applicazione uniforme del testo controverso.

Da ultimo, alla Commissione viene addebitato di non aver motivato la necessità della fabbricazione comunitaria degli stessi cursori.

Tutti questi motivi devono, ad avviso dell'attrice nella causa principale, provocare l'annullamento del regolamento per violazione delle forme sostanziali.

La Commissione, vincolata dall'ambito giuridico delineato dalla norma di rango superiore costituita dall'art. 5 del regolamento n. 802/68, non dispone d'alcun potere discrezionale quando lo attua in concreto (vedasi sentenza Caseina, già menzionata). Le quattro condizioni che consentono di determinare l'origine vengono definite dallo stesso art. 5. Tuttavia, secondo la sentenza della Corte 26 gennaio 1977 (Racc. 1977, pag. 53, punto 5 della motivazione), la classificazione doganale del prodotto trasformato non costituisce un criterio adeguato per determinare l'origine di una data merce. Questa va invece effettuata in base alla distinzione oggettiva e concreta fra prodotto base e prodotto trasformato. Un aspetto essenziale è dato in proposito dalle caratteristiche costitutive specifiche di ciascuno dei prodotti.

L'opera prodotta nello stabilimento dell'attrice nella causa principale è «economicamente giustificata» e non ha lo scopo di eludere la disciplina. L'attrezzatura dell'azienda e le operazioni ch'essa consente bastano a provarlo. Anche se la sentenza Caseina, già menzionata, non prende in considerazione i rapporti di valore tra i prodotti di base ed il prodotto finale, siffatti rapporti di valore possono costituire un indizio sull'origine del prodotto finito soprattutto nel caso in cui l'ultima lavorazione o trasformazione consista in un processo complesso di produzione e di investimento di ogni genere, processo che forma un tutt'uno, e di cui la Commissione non ha un'idea precisa giacchè essa ne isola artificialmente le fasi. I testi successivi del suo progetto di regolamento provano che la Commissione voleva in realtà che tutte le parti fossero fabbricate nella Comunità. Il processo di fabbricazione e di controllo delle chiusure a strappo, anche se i cursori allo stato grezzo vengono importati, come pure i loro costi di produzione e la complessità delle operazioni effettuate nello stabilimento provano che, rispetto ai suddetti cursori, le chiusure a strappo costituiscono un prodotto nuovo, con caratteristiche specifiche proprie, fabbricato nella Comunità, tanto se si tratta di chiusure di metallo, quanto se si tratta di chiusure di plastica.

L'attrice nelle causa principale paragona il regolamento controverso con quelli che la Commissione ha adottato in altri settori (ricevitori di radiodiffusione e di televisione — magnetofoni — determinati prodotti tessili) e constata che la Commissione, nel settore delle chiusure a strappo, ha fatto uso di una serie di provvedimenti particolarmente rigorosi, tanto per la percentuale di valore delle materie prime d'origine comunitaria, quanto per la rilevanza della modifica apportata alle materie prime importate.

Infine, l'attrice nelle causa principale denuncia il fatto che le chiusure a strappo di sua produzione sono in forza del regolamento controverso «senza origine» giacchè non si possono considerare di origine giapponese — dato che il cursore giapponese rappresenta solo il 3,1 %-13 % del loro valore totale — nè d'origine comunitaria. Questo problema è stato risolto in altri settori (vedasi regolamento n. 2632/70 sull'origine degli apparecchi riceventi di radio e televisione), ma la mancanza di qualsiasi soluzione nel settore delle chiusure a strappo costituisce un'altra causa d'illegittimità del regolamento n. 2067/77.

L'applicazione del regolamento controverso si risolve nell'istituire, negli scambi intracomunitari, restrizioni quantitative all'importazione ed all'esportazione, o misure d'effetto equivalente. Ciò si rileva, ad esempio, per le esportazioni in Italia e nel Belgio in considerazione dell'esistenza di contingenti d'importazione o di possibili misure protezionistiche nei confronti di merci ormai teoricamente giapponesi.

