Corte giust. UE, Sentenza del 13 giugno 1978, causa 146/77

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello Statuto CEE della Corte di giustizia si possono riassumere come segue :

Dalla metà di settembre 1976, la sterlina inglese si deprezzava talmente rispetto alle monete del «serpente» che la Commissione era costretta ad aumentare gli importi compensativi monetari — già assai elevati — da versare all'importazione nel Regno Unito e da riscuotere all'esportazione da tale paese. Ritenendo insoddisfacente questa situazione, la Commissione proponeva al Consiglio di adottare un regolamento per la svalutazione del tasso rappresentativo della sterlina (documento COM (76) 531 definitivo, del 4 ottobre 1976). Questo regolamento avrebbe dovuto entrare in vigore l'11 ottobre 1976. In attesa della decisione del Consiglio su tale proposta, la Commissione emanava il regolamento (CEE) 1o ottobre 1976, n. 2405, che modifica gli importi compensativi monetari (GU n. L 271, pag. 1), il quale entrava in vigore il lunedì 4 ottobre 1976 e manteneva allo stesso livello della settimana precedente gli importi compensativi monetari per la sterlina inglese e la sterlina irlandese. Nel quarto punto del preambolo di questo regolamento si dichiarava: «… tenuto conto dell'evoluzione dei corsi della sterlina inglese e della sterlina irlandese e in attesa che venga presa urgentemente in materia una decisione da parte del Consiglio, occorre mantenere, a titolo conservativo, gli importi compensativi monetari fissati con effetto dal 27 settembre 1976 per le due monete in causa». Il Consiglio non adottava la suddetta proposta della Commissione. Questa emanava allora il regolamento (CEE) 5 ottobre 1976, n. 2424, che modifica gli importi compensativi monetari (GU n. L 275, pag. 1), il quale aumentava detti importi per il Regno Unito in modo da tener conto degli ultimi deprezzamenti subiti dalla sterlina inglese. Questo regolamento entrava in vigore il mercoledì 6 ottobre 1976, ma poteva essere applicato, su richiesta, a partire dal lu-nedì 4 ottobre 1976.

La British Beef Company Ltd (in prosieguo «British Beef», attrice nella causa principale, esporta carne bovina dal Regno Unito in altri Stati membri. L'Intervention Board for Agricultural Produce (in prosieguo «Intervention Board»), convenuto nella causa principale, è l'ente responsabile, nel Regno Unito, dell'attuazione della politica agricola comune della Comunità.

Poiché il regolamento n. 2424/76 aveva aumentato gli importi compensativi monetari che la British Beef doveva pagare sulle sue esportazioni, detta impresa agiva contro l'Intervention Board dinanzi alla High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, sostenendo che detto regolamento, correttamente interpretato, non si applicava alle esportazioni da essa effettuate in adempimento di contratti stipulati prima dell'emanazione del regolamento stesso. In subordine essa faceva valere che, qualora dovesse ritenersi applicabile a dette esportazioni, il regolamento era invalido e l'Intervention Board non aveva il diritto di applicarlo nel caso delle suddette esportazioni.

Prima di procedere ulteriormente, la High Court of Justice, con ordinanza 15 novembre 1977, ha sospeso il procedimento e chiesto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, di pronunziarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni: «1. Se la corretta interpretazione del regolamento (CEE) della Commissione 5 ottobre 1976, n. 2424, escluda che questo si applichi ad esportazioni effettuate in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore a quella di emanazione del regolamento stesso. 2. Se, per i motivi sopra indicati, o qualcuno di essi, il summenzionato regolamento sia invalido in quanto implichi la propria applicazione a siffatte esportazioni».

L'ordinanza della High Court of Justice è pervenuta in cancelleria il 2 dicembre 1977. Hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20 dello Statuto CEE della Corte di giustizia, le parti nella causa principale e la Commissione delle Comunità europee. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La British Beef spiega che il procedimento abitualmente seguito dagli operatori nel settore commerciale in questione consiste, per le esportazioni di carne da effettuare per nave alla fine di una determinata settimana, nello stipulare i contratti a decorrere dalla metà della settimana precedente. Secondo la British Beef, è essenziale che tutti gli operatori che agiscono sul mercato di cui trattasi possano fondarsi, al momento della conclusione dei contratti, su previsioni a breve termine circa il livello degli importi compensativi monetari, in quanto i prezzi sono basati sulle aliquote degli importi stessi in vigore al momento dell'esportazione.

