Corte giust. UE, Sentenza del 8 novembre 1977, causa 36/77

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia CEE, si possono così riassumere:

Nel corso della stagione olearia 1967/1968, quando le olive erano già giunte a maturazione, il sig. Greco, gestore di uno stabilimento oleario a Melendugno (Lecce), prendeva in fitto, per procurarsi il prodotto di tale stagione, degli oliveti siti in agro di Manduria, dell'estensione di circa 130 ettari e con 7000 alberi. Dopo aver proceduto alla raccolta delle olive ed alla produzione dell'olio, egli chiedeva all'Azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA) l'integrazione di prezzo prevista per l'olio d'oliva. La domanda veniva respinta per difetto, da parte del richiedente, della qualità di produttore delle olive.

Il sig. Greco promuoveva allora un'azione giudiziaria contro l'AIMA dinanzi al tribunale di Lecce, il quale, con sentenza 30 giugno 1970-21 gennaio 1971, condannava l'AIMA al pagamento in favore del Greco della somma di Lit 45325000, oltre gli interessi. La Corte d'appello di Lecce confermava tale pronuncia con sentenza 27 giugno - 27 luglio 1972, affermando che il Greco poteva considerarsi produttore delle olive per aver partecipato, sia pure in una seconda fase, al ciclo produttivo.

Indi, con ordinanza 18 dicembre 1975, n. 34374 (Giurisprudenza costituzionale 1976, II, pag. 439), la Corte suprema di cassazione (sezioni unite civili), avendo accertato che taluni articoli del decretolegge 21 novembre 1967, n. 1051, convertito con modificazioni nella legge 18 gennaio 1968, n. 10 (norme per l'erogazione dell'integrazione di prezzo per l'olio di oliva di produzione 1967/1968), prevedono una «deroga a quanto disposto in proposito dai regolamenti comunitari», rinviava la questione relativa alla costituzionalità dei suddetti articoli alla Corte costituzionale italiana, la quale, con sentenza 15 luglio 1976, depositata in cancelleria il 28 luglio successivo, (Giurisprudenza costituzionale 1976, I, pag. 1292) dichiarava l'illegittimità costituzionale di detti articoli, nella parte in cui hanno sostituito le corrispondenti disposizioni, direttamente applicabili, dei regolamenti comunitari nn. 136/66 e 754/67.

La Corte suprema di cassazione, dovendo riesaminare la questione relativa alla contestata qualità di produttore del Greco, con ordinanza 9 dicembre 1976, decideva allora di sospendere di nuovo il procedimento e di chiedere a questa Corte d'interpretare l'espressione «produttori di olio di oliva» contenuta nell'art. 10, nn. 1 e 2, del regolamento CEE del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, anche in relazione al successivo regolamento CEE del Consiglio 26 ottobre 1967, n. 754, che nel preambolo fa pure riferimento ai «produttori di olio di oliva», ed in particolare di precisare:

a) se la predetta espressione «produttori di olio d'oliva» sia equivalente, agli effetti di quanto dispongono i summenzionati regolamenti comunitari, a quella di produttori di olive e b) se produttore di olio di oliva sia anche chi, acquistate olive pendenti già giunte a maturazione, provvede alla loro raccolta, ed alle operazioni di ricavo dell'olio.

D'altra parte, la Corte suprema di cassazione aggiungeva che «nel giudizio avanti la Corte di giustizia della CEE potrà essere esaminata, in quanto sia rilevante a seconda degli specifici argomenti difensivi svolti dalle parti in quella sede, la questione, rimasta impregiudicata, dell'invalidità delle norme comunitarie di attuazione dei predetti regolamenti, invocate dall'AIMA a sostegno dell'interpretazione» da essa prospettata.

L'ordinanza di rinvio della Corte suprema di cassazione italiana è pervenuta in cancelleria il 17 marzo 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Riassumendo anzitutto la disciplina comunitaria vigente, il Greco osserva che l'integrazione del prezzo dell'olio d'oliva veniva disposta in forza dell'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66, il quale, al n. 1, statuisce che «quando il prezzo indicativo alla produzione è superiore al prezzo indicativo di mercato d'inizio campagna, viene accordata un'integrazione pari alla differenza esistente tra questi due prezzi ai produttori di olio d'oliva, prodotto nella Comunità con olive raccolte nella Comunità».

D'altro canto, egli rinvia all'art. 5 dello stesso regolamento, secondo cui «il prezzo indicativo alla produzione è fissato ad un livello equo per i produttori, tenuto conto dell'esigenza di mantenere il necessario volume di produzione nella Comunità».

