Corte giust. UE, Sentenza (Sesta Sezione) del 30 giugno 2011, causa C-485/09

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del capitolo VII, punto 48, n. 5, dell’allegato della direttiva del Consiglio 19 novembre 1991, 91/628/CEE, relativa alla protezione degli animali durante il trasporto e recante modifica delle direttive 90/425/CEE e 91/496/CEE (GU L 340, pag. 17), come modificata dalla direttiva del Consiglio 29 giugno 1995, 95/29/CE (GU L 148, pag. 52; in prosieguo: la «direttiva 91/628»), nonché dell’art. 5, n. 3, del regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1998, n. 615, recante modalità particolari di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per quanto riguarda il benessere degli animali vivi della specie bovina durante il trasporto (GU L 82, pag. 19).

Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Viamex Agrar Handels GmbH (in prosieguo: la «Viamex») e lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (autorità doganale di Amburgo-Jonas) in merito a restituzioni all’esportazione di bovini vivi verso l’Egitto.

L’art. 13, n. 9, secondo comma, del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 18 dicembre 1997, n. 2634 (GU L 356, pag. 13; in prosieguo: il «regolamento n. 805/68»), prevede che il pagamento della restituzione all’esportazione di animali vivi sia subordinato al rispetto della normativa comunitaria riguardante il benessere degli animali e, in particolare, la protezione di questi ultimi durante il trasporto.

Le modalità di applicazione del regolamento n. 805/68 sono state precisate dal regolamento n. 615/98.

L’art. 1 del regolamento n. 615/98 dispone che il pagamento delle restituzioni all’esportazione di animali vivi della specie bovina sia subordinato al rispetto, durante il trasporto degli animali fino al primo luogo di scarico nel paese terzo di destinazione finale, delle disposizioni della direttiva 91/628, nonché delle disposizioni del detto regolamento.

Ai sensi dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98, la restituzione all’esportazione non è versata per gli animali deceduti durante il trasporto o per gli animali per i quali l’autorità competente, in base ai documenti di cui al n. 2 del detto art. 5, ai rapporti dei controlli di cui all’art. 4 di tale regolamento e/o a qualsiasi altro elemento di cui disponga in merito al rispetto delle disposizioni di cui all’art. 1 del medesimo regolamento, ritenga che la direttiva 91/628 non sia stata rispettata.

Il nono «considerando» della direttiva 91/628 enuncia che «le norme previste devono garantire una più efficace protezione degli animali durante il trasporto».

L’art. 2, n. 2, della direttiva 91/628 contiene le seguenti definizioni: «a) “mezzo di trasporto”: le parti di veicoli stradali, veicoli su rotaia, navi ed aerei utilizzati per il carico e il trasporto di animali, nonché i contenitori per il trasporto terrestre, marittimo o aereo; b) “trasporto”: ogni trasferimento di animali, effettuato con un mezzo di trasporto, che comprenda il carico e lo scarico degli animali; (…) g) “viaggio”: il trasporto dal luogo di partenza al luogo di destinazione. h) “periodo di riposo”: un periodo continuo, nel corso del viaggio, durante il quale gli animali non sono spostati con un mezzo di trasporto; (…)».

