Corte giust. UE, Sentenza del 20 ottobre 1977, causa 32/77

I fatti che hanno dato origine alla controversia, il procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Il sig. Giuliani, attore nella causa principale, cittadino italiano e residente in Italia, maturava nel corso della sua attività professionale, ai fini della pensione, 156 mesi di assicurazione in Italia e 89 mesi in Germania. Dal 1o febbraio 1974 egli percepisce in Italia, per parziale inabilità al lavoro, una pensione annua calcolata in base a ripartizione pro rata e pari a Lit 507030.

A sua richiesta l'ente previdenziale tedesco competente, convenuto nella causa principale, gli attribuiva dal 1o febbraio 1974 una pensione che, dal 1o luglio 1976, veniva fissata in 64,80 DM al mese. Questa pensione era stata in un primo momento calcolata, ai sensi dell'art. 46, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 1408/71, esclusivamente in base alla legislazione tedesca, dal che risultava un importo mensile di 102,60 DM. Successivamente, applicando il n. 1, 2o comma, dello stesso articolo, il convenuto nella causa principale procedeva alla liquidazione della stessa pensione cumulando i periodi assicurativi italiani e tedeschi ed effettuando la ripartizione pro rata. Si otteneva così un «importo teorico della prestazione» (ai sensi dell'art. 46, n. 2) pari a 2747,38 DM l'anno ed un importo proporzionale mensile di 81,30 DM.

Nonostante la sentenza emessa da questa Corte nella causa 24/75 (Petroni, Racc. 1975, pag. 1149), il convenuto nella causa principale correggeva, a norma dell'art. 46, n. 3, l'importo della prestazione da esso dovuta, riducendolo a 64,80 DM.

Con ordinanza 27 gennaio 1977, il Sozialgericht di Augsburg ha chiesto a questa Corte di pronunziarsi in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, sulle seguenti questioni:

«1. Se la Corte di giustizia mantenga, in relazione al principio della parità di trattamento, il suo orientamento giurisprudenziale (sentenza 21 ottobre 1975, Petroni, causa 24/75) secondo cui l'art. 46, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 1408/71 è incompatibile con l' art. 51 del trattato in quanto impone una limitazione del cumulo di due prestazioni spettanti in Stati membri diversi, mediante decurtazione dell'importo d'una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali. 2. Se l'art. 46, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 1408/71 possa eventualmente ritenersi valido nella misura in cui limita diritti a prestazioni previdenziali che sono sorti soltanto grazie al diritto comunitario. 3. Se i diritti a prestazioni previdenziali possano ritenersi acquisiti indipendentemente dal diritto comunitario o in forza delle sole leggi nazionali d'uno Stato membro quando, tenuto conto di norme interne sospensive, essi spettino ad un lavoratore migrante residente in un altro Stato membro esclusivamente grazie all'art. 10 del regolamento n. 1408/71 che ha revocato le clausole di residenza. 4. In che modo vada risolta la questione precedente qualora una disciplina analoga a quella introdotta dall'art. 10 del regolamento n. 1408/71 fosse già in precedenza contemplata da accordi bilaterali o multilaterali fra gli Stati interessati.»

Il Sozialgericht di Augsburg nutre qualche dubbio circa la compatibilità dell'interpretazione che la Corte ha dato nella causa Petroni col principio della parità di trattamento. Secondo la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, il fatto di trattare in modo diverso situazioni sostanzialmente identiche va considerato contrastante col suddetto principio e perciò incostituzionale. Ci si potrebbe chiedere se la giurisprudenza della Corte non crei una nuova discriminazione a danno dei lavoratori soggetti alla legislazione di un solo Stato membro. Poiché, nel sistema previdenziale tedesco, l'acquisto del diritto alla pensione è subordinato al compimento di un periodo minimo di assicurazione, detta giurisprudenza potrebbe inoltre avere conseguenze sfavorevoli per il lavoratore migrante che non abbia raggiunto il numero necessario di mesi di contribuzione.