Ai sensi dell'art. 4 del summenzionato regolamento, il prezzo indicativo alla produzione ed il prezzo indicativo di mercato venivano fissati, per la stagione 1967/68, con il regolamento CEE del Consiglio 27 ottobre 1967, n. 778. Inoltre, col regolamento CEE del Consiglio 26 ottobre 1967, n. 754, veniva precisato (art. 1) che l'integrazione di cui all'art. 10 del regolamento n. 136/66 «è concessa per l'olio di oliva»; che (art. 2) «l'integrazione è concessa su domanda presentata nelle zone oleicole della Comunità dagli interessati»; che (art. 3) «in attesa di un regime comunitario di controllo, ogni Stato membro produttore instaura un regime di controllo amministrativo atto ad assicurare che il prodotto di cui all'art. 1 ha diritto all'integrazione»; e che «tale controllo deve consentire in particolare di stabilire la corrispondenza tra il quantitativo di olio per il quale è chiesta l'integrazione ed il quantitativo di olive raccolte nella Comunità, utilizzato per la produzione dell'olio». Tale ultima disposizione era stata dettata dalla preoccupazione di escludere dall'integrazione di prezzo l'olio prodotto con olive non comunitarie.

Le disposizioni contenute nel regolamento n. 754/67 sostituivano quelle contenute nel regolamento CEE del Consiglio 27 ottobre 1966, n. 168, il quale precisava anch'esso (art. 1) che l'integrazione di cui all'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66 veniva concessa per l'olio di oliva.

L'esclusivo riferimento all'olio di oliva, qual unico oggetto dell'integrazione di prezzo, ed ai produttori di olio d'oliva, quali unici beneficiari dell'integrazione, è costante in tutti i successivi regolamenti del Consiglio.

Da un esame di tutte queste disposizioni emerge chiaramente che agli Stati membri veniva demandato solo l'onere del controllo, ma non la potestà di adozione delle norme di attuazione, che invece il Consiglio in parte riservava a sé stesso ed in parte attribuiva alla Commissione.

Avanti la Corte costituzionale, come pure nella seconda fase del procedimento avanti le sezioni unite della Cassazione, l'AIMA sosteneva che non ci si poteva fermare alla superficie e che l'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66 doveva essere interpretato in contrasto con la formula letterale del testo. Inoltre, essa asseriva che le disposizioni sancite dal regolamento CEE n. 754/67 in realtà delegavano agli Stati membri non soltanto i poteri di controllo, ma addirittura un potere di scelta in ordine alla designazione dei destinatari del contributo: molitori ovvero, in luogo di essi, produttori di olive.

Orbene, la portata delle norme in esame non è certo quella che viene ad esse attribuita dall'AIMA. L'interpretazione da questa sostenuta è in contrasto non soltanto con la lettera del testo, ma altresì con tutte le altre disposizioni contenute nei regolamenti successivamente emanati tanto dal Consiglio che dalla Commissione, ed in particolare con la disposizione sancita dal n. 3 dello stesso art. 10 del regolamento n. 136/66, che affida non certo agli Stati membri, sibbene alla Commissione, il compito di stabilire le modalità di applicazione, secondo la procedura dell'art. 38, cioè con l'ausilio di un comitato di gestione composto di funzionari e di tutti gli Stati membri e non di uno solo.

Quanto alle disposizioni del regolamento n. 754/67 richiamate dall'AIMA, sulle quali egli si sofferma più particolarmente per confutare a fondo la tesi avversa, il Greco fa presente che la portata formale del preambolo e del testo di tale regolamento esclude manifestamente qualsiasi delega normativa del Consiglio agli Stati membri, e soprattutto una delega che comporti il potere di travisare completamente la lettera e lo spirito dell'art. 10 del regolamento comunitario di base n. 136/66.

Questa conclusione è ulteriormente confermata dalle seguenti osservazioni:

1. Secondo il Greco, il regolamento n. 754/67 sarebbe stato sicuramente illegittimo se, attraverso un'indebita delega normativa, avesse consentito agli Stati membri di modificare o anche soltanto di completare le disposizioni sancite dall'art. 10 del regolamento di base n. 136/66, in quanto indubbiamente non si può negare ch'esso sia un regolamento di mera attuazione. Da un lato, per il fatto stesso dell'esplicito riferimento al n. 2 dell'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66, dall'altro, per il tenore del preambolo e del testo, sarebbe nondimeno ingiusto attribuire al regolamento in esame una portata che lo renderebbe manifestamente illegittimo. 2. Affermare (così come ha fatto l'AIMA) che il problema di stabilire a chi in concreto debba essere pagata la sovvenzione si pone solo in via secondaria ed applicativa significa misconoscere la portata tanto dell'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66, quanto delle statuizioni del regolamento CEE n. 754/67. 3. A sostegno della sua tesi, secondo cui, col regolamento n. 754/67, il Consiglio avrebbe delegata quella stessa potestà normativa che in precedenza, con la norma di base, esso aveva riservata a sé stesso, l'AIMA richiama l'art. 3 di detto regolamento. Orbene, questa disposizione si limita ad affidare agli Stati membri, in attesa dell'istituzione di un regime comunitario di controllo, l'azione di controllo necessaria per assicurare che il prodotto (e cioè ancora l'olio e non le olive) abbia effettivamente diritto all'integrazione. Inoltre, sia dal raffronto con l'art. 1, sia dal raffronto con i «considerando» del regolamento stesso, risulta chiarissimamente che il controllo di cui trattasi deve tendere ad impedire che venga concessa l'integrazione per l'olio prodotto con olive non comunitarie, ovvero per l'olio che abbia già beneficiato dell'integrazione. 4. Per quanto riguarda, infine, le considerazioni svolte dall'AIMA in ordine alle finalità economiche dell'integrazione di prezzo dell'olio di oliva, anch esse hanno scarso rilievo, giacché siffatte considerazioni non sono né possono essere sufficienti per autorizzare una interpretazione che contrasti con la lettera e lo spirito del testo.