Il capitolo VII dell’allegato della direttiva 91/628, dal titolo «Intervalli per l’abbeveraggio e l’alimentazione e periodi di viaggio e di riposo», dispone al suo punto 48: «1. Le condizioni definite nel presente capitolo si applicano al trasporto delle specie animali di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), ad eccezione del trasporto aereo le cui condizioni figurano al capitolo I, lettera E, punti da 27 a 29. 2. La durata di viaggio degli animali delle specie di cui al [paragrafo] 1 non deve essere superiore a 8 ore. 3. La durata massima del viaggio di cui al [paragrafo] 2 può essere prolungata se per il veicolo di trasporto ricorrono le seguenti condizioni supplementari: (…) (…) il veicolo di trasporto dispone di una quantità di foraggio adeguata in funzione delle specie di animali trasportate e della durata del viaggio; (…) 4. Ove si utilizzi un veicolo per il trasporto stradale che soddisfi le condizioni enumerate al [paragrafo] 3, gli intervalli per l’abbeveraggio e l’alimentazione e le durate di viaggio e di riposo sono i seguenti: a) Vitelli, agnelli, capretti e puledri (…) nonché i maialini (…) b) I suini (...) c) I solipedi domestici (…) d) Tutti gli altri animali delle specie di cui al [paragrafo] 1 devono beneficiare, dopo quattordici ore di viaggio, di un sufficiente riposo di almeno un’ora durante il quale sono abbeverati e, se necessario, alimentati. Dopo questo periodo di riposo possono riprendere il viaggio per altre quattordici ore. 5. Dopo il periodo di viaggio stabilito, gli animali devono essere scaricati, alimentati e abbeverati e beneficiare di un periodo di riposo di almeno ventiquattro ore. 6. Gli animali non devono essere trasportati per ferrovia qualora la durata massima del viaggio super[i] quella di cui al [paragrafo] 2. Tuttavia, le durate di viaggio previste al [paragrafo] 4 si applicano se sono rispettate le condizioni di cui ai [paragrafi] 3 e 4, ad eccezione dei periodi di riposo. 7. a) Gli animali non devono essere trasportati per via marittima se la durata del viaggio supera quella di cui al [paragrafo] 2, salvo che le condizioni di cui ai [paragrafi] 3 e 4, ad eccezione di quelle relative alle durate dei viaggi e ai periodi di riposo, siano rispettate. b) In caso di trasporto marittimo che collega regolarmente [e direttamente] due diverse località della Comunità, a mezzo di veicoli caricati sulle navi senza scarico degli animali, questi ultimi devono beneficiare di un periodo di riposo di dodici ore dopo lo scarico nel porto di destinazione o nelle immediate vicinanze, salvo che il periodo di viaggio marittimo [possa essere integrato nel] piano generale di cui ai punti 2, 3 e 4. 8. Nell’interesse degli animali in questione, i periodi di viaggio di cui ai punti 3, 4 e 7, lettera b) possono essere prolungati di due ore tenendo conto in particolare della vicinanza del luogo di destinazione. (…)».

Il regolamento 25 febbraio 1997, relativo alla protezione degli animali durante il trasporto (Tierschutztransportverordnung) (BGBl. I, pag. 348), vigente all’epoca dei fatti di cui alla causa principale, prevedeva al suo art. 24, con riferimento alla limitazione dei trasporti: «1. Se il luogo di spedizione e di luogo di destinazione sono situati all’interno del territorio nazionale, la durata del trasporto degli animali domestici destinati al mattatoio non può eccedere le otto ore. (…) 2. Per il trasporto di animali domestici diversi da quelli di cui al n. 1, il vettore e il responsabile del trasporto devono assicurarsi, dopo al massimo otto ore di trasporto, che gli animali siano scaricati, nutriti e abbeverati durante un periodo di riposo di 24 ore in un’area di sosta autorizzata dall’autorità competente (…) (…) 5. I nn. 2 e 3, letti in combinato disposto con l’allegato 2, relativo allo scarico e ai tempi di riposo, non si applicano al trasporto ferroviario e marittimo di [animali]».

Il 12 ottobre 2000 la Viamex ha dichiarato presso lo Hauptzollamt Itzehoe l’esportazione di 20 bovini vivi verso l’Egitto ed ha richiesto, in data 26 ottobre 2000, la concessione di restituzioni all’esportazione presso lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (in prosieguo: lo «Hauptzollamt»). Detti animali erano trasportati per ferrovia da Husum (Germania) a Rasa (Croazia) prima di essere imbarcati su una nave.

Emerge dalla decisione di rinvio che, secondo il bollettino di trasporto, il carico degli animali a Husum ha avuto luogo il 12 ottobre 2000 tra le ore 11,30 e 18. Il treno ha lasciato Husum verso le ore 20,10. Dopo una sosta intervenuta il 13 ottobre 2000 a Jesenice (Slovenia), ove gli animali sono stati abbeverati e nutriti tra le ore 21 e le 22,30, il trasporto ferroviario ha raggiunto Rasa il 14 ottobre 2000 verso le ore 5,30.

Con decisione 9 agosto 2005, dopo aver esaminato tale bollettino, lo Hauptzollamt ha respinto la domanda di restituzioni in quanto detto trasporto ha avuto una durata pari a 33 ore e 20 minuti, superando quindi la durata massima di trasporto di 28 ore prevista dal capitolo VII, punto 48, dell’allegato della direttiva 91/628.

