Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza del 17 ottobre 1995, causa C-478/93
Epigrafe
Sentenza della Corte
17 ottobre 1995
Nella causa C-478/93,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dai signori A. Bos, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, e J. W. de Zwaan, viceconsigliere giuridico presso il medesimo ministero, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata dei Paesi Bassi, 5, rue C. M. Spoo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori E. de March e T. van Rijn, consiglieri giuridici, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda volta ad ottenere l'annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 22 ottobre 1993, n. 2920, che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione dei quantitativi di banane da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B nell'ambito del contingente tariffario per il secondo semestre 1993 (GU L 264, pag. 40),
LA CORTE,
composta dai signori G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward e G. Hirsch, presidenti di sezione, G. F. Mancini, E A. Schockweiler (relatore), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: M. B. Elmer
cancelliere: H. von Holstein, vicecancelliere
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 6 giugno 1995,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 13 luglio 1995,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
punto 1
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 23 dicembre 1993 il Regno dei Paesi Bassi ha chiesto, in forza dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento del regolamento (CEE) della Commissione 22 ottobre 1993, n. 2920, che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione dei quantitativi di banane da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B nell'ambito del contingente tariffario per il secondo semestre 1993 (GU L 264, pag. 40; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
punto 2
II regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (GU L 47, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento del Consiglio») istituisce dal 1o luglio 1993 un regime comune di importazione che si sostituisce ai diversi regimi nazionali.
punto 3
II titolo IV di quest'ultimo regolamento, relativo al regime degli scambi con i paesi terzi, predispone un contingente doganale annuo per le importazioni di banane di paesi terzi e di cosiddette banane ACP non tradizionali.
punto 4
L'art. 19, n. 1, del regolamento del Consiglio attribuisce il 66,5% del contingente alla categoria degli operatori che hanno smerciato banane di paesi terzi e/o banane ACP non tradizionali, il 30% alla categoria degli operatori che hanno smerciato banane comunitarie e/o ACP tradizionali e il 3,5% ai nuovi operatori economici.
punto 5
L'art. 20 del regolamento delega alla Commissione l'adozione delle modalità di attuazione, secondo la cosiddetta procedura «dei comitati di gestione», per quanto riguarda in particolare il rilascio dei titoli, la periodicità del rilascio dei titoli e il quantitativo minimo di banane che gli operatori devono aver smerciato.
punto 6
Dal quindicesimo ‘considerando’del regolamento del Consiglio emerge che i titoli di importazione dovranno essere rilasciati «alle persone fisiche o giuridiche che si sono assunte il rischio commerciale della commercializzazione delle banane» e ciò al fine di «evitare di perturbare le normali relazioni commerciali».
punto 7
II regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1442, recante modalità d'applicazione del regime d'importazione delle banane nella Comunità (GU L 142, pag. 6; in prosieguo: il «regolamento d'attuazione») prevede all'art. 2:
«Per il secondo semestre 1993, il contingente tariffario è aperto nei seguenti limiti:
a) 665000 t per la categoria degli operatori che prima del 1992 hanno commercializzato banane di paesi terzi e/o banane ACP non tradizionali (...), in appresso denominata “categoria A”,
b) 300000 t per la categoria degli operatori che hanno commercializzato banane comunitarie e/o banane ACP tradizionali, in appresso denominata “categoria B”,
e) 35000 t per la categoria degli operatori che dal 1992 o successivamente hanno iniziato a commercializzare banane diverse dalle banane comunitarie e/o ACP tradizionali, in appresso denominata “categoria C”».
punto 8
Ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento d'attuazione:
«è considerato “operatore” delle categorie A e/o B (...) un agente economico (...) il quale (...) ha realizzato una o più delle funzioni seguenti:
a) ha acquistato presso produttori banane verdi originarie di paesi terzi e/o di paesi ACP oppure, se del caso, ha prodotto e quindi spedito e venduto tali prodotti nella Comunità;
b) in quanto proprietario, ha fornito e messo in libera pratica banane verdi, nonché ha messo in vendita tali prodotti ai fini di una successiva immissione sul mercato comunitario; l'onere dei rischi di deterioramento o di perdita del prodotto è assimilato all'onere del rischio assunto dal proprietario del prodotto;
e) in quanto proprietario, ha fatto maturare banane verdi e le ha immesse sul mercato della Comunità.