Affrontando poi l'argomento sostenuto dall'AIMA, secondo cui le norme più recenti emanate dal Consiglio e dalla Commissione statuiscono chiaramente che alla riscossione dell'integrazione di prezzo siano legittimati gli olivicoltori e non i molitori, e che tali disposizioni hanno portata di «interpretazione autentica» rispetto alle norme precedenti, il Greco osserva quanto segue:

a) Anzitutto, la controversia va risolta in applicazione delle norme comunitarie in vigore al momento in cui è sorta la lite e non di quelle successive. Non senza motivo, del resto, la Corte di cassazione ha chiesto l'interpretazione soltanto dell'art. 10, nn. 1 e 2, del regolamento CEE n. 136/66, in relazione al regolamento CEE n. 754/67. Il Greco non ha nulla in contrario a che la Corte di giustizia fornisca l'interpretazione anche delle norme successive, ma, onde tutelare per ogni eventualità la sua posizione processuale e sostanziale, egli chiede formalmente a questa Corte di voler distinguere nettamente l'interpretazione delle norme applicabili al caso di specie e l'interpretazione delle norme successivamente emanate. b) In secondo luogo, ove le norme comunitarie contenute nei regolamenti successivi, che sono tutti (anche quelli del Consiglio) di attuazione del regolamento CEE di base n. 136/66, avessero la portata che l'AIMA intende loro attribuire (sia di innovazione che di interpretazione autentica delle norme di base), esse dovrebbero essere ritenute invalide, perché contrastanti con l'evidente portata dell'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66, quale risulta inconfutabilmente dalla lettera e dallo spirito di esso. Il Greco richiama al riguardo l'insegnamento della Corte di giustizia, contenuto nella sentenza 10 marzo 1971, nella causa 38/70, per quanto riguarda i regolamenti di attuazione del Consiglio, e nella sentenza 30 ottobre 1975, per quanto riguarda i regolamenti della Commissione. Il Greco si riferisce d'altronde all'inciso dell'ordinanza di rimessione in cui la Corte di cassazione ha dichiarato che, nell'ambito del procedimento avanti la Corte di giustizia CEE, potrà pure essere esaminata, in quanto sia rilevante a seconda degli specifici argomenti difensivi svolti dalle parti in quella sede, la questione, rimasta impregiudicata, dell'invalidità delle norme comunitarie di attuazione dei predetti regolamenti, invocate dall'AIMA a sostegno dell'interpretazione da essa prospettata. Egli ne deduce che, per quanto nel dispositivo dell'ordinanza venga formalmente chiesta soltanto l'interpretazione dei regolamenti CEE n. 136/66 e 754/67, le sezioni unite abbiano inteso investire la Corte di giustizia — se del caso e per la remota ipotesi che potessero essere prese in considerazione le tesi dell'AIMA — altresì dell'eccezione di invalidità, sia pure a titolo eventuale ed in via subordinatissima. c) In terzo luogo, perché possa parlarsi di interpretazione autentica è indispensabile che la norma più recente (che chiarisce la portata della norma più antica) e quella più antica, interpretata dalla norma più recente, provengano dalla stessa fonte di produzione. Nella fattispecie potrebbe, in ipotesi, costituire interpretazione autentica di una qualsiasi disposizione contenuta nel regolamento CEE n. 136/66, testo adottato dal Consiglio nella pienezza e sovranità dell'esercizio del potere normativo attribuitogli dal trattato, soltanto una disposizione contenuta in successivi regolamenti, adottati dallo stesso Consiglio, sempre nella pienezza e sovranità dell'esercizio del proprio potere normativo. Per contro, non può certo attribuirsi portata di interpretazione autentica ad una disposizione contenuta in un regolamento della Commissione. Lo stesso va affermato per quanto concerne i regolamenti d'attuazione adottati dal Consiglio, non nel pieno sovrano esercizio della propria potestà normativa, ma in sede di mera attuazione, in conformità alle specifiche previsioni dell'art. 10, n. 2, del regolamento CEE n. 136/66.

Previa approfondita disamina delle disposizioni invocate dall'AIMA, il Greco asserisce che nessuna di esse ha la portata che quest'ultima intende loro attribuire.

Per quanto riguarda infine «l'arrêté»10 agosto 1967, adottato in Francia ai fini d'esecuzione delle norme comunitarie relative all'Aide aux producteurs d'huile d'olive, testo al quale l'AIMA ha fatto riferimento in sede nazionale, per sostenere che anche in Francia l'integrazione di prezzo è versata ai produttori di olive e non ai produttori di olio, il Greco osserva, da una parte, che tale «arrêté» francese sembra avere una portata ben diversa, e, d'altra parte, che il fatto che in un altro Stato membro sia stata commessa un'infrazione analoga a quella commessa in Italia o siano stati comunque commessi analoghi errori di interpretazione delle stesse norme comunitarie non è certo argomento sufficiente per legittimare né l'errore interpretativo né l'infrazione.