Sorge il problema di stabilire se la giurisprudenza della Corte non collida col principio della separazione dei poteri, riconosciuto dal diritto costituzionale tedesco. Finché non esista un regime comune di previdenza sociale, al legislatore dovrebbe essere lasciato un ampio potere discrezionale nella formulazione delle leggi e dei regolamenti.

Ci si domanda se il principio affermato nella sentenza Petroni debba trovare attuazione anche nel caso in cui un diritto a prestazioni contemplate dalla legislazione nazionale possa essere fatto valere solo in forza del diritto comunitario. Secondo le norme interne tedesche, il diritto alla pensione rimane, in genere, sospeso quando l'assicurato non è tedesco e risiede volontariamente fuori dalla Repubblica federale di Germania. Il versamento della prestazione può essere ottenuto solo grazie al fatto che il regolamento n. 1408/71 ha reso caduca la clausola di residenza.

L'ordinanza di rinvio è pervenuta in cancelleria il 14 marzo 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il convenuto nella causa principale osserva che nella fattispecie si tratta di stabilire se l'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71 non sia incompatibile con l'art. 51 del trattato solo «in quanto» impone una limitazione del diritto ad una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali.

La questione sollevata dal Finanzgericht di Augsburg relativamente al se la sentenza Petroni non crei una nuova discriminazione a danno dei lavoratori dipendenti cui si applicano esclusivamente le norme interne di uno Stato membro non può essere risolta in senso affermativo. Non si può, infatti, ritenere a priori che una pensione ottenuta in forza delle sole leggi interne debba essere necessariamente più elevata di una pensione liquidata ai sensi dell'art. 46, n. 2.

La giurisprudenza della Corte in merito all'art. 46, n. 3, non è in contrasto col principio della separazione dei poteri. Statuendo sulla validità degli atti delle istituzioni comunitarie, la Corte non sostituisce il proprio potere discrezionale a quello spettante al legislatore, bensì controlla e decide se, sotto il profilo della legittimità, la norma giuridica controversa sia o meno conforme al trattato.

Nella sentenza Massonet (causa 50/75, Racc. 1075, pag. 1473), essa ha dichiarato che ai lavoratori migranti possono essere imposte delle limitazioni, come contropartita dei vantaggi che gli interessati traggono dai regolamenti comunitari e di cui altrimenti non potrebbero fruire. Ora, se un diritto fondato su disposizioni interne non può essere esercitato se non grazie all'applicazione della normativa comunitaria, cioè alla caducità della clausola di residenza ai sensi del regolamento n. 1408/71, la riduzione della prestazione in base all'art. 46, n. 3, dovrebbe essere ammessa. Grazie a questa particolare disposizione, il lavoratore viene a trovarsi in una situazione più favorevole di quella che risulterebbe dall'applicazione delle sole norme di diritto interno, come, nella fattispecie, del § 1315 della Reichsversicherungsordnung (RVO), il quale prevede la sospensione della pensione spettante allo straniero residente fuori dal territorio tedesco.

La questione decisiva sembra essere quella della portata da attribuire alle convenzioni bilaterali o multilaterali di previdenza sociale, già esistenti al momento dell'entrata in vigore dei regolamenti CEE e contenenti una disciplina analoga a quella di cui all'art. 10 del regolamento n. 1408/71. Sarebbe necessario accertare se l'osservanza delle loro disposizioni vieti la riduzione delle prestazioni contemplate dal diritto interno e attribuite ai sensi dell'art. 46, n. 3.

Quanto alla convenzione italo-germanica 5 maggio 1953 in materia di previdenza sociale, la circostanza ch'essa contenesse una disciplina analoga a quella di cui all'art. 10 è irrilevante per la causa principale, poiché, anche qualora venisse applicata la convenzione, l'assicurato non verrebbe mai a trovarsi in una situazione più favorevole di quella derivante dall'applicazione del regolamento n. 1408/71 (a norma dell'art. 20 della convenzione, la somma delle pensioni ridotte doveva essere portata, al massimo, al livello della pensione nazionale, mentre l'art. 46, n. 3, garantisce all'assicurato una prestazione complessiva pari almeno all'importo teorico più elevato).