L'art. 110 contiene un principio fondamentale di politica commerciale, direttamente efficace (sentenza 5/67 Beus, Racc. 1968, pag. 133; sentenza 5/73 Balkan, Racc. 1973, pag. 1113). Il provvedimento che osti alla libera circolazione delle merci negli scambi coi paesi terzi è illegittimo in quanto incompatibile con l'art. 110. Orbene, dei paesi terzi (ad esempio Polonia, Iugoslavia e, in generale i paesi dell'Est) richiedono un certificato d'origine a garanzia della provenienza tedesca della merce; tale certificato viene ormai rifiutato in forza del regolamento n. 2067/77. C'è qui una «autolesione» della Comunità ad opera di un regolamento della Commissione.

Sussiste sviamento di potere, nel caso in cui si ammetta il potere discrezionale della Commissione, in quanto non si è valsa di tale potere in modo adeguato per insufficiente conoscenza della pratica; questo fatto risulta dal comportamento perlomeno riservato del comitato per l'origine, del Consiglio, delle Camere di commercio e del Comitato consultivo per le questioni doganali.

Vi è sviamento di potere, o meglio, eccesso di potere nell'aver seguito le proposte dell'Orgalime (Organismo di coordinamento) che ha voluto frapporre un ostacolo suppletivo agli scambi di chiusure a strappo prodotte nel mercato comune dalle affiliate della Yoshida. Gli indizi da prendre in considerazione in proposito sono la parte avuta dall'Orgalime, la mancanza d'istruzione sufficiente, la differenza di trattamento rispetto ad altri settori analoghi, e la stessa lettera dell'art. 1 del regolamento controverso che parla di «montaggio».

Si ha sviamento di potere in quanto la Commissione si è allontanata senza transizione dalla sua precedente pratica in materia di norme d'origine ed in quanto essa ha adottato norme puramente fittizie che hanno il risultato di privare di qualsiasi origine determinate merci.

Per tutti questi motivi, l'attrice nella causa principale propone che la questione sollevata dal Verwaltungsgericht di Kassel sia risolta come segue:

«Il regolamento della Commissione 20 settembre 1977, n. 2067, relativo alla determinazione dell'origine delle chiusure a strappo, è invalido in quanto viola norme di procedura sostanziali ed in quanto viola gli artt. 5 del regolamento (CEE) n. 802/68, 30, 34 e 110 del Trattato CEE».

La Camera di Commercio e Industria di Kassel, convenuta nella causa principale, espone la situazione di fatto e di diritto e spiega ch'essa violerebbe una norma giuridica comunitaria vigente se continuasse, come prima — quando il regolamento non era ancora in vigore — a rilasciare all'attrice dei certificati d'origine basandosi su questo stato di cose.

Essa rilasciava in precedenza all'attrice dei certificati d'origine ex art. 5 del regolamento (CEE) n. 802/68, se la percentuale di prodotti non finiti provenienti da uno Stato terzo non superava il 40 % del prezzo di vendita delle chiusure a strappo finite, prezzo franco stabilimento. Questa percentuale del 40 % era cionondimeno fornita solo a titolo indicativo. Il fatto che fossero usati per la produzione delle chiusure a strappo solo cursori importati (dal Giappone) non costituiva in linea di principio per la convenuta un criterio specifico che l'autorizzasse a rifiutare i certificati d'origine. Anche se la fabbricazione di cursori metallici costituisce una fase molto importante della produzione, tuttavia, per la convenuta nella causa principale, non era realistico ritenere che questa fase della produzione, in quanto fase sostanziale del processo di fabbricazione per la produzione di chiusure a strappo, fosse determinante per il luogo d'origine. Al contrario, la convenuta nella causa principale riteneva essenziale che l'attrice nella causa principale procedesse allo stampaggio dei denti metallici ed alla loro fissazione mediante graffette terminali su nastri di tessuto d'origine pure comunitario, nel suo stabilimento di Wenkbach, notevolmente ben attrezzato, dotato di macchine moderne e di numeroso personale, e che solo numerosissime operazioni di produzione effettuantesi in detto stabilimento dell'attrice portavano alla fabbricazione definitiva di chiusure a strappo metalliche.