In conclusione, il Greco propone di dare alle questioni formulate dalla Corte di cassazione la soluzione seguente:

a) Le norme applicabili per risolvere la controversia tra l'AIMA ed il Greco, e cioè l'art. 10 del regolamento CEE del Consiglio n. 136/66, il regolamento CEE del Consiglio n. 754/67 (nel suo complesso e segnatamente in relazione agli artt. 1 e 3) ed il regolamento CEE della Commissione n. 830/67, vanno interpretate nel senso che l'integrazione di prezzo per l'olio d'oliva vada corrisposta ai molitori, in proporzione dell'olio d'oliva prodotto mediante spremitura di olive prodotte nella Comunità, con esclusione soltanto dell'olio che abbia già fruito dell'integrazione di prezzo e di quello ottenuto da olive non comunitarie; e non vada invece corrisposta agli olivicoltori, sulla base di dati di produzione e di produttività astratti, i quali vanno utilizzati non per il calcolo del contributo, ma soltanto quale elemento sussidiario, al fine di controllare il diritto del molitore all'integrazione per tutte le quantità di olio che dichiara di aver prodotto. b) Nello stesso senso vanno interpretate tutte le disposizioni contenute nei successivi regolamenti di attuazione emanati dal Consiglio e dalla Commissione, salvo le maggiori precisazioni ed i maggiori oneri, tendenti tutti a garantire il più accurato controllo delle quantità di olio d'olive prodotto, in ordine al quale i molitori hanno diritto di beneficiare dell'integrazione di prezzo.

In ordine alla prima questione, il Governo italiano ritiene che l'interpretazione sistematica e complessiva delle fonti comunitarie indicate nell'ordinanza di rimessione, nonchè delle altre succedutesi nel tempo nella stessa materia, imponga di concludere che legittimato a chiedere l'integrazione di prezzo per l'olio di oliva è il produttore delle olive. L'espressione «produttori di olio d'oliva» va infatti intesa, in accordo con le finalità di sostegno della produzione agricola proprie della normativa comunitaria in questa materia, nel senso di ricomprendere in essa, non già tutti coloro che procedono all'estrazione di olio da olive comunque acquisite (direttamente prodotte ovvero comprate da altri), bensì soltanto coloro, che, avendo prodotto le olive, procedono all'estrazione dell'olio, sia direttamente, sia avvalendosi di terzi.

Questa è del resto l'interpretazione che si adottava fin dall'origine in ambedue i paesi membri produttori di olio d'oliva (Italia e Francia) nelle disposizioni comunicate alla Commissione. In proposito, non è stata fatta alcuna osservazione, né decisa, con la procedura di cui all'art. 38 del regolamento CEE n. 136/66, alcuna modifica che gli Stati stessi fossero tenuti ad introdurre. Anche la Commissione, perciò, ha mostrato chiaramente di condividere, fin dall'origine, l'interpretazione sostenuta dal Governo italiano.

A sostegno della sua tesi, il Governo italiano si richiama soprattutto ai «considerando» del regolamento CEE n. 136/66 ed agli obiettivi dell'art. 10, quali si desumono a suo avviso dal preambolo. L'art. 10 non si propone affatto, in linea di principio, di accordare sovvenzioni o premi a determinati soggetti partecipanti al ciclo di produzione dell'olio di oliva, con esclusione di altri soggetti ugualmente partecipanti, in altro modo, al ciclo stesso. L'espressione «produttori di olio d'oliva» serve, in accordo con la finalità della norma, soltanto ad individuare oggettivamente il ramo di attività economica che si vuole agevolare, e non a discriminare fra i vari operatori del settore. In questa prospettiva, l'individuazione del soggetto al quale dev'essere concretamente versata l'integrazione di prezzo assume un rilievo decisamente secondario. Ciò che il legislatore comunitario si propone, nel dettare la norma di base, è solo di assicurare che l'aiuto previsto vada a beneficio esclusivamente delle produzioni realizzate all'interno della Comunità e con olive raccolte nella Comunità. Il problema di stabilire, poi, a chi, in concreto, debba essere pagata la sovvenzione si pone solo in via secondaria ed applicativa e dev'essere risolto tenendo presenti le esigenze e le finalità perseguite dalla norma di base.

Sotto questo aspetto, la precisa e vincolante indicazione del destinatario dei pagamenti è rimessa ai regolamenti del Consiglio previsti dal n. 2 dello stesso art. 10, nonché alle disposizioni applicative che, a norma del n. 3, la Commissione deve emanare secondo il procedimento detto «del comitato di gestione».

Ciò non toglie che un preciso e vincolante indirizzo di massima deve ritenersi comunque dettato dal n. 1 dell'art. 10, nel senso che l'aiuto comunitario non deve, in nessun caso, limitarsi ad agevolare le industrie di trasformazione delle olive, ma deve, prima di tutto e soprattutto, fornire un efficace sostegno agli agricoltori che producono le olive da molire. In questo senso, del resto, depone il parere reso dal Parlamento europeo sul progetto del regolamento in questione (GU n. 119, del 3 luglio 1965, pag. 2040).

