Corte giust. UE, Sentenza del 28 marzo 1985, causa 272/83

(omissis)

II regolamento n. 1360/78 istituisce, in talune regioni della Comunità fra cui l'intero territorio italiano, un regime di incentivazione alla costituzione di associazioni di produttori agricoli, con lo scopo di stimolare sia una concentrazione dell'offerta di taluni prodotti agricoli sia un adeguamento della loro produzione alle esigenze del mercato. Ai sensi degli artt. 4, 7 e 10 del regolamento, spetta agli Stati membri interessati riconoscere le associazioni di produttori che rispondono alle condizioni elencate nel regolamento stesso, controllare che queste condizioni continuino a ricorrere, e, infine, concedere alle associazioni riconosciute aiuti per incoraggiarne la costituzione e agevolarne il funzionamento amministrativo.. Questi aiuti sono imputabili al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione « orientamento ».

La legge italiana 20 ottobre 1978, n. 674, contenente disposizioni in materia di associazioni di produttori agricoli (GURI n. 311, pag. 8011) ha come oggetto l'adeguamento della normativa italiana alla precitata normativa comunitaria. Tuttavia, in relazione all'assetto costituzionale della Repubblica italiana, che assegna a diciannove regioni ed alle due province autonome di Trento e di Bolzano ampi poteri in materia di agricoltura, spetta a queste regioni ed alle due province autonome, a norma dell'art. 2, 1o comma, della legge n. 674, adottare i provvedimenti necessari, in particolare per quel che riguarda le modalità di riconoscimento delle associazioni di produttori; questi provvedimenti devono tener conto delle norme del regolamento n. 1360/78 e di quelle della legge n. 674. L'art. 2, 2o comma, della legge n. 674 prescrive che gli statuti delle associazioni devono fra l'altro stabilire, per il loro funzionamento e per il rispetto delle norme del regolamento comunitario, talune disposizioni, più o meno dettagliate, contenute nei nn. I-10 del detto art. 2, 2o comma.

La Commissione contesta alla Repubblica italiana di aver mancato agli obblighi che le incombono: prevedendo, nella legge n. 674 e nella legislazione regionale di applicazione, condizioni per la concessione e la revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori e delle relative unioni diverse da quelle previste dal regolamento n.1360/78; mantenendo nella legislazione regionale disposizioni in materia di esclusiva competenza comunitaria, nonché disposizioni ripetitive di norme comunitarie; non adottando in parte del suo territorio, la legislazione integrativa necessaria per l'applicazione del regolamento n. 1360/78.

È opportuno esaminare successivamente queste tre diverse censure.

Per quel che riguarda la concessione del riconoscimento delle associazioni di produttori, la Commissione sostiene che la normativa italiana impone condizioni diverse da quelle disposte dalla normativa comunitaria relativamente a due punti. Innanzitutto, la legge n. 674, all'art. 2, 2o comma, n. 4, imporrebbe alle associazioni riconosciute di esercitare attività commerciali in rappresentanza dei loro associati, mentre il regolamento n. 1360/78 lascerebbe le associazioni libere di intervenire esse stesse sul mercato o di farlo a nome e per conto dei loro associati. In secondo luogo, la medesima legge, all'art. 2, 2o comma, n. 8, imporrebbe alle associazioni di promuovere la costituzione di cooperative per la gestione degli impianti collettivi di stoccaggio, di lavorazione e di trasformazione e commercializzazione dei prodotti, condizione non contemplata dal regolamento n. 1360/78.

La Commissione ricorda, sul primo punto, che ai sensi dell'art. 2, 2o comma, della legge italiana, gli statuti delle associazioni dei produttori « devono prevedere » fra l'altro: «4) che l'associazione adotti regolamenti per il proprio funzionamento; definisca programmi di produzione e di commercializzazione; stipuli convenzioni e contratti, anche interprofessionali, in rappresentanza dei propri associati per la cessione, il ritiro, lo stoccaggio e l'immissione sul mercato dei prodotti ».