In considerazione dell'esiguo valore del cursore rispetto al prezzo finale d'una chiusura a strappo, la Camera di Commercio «non ha avuto alcuno scrupolo nel rilasciare dei certificati di origine comunitaria in base al vecchio regolamento n. 802/68, art. 5» dato che la lavorazione e la trasformazione avvenivano in Germania in un'azienda attrezzata a tale scopo, erano economicamente giustificate e portavano, attraverso un'ultima trasformazione sostanziale, alla fabbricazione d'un prodotto nuovo. Solo a causa del regolamento controverso la Camera di Commercio e Industria ha dovuto respingere le nuove domande della Yoshida.

La Commissione descrive rapidamente la situazione di fatto ed il procedimento avanti il Verwaltungsgericht di Kassel e si richiama per il resto, alla memoria depositata nella causa parallela 34/78.

Quanto ai problemi giuridici sollevati, la Commissione ritiene ch'essi si riassumono in pratica nelle due questioni seguenti:

1) Se il regolamento della Commissione sia stato legittimamente elaborato. 2) Se il regolamento della Commissione n. 2067/77 sia legittimo nel suo contenuto o violi l'art. 5 del regolamento del Consiglio n. 802/68, gli artt. 30 e 110 del Trattato CEE, nonchè altre disposizioni e principi di diritto comunitario.

A soluzione della prima questione, la Commissione ricorda lo svolgimento del procedimento d'elaborazione del regolamento n. 2067/77, rilevando di essere stata indotta ad agire dal fatto che gli Stati membri interpretavano diversamente la nozione d'origine delle chiusure a strappo ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 802/68. Vi era quindi, ad avviso della Commissione, «necessità» d'adottare un regolamento. Nel far ciò, la Commissione ha rispettato «scrupolosamente» le norme di procedura dell'art. 14 del regolamento n. 802/68. La mancata audizione degli interessati, normale in materia amministrativa, è dovuta al fatto che trattavasi d'un procedimento legislativo; questo contempla delle garanzie d'altro ordine, come la partecipazione di periti nazionali in forza dell'art. 14 del regolamento n. 802/68. Ciò non ha impedito in pratica all'attrice nella causa principale di esporre il proprio punto di vista avanti la Commissione ed i Governi come essa stessa riconosce. Non vi è quindi in merito a questo punto violazione dei principi fondamentali di procedura. Non ve n'è nemmeno a proposito delle asserite differenze di testo e di contenuto a seconda delle versioni linguistiche. I periti nazionali sono stati consultati su questo punto e la portata generale del testo può ricavarsi da tutte le versioni, ivi compresa la versione inglese a proposito della quale non è stato provato che la sua applicazione possa differire da quella delle altre versioni.

A soluzione della seconda questione, la Commissione distingue le varie censure:

