Corte giust. UE, Sentenza del 19 gennaio 1984, cause riunite 219/80, 220/80, 221/80, 222/80, 223/80, 224/80, 225/80, 226/80, 227/80, 228/80, 230/80, 231/80, 232/80, 233/80, 234/80, 235/80, 237/80, 238/80, 240/80, 241/80 e 242/80

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento, le conclusioni ed i mezzi e argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

A norma dell'art. 65, n. 1, dello Statuto del personale, il Consiglio procede ogni anno ad un esame del livello delle retribuzioni dei dipendenti delle Comunità, e decide in merito ad un eventuale adeguamento di tali retribuzioni. L'art. 64 dello Statuto contempla la possibilità di applicare alla retribuzione un coefficiente correttore in funzione delle condizioni di vita nelle varie sedi di servizio. Secondo l'art. 65, n. 2, in caso di notevole variazione del costo della vita, il Consiglio decide, nel termine massimo di due mesi, in merito all'adeguamento dei coefficienti correttori. Nella seduta del 29 giugno 1976 il Consiglio ha adottato un nuovo «metodo d'adeguamento delle retribuzioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee». Dal fascicolo risulta che l'adozione di questo nuovo metodo d'adeguamento aveva, fra l'altro, lo scopo d'incorporare il coefficiente correttore, che ammontava a quell'epoca a 148,7 per il Belgio e il Lussemburgo, nella tabella degli stipendi base. Senza provvedimenti concomitanti, una siffatta incorporazione avrebbe implicato una riduzione delle retribuzioni nette, poiché gli stipendi base così aumentati avrebbero costituito anche la base per l'imposta comunitaria e per le altre trattenute obbligatorie. Per ovviare a tale situazione, i rappresentanti del personale, nel corso delle trattative con il Consiglio che avevano preceduto l'adozione del nuovo metodo, avevano proposto che la base imponibile venisse calcolata non soltanto applicando i coefficienti correttori da determinare in futuro, ma anche tenendo conto del coefficiente correttore incorporato. Inoltre, essi avevano richiamato l'attenzione sul rischio di distorsioni derivanti da un'incorporazione dei coefficienti correttori, qualora si procedesse in base alla situazione meno favorevole, come quella, ad esempio, di un dipendente non coniugato che non fruisse delle varie indennità. Tuttavia, il Consiglio seguiva un'altra via per evitare la riduzione delle retribuzioni nette, senza stabilire, parallelamente all'aumento degli stipendi base, alcun adeguamento della base imponibile ai fini del calcolo dell'imposta comunitaria. Secondo il nuovo metodo adottato il 29 giugno 1976, il Consiglio decide l'adeguamento delle retribuzioni in termini netti ed il tasso netto così fissato viene incorporato nelle tabelle degli stipendi di cui all'art. 66 dello Statuto e all'art. 63 del regime applicabile agli altri agenti, nel seguente modo: «— all'importo della retribuzione netta per ciascun scatto di ciascun grado dei funzionari e per ciascuna classe di ognuno dei gruppi degli altri agenti si applica il tasso d'adeguamento deciso; — la nuova tabella in termini lordi viene stabilita determinando per ogni scatto o classe l'importo lordo che, previa detrazione dell'imposta e delle trattenute obbligatorie, dà l'importo netto modificato secondo quanto sopra indicato; — per questa conversione degli importi netti in importi lordi si tiene conto della situazione del funzionano non coniugato che non beneficia delle varie indennità; — in conseguenza dell'incorporazione del tasso netto nella tabella degli stipendi il coefficiente correttore per il Belgio ed il Lussemburgo è fissato al 100 % e i coefficienti correttori per le altre sedi di servizio sono adottati tenendo conto del rapporto tra gli indici di variazione del costo della vita in tali sedi e l'indice di variazione del costo della vita a Bruxelles, espressi in tutti i casi da indici comuni». Conseguentemente, secondo il nuovo metodo, l'eventuale adeguamento intermedio delle retribuzioni, deciso ai sensi dell'art. 65, n. 2, dello Statuto ed effettuato mediante un adeguamento dei coefficienti correttori in questione, doveva essere defalcato nell'ambito del successivo esame annuo; il coefficiente correttore allora esistente per il Belgio ed il Lussemburgo veniva incorporato nelle tabelle degli stipendi, secondo le modalità suddette; il coefficiente correttore per il Belgio ed il Lussemburgo passava così al 100 % e i coefficienti correttori per le altre sedi di servizio venivano adattati di conseguenza. Inoltre, era prevista una clausola di revisione «in particolare al fine di determinare eventuali successivi miglioramenti e di correggere eventuali distorsioni». L'incorporazione dei coefficienti correttori nelle tabelle degli stipendi veniva effettuata per la prima volta col regolamento del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 3177, «relativo all'adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché dei coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni» (GU L 359, pag. 1). Con questo regolamento, il coefficiente correttore per il Belgio ed il Lussemburgo, stabilito a 157,8 dal 1o luglio 1976, veniva ridotto a 100 con effetto dal 1° gennaio 1977, parallelamente alla fissazione di nuove tabelle degli stipendi con decorrenza dalla stessa data.