D'altra parte, la British Beef segnala che la Meat and Livestock Commission (commissione delle carni e degli animali vivi, in prosieguo denominata «MLC»), a tal fine incaricata dall'Intervention Board, provvede a comunicare per telex le previsioni circa il livello degli importi compensativi monetari, e sottolinea che le previsioni di questa commissione, notificate il mercoledì precedente la settimana in cui vengono effettuate le operazioni considerate, si sono sempre rivelate esatte, salvo nella circostanza che è all'origine della presente controversia.

La British Beef sostiene che, non avendo il regolamento n. 2405/76 modificato gli importi compensativi monetari per il Regno Unito, i commercianti britannici avevano effettuato le loro operazioni per la settimana che iniziava il 4 ottobre 1976 partendo dall'idea che gli importi compensativi monetari fossero «congelati». Questa convinzione era stata confermata dal telex della MLC in data 29 settembre 1976. Un telex successivo, datato martedì 5 ottobre 1976, dichiarava invece: «Sembra che non si perverrà alla svalutazione della sterlina verde inglese … Il “congelamento” degli importi compensativi monetari non sarà più valido dopo la fine della settimana in corso». Lo stesso giorno, la Commissione emanava però il regolamento n. 2424/76.

Secondo la British Beef, la Commissione agisce illecitamente qualora, non esistendo un inderogabile interesse pubblico, abolisca o modifichi l'applicazione degli importi compensativi in un determinato settore, con effetto immediato e senza preavviso, senza adottare provvedimenti transitori (ved. sentenza di questa Corte 14 maggio 1975, causa 74/74, CNTA/Commissione, Racc. 1975, pag. 533).

In relazione a questo principio, la British Beef fa immediatamente tre osservazioni: in primo luogo, nella presente fattispecie non esisteva a suo avviso alcun interesse pubblico inderogabile; in secondo luogo, se è vero che nella causa CNTA il principio veniva formulato nel contesto dell'abolizione di importi compensativi monetari, esso si applica tuttavia anche alla loro modifica; e, in terzo luogo, nelle sentenze 15 dicembre 1977 e 8 giugno 1977 (rispettivamente cause 126/76, Dietz/Commissione, Racc. 1977, pag. 2431, e 97/76, Merkur/Commissione, Racc. 1977, pag. 1063), la Corte ha considerato decisiva la questione del se gli importi compensativi monetari costituissero un onere o un vantaggio. Sotto questo profilo, nella presente causa il principio si applica ad esportazioni per le quali sono stati riscossi, non versati, importi compensativi monetari.

La British Beef sostiene che il suddetto principio si basa sulla necessità di tutelare le legittime aspettative. A sostegno di questo argomento, l'impresa richiama fra l'altro la sentenza della Corte 10 dicembre 1975 (cause riunite 95-98/74, 15 e 100/75, Union nationale des coopératives agricoles de céréales/Commissione e Consiglio, Racc. 1975, pag. 1615, e in particolare i punti 30, 35-37, 44-46 e 52-55 della motivazione), nonché la sentenza 7 luglio 1976 (causa 7/76, IRCA/Amministrazione delle finanze dello Stato, Racc. 1976, pag. 1213) e le già menzionate sentenze Merkur e Dietz (rispettivamente cause 97/76 e 126/76). In queste cause, a suo avviso, la Corte si è pronunziata negativamente in quanto ha ritenuto che gli interessati potevano prevedere la modifica della disciplina vigente.

La British Beef sostiene d'altra parte che queste stesse sentenze dimostrano anche che la questione essenziale nella presente causa è quella di stabilire se la modifica degli importi compensativi monetari intervenuta col regolamento n. 2424/76 fosse imprevedibile. A suo avviso, l'argomento secondo cui il preambolo del regolamento n. 2405/76 costituiva un avvertimento circa l'imminenza di una modifica degli importi compensativi monetari non è fondato per quanto la riguarda, e ciò perché il regolamento di cui trattasi è stato emanato soltanto il venerdì 1o ottobre e, benché le concrete disposizioni dello stesso le fossero state comunicate per telex, essa è venuta a conoscenza del preambolo solo alla data della pubblicazione del regolamento nella Gazzetta ufficiale, il lunedì 4 ottobre, data in cui i contratti in questione erano stati già stipulati.