Quanto all'accordo provvisorio europeo 11 dicembre 1953, concernente i regimi di previdenza sociale vecchiaia, invalidità e superstiti, esso non contiene alcuna clausola di riduzione, bensì una disciplina analoga a quella di cui all'art. 10 del regolamento n. 1408/71. Anche da tale punto di vista, però, l'attribuzione della pensione ai sensi dell'art. 46, n. 3, appare, sempre, più vantaggiosa per gl'interessati. Resta quindi da accertare se sia lecita la riduzione della pensione secondo quanto disposto dall'art. 46, n. 3, dato che l'attribuzione di una pensione ridotta ai sensi di questa norma pone il beneficiario in una situazione comunque più favorevole di quella che gli sarebbe riservata in caso di applicazione dell'accordo provvisorio europeo.

Qualora la Corte ritenesse lecita, nella fattispecie, una riduzione della pensione in forza dell'art. 46, n. 3, dovrebbe venire inoltre chiarito se l'importo così ottenuto possa essere inferiore a quello della pensione proporzionale da calcolare in base all'art. 46, n. 2, lett. b). Nel caso in esame, la pensione proporzionale sarebbe comunque superiore all'importo della pensione ridotta ai sensi dell art. 46, n. 3.

La sentenza pronunziata dalla Corte in un procedimento pregiudiziale vincola i giudici nazionali solo per quanto riguarda il punto di diritto che ha costituito oggetto del rinvio. Poiché il problema giuridico ora sottoposto alla Corte non è stato fino a questo momento risolto, si può prescindere dall'invalidità dell'art. 46, n. 3, accertata in diverso contesto.

Il convenuto nella causa principale rileva quindi che le prime due questioni prospettate dal Sozialgericht di Augsburg non sono controverse, e vanno risolte in senso affermativo. Quanto alle ultime due questioni, esso attende con particolare interesse la pronunzia della Corte.

La Commissione osserva anzitutto che il Sozialgericht di Augsburg rimette in questione il contenuto sostanziale della sentenza Petroni, nonostante il fatto che la Corte si sia nuovamente pronunziata nello stesso senso nella causa 62/76 (Strehl, sentenza 3 febbraio 1977, ancora inedita). Secondo la sua attuale giurisprudenza, la Corte riconosce alle proprie sentenze emesse in seguito a rinvio pregiudiziale efficacia limitata alle parti nella causa principale. Nella suddetta sentenza 62/76, essa ha implicitamente ammesso che le vengano di nuovo sottoposte questioni già in precedenza risolte. Ciò corrisponde, del resto, all'opinione prevalente in dottrina.

La tesi del Sozialgericht relativa ai diritti fondamentali (violazione del principio generale di uguaglianza), come pure la censura secondo cui non si terrebbe conto delle strutture costituzionali tedesche (ingerenza nei poteri del legislatore), non sono pertinenti. Il richiamo a principi costituzionali di diritto interno costituisce un pericolo per l'ordinamento giuridico comunitario. Si dovrebbe, perciò, cogliere l'occasione per ribadire i principi già affermati nella sentenza 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft, Racc. 1970, pag. 1125).

L'asserzione che la Corte avrebbe misconosciuto il principo della separazione dei poteri è assolutamente errata. Ai sensi dell'art. 164 del trattato CEE, la Corte ha il compito di esercitare il controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni comunitarie. A seconda delle circostanze, essa ha non solo il diritto, ma anche il dovere, di dichiarare invalidi o inapplicabili nel caso concreto gli atti giuridici del Consiglio e della Commissione in quanto siano in contrasto con le norme comunitarie di rango superiore o coi principi generali del diritto. Tale potere risulta inequivocabilmente dagli artt. 173, 177 e 184 del trattato. La Corte se ne è avvalsa per quanto riguarda l'art. 46, n. 3, non già per sostituire le proprie valutazioni discrezionali a quelle del legislatore comunitario, bensì perché essa ha sempre considerato incompatibile con l'art. 51 del trattato il voler limitare la pensione, qualora l'assicurato possa pretendere le relative prestazioni da più Stati membri, all'importo ch'egli avrebbe ottenuto come «importo teorico massimo» se avesse svolto la sua intera attività professionale in un solo Stato membro. Ciò risulta da una lunga serie di pronunzie emesse con riguardo al regolamento n. 3 (cause 100/63, 1 e 2/67, 11 e 12/67, 27 e 28/71, 140/73 e 191/73). La sentenza Petroni è fondata esclusivamente su considerazioni di carattere giuridico: — né la lettera, né lo spirito dell'art. 51 consentono la riduzione di diritti acquisiti in forza del solo diritto interno; — non si può parlare di un tentativo di esercitare indirette pressioni sul Consiglio, perché questo istituisca un sistema uniforme di previdenza sociale; — allorché vi sia sovrapposizione di periodi assicurativi ovvero cumulo di prestazioni di tipo A con prestazioni di tipo B, il Consiglio è libero di emanare disposizioni anti-cumulo.