Questi provedimenti davano luogo a distorsioni nelle retribuzioni dei dipendenti, favorendo coloro che fruivano di abbattimenti dei redditi imponibili e/o di indennità di dislocazione. Posto di fronte a tali distorsioni e al fine di evitare che queste si ripetessero in avvenire, il Consiglio apportava, col regolamento 19 dicembre 1977, n. 2859, «relativo all'adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché, dei coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni» (GU L 330, pag. 1), un emendamento al proprio regolamento 29 febbraio 1968, n. 260, «relativo alle condizioni e alla procedura d'applicazione dell'imposta a profitto delle Comunità europee» (GU L 56, pag. 8). In forza di tale emendamento, per il periodo 1o luglio 1977 - 30 giugno 1978, alla base imponibile, ai fini del calcolo dell'imposta comunitaria si, applicava un coefficiente correttore di 106,084 °/o. Successivamente, con decisione in data 26 giugno 1978, il Consiglio modificava il metodo d'adeguamento adottato il 26 giugno 1976, introducendo una formula di correzione della base imponibile di cui all'art. 4 del suddetto regolamento del Consiglio n. 260/68. Anche se, in tal modo, il Consiglio aveva evitato che si ripetesse la distorsione verificatasi in seguito all'applicazione del regolamento n. 3177/76 nel periodo compreso fra il 1o gennaio ed il 30 giugno 1977, restava tuttavia il fatto che, dal momento che i successivi adeguamenti delle retribuzioni erano basati sulla tabella stabilita in tale regolamento, la distorsione cui si perveniva in base a questo testo aveva ripercussioni di anno in anno. Considerando che, in seguito all'incorporazione del coefficiente correttore 157,8 nelle tabelle degli stipendi base, decisa nel dicembre 1976 con decorrenza dal 1ogennaio 1977, si era constatato che il modo in cui tale incorporazione era stata realizzata provocava degli aumenti pecuniari non voluti, il Consiglio adottava, per porre fine a tale situazione, il regolamento 21 gennaio 1980, n. 160, «che modifica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee ed il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità» (GU L 20, pag. 1). Questo regolamento, che stabilisce una nuova tabella degli stipendi mensili lordi in modo da abolire le distorsioni in questione, entrava in vigore il 27 gennaio 1980 ed aveva effetto a decorrere dal 1° luglio 1979. Esso prevedeva tuttavia che non si sarebbe proceduto alla ripetizione delle somme percepite dai dipendenti fra il 1o luglio 1979 e la data d'entrata in vigore del regolamento stesso. D'altra parte, esso instaurava un regime transitorio a favore dei dipendenti che, in ragione dell'applicazione della nuova tabella, avrebbero subito una riduzione di redditi. Per questi dipendenti, e finché l'applicazione della nuova tabella avesse per loro determinato una perdita, veniva mantenuto in vigore il regime precedente. Fatti salvi alcuni casi particolari, le riduzioni degli stipendi base derivanti da questo adeguamento della tabella venivano eliminati in seguito all'adozione, alla stessa data, del regolamento del Consiglio n. 161/80, relativo all'adeguamento annuale delle retribuzioni risultanti dalle nuove tabelle (GU L 20, pag. 5), regolamento che aveva anch'esso effetto dal 1o luglio 1979.

I ricorrenti chiedono che la Corte voglia:

annullare i regolamenti del Consiglio nn. 160 e 161/80, nonché il calcolo degli stipendi effettuato in base a detti regolamenti; porre le spese a carico del Consiglio.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

dichiarare i ricorsi parzialmente irricevibili e, per il resto, respingerli; porre le spese a carico dei ricorrenti.