Per quanto riguarda il regolamento CEE del Consiglio 26 ottobre 1967, n. 754, il Governo italiano sottolinea in primo luogo le disposizioni dell'art. 2, che individua, a suo avviso, nello Stato membro nel cui territorio sono comprese le zone oleicole il destinatario della domanda. Se, cioè, le olive fossero raccolte in uno Stato e trasformate in olio in un altro, il pagamento dell'integrazione competerebbe al primo Stato. In secondo luogo, la norma stessa individua chiaramente nel produttore delle olive trasformate in olio il soggetto legittimato a presentare la domanda di integrazione (e, quindi, a riscuotere il relativo importo). Non avrebbe senso, altrimenti, imporre alle industrie trasformatrici (che possono anche trovarsi in zone diverse da quelle oleicole) di presentare la domanda nella zona di produzione delle olive. Disponendo dove la domanda va presentata, 1 art. 2 indica chiaramente, sia pure per implicito, anche chi deve presentarla e chi può riceverla.

Questa conclusione, che già, ad avviso del Governo italiano, risolve interamente la prima questione interpretativa posta dalla Corte di cassazione, viene ancora corroborata da vari altri argomenti.

In primo luogo, da una disamina dell'art. 3 del regolamento CEE n. 754/67 deve ragionevolmente dedursi che, imponendo il controllo della corrispondenza tra il quantitativo di olio per il quale viene chiesta l'integrazione e il quantitativo di olive raccolte nella Comunità utilizzato per la produzione dell'olio, detto regolamento ha, nel contempo, chiaramente individuato nel produttore delle olive trasformate in olio il soggetto legittimato a presentare la domanda d'integrazione ed obbligato a fornire i dati necessari per l'accertamento della produzione del suo fondo.

D'altronde, se le richiamate disposizioni del regolamento CEE n. 754/67 (integrate dalle norme di attuazione contenute nel regolamento della Commissione 9 novembre 1967, n. 830) non fossero ritenute sufficienti ad individuare nel produttore delle olive il soggetto legittimato a chiedere l'integrazione, bisognerebbe necessariamente concludere che, su questo punto, non esiste alcuna vincolante disposizione comunitaria e che, quindi, gli Stati membri possono discrezionalmente stabilire, secondo la necessità del sistema dei controlli ad essi demandato, chi sia, fra gli operatori interessati al ciclo di produzione dell'olio di oliva, il soggetto legittimato a chiedere e a riscuotere l'aiuto comunitario.

Orbene, va considerato che questa ipotesi non ricorre in concreto e che, in realtà, le disposizioni dei regolamenti CEE del Consiglio n. 754/67 e della Commissione n. 830/67 sono più che sufficienti ad attribuire ai produttori di olive trasformate in olio la legittimazione a chiedere e ad ottenere il pagamento dell'aiuto comunitario.

Infine, il Governo italiano trova un'ulteriore conferma al suo assunto nelle disposizioni, ch'esso analizza nei particolari, emanate per le stagioni successive al 1967/68. Indubbiamente, i regolamenti emanati dal Consiglio ai sensi dell'art. 10, n. 2, del regolamento CEE n. 136/66 hanno sempre attribuito la legittimazione a chiedere l'integrazione ai produttori delle olive trasformate in olio; allo stesso modo, pure i regolamenti di attuazione emanati dalla Commissione ai sensi dell'art. 10, n. 3, contengono disposizioni che presuppongono o anche direttamente sanciscono la legittimazione dei produttori di olive.

In relazione alla questione, eventualmente formulata nell ordinanza di rinvio, riguardante la validità delle norme comunitarie di attuazione dell'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66, il Governo italiano sostiene che non sussiste alcun contrasto tra l'art. 10, correttamente interpretato, e tali disposizioni d'attuazione. I regolamenti del Consiglio emanati ai sensi del n. 2 sono dotati, infatti, della stessa efficacia formale del regolamento di base e non potrebbero, comunque, esser mai considerati invalidi a causa di un eventuale contrasto con la norma precedente. Quanto ai regolamenti della Commissione, essi non potrebbero, in ogni caso, essere considerati che come espressioni del legittimo esercizio dell'ampio potere normativo conferito alla Commissione per stabilire, con il procedimento «del comitato di gestione», le modalità d'applicazione dell art. 10.

Per quanto riguarda la seconda questione formulata dalla Corte di cassazione, il Governo italiano ritiene ch'essa debba, senza ombra di dubbio, ricevere risposta negativa. Stando alle osservazioni che precedono, il soggetto legittimato a chiedere l'integrazione è il produttore delle olive dalle quali è stato estratto l'olio, e nessuna confusione, evidentemente, può farsi fra questo produttore ed il semplice acquirente del prodotto. Solo chi coltiva l'olivo fino a portare i frutti a maturazione può dirsi produttore, non certo chi acquista il frutto già maturo, non importa se prima o dopo la raccolta.