(...)».
punto 9
L'art. 5 del regolamento d'attuazione dispone al n. 1 che le autorità nazionali competenti calcolano ogni anno i quantitativi di riferimento, per ogni operatore delle categorie A e B, sulla media dei quantitativi smerciati nei tre anni precedenti.
punto 10
In forza del n. 2 del medesimo articolo, ai quantitativi smerciati si applicano coefficienti di ponderazione, a seconda delle funzioni, al fine di tener conto, stando al terzo ‘considerando’ del regolamento, della funzione economica e dei rischi commerciali degli operatori e di correggere gli effetti negativi scaturenti dal fatto che gli stessi quantitativi di prodotti vengono ripetutamente conteggiati a diversi stadi del circuito commerciale.
punto 11
II n. 3 del detto articolo prevede che le autorità nazionali comunicano ogni anno alla Commissione l'ammontare totale dei quantitativi di riferimento ponderati nonché il volume totale, per ogni funzione, delle banane smerciate dagli operatori registrati presso le autorità stesse.
punto 12
Ai sensi dell'art. 6 del regolamento di attuazione:
«Se del caso, la Commissione provvede, in base al volume del contingente tariffario annuale e al totale dei quantitativi di riferimento degli operatori di cui all'articolo 5, a fissare il coefficiente uniforme di riduzione per ciascuna categoria di operatori da applicare al quantitativo di riferimento di ogni operatore per determinare il quantitativo da assegnare a quest'ultimo.
Gli Stati membri fissano tale quantitativo per ogni operatore registrato appartenente alle categorie A e B e lo comunicano a quest'ultimo (...)».
punto 13
L'art. 4, n. 5, secondo comma, del regolamento d'attuazione autorizza la Commissione a trasmettere gli elenchi predisposti dagli Stati membri agli altri Stati membri affinché possano identificare o impedire le dichiarazioni fraudolente degli operatori.
punto 14
II regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1443, relativo a misure transitorie per l'applicazione del regime di importazione delle banane nella Comunità nel 1993 (GU L 142, pag. 16), definisce agli artt. 2 e 3 le modalità con cui gli Stati membri registrano gli operatori delle categorie A e B, calcolano per ognuno il quantitativo di riferimento e comunicano alla Commissione il totale dei quantitativi di riferimento.
punto 15
Per il secondo semestre 1993, le autorità olandesi registravano come operatori, ai sensi dell'art. 3, n. 1, lett. b), del regolamento d'attuazione, i commercianti olandesi che hanno acquistato banane verdi originarie di paesi terzi e le hanno spedite nella Comunità per venderle successivamente ad operatori tedeschi che hanno assolto le formalità di immissione in libera pratica, in quanto gli operatori olandesi continuavano a sopportare il rischio commerciale del deterioramento o della perdita dei prodotti, nonostante il trasferimento di proprietà.
punto 16
Dal parere della Commissione comunicato agli Stati membri con nota interpretativa 9 settembre 1993, risulta che l'art. 3, n. 1, lett. b), del regolamento d'attuazione contiene tre condizioni, cioè l'immissione in libera pratica di banane verdi, lo status di proprietario al momento della detta immissione in libera pratica e la vendita ad un altro agente economico ai fini di una successiva immissione sul mercato comunitario. La seconda frase di tale disposizione significa, secondo la Commissione, che gli operatori che effettuano l'immissione in libera pratica senza essere proprietari del prodotto, ma che sopportano effettivamente l'onere dei rischi di perdita e deterioramento del prodotto, realizzano la funzione commerciale prevista dalla disposizione stessa.
punto 17
Poiché il totale dei quantitativi di riferimento, trasmessi dagli Stati membri, superava i dati registrati dall'Eurostat (Ufficio statistico delle Comunità europee) per i quantitativi smerciati nel mercato comunitario, la Commissione ne ha concluso che vi erano stati conteggi doppi dovuti ad un'erronea interpretazione, da parte di taluni Stati membri, tra cui il Regno dei Paesi Bassi, delle funzioni commerciali di cui all'art. 3, n. 1, del regolamento di attuazione.