La Commissione, convenuta, sostiene che i ricorsi sono irricevibili in quanto intesi all'annullamento dei regolamenti nn. 160 e 161/80 (cfr. sentenza 26. 2. 1981, causa 64/80, Giuffrida e Campogrande, Race. pag. 693).

I ricorrenti assumono che detti regolamenti costituiscono un fascio di decisioni individuali riguardanti una serie di persone determinate, e cioè coloro che, secondo la Commissione, avrebbero fruito di vantaggi pecuniari ingiustificati in seguito all'incorporazione dei coefficienti correttori nelle tabelle degli stipendi.

Inoltre, ad essi sarebbe preclusa qualsiasi possibilità di tutela giurisdizionale, se, da un lato, il ricorso contro il Consiglio fosse irricevibile in quanto non diretto contro l'autorità avente il potere di nomina e, dall'altro, il ricorso contro la Commissione fosse irricevibile in quanto gli atti impugnati hanno natura di regolamento.

Con diversi mezzi, i ricorrenti fanno valere in sostanza che il Consiglio, debitamente avvertito dai rappresentanti del personale delle conseguenze che avrebbe determinato l'incorporazione dei coefficienti correttori nella tabella degli stipendi base, non può far valere un preteso errore per giustificare la correzione a posteriori delle distorsioni effettivamente sopravvenute. In proposito, i ricorrenti richiamano la massima «patere legem quam ipse fecisti». Attuando in tal modo una riduzione degli stipendi dei ricorrenti, il Consiglio avrebbe violato i diritti soggettivi dei ricorrenti, nonché i principi della tutela del legittimo affidamento e dei diritti quesiti, principi che garantivano loro la conservazione del livello di retribuzione già raggiunto.

I ricorrenti contestano poi la competenza del Consiglio ad adottare i regolamenti impugnati e sostengono che la loro adozione costituisce uno sviamento di potere. Infine, essi si riferiscono ai principi di prudenza, d'uguaglianza e di equità.

La Commissione, convenuta, oppone che il Consiglio, nonostante le riserve espresse, aveva ritenuto urgente riportare al 100 % il coefficiente correttore per il Belgio ed il Lussemburgo, restituendo in tal modo ai coefficienti correttori la loro vera funzione, quella di compensare le differenze di costo della vita nelle varie sedi di servizio. Tuttavia, esso aveva precisato fin dall'inizio che intendeva apportare al metodo d'adeguamento adottato i miglioramenti che si fossero dimostrati necessari, in particolare correggendo le eventuali distorsioni.

D'altra parte, il regolamento n. 160/80 non ha effetto retroattivo a danno dei dipendenti. Benché le tabelle «adeguate» dovessero avere effetto a decorrere dal 1o luglio 1979, il regolamento prevede infatti che, per i dipendenti le cui spettanze pecuniarie ne risultassero ridotte, non si sarebbe proceduto ad alcuna ripetizione delle somme percepite durante il periodo compreso fra il 1° luglio 1979 e la data di entrata in vigore del regolamento. Instaurando un regime transitorio a favore degli stessi dipendenti, il Consiglio aveva inoltre garantito loro, per l'avvenire, la conservazione della retribuzione netta precedente. D'altra parte, in conseguenza dell'adeguamento annuo delle retribuzioni del 1979, effettuato mediante il regolamento n. 161/80, non era stato quasi necessario applicare detto regime transitorio.

Stando così le cose, la Commissione ritiene che nessuno dei mezzi dedotti dai ricorrenti sia fondato.

Le parti hanno svolto le proprie difese orali nell'udienza del 15 settembre 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 10 novembre 1983.

Con atti depositati in cancelleria il 28 ottobre 1980, il sig. Maurice André e 17 altri dipendenti della Commissione delle Comunità europee hanno proposto a questa Corte, in forza dell'art. 179 del Trattato CEE, ricorsi intesi all'annullamento del regolamento del Consiglio 21 gennaio 1980, n. 160, «che modifica lo statuto dei funzionari delle Comunità europee ed il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità» (GU L 20, pag. 1), del regolamento del Consiglio 21 gennaio 1980, n. 161, «relativo all'adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché dei coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni» (GU L 20, pag. 5), nonché del calcolo della loro retribuzione effettuato in base a questi due atti.

Contro i ricorsi, la Commissione ha sollevato un'eccezione d'irricevibilità per la parte riguardante l'annullamento dei regolamenti nn. 160/80 e 161/80, richiamandosi in particolare alla sentenza della Corte 26 febbraio 1981 (causa 64/80, Giuffrida e Campogrande, Racc, pag. 693).