La Commissione deduce da questa disposizione che le associazioni di produttori, in forza della legge italiana, non possono organizzarsi in modo da agire, per l'immissione sul mercato dei prodotti, a nome dei propri associati ma per conto delassociazione o addirittura a nome e per conto dell'associazione. L'art. 6 del regolamento n. 1360/78 avrebbe tuttavia provveduto a disporre che gli statuti delle associazioni devono prevedere l'obbligo per gli associati «— di effettuare l'immissione sul mercato di tutta la produzione destinata alla commercializzazione ... secondo le norme di conferimento e d'immissione sul mercato stabilite e controllate ... dall'associazione ..., — ovvero di far effettuare ... dall'associazione ... l'immissione sul mercato di tutta la produzione destinata alla commercializzazione ..., a loro nome e per loro conto, oppure a loro nome e per conto dell'associazione ..., oppure a nome e per conto dell'associazione ... » Il diritto comunitario lascerebbe quindi le associazioni dei produttori libere di esercitare attività normative o commerciali, e offrirebbe alle associazioni, per quel che riguarda le attività commerciali, una scelta che la legge italiana non consentirebbe loro.

II governo italiano attira l'attenzione sul fatto che la legge n. 674 è una legge-quadro, che non è diretta di per sé alle associazioni di produttori bensì obbliga le regioni, competenti in materia, a definire norme per il riconoscimento che lascino alle associazioni di produttori la scelta di esercitare attività normative (adottare regolamenti e programmi) o commerciali (stipulare contratti). Per quel che riguarda le attività commerciali, non sarebbe stato necessario stabilire che l'associazione possa agire in forma diretta sul mercato, in quanto tale potere discende dalla finalità perseguita dall'associazione, che è la concentrazione dell'offerta. Poiché il regolamento n. 1360/78 contempla altresì la possibilità per le associazioni di agire a nome e per conto dei propri associati, il legislatore italiano avrebbe ritenuto opportuno che negli statuti fossero determinati gli strumenti con cui l'associazione potrebbe agire, qualora lo desideri, in forma indiretta, cioè in rappresentanza dei propri associati.

Va osservato innanzitutto che, in base alla formulazione dell'art. 2, 2o comma, n. 4, della legge n. 674, il riconoscimento di un'associazione può essere rifiutato se quest'ultima non abbia inserito nel proprio statuto la forma di attività contemplata da tale disposizione ma adotti una delle altre forme di attività di cui all'art. 6 del regolamento n. 1360/78. In tale ipotesi, l'associazione avrebbe tuttavia il diritto di essere riconosciuta a norma della regolamentazione comunitaria.

L'argomento del governo italiano secondo cui la legge n. 674 non obbliga le associazioni di produttori ad esercitare un'attività commerciale in rappresentanza dei propri membri, bensì si limita ad invitare le autorità regionali a non trascurare questa forma di azione, non può essere accolto. Risulta infatti, da un certo numero di leggi regionali, che queste ultime obbligano le associazioni ad inserire nei loro statuti la rappresentanza dei loro associati per la cessione, il ritiro, l'immissione sul mercato e lo stoccaggio dei prodotti, senza menzionare la possibilità, tuttavia concessa dal regolamento n. 1360/78, che le associazioni agiscano, a questo proposito, a nome proprio e per proprio conto. Così, la legge regionale della regione Lombardia (Bollettino ufficiale della regione del 20 novembre 1980, n. 47) ripete all'art. 3, i requisiti di cui alla legge n. 674 e la legge regionale della regione Sicilia (Bollettino ufficiale della regione del 9 maggio 1981, n. 23) si limita, agli artt. 2 e 3, a farvi riferimento. Tale rinvio figura altresì nelle leggi regionali dell'Emilia Romagna (Bollettino ufficiale della regione del 5 settembre 1981, n. 15), all'art. 3, e della Campania (Bollettino ufficiale della regione del 2 giugno 1982, n. 36), all'art. 4.

Di conseguenza, l'effetto congiunto della legge nazionale e delle leggi regionali toglie alle associazioni di produttori, su una parte rilevante del territorio italiano, la libertà di scegliere una forma di attività loro permessa dalla normativa comunitaria.

II secondo punto trattato, a questo proposito, dalla Commissione riguarda l'art. 2, n. 8, della legge n. 674. A norma di tale disposizione, gli statuti delle associazioni di produttori devono stabilire « che venga promossa la costituzione di imprese cooperative o di altre forme associative per la realizzazione e la gestione di impianti collettivi di stoccaggio, di lavorazione e di trasformazione e commercializzazione dei prodotti ». La Commissione sostiene che una disposizione del genere non figura nel regolamento n. 1360/78 e che la normativa italiana costringe quindi le associazioni ad adottare forme di attività sconosciute al diritto comunitario.