Sulla censura di violazione dell'art. 5 del regolamento n. 802/68, la Commissione ricorda che la determinazione dell'origine presenta difficoltà solo in caso di ripartizione del processo di fabbricazione tra più paesi in ragione della divisione internazionale del lavoro. In proposito, l'art. 5 del regolamento n. 802/68 enuncia criteri di carattere generale la cui applicazione pratica può, in taluni casi, portare a soluzioni diverse nella Comunità, in particolare quando quest'applicazione spetta ad enti indipendenti, ad esempio le Camere di Commercio e Industria. È questo il motivo per cui l'art. 14 del regolamento n. 802/68 consente l'adozione di disposizioni d'attuazione la cui validità è soggetta alla condizione ch'esse restino nell'ambito giuridico fissato dall'art. 5, cioè si basino sui criteri obiettivi enumerati in tale disposizione. Non si tratta quindi di accertare se un'altra soluzione sia concepibile, bensì se la soluzione adottata dal legislatore sia conforme al fondamento giuridico di cui all'art. 5. Sotto questo profilo, la sola questione che può sorgere è se il regolamento controverso costituisca un' applicazione effettivamente concreta della nozione di «ultima trasformazione o lavorazione sostanziale». Secondo la Commissione, questo avviene; infatti, il montaggio finale d'una chiusura a strappo è una operazione relativamente semplice che non rappresenta una fase rilevante del processo produttivo; considerato nel suo complesso, d'altronde, dato che la fabbricazione dei nastri avviene in una fase anteriore del processo, e quella delle parti finali non costituisce una fase rilevante, restava da considerare solo la produzione del cursore e quella delle graffette. Si doveva in proposito tenere conto del fatto che, in primo luogo, in misura abbastanza ampia, la fabbricazione delle graffette — almeno nella loro forma definitiva — si verifica contemporaneamente al loro assiemaggio ai nastri e, in secondo luogo, che le due operazioni — produzione del cursore e delle graffette — hanno pressapoco lo stesso valore, di guisa che la presa in considerazione di una di queste due operazioni può costituire una discriminazione nei confronti del produttore che esegue l'altra operazione nel suo processo produttivo. Inoltre, la Commissione nutre seri dubbi che si possa parlare di trasformazione o di lavorazione sostanziale nel caso in cui la certificazione dell'origine comunitaria risulti unicamente da una delle due operazioni di fabbricazione legate al montaggio finale. Queste considerazioni hanno indotto la Commissione a definire le due operazioni di produzione considerate nel loro complesso, congiuntamente al montaggio, ultima trasformazione sostanziale e ad adottare gli opportuni provvedimenti legislativi. Il regolamento n. 2067/77, così giustificato, non costituisce in alcun modo un ostacolo commerciale arbitrario, e anche se il suo risultato non coincide con gli interessi economici della Yoshida, ciò non toglie che esso si basava su criteri obiettivi. La validità del regolamento non può essere messa in dubbio per il fatto che questa ditta trarrebbe vantaggio dall'uso di altri criteri (quali le percentuali del prezzo fatturato). Sulla censura di violazione degli artt. 30 e 110 del Trattato, la Commissione si richiama alla sua memoria nella causa 34/78. Essa precisa che la questione dell'efficacia diretta dell'art. 110 non è pertinente a proposito della compatibilità di talune norme di diritto comunitario con altre norme dello stesso diritto; in ogni caso, il margine di discrezionalità lasciato da detto articolo non è stato superato con l'adozione del regolamento n. 2067/77. Se l'art. 5 del regolamento di base è legittimo, una disposizione di diritto derivato che non incida sul contenuto giuridico di detta disposizione non può essere incompatibile col Trattato. Gli artt. 30 e 110 del Trattato impongono, è vero, la presa in considerazione di criteri obiettivi pure nella disciplina derivata; la Commissione ritiene di aver dimostrato che siffatti criteri sono stati rispettati. Per questo la Commissione propone di risolvere come segue la questione sollevata dal Verwaltungsgericht dì Kassel: 1. La disciplina di cui all'art. 1 del regolamento 20 settembre 1967, secondo cui chiusure a strappo possono considerarsi originarie della Comunità solo se ad esempio i cursori vengono prodotti nella Comunità, è compatibile con l'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802. 2. Dall'esame della questione sottoposta alla Corte di giustizia non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento (CEE) della Commissione n. 2067/77.

Secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, la questione sollevata dal Verwaltungsgericht va risolta affermativamente nelle misura in cui il regolamento della Commissione non prende in considerazione il valore dei pezzi e la loro lavorazione o trasformazione nella Comunità.

Il Governo della Repubblica federale di Germania è del parere che l'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 20 settembre 1977, n. 2067, relativo alla determinazione dell'origine delle chiusure a strappo (GU n. L 242, pag. 5, del 21 settembre 1977) va al dilà dell'ambito delineato dall'art. 5 del regolamento del Consiglio n. 802/68. In forza di questa disposizione, l'origine della chiusure a strappo si determina infatti non già secondo il paese od il luogo dell'ultima lavorazione o trasformazione sostanziale ed economicamente giustificata, bensì secondo l'origine dei cursori e delle graffette. Qualora si faccia uso di cursori e di graffette fabbricate in un paese terzo (ad esempio, in Giappone), il regolamento esclude quindi l'origine comunitaria d'ufficio, senza che sia necessario chiedersi se la fabbricazione del prodotto finale richieda ancora trasformazioni ulteriori nella Comunità e senza che occorra esaminare quale percentuale del valore totale (prezzo fatturato) del prodotto finale rappresentino le summenzionate parti.

Una disciplina come quella adottata dalla Commissione sarebbe tutt'al più difendibile se le parti provenienti da paesi terzi rappresentassero in generale una percentuale molto alta del valore totale del prodotto finale e se la loro commettitura costituisse una semplice operazione di montaggio. Orbene — per quanto risulta al Governo della Republica federale di Germania — ciò non vale per i cursori.