Tale eccezione dev'essere accolta, in conformità alla suddetta sentenza, per quanto riguarda la domanda d'annullamento dei due regolamenti controversi in quanto tali. Tuttavia, benché manchino di chiarezza in proposito, i ricorsi contengono comunque elementi dai quali risulta ch'essi riguardavano l'applicazione dei due regolamenti ai casi individuali dei ricorrenti, mediante decisioni relative al calcolo dei loro stipendi. I ricorsi vanno quindi intesi come diretti all'annullamento di tali decisioni individuali, anche se, mediante un'eccezione d'illegittimità, viene contestata la validità dei regolamenti nn. 160/80 e 161/80.

Stando così le cose, si deve procedere all'esame del merito.

I ricorrenti sostengono anzitutto che il Consiglio, adottando i regolamenti impugnati, ha violato la massima «patere legem quam ipse fecisti». Al momento dell'incorporazione del coefficiente correttore nelle tabelle degli stipendi del personale, il Consiglio era stato debitamente avvertito dai rappresentanti del personale delle conseguenze del sistema ch'esso intendeva applicare. Avendo tuttavia proceduto a tale applicazione, il Consiglio dovrebbe assumere la responsabilità delle conseguenze della propria scelta, senza potersi sottrarre agli obblighi che ne derivano.

L'incorporazione del coefficiente correttore nelle tabelle degli stipendi base contemplate dallo Statuto è stata decisa dal Consiglio il 29 giugno 1976, nell'ambito di un nuovo metodo d'adeguamento delle retribuzioni del personale. L'incorporazione è stata effettuata col regolamento del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 3177, «relativo all'adeguamento delle retribuzioni e delle pensioni dei funzionari e degli altri agenti delle Comunità europee, nonché dei coefficienti correttori applicabili a tali retribuzioni e pensioni» (GU L 359, pag. 1). Questo regolamento fissava nuove tabelle degli stipendi con effetto dal 1o gennaio 1977, riducendo contemporaneamente a 100 il coefficiente correttore per il Belgio ed il Lussemburgo, che era stato fissato a 157,8 con effetto dal 1° luglio 1976.

Da questi elementi la Commissione inferisce che il Consiglio ha voluto, a suo tempo, ridurre a 100 il coefficiente correttore per il Belgio e il Lussemburgo allo scopo di restituire ai coefficienti correttori la loro vera funzione, in conformità all'art. 64 dello Statuto, e cioè quella di compensare differenze del costo della vita nelle varie sedi di servizio. A suo avviso, se tale operazione ha dato luogo a distorsioni, in particolare dovute al fatto che l'aumento netto, destinato a neutralizzare la maggior incidenza dell'imposta risultante dall'incorporazione del coefficiente correttore, veniva colcolato tenendo conto della situazione di un dipendente non coniugato che non fruisse delle varie indennità, tali distorsioni non erano altro che effetti secondari e non voluti della riforma in questione.

La Commissione aggiunge che il Consiglio era consapevole dei rischi inerenti al nuovo metodo; la decisione 29 giugno 1976 che stabilisce detto metodo comprende infatti una clausola di revisione, al fine di determinare eventuali successivi miglioramenti e «di correggere eventuali distorsioni». Tuttavia, il Consiglio era stato sorpreso dall'entità degli aumenti pecuniari di cui erano venúti a beneficiare taluni dipendenti. La Commissione fa presente che il regolamento n. 160/80 ha effettivamente corretto le distorsioni modificando la tabella degli stipendi e stabilendo che la tabella così «adeguata» servirà ormai come base di calcolo per i futuri adattamenti delle retribuzioni.

La tesi della Commissione dev'essere accolta. Dalle decisioni e dai regolamenti anteriori ai regolamenti controversi non risulta in alcun modo che il Consiglio abbia inteso, nell'ambito del metodo d'adeguamento delle retribuzioni scelto nel 1976, favorire determinati dipendenti rispetto ad altri, e non abbia invece voluto disciplinare l'incorporazione del coefficiente correttore nella tabella degli stipendi, sia pure in modo tale da richiedere una successiva correzione di talune distorsioni.

Inoltre, la tesi dei ricorrenti non tiene conto del fatto che il Consiglio aveva inserito, nella decisione del 1976, una clausola di revisione che riguardava in particolare le distorsioni che avrebbero potuto derivare dall'incorporazione del coefficiente correttore nella tabella degli stipendi.