Essa sostiene inoltre che detto preambolo non può essere interpretato nel senso di un avvertimento relativo alla modifica degli importi compensativi monetari. Poiché il regolamento dichiarava espressamente che tali importi dovevano essere mantenuti al livello precedente, la conclusione logica era invece, a suo avviso, ch'essi non sarebbero stati modificati in un futuro immediato. Su questa interpretazione non influisce neppure l'uso dell'espressione «in attesa che venga presa urgentemente in materia una decisione da parte del Consiglio», la quale non costituiva certo un avvertimento circa la modifica degli importi compensativi monetari. L'unica decisione che ci si poteva attendere dal Consiglio era, a suo avviso, in questo contesto, una decisione per la svalutazione della sterlina «verde». Per di più, anche qualora essa non fosse venuta troppo tardi a conoscenza del preambolo e anche qualora quest'ultimo avesse contenuto un qualsiasi riferimento alla futura modifica degli importi compensativi monetari, si sarebbe comunque trattato di un avvertimento inadeguato, poiché gli operatori devono essere in grado di trattare in base a cifre precise, non già a vaghe possibilità. Il riferimento ad un'eventuale futura modifica, di entità non precisata e con effetto da una data indefinita, non poteva quindi considerarsi tale da rendere prevedibile la modifica per i contratti considerati nel presente procedimento.

Per questi motivi, la British Beef conclude che le questioni sottoposte alla Corte dovrebbero essere risolte nel seguente modo:

«1. Il regolamento (CEE) della Commissione 5 ottobre 1976, n. 2424, va interpretato nel senso ch'esso non si applica alle esportazioni effettuate in esecuzione di contratti conclusi prima della data della sua emanazione. Inoltre o in subordine: 2. Il regolamento suddetto è invalido in quanto implichi la propria applicazione a siffatte esportazioni».

Per quanto riguarda la prima questione, l'Intervention Board sostiene che il regolamento n. 2424/76 va inteso nel senso che le nuove aliquote stabilite nell'allegato dello stesso regolamento per le carni bovine si applicano a tutte le esportazioni effettuate a partire dal 6 ottobre 1976, indipendentemente dalla data dei relativi contratti.

Per quanto riguarda la seconda questione, l'Intervention Board osserva che, trovandosi di fronte ad un regolamento debitamente pubblicato, a prima vista valido e direttamente efficace nel Regno Unito, esso era tenuto a darvi attuazione senza avere affatto l'obbligo di indagare su uno qualsiasi dei problemi sollevati dall'attrice in merito alla invalidità del regolamento stesso, poiché detti problemi riguardavano tutti unicamente la Commissione. Stando così le cose, l'Intervention Board dichiara di non avere alcuna osservazione da fare, nella fase attuale del procedimento, sulla seconda questione.

Secondo la Commissione, il regolamento n. 2424/76, interpretato letteralmente, si applica ai prodotti agricoli esportati dal Regno Unito a decorrere dal 6 ottobre 1976 incluso.

Quanto alla necessità di tutelare il legittimo affidamento, la Commissione si riferisce alla definizione data dall'avvocato generale nelle conclusioni presentate il 12 novembre 1975 nelle cause riunite 95-98/74, 19 e 100/76, Coopératives agricoles de céréales, Racc. 1975, in particolare a pag. 1642.

Se si applica questa definizione al caso dell'attrice, risulta chiaro, secondo la Commissione, che l'interessata non poteva ragionevolmente contare sul mantenimento della situazione esistente, di fatto smentito dall'applicazione del regolamento n. 2424/76 alle esportazioni di cui trattasi.

In primo luogo, il livello degli importi compensativi monetari fissati col regolamento n. 2424/76 era assolutamente conforme al sistema applicato dalla Commissione in forza delle norme emanate dal Consiglio. La Commissione è tenuta a modificare l'aliquota di tali importi ogni qualvolta il divario fra il tasso rappresentativo di una determinata moneta ed il valore reale di questa sul mercato dei cambi sia, per un certo periodo, superiore ad un punto in percentuale. Soltanto in circostanze eccezionali la Commissione ha facoltà di derogare a questa regola, attenendosi al procedimento «del comitato di gestione»: ad esempio allorché, come nel caso del regolamento n. 2405/76, essa preveda il verificarsi, durante la settimana considerata, di un evento atto a giustificare il ripristino degli importi anteriormente in vigore.