Il preambolo del regolamento CEE n. 136/66 chiarisce molto bene come il legislatore comunitario abbia preso in considerazione proprio la «coltura dell'olivo» e, poiché tale coltura, insieme con la produzione di olio d'oliva, ha particolare importanza per l'economia di alcune regioni della Comunità, abbia inteso sostenerla con misure adeguate. Non sarebbe, perciò, in alcun modo coerente con le finalità della norma di base attribuire l'integrazione di prezzo a chi sia estraneo alla produzione delle olive e si limiti ad acquistare il prodotto altrui già giunto a maturazione.

Una conferma di ciò si trae dal regolamento della Commissione 18 dicembre 1973, n. 3423, che, all'art. 2, n. 3, riconosce espressamente la legittimazione a presentare la domanda d'integrazione ai «produttori che hanno venduto le loro olive», pur aggiungendo che, in tal caso, la domanda deve contenere anche l'indicazione dell'acquirente. Pur se si riferisce ad una stagione diversa da quella che interessa la presente causa, detto regolamento assume ugualmente un'innegabile rilevanza ai fini dell'interpretazione delle norme di base e delle norme di attuazione per la stagione 1967/68.

In conclusione, il Governo italiano propone a questa Corte di risolvere come segue le questioni formulate dalla Corte di cassazione:

a) Legittimato a chiedere 1 integrazione di prezzo per l'olio d'oliva, ai sensi dell'art. 10 del regolamento CEE 22 settembre 1966, n. 136, e del successivo regolamento CEE 26 ottobre 1967, n. 754, è il produttore delle olive dalle quali l'olio è stato estratto. b) In caso di vendita delle olive pendenti già giunte a maturazione, la legittimazione a chiedere l'integrazione spetta al produttore e non all'acquirente.

La Commissione richiama innanzitutto il regolamento CEE n. 136/66 adottato dal Consiglio in base agli artt. 42 e 43 del trattato, regolamento che ha istituito l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi.

Per l'olio d'oliva, il livello di reddito ritenuto equo per i produttori è determinato con la fissazione del prezzo indicativo alla produzione. Il legislatore comunitario ha però considerato che non fosse possibile fare in modo che il prezzo di mercato salisse fino al livello ritenuto equo per i produttori. Si è voluto pertanto che il produttore ottenga il reddito ritenuto equo in parte dal mercato e in parte attraverso una «integrazione» pari alla differenza fra il prezzo indicativo alla produzione ed il prezzo indicativo di mercato. Quest'ultimo prezzo è fissato al livello che permetta il normale smercio della produzione e che, come si è detto, è normalmente inferiore a quello del prezzo indicativo alla produzione.

Occorre poi, sempre al fine che il produttore ottenga un reddito che si avvicini a quello ritenuto equo, che il prezzo effettivo di mercato non scenda troppo al di sotto del prezzo indicativo di mercato. A questo scopo sono previsti i classici strumenti dell intervento sul mercato interno e del prelievo sulle importazioni dai paesi terzi.

Per quanto riguarda più particolarmente la risposta da dare alle questioni sottoposte alla Corte, la Commissione ritiene che si debba partire dal testo che prevede l'integrazione, cioè dall'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66; orbene, in esso si parla dei «produttori d'olio d'oliva». Con questa espressione non si è voluto radicare il diritto all'integrazione in capo al produttore d'olio d'oliva, in contrapposizione al produttore d'olive. Certo, per la stagione 1967/68 l'integrazione andava corrisposta ai produttori d'olio d'oliva, ma a questa conclusione si giunge sulla base non già del solo art. 10 già citato, bensì del combinato disposto di detta disposizione e del regolamento CEE del Consiglio n. 754/67, relativo all'integrazione per l'olio d'oliva.

Invece, a partire dalla stagione 1973/74, il regolamento CEE n. 3209/73 (GU del 28 novembre 1973, n. L 327, pag. 15) ha attribuito il diritto all'integrazione ai produttori di olive. Questo nuovo sistema è anch'esso compatibile con l'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66, giacché tale articolo, in quanto contenuto in un regolamento di base, non intendeva certamente precisare una volta per tutte i particolari di natura giuridica della corresponsione dell'integrazione, bensì, conformemente alla tecnica legislativa abituale nella regolamentazione agricola comunitaria, prevedere quel determinato meccanismo nella sua funzione economica. Quello che premeva precisare a questo scopo era che l'integrazione non solo viene calcolata in funzione della quantità d'olio, ma viene versata solo se l'olio è effettivamente prodotto; in altre parole, il diritto all'integrazione (quale che sia il suo beneficiario) sorge solo una volta che le olive sono state trasformate in olio.

Per la stagione 1967/68, la Commissione si riferisce più particolarmente al regolamento CEE n. 754/67, il cui art. 2 recita:

«l'integrazione è concessa su domanda presentata nelle zone oleicole della Comunità dagli interessati».