Il Governo tedesco ritiene che le norme relative alla determinazione dell'origine vadano stabilite in modo neutro dal punto di vista della politica commerciale e ch'esse non debbano utilizzarsi come uno strumento di questa politica. L'art. 5 del regolamento del Consiglio n. 802/68 non offre alcun fondamento per provvedimenti aventi una finalità del genere. Orbene, le norme sull'origine delle chiusure a strappo emanate dalla Commissione producono l'effetto di restringere gli scambi.

Secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, il regolamento della Commissione n. 2067/77 non è nemmeno compatibile col divieto di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative per gli scambi intracomunitari, in particolare, in caso d'esportazione in altri Stati membri (artt. 30 e 34 del Trattato CEE), dal momento che questo divieto va osservato non solo da altri Stati membri ma anche dalla stessa Comunità. Rifiutare, infatti, in base a detto regolamento di rilasciare dei certificati d'origine attestanti che le chiusure a strappo sono d'origine comunitaria porta indirettamente ad una restrizione degli scambi intracomunitari di questi prodotti ogniqualvolta la prova dell'origine comunitaria è rilevante, come ad esempio accade nel caso di misure di salvaguardia ai sensi dell'art. 115 del Trattato CEE.

Secondo il Governo tedesco, il regolamento della Commissione n. 2067/77, non è nemmeno conforme all'art. 110 del Trattato CEE, che obbliga la Comunità a contribuire all'abolizione delle restrizioni vigenti e ad astenersi dal creare nuove restrizioni per gli scambi internazionali, e ad applicare una politica commerciale aperta.

Secondo il Governo della Repubblica federale di Germania, qualsiasi disposizione della Commissione nel settore della politica commerciale, che esorbiti dall'ambito fissato dal Consiglio, viola l'art. 110 del Trattato CEE. Nella presente causa, la Commissione è andata oltre la disciplina — neutra dal punto di vista della politica commerciale — che il Consiglio ha adottato col regolamento n. 802/68.

Quindi, il Governo della Repubblica federale di Germania propone di risolvere la questione sollevata dal Verwaltungsgerìcht di Kassel, come segue:

«Il regolamento (CEE) della Commissione 20 settembre 1977, n. 2067, è in contrasto con l'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 802/68, nonché con gli artt. 30, 34 e 110 del Trattato CEE, nella misura in cui nega l'origine comunitaria delle chiusure a strappo in caso di utilizzazione di cursori e di graffette provenienti da paesi terzi, prescindendo dal valore di queste parti e dalla loro lavorazione o trasformazione nella Comunità».

Come nella causa 34/78, il Governo italiano osserva che il regolamento n. 2067/77 non intende impedire la vendita in Europa di ciò che oggettivamente è «giapponese», ma tende solo ad impedire che una merce oggettivamente giapponese possa travestirsi da «europea».

Esso dichiara altresì che tale regolamento non è in contrasto con l'art. 5 del regolamento n. 802/68.

L'art. 5 dispone che, per stabilire il luogo di origine di una merce, si deve avere riguardo al luogo in cui è avvenuta una «lavorazione» così qualificata:

a) deve essere una lavorazione che si concluda con la fabbricazione di un prodotto nuovo; b) deve essere l'«ultima» lavorazione; c) deve essere una lavorazione «sostanziale» ; d) deve essere una lavorazione «economicamente giustificata»; e) deve essere una lavorazione «effettuata in una impresa attrezzata» allo scopo di operare la lavorazione stessa.

Sono quindi cinque le valutazioni discrezionali rimesse alla competenza degli organi della Comunità e il regolamento CEE n. 2067/77 compie alcune di queste valutazioni, precisando quale sia il «prodotto nuovo» e quale sia la lavorazione «ultima», «sostanziale» ed «economicamente giustificata».

La valutazione discrezionale fatta dalla Commissione non è sindacabile in sede giurisdizionale; la valutazione stessa, nella fattispecie, è comunque pienamente razionale, posto che la fabbricazione dei cursori è la lavorazione di maggior rilievo economico ed è quella che implica la modificazione rilevante dei prodotti di base.