II governo italiano ricorda che lo scopo dell'istituzione delle associazioni di produttori consiste nell'adattare la produzione e l'offerta alle esigenze del mercato tramite forme di attività comuni. Nell'agricoltura italiana, la cooperazione rappresenterebbe il primo stadio associativo atto a favorire l'accorciamento dei circuiti commerciali tramite la concentrazione dell'offerta e l'utilizzazione comune degli impianti di trasformazione. Lungi dal turbare il funzionamento delle associazioni, la formazione di cooperative agirebbe nel medesimo senso e sarebbe quindi idonea ad ovviare alle deficienze strutturali cui il regolamento comunitario si propone di rimediare progressivamente.

La Corte ritiene che questo argomento del governo italiano debba essere accolto. La disposizione contestata non comporta, come asserito dalla Commissione, un obbligo di promuovere la sola costituzione di imprese cooperative; essa lascia alle associazioni la scelta di incoraggiare la costituzione sia di tali imprese sia di altre « forme associative » che potrebbero gestire impianti collettivi di lavorazione e di commercializzazione. È difficile immaginare che la promozione, in una forma o in un'altra, di tali attività cooperative o collettive possa essere contraria al regolamento n. 1360/78, quando quest'ultimo mira precisamente, ai sensi del suo sesto considerando, ad incoraggiare « l'associazione degli agricoltori al fine di intervenire nel processo economico mediante forme di azione comune ».

Su questo punto, il ricorso va pertanto respinto.

Per quel che riguarda la revoca del riconoscimento concesso alle associazioni, la Commissione sostiene che gli artt. 4 e 5 della legge n. 674 obbligano le regioni a disporre tale revoca qualora l'associazione abbia compiuto ripetute e gravi infrazioni alle norme comunitarie e nazionali.

Nel ricorso la Commissione ha ammesso che uno Stato membro ha la facoltà di imporre la revoca del riconoscimento allorché l'associazione violi norme nazionali generali, vigenti per l'insieme delle persone giuridiche e non attinenti ai requisiti ed agli obblighi specifici delle associazioni di produttori agricoli. Sarebbe invece inammissibile che il riconoscimento potesse essere revocato allorché l'associazione risponde a tutte le condizioni stabilite dalle norme comunitarie ma non si conforma agli obblighi aggiuntivi imposti dalla legge n. 674.

Stando così le cose, questa parte della domanda si fonde con quella relativa alla concessione del riconoscimento delle associazioni.

Si deve quindi concludere che la Repubblica italiana non ha eseguito il regolamento n. 1360/78 in modo corretto in quanto, fra i requisiti per la concessione e la revoca del riconoscimento delle associazioni di produttori, ha inserito l'obbligo, per tali associazioni, di esercitare le loro attività commerciali in rappresentanza dei propri associati.

La Commissione fa valere che le leggi regionali di applicazione contengono disposizioni che si limitano a ripetere le norme comunitarie nonché norme relative a materie che sono ormai di esclusiva competenza delle istituzioni comunitarie.

La Commissione si riferisce per esempio all'art. 12 della legge regionale del Piemonte (Bollettino ufficiale della regione del 30 aprile 1980, n. 18) che attribuisce al consiglio regionale il potere di adottare, fra l'altro, norme comuni di produzione e di immissione sul mercato nonché norme in materia di dimensioni minime delle associazioni, di determinazione dei settori interessati, di definizione di spese eligibili per gli aiuti. Ora, gli artt. 6, n. 3, e 11, n. 3, del regolamento n. 1360/78 riserverebbero alla Commissione il potere di adottare norme del genere. Le dimensioni minime delle associazioni e le spese eligibili per gli aiuti sarebbero già state definite dal regolamento della Commissione 31 luglio 1980, n. 2083/80, recante modalità di applicazione relative all'attività economica delle associazioni di produttori e delle relative unioni (GU L 203, pag. 5).

II governo italiano sostiene che la legge regionale del Piemonte è anteriore al regolamento della Commissione n. 2083/80 di cui non poteva dunque essere tenuto conto e che l'art. 12 di questa legge regionale precisa esplicitamente che il Consiglio regionale stabilisce le modalità di applicazione relative a talune materie « nel rispetto delle determinazioni assunte dai competenti organi ai sensi del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 19 giugno 1978, n. 1360 ». Sarebbe d'altronde estremamente difficile evitare tali sovrapposizioni, così come talune ripetizioni, in una situazione in cui la produzione normativa è ripartita su quattro diversi livelli, quello del Consiglio delle Comunità europee, quello della Commissione, il livello nazionale ed il livello regionale. Le leggi regionali costituirebbero per il destinatario la fonte di informazioni più accessibile; esse dovrebbero dunque necessariamente ripetere, per maggior chiarezza, il contenuto di talune disposizioni che si trovano a monte.