Non è affatto certo che il divieto di ridurre le prestazioni spettanti in forza del solo diritto nazionale ponga in tutti i casi i lavoratori migranti in una situazione più favorevole di quella riservata agli assicurati che abbiano sempre lavorato nello stesso paese. I regimi previdenziali dei vari Stati membri presentano divergenze tali che un lavoratore migrante può trovarsi a fruire di una pensione globale inferiore a quella ch'egli avrebbe ottenuto se avesse lavorato per tutta la vita in un solo Stato membro. Inoltre, il diritto comunitario vieta la disparità di trattamento soltanto per motivi inerenti alla cittadinanza.

La situazione di un lavoratore migrante, che ha avuto il coraggio ed ha preso l'iniziativa di recarsi in un altro Stato membro per esercitarvi la propria attività professionale non è paragonabile a quella di un lavoratore che è sempre stato occupato in un solo Stato membro. È quindi impossibile parlare di un privilegio a favore dei lavoratori migranti. Per di più, alla tesi, non pertinente, della parità di trattamento si oppone il divieto di menomare diritti quesiti.

È inammissibile che l'art. 51, lett. b) del trattato (obbligo di esportazione delle prestazioni) possa esser fatto valere solo qualora il diritto alla prestazione considerata sia sorto unicamente grazie all'applicazione delle norme sul cumulo dei periodi assicurativi di cui all'art. 51, lett. a). La giurisprudenza della Corte è basata soltanto sul principio fondamentale del cumulo e non prende affatto in considerazione quanto disposto dall'art. 51, lett. b). La formula costantemente ricorrente, secondo cui «le prestazioni spettanti in forza delle sole leggi nazionali» non possono essere ridotte si riferisce, quindi, soltanto alla questione del se il diritto alla pensione sia stato acquistato unicamente in forza delle disposizioni stabilite dal trattato a favore dei lavoratori migranti all'art. 51, lett. a). Dalla suddetta giurisprudenza si deve inoltre desumere che la Corte non ammette la riduzione, qualora il diritto alla corresponsione di una pensione spettante in forza del diritto interno sia sorto unicamente grazie all'obbligo di esportare le prestazioni di cui all'art. 51, lett. b) del trattato e all'art. 10 del regolamento n. 1408/71.

La diversa ipotesi prospettata dal Sozialgericht nella quarta questione pregiudiziale è perciò irrilevante per la definizione della lite dinanzi ad esso pendente.

All'udienza del 7 luglio 1977, hanno presentato osservazioni orali il convenuto nella causa principale (rappresentato dal sig. R. Traub) e la Commissione delle CC.EE. (rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. P. Karpenstein, in qualità d'agente).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 20 settembre 1977.