Il Governo italiano soggiunge che un procedimento anti-dumping già era stato instaurato nei confronti della Yoshida K.K. Detto procedimento, intralciato da inadeguate informazioni sui modi di agire della Y.K.K. si è concluso con l'avviso di chiusura che prende atto delle garanzie offerte dalla suddetta impresa, vale a dire l'impegno di aumentare i suoi prezzi d'esportazione in Europa e di non superare un «massimo» per le esportazioni in Italia. Col regolamento della Commissione n. 646/75, prorogato col regolamento n. 1268/77 fino alla fine del 1978, si instaurava una sorveglianza comunitaria. È il timore della Y.K.K., attraverso importazioni di prodotti fabbricati nei suoi stabilimenti ubicati in altri paesi del Medio Oriente, che induceva i produttori europei a chiedere alla Comunità di disciplinare l'individuazione dell'origine delle chiusure-lampo mediante una normativa di dettaglio applicativa dei principi di cui all'art. 5 . del regolamento CEE n. 802/68. Così veniva emanato il regolamento CEE n. 2067/77. Questo è valido: si segnala in proposito che in tutti i regolamenti in materia, è sempre chiaramente detto che «il semplice assemblaggio di parti di un prodotto per formare un prodotto completo» non è sufficiente per il riconoscimento dell'origine (cfr. ad esempio, l'art. 3, lett. f), del regolamento n. 3200/76.)

Ed invero, il semplice «montaggio» o «commettitura» è costantemente considerato trasformazione o lavorazione non «sostanziale», è cioè costantemente considerato operazione che non attribuisce, al prodotto che ne risulta, «composizione e proprietà specifica che non possedeva prima» (sentenza di codesta Corte 26 gennaio 1977, in causa 49/76). Del resto, l'attività del «mettere assieme» più compenenti presuppone la preesistenza, in natura, dei compenenti stessi, e quindi — per definizione — è attività diversa dal «trasformare» e dall'attribuire una nuova «composizione».

Tanto premesso, il Governo italiano chiede alla Corte di dichiarare nella presente causa:

che l'art. 1 del regolamento CEE n. 2067/77 deve essere interpretato nel senso che, per l'ordinamento comunitario, una chiusura a strappo, con graffette metalliche o con spirali di nylon, è qualificata originaria della Comunità (ovvero di un paese terzo) a seconda che nel territorio della Comunità (o del paese terzo) siano effettuate . almeno le operazioni descritte nella colonna 3 della tabella facente parte di detto articolo, precisandosi peraltro che per le chiusure a strappo con spirali di nylon non si ha la lavorazione di sagomatura delle graffette; che il regolamento CEE n. 2067/77 è sostanzialmente valido in quanto non viola nè l'art. 5 del regolamento CEE n. 802/68 nè gli artt. 30 e 110 del Trattato CEE, è correttamente e razionalmente motivato, e non è viziato per sviamento di potere.

L'udienza ha avuto luogo il 15 novembre 1978. La Yoshida e la Commissione hanno sviluppato ed illustrato gli argomenti già esposti nelle osservazioni scritte ed hanno risposto alle domande loro rivolte dalla Corte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 13 decembre 1978.

Con ordinanza 27 aprile 1978, pervenuta in cancelleria l'11 maggio successivo, il Verwaltungsgericht di Kassel ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, la questione della validità del regolamento (CEE) della Commissione 20 settembre 1977, n. 2067, relativo alla determinazione dell'origine delle chiusure a strappo (GU n. L 242, pag. 5, del 21 settembre 1977);

tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra l'affiliata tedesca del gruppo giapponese Yoshida Kogyo KK, titolare di uno stabilimento in Wenkbach-Marburg nel quale fabbrica chiusure a strappo mediante commettitura dei prodotti provenienti da materie importate in parte dal Giappone e di elementi in parte fabbricati in Giappone come i cursori, e la Camera di Commercio e Industria di Kassel che ha rifiutato, a norma del regolamento n. 2067/77, di rilasciarle un certificato d'origine attestante che dette chiusure a strappo sono d'origine tedesca o comunitaria, in quanto i cursori utilizzati nella fabbricazione delle chiusure a strappo non erano stati fabbricati nel territorio della Repubblica federale di Germania.