Per gli stessi motivi, vanno disattese le censure basate sulla violazione dei diritti quesiti e del principio della tutela del legittimo affidamento.

I ricorrenti denunciano poi la violazione dei loro diritti soggettivi. A norma dell'art. 85 dello Statuto, la ripetizione delle somme indebitamente percepite può aver luogo soltanto alla duplice condizione che il beneficiario abbia avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento e che questa sia stata evidente. Secondo i ricorrenti, queste condizioni non erano soddisfatte nella fattispecie, poiché il pagamento delle retribuzioni prima dell'entrata in vigore dei regolamenti impugnati era avvenuto in conformità al regolamento n. 3177/76. Ora, il blocco delle retribuzioni dei ricorrenti determinato dal combinato disposto dei regolamenti nn. 160/80 e 161/80 equivale ad una ripetizione di somme che la Commissione ritiene di aver indebitamente versato.

In proposito si deve ricordare che il regolamento n. 160/80, avente effetto retroattivo al 1o luglio 1979, stabilisce che non si procede alla ripetizione delle somme percepite fra tale data e quella della sua entrata in vigore, cioè il 27 gennaio 1980. Inoltre, esso stabilisce un regime transitorio inteso a correggere gradualmente le distorsioni senza provocare una riduzione delle somme effettivamente percepite. D'altra parte, il regolamento del Consiglio 21 gennaio 1980, n. 161, ha avuto l'effetto d'aumentare, sempre a decorrere del 1o luglio 1979, le retribuzioni risultanti dall'applicazione del regolamento n. 160/80, di guisa che, a prescindere da pochi casi particolari, le riduzioni degli stipendi base derivanti dall'adeguamento della tabella degli stipendi sono state immediatamente compensate.

Stando così le cose, non si è avuta violazione di diritti soggettivi. L'argomento dedotto dai ricorrenti, secondo cui, per accertare una siffatta violazione, si deve verificare non già se vi sia stata o meno riduzione delle somme effettivamente percepite, bensì se vi sia stato un blocco del tasso delle retribuzioni per un certo periodo, va disatteso in circostanze come quelle del caso di specie, in cui i due regolamenti impugnati avevano precisamente lo scopo di porre fine ad aumenti ingiustificati, come quelli che risultavano dalla tabella anteriormente in vigore, senza che fosse necessario procedere a ripetizione di somme già versate o a riduzioni di stipendi effettivamente percepiti.

Infine, i ricorrenti fanno valere il difetto di competenza del Consiglio per l'abrogazione della tabella degli stipendi precedentemente fissata, nonché lo sviamento di potere, in quanto il sistema del coefficiente correttore sarebbe stato usato per modificare gli stipendi, non già per garantire un rapido adeguamento degli stipendi stessi in caso di notevole variazione del costo della vita nell'una o nell'altra sede di servizio.

In proposito si deve ricordare che il regolamento n. 160/80, che modifica la struttura della tabella degli stipendi, è un regolamento recante modifica dello Statuto in conformità all'art. 24 del Trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee e adottato secondo le relative procedure e garanzie. Per contro, il regolamento n. 161/80 è stato adottato dal Consiglio in forza del potere, ad esso attribuito dall'art. 65 dello Statuto, di procedere ad adeguamenti delle retribuzioni. I ricorrenti non hanno provato che il Consiglio abbia agito eccedendo i limiti della propria competenza.

Quanto alla censura relativa allo sviamento di potere da parte del Consiglio, i ricorrenti non sono stati in grado di precisare perché sarebbe inesatta la tesi della Commissione, secondo cui la riforma del 1976 aveva precisamente lo scopo e l'effetto di restituire ai coefficienti correttori la loro vera funzione, quella di compensare le differenze di costo della vita nelle varie sedi di servizio. Stando così le cose, anche questa censura dev'essere disattesa.

Le altre censure formulate dai ricorrenti, e riguardanti in particolare il mancato rispetto del dovere di prudenza, la violazione del principio d'uguaglianza nel calcolo delle retribuzioni e l'inosservanza del principio d'equità, hanno già trovato risposta nelle considerazioni sopra svolte.

Da tutto quanto precede risulta che il ricorso dev'essere respinto in ogni sua parte.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Tuttavia, a norma dell'art. 70 dello stesso regolamento, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.