Con il suo reclamo avverso tale decisione, la Viamex ha fatto valere segnatamente che, poiché la durata del trasporto ferroviario era conforme alle disposizioni nazionali, era sleale negarle la restituzione all’esportazione.

Con decisione 24 maggio 2006 lo Hauptzollamt ha respinto tale reclamo in quanto, nell’ambito di un controllo dei trasporti ferroviari, la Commissione europea ha constatato che la durata media del trasporto da Husum a Rasa era di 36 ore e 35 minuti, mentre, secondo gli orari dei trasporti di animali forniti alle autorità veterinarie dal dipartimento «merci» delle ferrovie tedesche, la durata del trasporto di cui trattasi nella causa principale era pari a 34 ore e 41 minuti. Risulterebbe quindi non solo che tale trasporto abbia ecceduto la durata massima di trasporto prevista dalla direttiva 91/628, ma che, per di più, non sia stato osservato il periodo di riposo di 24 ore imposto dalla direttiva stessa in caso di raggiungimento della durata massima del viaggio.

Nel suo ricorso proposto il 26 giugno 2006 la Viamex ha ribadito che, conformemente alle disposizioni nazionali di trasposizione della direttiva 91/628 nell’ordinamento giuridico tedesco, le disposizioni riguardanti i tempi di riposo e la durata di trasporto non si applicano ai trasporti ferroviari.

Ad avviso del Finanzgericht Hamburg, la soluzione della controversia nella causa principale dipende dalla questione se la Viamex abbia o meno violato le norme stabilite al capitolo VII, punto 48, n. 5, dell’allegato della direttiva 91/628, secondo cui, dopo il periodo di viaggio stabilito, gli animali devono essere scaricati, alimentati e abbeverati nonché beneficiare di un periodo di riposo di almeno 24 ore. Detto giudice si chiede se dalla collocazione sistematica di tale disposizione sia possibile dedurre che essa si applichi esclusivamente al trasporto su strada.

Il giudice del rinvio chiede peraltro se sia tenuto, in casi quali quelli di cui alla causa principale, a verificare se l’autorità nazionale competente abbia applicato la disposizione di cui all’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 in maniera conforme al principio di proporzionalità. A tal proposito, esso è del parere che dalla giurisprudenza della Corte emerga che talune violazioni, segnatamente quelle che non comportano la morte degli animali, non conducano automaticamente alla perdita del diritto alla restituzione all’esportazione, di modo che l’autorità competente è tenuta a statuire sul mantenimento, sulla riduzione o sul diniego di una siffatta restituzione, nel rispetto di tale principio.

Ciò premesso, il Finanzgericht Hamburg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se il punto 48, n. 5, del capitolo VII dell’allegato della direttiva 91/628 (...) sia applicabile ai trasporti ferroviari. 2) Se, nell’ipotesi in cui la violazione della direttiva 91/628 non abbia condotto alla morte degli animali, il giudice sia in generale tenuto a verificare se l’autorità competente dello Stato membro abbia applicato in conformità al principio di proporzionalità l’art. 5, n. 3, del regolamento [n. 615/98]».

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, se il capitolo VII, punto 48, n. 5, dell’allegato della direttiva 91/628 sia applicabile ai trasporti ferroviari.

La Viamex si basa su un’interpretazione sistematica del citato capitolo per affermare che il n. 5 del suo punto 48 non è applicabile a questo tipo di trasporti. A suo avviso, secondo tale metodo interpretativo, il punto in questione si riferisce, ai suoi nn. 2-5, al trasporto con camion, ai suoi nn. 6 e 7, rispettivamente, ai trasporti ferroviari e marittimo nonché, ai suoi nn. 8 e 9, a qualsiasi mezzo di trasporto.

A tal proposito si deve necessariamente rilevare che il capitolo VII, punto 48, n. 5, dell’allegato della direttiva 91/628 dispone in termini generali che, dopo il periodo di viaggio stabilito, gli animali devono essere scaricati, alimentati e abbeverati, nonché beneficiare di un periodo di riposo di almeno 24 ore.