Fino all'entrata in vigore del suddetto regolamento, tali certificati d'origine — necessari all'attrice per fruire di taluni vantaggi riservati ai prodotti comunitari in caso d'esportazione nei paesi terzi — venivano rilasciati senza difficoltà dalla convenuta a norma dell'art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci (GU n. L 148, pag. 1, del 28 giungo 1968); in questa situazione il giudice nazionale ha sottoposto a questa Corte la seguente questione: «Se il regolamento (CEE) della Commissione n. 2067, sia in contrasto con gli artt. 5 del regolamento n. 802/68, 30 e 110 del Trattato CEE, come pure con altre norme e principi del diritto comunitario, in particolare di principi processuali fondamentali, in quanto vieta di considerare del paese o della Comunità le chiusure a strappo prodotte dall'attrice, qualora venga usato un cursore proveniente da un paese terzo (qui: il Giappone)».

Il primo problema da risolvere è se la Commissione, adottando il regolamento n. 2067/77, non sia andata al dilà dei poteri conferitile dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite col regolamento n. 802/68 e, più precisamente, se i criteri specifici d'origine di cui al regolamento della Commissione siano conformi ai criteri obiettivi dell'art. 5 del regolamento del Consiglio, fondamento giuridico del regolamento n. 2067/77 e fonte dei poteri esercitati dalla Commissione nell'adottarlo.

A termini dell'art. 5 del regolamento n. 802/68, «una merce nella cui produzione sono intervenuti due o più paesi è originaria del paese nel quale è avvenuta l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale, economicamente giustificata, effettuata da un'impresa attrezzata a tale scopo e che abbia come risultato la fabbricazione di un prodotto nuovo o che rappresenti una fase importante della fabbricazione»; dal fascicolo e, in particolare, dalle osservazioni della convenuta nella causa principale risulta che non si può contestare che l'ultimo montaggio delle chiusure a strappo costituisca una operazione «economicamente giustificata» ed effettuata in uno stabilimento «notevolmente ben attrezzato, dotato di macchine moderne e di numeroso personale»; quindi il problema verte sostanzialmente sul se il regolamento n. 2067/77 che conferisce il carattere di «prodotti originari» del paese nel quale ha avuto luogo il montaggio, compreso l'assiemaggio delle graffette ai nastri, accompagnato, dalla fabbricazione dei cursori e dalla sagomatura delle graffette, non superi i limiti del potere discrezionale della Commissione di adottare disposizioni di attuazione, in questo settore, in forza dell'art. 14 del regolamento n. 802/68.

Onde risolvere tale questione, si deve avere riguardo alla situazione nella quale ha avuto origine, indi è stato elaborato il regolamento n. 2067/77, ed infine interpretarlo tenuto conto delle operazioni tecniche che portano alla fabbricazione di chiusure a strappo.

Nel 1975 la Commissione, avendo accertato che le importazioni nella Comunità di chiusure a strappo, in particolare d'origine giapponese, erano notevolmente aumentate nel corso degli ultimi anni, che questo andamento minacciava di recar danno ai produttori comunitari di merci analoghe, il 13 marzo adottava il regolamento n. 646/75, che instaura la sorveglianza comunitaria sulle importazioni di chiusure a strappo (GU n. L 67, pag. 21, del 14 marzo 1975); tale regolamento era stato preceduto dall'instaurazione d'un procedimento anti-dumping/anti-sowenzioni, relativo alle chiusure a strappo esportate dalla Yoshida Kogyo, Tokyo (Giappone) (GU n. C 51, pag. 2, del 30 giugno 1973) decisa in conformità al regolamento del Consiglio 5 aprile 1968, n. 459, relativo alla difesa contro le pratiche di dumping, premi o sovvenzioni da parte dei paesi non membri della Comunità economica europea; questo procedimento è stato chiuso «tenuto conto dello svolgimento della situazione» con avviso pubblicato nella GU n. C 63, pag. 1, del 1o giugno 1974;