Va osservato in primo luogo che il regolamento n. 1360/78 non fissa, per la propria esecuzione da parte degli Stati membri, una scadenza precisa. Talune delle'sue disposizioni impongono obblighi agli Stati membri (artt. 4, 7 e 10, n. 1), altre obbligano la Commissione a stabilire, secondo il procedimento cosiddetto del comitato di gestione, talune modalità di applicazione (artt. 6, n. 3, e 11, n. 3). Solamente l'art. 11, n. 3, che concerne le precisazioni necessarie a delimitare la nozione di spese reali di costituzione e di funzionamento amministrativo delle associazioni, contiene una scadenza, disponendo che tali precisazioni saranno adottate « entro sei mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento ». Il regolamento di applicazione della Commissione, cioè il precitato regolamento n. 2083/80, è stato adottato più di due anni dopo l'entrata in vigore, avvenuta il 26 giugno 1978, del regolamento n. 1360/78 (art. 20 del regolamento n. 1360/78).

La Commissione ha riconosciuto che in Italia, per ragioni costituzionali, le modalità pratiche per la concessione e la revoca del riconoscimento delle associazioni vanno definite dalle autorità regionali. Non è possibile contestare a tali autorità il fatto di aver adottato la normativa regionale necessaria prima che la Commissione avesse assolto il proprio compito e, in tali condizioni, mancando la possibilità di far riferimento ai regolamenti della Commissione, di aver autorizzato il consiglio regionale a fare quanto necessario nel rispetto delle eventuali decisioni della Commissione.

Quanto alla censura relativa alla ripetizione, da parte delle leggi regionali, o di talune di queste, del contenuto della normativa comunitaria, è vero che la Corte, come rilevato dalla Commissione, ha sottolineato nella sua sentenza 7 febbraio 1973 (causa 39/72, Italia, Race. pag. 101) che i regolamenti della Comunità sono di per sé direttamente efficaci in tutti gli Stati membri ed entrano in vigore per il semplice fatto della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità. Di conseguenza, uno Stato membro non è libero di creare una situazione in cui l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari verrebbe compromessa.

Questo non è tuttavia il caso di specie. L'attuazione del regime delle associazioni di produttori in Italia non può essere garantita dai soli regolamenti comunitari; essa dipende, come la Commissione stessa ha riconosciuto, dalla convergenza di un insieme di disposizioni, comunitarie, nazionali e regionali. In una tale situazione particolare, il fatto che talune leggi regionali riportino, ai fini della coerenza delle loro disposizioni e della buona comprensione di queste ultime da parte dei loro destinatari, taluni elementi dei regolamenti comunitari non può essere considerato come una trasgressione del diritto comunitario.

Da quanto precede risulta che questa parte del ricorso della Commissione va respinta.

La Commissione sostiene nel ricorso che, in violazione delle norme comunitarie, il regolamento n. 1360/78 sarebbe applicato solamente in undici regioni italiane, non essendo stati ancora adottati provvedimenti regionali di applicazione nelle regioni Valle d'Aosta, Liguria, Friuli, Lazio, Molise, Basilicata, Calabria e Sardegna né nelle due province autonome di Trento e Bolzano.

II governo italiano ha ammesso il ritardo.

Poiché talune regioni hanno nel frattempo adottato i provvedimenti necessari, risulta che al termine della fase orale, due regioni, e cioè la Valle d'Aosta e il Friuli, e le due province autonome di Trento e Bolzano non avevano ancora provveduto al riguardo.

Va dunque constatato, su questo punto, che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del trattato non avendo adottato, per una parte del suo territorio, i provvedimenti necessari all'attuazione integrale del regolamento n.1360/78.

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Tuttavia, a norma del § 3, 1o comma, del medesimo articolo, la Corte può compensare in tutto o in parte le spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi.

Poiché entrambe le parti sono risultate soccombenti su taluni dei propri mezzi, ciascuna di esse sopporterà le proprie spese.