Emerge, infatti, dal tenore letterale dei vari numeri del capitolo VII, punto 48, dell’allegato della direttiva 91/628 che quelli il cui ambito d’applicazione è limitato ad uno specifico mezzo di trasporto contengono un’esplicita precisazione in tal senso. Risulta infatti dal tenore letterale dei nn. 4, 6 e 7 di detto punto 48 che essi si applicano, rispettivamente, ai trasporti stradale, ferroviario e marittimo. Poiché il n. 5 di detto punto non contiene alcuna precisazione simile, si deve ritenere che esso riguardi tutti i mezzi di trasporto.

Si deve pertanto affermare che il capitolo VII, punto 48, n. 5, dell’allegato della direttiva stessa si applichi altresì al trasporto ferroviario.

Per un verso, tale interpretazione trova conferma nell’economia delle disposizioni della direttiva 91/628. Risulta infatti dalle definizioni fornite alle nozioni di «trasporto» e di «periodo di riposo» di cui all’art. 2, n. 2, di tale direttiva che i periodi compresi tra il carico degli animali su un mezzo di trasporto e il loro scarico dallo stesso rientrano entrambi necessariamente nell’ambito del trasporto o del riposo. Orbene, poiché è pacifico che le norme relative alla durata massima del viaggio, di cui ai nn. 2 e 3 del punto 48 del capitolo VII dell’allegato della direttiva 91/628, si applicano, segnatamente, al trasporto ferroviario, si deve ritenere che le norme relative al periodo di riposo successivo al periodo di trasporto siano anch’esse applicabili a tale mezzo di trasporto.

Per altro verso, tale interpretazione è avvalorata dall’obiettivo della direttiva 91/628, che, ai sensi del suo nono «considerando», è di garantire una più efficace protezione degli animali durante il trasporto.

Alla luce delle considerazioni che precedono, la prima questione deve essere risolta affermando che il capitolo VII, punto 48, n. 5, dell’allegato della direttiva 91/628 si applica, segnatamente, ai trasporti ferroviari.

Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se, qualora la violazione della direttiva 91/628 non abbia condotto alla morte degli animali trasportati, le autorità competenti e i giudici degli Stati membri, nell’esercizio del loro controllo, siano tenuti ad applicare l’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 in maniera conforme al principio di proporzionalità.

Occorre preliminarmente rilevare che la Corte ha stabilito, al punto 38 della sentenza 17 gennaio 2008, cause riunite C-37/06 e C-58/06, Viamex Agrar Handel e ZVK (Racc. pag. I-69), nell’ambito di una controversia tra le medesime parti, che le autorità competenti degli Stati membri possono decidere l’importo della restituzione all’esportazione solo col ricorrere delle due fattispecie ben distinte previste dall’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98. Nel primo caso, qualora la morte degli animali sia imputabile al mancato rispetto delle disposizioni della direttiva 91/628, il legislatore dell’Unione non concede alcun margine discrezionale all’autorità competente poiché prevede espressamente che la restituzione non venga pagata. Per contro, nel secondo caso, qualora detta autorità ritenga che la direttiva stessa non sia stata osservata senza, tuttavia, che tale inosservanza abbia comportato la morte degli animali, il legislatore dell’Unione concede un certo margine discrezionale all’autorità competente per decidere se l’inosservanza di una disposizione di detta direttiva possa comportare la perdita, la riduzione o il mantenimento della restituzione all’esportazione.

Quanto alla seconda ipotesi, la Corte ha precisato che spetta all’autorità competente valutare se la trasgressione di una disposizione della direttiva 91/628 abbia avuto un’incidenza sul benessere degli animali (v., in tal senso, sentenze Viamex Agrar Handel e ZVK, cit., punto 44, nonché 13 marzo 2008, causa C-96/06, Viamex Agrar Handel, Racc. pag. I-1413, punto 51).

La Corte ha stabilito a tal proposito che l’inosservanza della direttiva 91/628, la quale può comportare una riduzione o una perdita della restituzione all’esportazione, riguarda esclusivamente le disposizioni di tale direttiva aventi un’incidenza sul benessere degli animali, vale a dire sulle loro condizioni fisiche e/o sulla loro salute, e non quelle fra tali disposizioni che, in linea di principio, non hanno una tale incidenza (sentenza Viamex Agrar Handel e ZVK, cit., punto 42).