giusta l'art. 14 del regolamento n. 802/68, la Commissione sottoponeva al Comitato per l'origine istituito dall'art. 12 del regolamento n. 802/68, presieduto da un rappresentante della Commissione e composto da rappresentanti degli Stati membri, un progetto delle disposizioni da adottare che non otteneva la richiesta maggioranza qualificata; la Commissione applicava allora l'art. 14, n. 3, leu. b) e sottoponeva al Consiglio una proposta che restava senza esito; al termine del periodo di tre mesi a decorrere dal momento in cui la proposta era pervenuta al Consiglio, non avendo questo statuito, la Commissione, secondo il rito e giusta l'art. 14, n. 3, leu. c), adottava il regolamento n. 2067/77, il cui art. 1 dispone che le chiusure a strappo che rientrano nella voce 98.02 della TDC sono originarie del paese nel quale hanno avuto luogo le operazioni seguenti: «montaggio compreso l'assiemaggio delle graffette ai nastri, accompagnato dalla fabbricazione dei cursori e dalla sagomatura delle graffette».

Si deve quindi stabilire se tali operazioni corrispondano ai requisiti di cui ' all'art. 5 del regolamento n. 802/68 e possano interpretarsi nel senso che esse costituiscono l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale che ha portato alla produzione delle chiusure a strappo o che rappresenta una fase produttiva rilevante. Si tratta di una questione tecnica che va esaminata alla luce della definizione di chiusura a strappo e dalle varie operazioni che portano alla sua creazione.

La caratteristica del prodotto finito denominato chiusura a strappo consiste nel consentire, mediante lo spostamento di un cursore, l'apertura e la chiusura di due nastri flessibili muniti di graffette contrapposte in ordine alterno; dal fascicolo risulta che il processo di produzione delle chiusure a strappo che si svolge nello stabilimento di Wenkbach-Marburg consta principalmente delle seguenti operazioni: a) tessitura dei nastri con eventuale orlatura e tintura; b) stampaggio delle graffette metalliche o produzione delle spirali a partire dal filo di nylon; c) applicazione delle graffette metalliche o delle spirali di nylon ai nastri, con successiva unione dei nastri; d) applicazione ai nastri delle parti terminali inferiori e superiori; e) aggiunta ed eventuale colorazione dei cursori; f) asciugatura e pulitura delle chiusure a strappo, indi taglio in chiusure distinte;

dall'esame di queste varie operazioni risulta che l'ultima trasformazione o lavorazione sostanziale va ravvisata nel concatenamento delle operazioni c), d), e) ed f) che portano alla fabbricazione di un prodotto nuovo ed originale il quale, a differenza di ciascuno dei prodotti di base, è un elemento di collegamento che può essere ripetutamente separato e che serve a collegare oggetti ed in particolare parti di stoffa; il cursore in questo complesso non costituisce se non un elemento particolare, il cui prezzo non può d'altronde avere influenza rilevante sul costo finale della chiusura a strappo e che, pur essendo essenziale, è cionondimeno utile solo se inserito in un complesso armonicamente connesso.

La Commissione, ritenendo di dover risalire a monte dell'ultima trasformazione, fino al processo di fabbricazione del cursore, per farne una conditio sine qua non per il rilascio del certificato d'origine, si è basata su una operazione che esula dagli scopi del regolamento n. 802/68, il quale richiede una distinzione obiettiva e reale tra prodotti di base e prodotti trasformati, attinente sostanzialmente alle specifiche qualità materiali di ciascuno dei suddetti prodotti ; il requisito dell'origine comunitaria di quasi tutti i componenti di un prodotto, anche di esiguo valore e privi di utilità propria se non integrati in un complesso, si risolverebbe nel negare lo scopo stesso della disciplina relativa alla determinazione dell'origine; la Commissione è quindi in tal modo andata al dilà dei poteri conferitile dal n. 3 dell'art. 14 del suddetto regolamento;

di conseguenza, senza che sia necessario accertare se il regolamento n. 2067/77 sia compatibile con gli artt. 30 e 110 del Trattato CEE nonchè con altre disposizioni o principi di diritto comunitario o coi principi essenziali di procedura, l'art. 1 del regolamento della Commissione 20 settembre 1977, n. 2067, relativo alla determinazione dell'origine delle chiusure a strappo, va dichiarato invalido.

Le spese sostenute dalla Commissione e dai Governi della Repubblica federale di Germania e d'Italia, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.