punto 18
In esito a controlli da essa effettuati ed a contatti con le autorità nazionali, in particolare con quelle del Regno dei Paesi Bassi, la Commissione effettuava una riduzione dei quantitativi di riferimento comunicati dagli Stati membri, del 19,7% per i Paesi Bassi, del 6,3% per l'Italia e dello 0,04% per il Belgio.
punto 19
Con riferimento ai dati così rivisti, la Commissione ha stabilito, con il regolamento impugnato, fondato sull'art. 20 del regolamento del Consiglio, il coefficiente di riduzione per la determinazione dei quantitativi di banane da attribuire ad ogni operatore delle categorie A e B per il secondo semestre del 1993.
punto 20
Nel quinto ‘considerando’ del detto regolamento la Commissione si riferisce ai doppi conteggi degli stessi quantitativi per la stessa funzione a vantaggio di diversi operatori in vari Stati membri che sono stati accertati nel corso dei controlli operati presso le autorità nazionali competenti ed il cui volume è stato valutato in maniera relativamente precisa. La Commissione afferma che tali doppi conteggi sono imputabili ad una applicazione non corretta dei criteri di determinazione delle funzioni che conferiscono il diritto di partecipare al contingente doganale. Nel sesto ‘considerando’ essa conclude che è opportuno stabilire il coefficiente di riduzione'in base alle comunicazioni degli Stati membri, previa detrazione dei doppi conteggi da essa valutati.
Sentenza › Sul primo motivo d'annullamento
punto 21
II Regno dei Paesi Bassi sostiene che la Commissione ha erroneamente interpretato l'art. 3, n. 1, lett. b), del regolamento d'attuazione qualificando come operatore ai sensi di tale disposizione il soggetto che espleta le formalità doganali materiali, senza accertare se esso sopporti l'onere del rischio commerciale in caso di deterioramento o perdita del prodotto. Ora, dal quindicesimo ‘considerando’ del regolamento del Consiglio risulterebbe che i titoli devono essere concessi a persone fisiche o giuridiche che hanno assunto il rischio commerciale inerente allo smercio delle banane.
punto 22
A questo proposito occorre rilevare che l'art. 3, n. 1, lett. b), del regolamento d'attuazione stabilisce tre presupposti cumulativi per definire un operatore ai sensi della funzione sub b), e cioè l'immissione in libera pratica di banane verdi, lo status di proprietario o, in mancanza di tale status, l'onere dei rischi di deterioramento o di perdita del prodotto e, infine, la messa in vendita ai fini di una successiva immissione sul mercato comunitario.
punto 23
Dall'analisi di questa norma è dato desumere che il criterio inerente all'onere dei rischi di deterioramento o di perdita del prodotto costituisce solo un presupposto alternativo di cui ci si può avvalere nell'ipotesi in cui non sia soddisfatto il presupposto inerente alla proprietà. Tale conclusione non è del resto in contrasto con il quindicesimo ‘considerando’ del Consiglio, dato che la nozione di rischio commerciale inerente allo smercio non può essere limitata al semplice rischio di deterioramento o perdita delle banane.
punto 24
II primo motivo va quindi disatteso.
Sentenza › Sul secondo motivo d'annullamento
punto 25
II Regno dei Paesi Bassi afferma che la Commissione non era competente ad operare una riduzione sui quantitativi di riferimento comunicati dagli Stati membri ed ha trasgredito il principio di parità di trattamento effettuando riduzioni a svantaggio unicamente di taluni Stati membri.
punto 26
Per quanto riguarda la censura di incompetenza, il ricorrente osserva che né l'art. 155 del Trattato CE né l'art. 20 del regolamento del Consiglio autorizzano la Commissione a modificare unilateralmente i dati comunicati dagli Stati membri. Questi ultimi sarebbero esclusivamente incaricati di stabilire l'elenco degli operatori, fissare i quantitativi di riferimento nonché identificare o impedire le dichiarazioni fraudolente degli operatori.
punto 27
La Commissione replica che, in forza dell'art. 155 del Trattato, essa è competente a identificare i doppi conteggi e a dedurli dai quantitativi di riferimento comunicati. Il regolamento impugnato sarebbe fondato, così come il regolamento d'attuazione, sull'art. 20 del regolamento del Consiglio, che contiene un elenco non esauriente delle modalità d'attuazione da adottare.