Il combinato disposto di questa disposizione e dell'art. 10 del regolamento CEE n. 136/66 permette di concludere che erano i produttori d'olio d'oliva gli «interessati» abilitati a presentare la domanda di integrazione e quindi, in definitiva, i titolari del diritto all'integrazione stessa per la stagione in questione. Cionondimeno, il riferimento ai produttori d'olio contenuto nell'art. 10 è, per così dire, un riferimento «debole», il cui scopo essenziale non è di designare il titolare del diritto, bensì di precisare una condizione fondamentale per il sorgere del diritto stesso (cioè 1 estrazione dell'olio dalle olive). Questa opinione viene del resto confermata dal fatto che, nella realtà economica, il produttore d'olive e il produttore d'olio sono normalmente la stessa persona, ed il regolamento CEE n. 136/66 veniva concepito con riferimento a questa identità.

La modifica del sistema di attribuzione dell'integrazione, apportata dal regolamento CEE n. 3209/73, e l'attribuzione della stessa integrazione, a partire dalla stagione 1973/74, ai produttori di olive venivano per l'appunto decise perchè la predetta realtà economica subiva un'evoluzione nel senso che un numero crescente di produttori vendeva la sua produzione di olive, venendo così meno l'identità fra produttori di olive e produttori di olio. Quando questa situazione si verifica, il versamento dell'integrazione ai produttori di olio non garantirebbe il raggiungimento dello scopo della regolamentazione, che è quello di assicurare un certo livello di reddito ai produttori agricoli.

Relativamente alla seconda questione, dopo aver sottolineato che qualora la Corte accogliesse la conclusione secondo cui l'integrazione per la stagione 1967/68 doveva essere attribuita ai produttori d'olio, sarebbe superfluo prendere in esame tale questione, la Commissione si limita ad osservare che la raccolta delle olive costituisce l'operazione principale nella produzione delle olive stesse ed assorbe più del 50 % dei costi di produzione; non si può quindi escludere dalla nozione di produttore di olive chi acquisti le olive pendenti già giunte a maturazione e provveda alla raccolta.

In conclusione, la Commissione ritiene che i quesiti posti dalla Corte di cassazione possano essere risolti come segue:

«Per il combinato disposto dell'art. 10 del regolamento n. 136/66 CEE e dell'art. 2 del regolamento n. 754/67 CEE l'integrazione per l'olio d'oliva va accordata per la campagna oleícola 1967/68 al produttore dell'olio.»

All'udienza del 21 settembre 1977 il sig. Greco, rappresentato dall'aw. N. Catalano, del foro di Roma; il Governo italiano, rappresentato dall'aw. M. Conti, vice avvocato dello Stato; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico, aw. G. Marenco, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'1 11 ottobre 1977.

Con ordinanza 9 dicembre 1976, pervenuta in cancelleria il 17 marzo 1977, la Corte suprema di cassazione italiana ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni concernenti l'interpretazione dell'espressione «produttori di olio d'oliva» figurante in talune disposizioni del regolamento CEE del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU 30 settembre 1966, n. L 172, pag. 3025), e del regolamento CEE del Consiglio 26 ottobre 1967, n. 754, relativo all'integrazione per l'olio d'oliva (GU 27 ottobre 1967, n. L 260, pag. 2).

Nella sua prima questione il giudice nazionale domanda se l'espressione «produttori di olio d'oliva» sia equivalente, agli effetti dei regolamenti n. 136/66 e n. 754/67, a quella di «produttori d'olive»;

nella seconda egli domanda se produttore di olio d'oliva sia anche chi, acquistate olive pendenti già giunte a maturazione, provvede alla loro raccolta ed all'estrazione dell'olio;

risulta dal fascicolo processuale che le predette questioni sono state sollevate nell'ambito d'una controversia sorta fra un gestore d'oleificio, resistente nella causa principale, il quale, presi in affitto durante la stagione 1967/68 taluni oliveti, in cui si trovavano olive già mature, le aveva raccolte e ne aveva estratto l'olio, e l'Azienda di stato per gli interventi sul mercato agricolo (AIMA), ente d'intervento italiano e ricorrente nella causa principale, che gli aveva negato l'integrazione contemplata dall'art. 10 del regolamento n. 136/66, richiamandosi a norme nazionali che designavano specificamente come beneficiari di tale sovvenzione i produttori d'olive, categoria cui l'interessato era estraneo;

il problema, cui si trova di fronte il giudice nazionale, consiste nell'accertare chi sia, a norma dei citati regolamenti comunitari, il titolare del diritto all'integrazione da essi contemplata.

Poiché la causa principale riguarda la stagione olearia 1967/1968, occorre esaminare i testi allora in vigore, cioè il regolamento di base n. 136/66 ed il regolamento n. 754/67.