La Corte ha peraltro deciso che spetta all’autorità competente valutare se la violazione di una disposizione della direttiva 91/628 possa essere sanata e se essa debba comportare la perdita, la riduzione o il mantenimento della restituzione all’esportazione. Spetta altresì a questa stessa autorità decidere se occorra ridurre la restituzione all’esportazione in proporzione al numero di animali che, a suo giudizio, possono avere sofferto a seguito dell’inosservanza della direttiva 91/628 o se tale restituzione non vada pagata in quanto l’inosservanza di una disposizione di detta direttiva abbia avuto inevitabilmente ripercussioni sul benessere dell’insieme degli animali (v., in tal senso, sentenze Viamex Agrar Handel e ZVK, cit., punto 44, nonché Viamex Agrar Handel, cit., punto 51).

La Viamex afferma che dalla giurisprudenza sopra citata risulta che l’applicazione del principio di proporzionalità fa sì che le autorità competenti e i giudici degli Stati membri debbano realizzare un sistema di sanzioni scaglionate, facendo in modo che la concessione della restituzione all’esportazione dipenda dalla mancanza di concreto pregiudizio al benessere degli animali nel corso del trasporto.

Tale argomento non può essere accolto.

Come stabilito dalla Corte al punto 47 della citata sentenza Viamex Agrar Handel, infatti, risulta chiaramente dal testo dell’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 che il legislatore dell’Unione ha subordinato il pagamento delle restituzioni all’esportazione al rispetto delle disposizioni della direttiva 91/628, indipendentemente da qualsiasi constatazione di un pregiudizio concreto subìto dagli animali durante il trasporto.

In tal senso, il benessere degli animali può essere messo a rischio e non può più essere garantito a partire dal momento in cui le disposizioni della direttiva 91/628 relative alla loro salute non sono più rispettate. Del resto, in pratica, l’autorità competente non è sempre in grado di constatare che gli animali abbiano concretamente sofferto o siano stati feriti a causa dell’inosservanza delle suddette disposizioni (v., in tal senso, sentenza Viamex Agrar Handel, cit., punti 48 e 49).

Risulta dalla giurisprudenza citata ai punti 32 e 33 nonché 36 e 37 della presente sentenza che l’esame dell’autorità competente dovrebbe in primo luogo affrontare la questione se la disposizione della direttiva 91/628 che non è stata osservata riguardi il benessere degli animali. In tale evenienza si deve stabilire, in secondo luogo, se detta inosservanza abbia riguardato il benessere di tutti gli animali trasportati ovvero solo di un numero limitato tra quelli per i quali è stata chiesta la restituzione all’esportazione. In terzo luogo, l’autorità competente dovrebbe verificare se l’inosservanza rilevata possa essere sanata. È sulla base di tali elementi che l’autorità in parola decide se la violazione di una disposizione della direttiva 91/628 debba comportare la perdita, la riduzione o il mantenimento della restituzione all’esportazione.

Nell’ipotesi in cui l’autorità di cui trattasi giunga a concludere che la violazione delle disposizioni della direttiva 91/628 riguardava il benessere di tutti gli animali trasportati, essa è tenuta a negare la restituzione all’esportazione, senza dover specificamente dimostrare che gli animali hanno subìto un danno concreto nel corso del trasporto.

Per contro, qualora la violazione delle disposizioni della direttiva 91/628 abbia avuto un’incidenza solo su una parte degli animali stessi, l’autorità competente dovrà decidere se occorra ridurre la restituzione all’esportazione in proporzione al numero di animali che possono avere subìto le conseguenze dell’inosservanza stessa. In ogni caso, la restituzione di cui trattasi non viene concessa con riferimento agli animali per i quali non sono state osservate le disposizioni della direttiva 91/628.

La seconda questione deve pertanto essere risolta affermando che, qualora la violazione della direttiva 91/628 non abbia condotto alla morte degli animali trasportati, le autorità competenti e i giudici degli Stati membri, nell’esercizio del loro controllo, sono tenuti ad applicare l’art. 5, n. 3, del regolamento n. 615/98 in maniera conforme al principio di proporzionalità, rifiutando il pagamento della restituzione all’esportazione con riferimento agli animali per i quali non sono state rispettate le disposizioni della direttiva stessa relative al loro benessere.

Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.