punto 28
Per valutare la fondatezza di questa censura, occorre esaminare i rispettivi poteri della Commissione e degli Stati membri nell'ambito della gestione del contingente di importazione di banane.
punto 29
Ai sensi dell'art. 155, quarto trattino, del Trattato, al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune la Commissione esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l'attuazione delle norme da esso stabilite. Il regolamento del Consiglio conferisce alla Commissione, all'art. 20, il compito di adottare le modalità d'attuazione del titolo IV del regolamento precisandone alcune.
punto 30
Per giurisprudenza consolidata, dal contesto del Trattato nel quale l'art. 155 dev'essere considerato, nonché dalle esigenze concrete, risulta che la nozione di attuazione dev'essere interpretata in senso lato. Poiché solo la Commissione è in grado di seguire costantemente ed attentamente l'andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività, il Consiglio può essere indotto, nel settore di cui trattasi, ad attribuire alla Commissione ampi poteri. Di conseguenza, i limiti della competenza di questa devono essere definiti in particolare con riferimento agli obiettivi generali essenziali dell'organizzazione di mercato (v. sentenza 29 giugno 1989, causa 22/88, Vreugdenhil e a., Race. pag. 2049, punto 16, e giurisprudenza citata).
punto 31
Pertanto, la Corte ha dichiarato che in materia di agricoltura la Commissione è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l'attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme d'attuazione stabilite dal Consiglio (sentenza 15 maggio 1984, causa 121/83, Zuckerfabrik Franken, Race. pag. 2039, punto 13).
punto 32
Da quanto precede emerge che il dettato dell'art. 20 del regolamento del Consiglio non vieta alla Commissione di adottare modalità d'attuazione le quali, benché non espressamente previste da tale disposizione, siano necessarie al funzionamento del regime d'importazione.
punto 33
Infatti, la necessità di ottenere la parità di trattamento di tutti gli operatori economici in tutti gli Stati membri e di garantire il funzionamento del regime di importazione sulla scorta di dati corretti implica che la Commissione, responsabile della gestione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana, può prendere provvedimenti per impedire i doppi conteggi di quantitativi di riferimento all'atto della determinazione del coefficiente di riduzione.
punto 34
Nell'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana, agli Stati membri non è stato conferito, né da parte del Consiglio né da parte della Commissione, un potere di decisione per la gestione del contingente di importazione, ma sono tenuti ad assumere talune funzioni tecniche per conto e sotto il controllo della Commissione.
punto 35
Dal sedicesimo ‘considerando’del regolamento del Consiglio risulta infatti che, tenuto conto delle strutture di distribuzione, il censimento degli operatori e la definizione dei quantitativi smerciati da utilizzare come riferimento per il rilascio dei titoli devono essere effettuati dagli Stati membri in base a modalità e criteri adottati dalla Commissione.
punto 36
Nella stessa logica, l'art. 19, n. 1, ultimo comma, del regolamento del Consiglio prevede che gli Stati membri compilano l'elenco degli operatori e stabiliscono il quantitativo medio di banane che ogni operatore ha venduto negli ultimi tre anni per cui vi sono dati disponibili.
punto 37
Tale funzione degli Stati membri nella raccolta e nella trasmissione dei dati non può però impedire alla Commissione, incaricata della gestione quotidiana dell'organizzazione comune dei mercati, di controllarne l'esattezza e di correggerli qualora risulti che doppi conteggi rischino di alterare la base del regime di importazione.
punto 38
Questa conclusione non è inficiata dalla sentenza 20 gennaio 1993, cause riunite C-106/90, C-317/90 e C-129/91, Emerald Meats/Commissione (Race. pag. I-209, punto 40), in cui la Corte ha dichiarato che la necessità di una gestione comunitaria non implica che la Commissione debba necessariamente poter correggere, in singoli casi, decisioni errate adottate dalle autorità nazionali nell'ambito di detta gestione, poiché l'osservanza delle norme comuni e la loro applicazione uniforme, in tutti gli Stati membri della Comunità, possono essere garantite mediante il procedimento per inadempimento contemplato dall'art. 169 del Trattato CE, oppure nell'ambito dei procedimenti giurisdizionali promossi dinanzi ai giudici nazionali, che possono avvalersi del procedimento di cui all'art. 177 del Trattato.