È esatto che la Commissione fissa in pratica importi validi per un'intera settimana, e il regolamento n. 2424/76 dev'essere considerato come un esempio di tale prassi. Dal momento in cui risultava che la presunta modifica del tasso rappresentativo della sterlina non si era verificata, la Commissione era, a suo avviso, obbligata a fissare importi per l'intera settimana dal 4 al 10 ottobre, e ciò per tutti gli importatori che avessero interesse all'applicazione di dette norme. Per gli esportatori, invece, desiderando evitare la formale retroattività del regolamento, la Commissione si era astenuta dal fissare importi che entrassero in vigore all'inizio della settimana.

La Commissione sostiene che l'entità degli importi fissati col regolamento n. 2424/76 era a quell'epoca assolutamente prevedibile, per un commerciante ben informato. Questi avrebbe dovuto essere consapevole della riluttanza che il governo britannico mostrava, allora, quanto all'accettare la svalutazione della sua moneta «verde». Certi commenti della stampa, nonché la formulazione del quarto punto del preambolo del regolamento n. 2405/76, lo rendevano del resto edotto del carattere transitorio del «congelamento» degli importi compensativi. Egli avrebbe dunque potuto prevedere il loro «scongelamento», anche con effetto retroattivo all'inizio della settimana, per il caso in cui le aspettative della Commissione quanto alla svalutazione della sterlina «verde» non si fossero realizzate.

Secondo la Commissione, la British Beef non ha svolto alcun argomento che possa indurre la Corte a riconoscere «eccezionalmente» legittima la sua domanda di «esenzione» dalla normale applicazione del regolamento n. 2424/76 per le esportazioni effettuate in adempimento di taluni contratti. La Corte è estremamente prudente nel riconoscere la legittimità di una siffatta «esenzione» (ved. sentenza nella causa 126/76 Dietz/Commissione). Inoltre, il sistema degli importi compensativi monetari non mira a tutelare gli interessi individuali dei commercianti, bensì a consentire al mercato comune di funzionare correttamente in periodo di instabilità monetaria.

L'esame della specifica situazione dell'attrice porta la Commissione a supporre che l'impresa non abbia concluso i suoi contratti in base ai regolamenti quali sono stati pubblicati, bensì tenendo conto delle informazioni fornite dal British Intervention Board. La Commissione ritiene quindi che la British Beef avrebbe dovuto agire dinanzi al giudice nazionale.

Essa conclude proponendo alla Corte di risolvere nel modo seguente le questioni sottopostele dalla High Court of Justice:

«1. Il regolamento (CEE) n. 2424/76 si applica alle esportazioni effettuate nel periodo 6-10 ottobre 1976 in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore a quella di emanazione del regolamento stesso. 2. L'esame delle questioni formulate dal giudice a quo non ha messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento suddetto».

All'udienza del 20 aprile 1978, hanno presentato osservazioni orali l'attrice nella causa principale, rappresentata dall'avv. F. Jacobs, il convenuto nella causa principale, rappresentato dall'avv. P. G. Langdon-Davies, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. R. Wainright, in qualità d'agente.

Rispondendo ad una domanda rivoltagli dall'avvocato generale, il convenuto nella causa principale ha osservato che la MCL non è stata incaricata dall'Intervention Board a comunicare ai commercianti informazioni ricevute dalla Commissione.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 23 maggio 1978.

Con ordinanza 15 novembre 1977, pervenuta in cancelleria il 2 dicembre successivo, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 de Trattato CEE, due questioni vertenti sull'interpretazione e sulla validità del regolamento della Commissione 5 ottobre 1976, n. 2424, che modifica gli importi compensativi monetari (GU n. L 275, pag. 1);

dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia fra un'impresa del Regno Unito, esportatrice di carni bovine in altri Stati membri, attrice nella causa principale, e l'ente britannico competente in materia di intervento per i prodotti agricoli, convenuto nella causa principale, in merito alla riscossione di importi compensativi monetari fissati col regolamento n. 2424/76 in occasione dell'esecuzione di contratti d'esportazione stipulati prima dell'entrata in vigore di questo regolamento.