Il regolamento n. 136/66, istitutivo dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi, si applica in particolare ai semi e ai frutti oleosi (fra cui le olive) ed agli oli che da essi si estraggono;

nel suo quarto considerando esso precisa che «la coltura dell'olivo e la produzione di olio d'oliva hanno un'importanza particolare per l'economia di alcune regioni della Comunità…»

dal quinto «considerando» si desume che l'equo livello di remunerazione per i produttori della Comunità è definito «per l'olio d'oliva da un prezzo indicativo alla produzione e, per i semi oleosi, da un prezzo indicativo»;

riferendosi espressamente alla «coltura dell'olivo ed (al) la produzione di olio d'oliva» e manifestando la propria intenzione di instaurare un sistema di remunerazione che si fondi sul prodotto trasformato costituito dall'olio d'oliva — e ciò, d'altra parte, in contrasto col regime proposto per i semi oleosi, fondato sul prodotto di base — il Consiglio ha operato una netta distinzione fra due attività economiche;

su tale distinzione non influisce la circostanza, riconosciuta tanto dalla ricorrente quanto dal resistente nella causa principale, che all'epoca dell'entrata in vigore del regolamento l'olio d'oliva veniva di regola prodotto dal coltivatore delle olive o per suo conto;

la predetta distinzione è stata d'altronde confermata dal Parlamento europeo, il quale nel suo parere su una proposta di regolamento concernente l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (GU 3 luglio 1965, n. L 119, pag. 2040), ha suggerito di completare il regolamento includendovi la possibilità di contratti particolari stipulati fra i produttori e i trasformatori d'olive per far beneficiare dell'integrazione gli olivicoltori, benchè il Consiglio sia poi stato di diverso avviso.

Dal sistema dell'organizzazione di mercato creata dal regolamento si evince che il reddito ritenuto equo per i produttori d'olive si ottiene in parte sul mercato ed in parte grazie ad un'integrazione pari alla differenza fra il prezzo indicativo alla produzione, cioè il prezzo che garantisce il suddetto equo reddito, ed il prezzo indicativo di mercato, cioè il prezzo che consente uno smercio normale del prodotto;

dato che il prezzo indicativo di mercato dell'olio d'oliva può raggiungere il suo scopo soltanto se il prezzo effettivamente praticato sul mercato s'avvicina il più possibile al prezzo indicativo di mercato, il regolamento prevede alcuni congegni volti a stabilizzare l'intervento sul mercato interno ed il prelievo sulle importazioni provenienti da paesi terzi.

L'integrazione di cui si discute è menzionata nell'art. 10, n. 1, del regolamento n. 136/66 che recita in particolare: «Quando il prezzo indicativo alla produzione è superiore al prezzo indicativo di mercato d'inizio campagna, viene accordata un'integrazione pari alla differenza esistente tra questi due prezzi ai produttori di olio d'oliva prodotto nella Comunità con olive raccolte nella Comunità;…»;

in base al n. 2 dello stesso articolo il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione, secondo la procedura di cui all'art. 43 del trattato, fissa i principi per la concessione dell'integrazione di cui al n. 1 ed adotta, con la stessa procedura, le misure destinate a garantire che i produttori di olio d'oliva fruiscano di detta integrazione solo per gli oli che rispondano alle condizioni previste dal n. 1 ;

secondo le formulazioni di cui sopra, che si riferiscono al prodotto finale rappresentato dall'olio e che sono d'altronde corroborate dalla netta distinzione già vista fra produttori e trasformatori d'olive, l'espressione «produttori di olio d'oliva» può unicamente venire interpreta nel senso ch'essa riguarda chi estrae l'olio d'oliva. Ne consegue che titolari del diritto all'integrazione sono i fabbricanti del prodotto trasformato;

tale constatazione trova conferma nel testo del regolamento n. 754/67, relativo all'integrazione per l'olio d'oliva, emanato in applicazione dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 136/66;

in effetti, detto regolamento prevede, all'art. 1, che l'integrazione è concessa per l'olio d'oliva e, all'art. 3, che in attesa di un regime comunitario di controllo, ogni Stato membro instaura un regime di controllo amministrativo atto a garantire che l'olio d'oliva abbia diritto all'integrazione;

inoltre, il preambolo del regolamento menziona precisamente la necessità di definire i principi secondo i quali l'integrazione viene accordata ai produttori di olio d'oliva, nonché d'adottare le misure destinate a garantire che l'integrazione venga concessa soltanto per l'olio d'oliva prodotto nella Comunità con olive raccolte nella Comunità, ed aggiunge che è opportuno limitare la concessione dell'integrazione alle partite d'olio per le quali la domanda è presentata nelle zone oleicole;

indicando come oggetto dell'integrazione l'olio d'oliva, il regolamento n. 754/67 effettua la stessa distinzione fra prodotto originario e prodotto trasformato che si trova nel regolamento di base.

Considerato tutto quanto precede, occorre rispondere alla prima questione che l'espressione «produttori di olio d'oliva», figurante nell'art. 10 del regolamento n. 136/66 e nel regolamento n. 754/67, va interpretata nel senso che essa si riferisce ai fabbricanti del prodotto trasformato costituito dall'olio dall'oliva, ai quali spetta quindi, per la stagione olearia 1967/1968, l'integrazione concessa per l'olio d'oliva;

la seconda questione diventa quindi priva d'oggetto.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee che hanno sottoposto osservazioni alle Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato davanti alla Corte suprema di cassazione italiana, alla quale spetta quindi statuire sulle spese.