punto 39
Infatti, la Corte ha rilevato in quella sentenza che le istituzioni comunitarie avevano istituito un regime di gestione decentralizzata fondato su una suddivisione dei compiti e dei poteri fra gli Stati membri e la Commissione (v. sentenza Emerald Meats/Commissione, punti 36 e 39).
punto 40
Ora, come si desume dalle considerazioni precedenti, l'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana non è fondata su una gestione decentralizzata del contingente doganale relativamente alla quale gli Stati membri abbiano un potere decisionale.
punto 41
Alla luce di quanto sopra, la censura di incompetenza della Commissione va dichiarata infondata.
punto 42
II Regno dei Paesi Bassi addebita poi alla Commissione di aver trasgredito il principio di parità di trattamento riducendo i quantitativi di riferimento di taluni Stati membri senza correggere nei dati degli altri Stati membri i doppi conteggi che, stando alle statistiche Eurostat, vi si trovavano inevitabilmente.
punto 43
La Commissione ammette che vi devono essere doppi conteggi in altri Stati membri, ma osserva che per esigenze tecniche non è stata in grado di identificarne l'origine.
punto 44
Si deve rilevare in primo luogo che la censura mossa dal ricorrente non è precisa. Infatti, benché la Commissione non contesti l'esistenza di eventuali doppi conteggi in altri Stati membri, il ricorrente non è stato in grado di addurre casi in cui gli operatori economici olandesi hanno subito un trattamento diverso da quello degli operatori di altri Stati membri che si trovavano nella stessa situazione.
punto 45
Occorre poi sottolineare che il ricorrente non può criticare la Commissione per aver effettuato le necessarie rettifiche non appena ha avuto conoscenza dei doppi conteggi solo perché non è stata in grado di accertare o identificare altri casi di applicazione erronea della disciplina o abusi verificatisi in altri Stati membri.
punto 46
Ne consegue che neppure questa censura è fondata e che il secondo motivo va respinto nel suo complesso.
Sentenza › Sul terzo motivo d'annullamento
punto 47
II Regno dei Paesi Bassi sostiene infine che la Commissione non ha rispettato le forme prescritte ‘ad substantiam’ in quanto ha omesso di inserire nei ‘considerando’ del regolamento impugnato un'adeguata motivazione relativamente alla base delle riduzioni effettuate. Il ricorrente aggiunge che la Commissione è quindi venuta meno all'obbligo di leale collaborazione con gli Stati membri.
punto 48
Da una giurisprudenza costante risulta che la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato CE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo (v. sentenza 14 luglio 1994, causa C-353/92, Grecia/Consiglio, Race, pag. I-3411, punto 19).
punto 49
Tuttavia, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento se la motivazione di una decisione soddisfi le condizioni di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione, Race. pag. I-395, punto 16, e giurisprudenza citata).
punto 50
Ciò vale a maggior ragione nei casi in cui gli Stati membri sono stati strettamente associati al procedimento di elaborazione dell'atto controverso e conoscevano pertanto il contesto in cui è stato emanato (v. sentenza 22 giugno 1993, causa C-54/91, Germania/Commissione, Race. pag. I-3399).
punto 51
A questo proposito si deve rilevare che il regolamento impugnato tiene conto, al quinto e sesto ‘considerando’ di doppi conteggi che la Commissione ha accertato nonché della necessità di effettuare riduzioni per evitare rilevanti disparità di trattamento, pregiudizievoli e difficilmente riparabili per taluni operatori, nonché per prevenire perturbazioni del regime del contingente doganale.
punto 52
Va aggiunto che la questione dell'interpretazione dell'art. 3, n. 1, lett. b), del regolamento d'attuazione è stata più volte discussa fra la Commissione e le autorità olandesi e che l'interpretazione da essa adottata è stata comunicata in modo specifico agli Stati membri il 9 settembre 1993.
punto 53
Pertanto anche il terzo motivo va disatteso.
punto 54
Alla luce di quanto precede il ricorso proposto dal Regno dei Paesi Bassi deve essere respinto.
Sentenza › Sulle spese
punto 55
Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Regno dei Paesi Bassi è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.
Firme
Rodríguez Iglesias
Kakouris
Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Gulmann
Murray
Sevón
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 ottobre 1995.
Il cancelliere
R. Grass
Il presidente
G. C. Rodríguez Iglesias