Col regolamento 1o ottobre 1976, n. 2405, che modifica gli importi compensativi monetari (GU n. L 271, pag. 1), entrato in vigore il lunedì 4 ottobre, la Commissione manteneva in vigore per il Regno Unito, nonostante l'andamento del corso della sterlina, gli importi compensativi fissati per la settimana precedente;

ai sensi del quarto punto del preambolo del regolamento, tale provvedimento veniva adottato a «titolo conservativo» e «in attesa che venga presa urgentemente in materia una decisione da parte del Consiglio»;

poiché il Consiglio non adottava la proposta presentatagli dalla Commissione circa la riduzione del tasso rappresentativo della sterlina, la Commissione emanava il regolamento n. 2424/76, entrato in vigore il mercoledì 6 ottobre, col quale gli importi compensativi monetari vigenti per il Regno Unito venivano aumentati in modo da tener conto del deprezzamento di tale moneta.

Con la prima questione si chiede se il regolamento n. 2424/76 vada interpretato nel senso ch'esso non si applicava alle esportazioni effettuate in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore a quella di emanazione del regolamento stesso.

Va rilevato in proposito che il diritto al versamento di un importo compensativo monetario, come pure l'obbligo corrispondente alla riscossione di un siffatto importo, si perfeziona solo qualora l'importazione o l'esportazione vengano effettivamente realizzate e dal momento in cui esse hanno luogo;

ne consegue che, in mancanza di contrarie disposizioni espresse, gli importi da versare o da riscuotere sono quelli fissati dalle norme in vigore al momento dell'importazione o dell'esportazione, indipendentemente dalla data in cui è stato stipulato il contratto relativo all'operazione commerciale considerata;

mentre l'art. 2 del regolamento n. 2424/76 stabiliva al 6 ottobre 1976 la data di entrata in vigore dello stesso testo ed ammetteva che quest'ultimo potesse essere applicato, a richiesta dell'interessato, a decorrere dal 4 ottobre, nessuna disposizione consentiva di esentare i contratti in via di esecuzione dagli oneri imposti dal regolamento;

la prima questione va quindi risolta nel senso che il regolamento n. 2424/76 si applicava alle esportazioni effettuate in esecuzione di contratti stipulati in data anteriore a quella di emanazione del regolamento stesso.

Con la seconda questione si chiede alla Corte se il regolamento n. 2424/76 sia valido in quanto implichi la propria applicazione alle esportazioni effettuate in base a contratti in via di esecuzione;

l'attrice nella causa principale sostiene in proposito che il regolamento ha deluso il suo legittimo affidamento nel mantenimento in vigore, senza modifiche, per l'intera settimana in questione, degli importi compensativi monetari fissati per la settimana precedente e confermati col regolamento n. 2405/76.

Tenuto conto del preambolo e delle disposizioni del regolamento, nonchè delle particolari circostanze esistenti al momento della sua emanazione, questo testo non poteva tuttavia costituire la base del legittimo affidamento degli interessati nel suo mantenimento in vigore durante l'intera settimana considerata, affidamento che la Commissione sarebbe stata tenuta a tutelare;

dal preambolo del regolamento risulta infatti ch'esso era stato emanato a titolo conservativo ed in attesa di una decisione che sarebbe stata urgentemente adottata dal Consiglio;

negli ambienti interessati non si potevano ignorare le incertezze che caratterizzavano la situazione, in particolare l'eventualità che la proposta della Commissione intesa a modificare il tasso rappresentativo della sterlina non venisse adottata dal Consiglio, nonché il fatto che, non appena tale proposta si fosse rivelata inattuabile, la Commissione non avrebbe più avuto il potere di rinunciare a fissare nuovi importi compensativi monetari in funzione dei tassi di cambio rilevati sul mercato, in conformità alle disposizioni del regolamento di base da applicare in materia;

anche talune comunicazioni diffuse da un'organizzazione privata e sulle quali l'attrice nella causa principale ha basato le sue pretese rispecchiavano l'incertezza della situazione;

la questione formulata dal giudice a quo va quindi risolta nel senso che il suo esame non ha messo in luce l'esistenza di alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento n. 2424/76.

nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.