Con ordinanza 27 gennaio 1977, pervenuta in cancelleria il 14 marzo successivo, il Sozialgericht Augsburg ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, delle questioni vertenti sulla validità dell'art. 46, n. 3, del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati ed alle loro famiglie che si spostano nell'ambito della Comunità (GU n. L 149, pag. 2);

dette questioni sono state sollevate in una controversia vertente sul calcolo, da parte del competente ente previdenziale tedesco, della pensione d'invalidità di un cittadino italiano, attore nella causa principale, residente in Italia e che ha lavorato dapprima in Italia indi in Germania; dal fascicolo risulta che l'attore nella causa principale possiede i requisiti per aver diritto alla pensione in forza delle sole leggi tedesche, ma che, se non fosse stato applicato l'art. 10 del regolamento n. 1408/71, il pagamento della pensione avrebbe dovuto essere sospeso in forza di una clausola di residenza contenuta in dette leggi; valendosi del principio della limitazione delle prestazioni posto dall'art. 46 del regolamento n. 1408/71, l'ente tedesco ha calcolato la pensione cumulando i periodi assicurativi italiani e tedeschi ed effettuando la ripartizione prorata, indi ha corretto l'importo a norma del n. 3 di detto articolo; l'attore nella causa principale chiede che gli venga attribuita una pensione calcolata unicamente a norma delle leggi tedesche;

in primo luogo si chiede se la Corte di giustizia mantenga «in relazione al principio della parità di trattamento, il suo orientamento giurisprudenziale (sentenza 21 ottobre 1975, Petroni, causa 24/75) secondo cui l'art. 46, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 1408/71 è incompatibile con l'art. 51 del trattato in quanto impone una limitazione del cumulo di due prestazioni spettanti in Stati membri diversi, mediante decurtazione dell'importo d'una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali»; in secondo luogo si chiede se «l'art. 46, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 1408/71 possa eventualmente ritenersi valido nella misura in cui limita diritti a prestazioni previdenziali che sono sorti soltanto grazie al diritto comunitario»; viene poi chiesto «se i diritti a prestazioni previdenziali possano ritenersi acquisiti indipendentemente dal diritto comunitario o in forza delle sole leggi nazionali d'uno Stato membro quando, tenuto conto di norme interne sospensive, essi spettino ad un lavoratore migrante residente in un altro Stato membro esclusivamente grazie all'art. 10 del regolamento n. 1408/71 che ha revocato le clausole di residenza»; infine viene chiesto «in che modo vada risolta la questione precedente qualora una disciplina analoga a quella introdotta dall'art. 10 del regolamento n. 1408/71 fosse già in precedenza contemplata da accordi bilaterali o multilaterali fra gli Stati interessati»;

l'art. 10, n. 1, 1o comma, del regolamento n. 1408/71 stabilisce: «Salvo quanto diversamente disposto dal presente regolamento, le prestazioni in danaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti, le rendite per infortunio sul lavoro o per malattia professionale e gli assegni in caso di morte, acquisiti i base alla legislazione di uno o più Stati membri non possono subire alcuna riduzione, né modifica, né sospensione, né soppressione, né confisca per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l'istituzione debitrice»;

come questa Corte ha già affermato nella sentenza 21 ottobre 1975 (Petroni, causa 24/75, Racc. pag. 1149), l'art. 46, n. 3, è incompatibile con l'art. 51 del trattato in quanto impone la limitazione delle prestazioni spettanti in diversi Stati membri, mediante decurtazione dell'importo di una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali; l'art. 51 del trattato indica due finalità, le quali, pur essendo connesse, sono distinte, cioè a) il cumulo, per l'acquisto del diritto alle prestazioni di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali e b) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri; cionondimeno, la pronunzia cui il Sozialgericht si riferisce riguarda specificamente una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali di uno Stato membro, senza che sia necessario far ricorso al sistema di cumulo e ripartizione prorata ai sensi dell'art. 51, lett. a);

le prime due questioni vanno quindi risolte nel senso che l'art. 46, n. 3, si applica solo nel caso in cui, per l'acquisto del diritto alle prestazioni ai sensi dell'art. 51, lett. a), del trattato, è necessario far ricorso al sistema di cumulo dei periodi assicurativi; ne consegue che la revoca delle clausole di residenza, in forza dell'art. 10 del regolamento n. 1408/71, dal momento che non influisce sull'acquisto del diritto alla prestazione, non può provocare l'applicazione dell'art. 46, n. 3, dello stesso regolamento;

la soluzione data alle prime tre questioni rende priva d'oggetto la quarta.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.