Corte giust. UE, Sentenza del 2 giugno 1981, causa 124/80

La sentenza di rinvio e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE si possono così riassumere:

II 20 ottobre 1970, il Consiglio delle Comunità europee adottava, in applicazione, in particolare, degli artt. 42 e 43 del Trattato CEE, il regolamento n. 2141/70, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU n. L 236, pag. 1), ed il regolamento n. 2142/70, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (GU n. L 236, pag, 5)..

L'atto relativo alle condizioni di adesione ed all'adattamento dei trattati, allegato al Trattato detto «di adesione», del 22 gennaio 1972, contiene, agli ant. 98-103, disposizioni in materia di pesca. In particolare, l'art. 102 stabilisce che, al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione, il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni d'esercizio della pesca in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare.

Il 19 gennaio 1976, il Consiglio adottava il regolamento n. 100/76, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (GU n. L 20, pag. 1) ed il regolamento n. 101/76, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU n. L 20, pag. 19). Il primo di questi regolamenti abrogava il regolamento n. 2142/70, il secondo il regolamento n. 2141/70.

L'art. 4 del regolamento n. 101/76 recita:

Qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime degli Stati membri di cui all'articolo 2 esponga alcune delle loro risorse ai rischi di uno sfruttamento troppo intensivo, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di cui all'articolo 43, paragrafo 2, del Trattato, può adottare le misure necessarie per la conservazione di tali risorse.

Dette misure possono comprendere, in particolare, restrizioni riguardo alla pesca di alcune specie, e zone, periodi, metodi e strumenti di pesca.

Nella stessa occasione, il Consiglio ratificava (allegato VI della Risoluzione) una dichiarazione della Commissione (in prosieguo: la Risoluzione dell'Aia), avente il seguente tenore:

In attesa dell'applicazione delle misure comunitarie in materia di conservazione delle risorse naturali, attualmente in corso di elaborazione, gli Stati membri non adottano misure unilaterali di conservazione delle risorse.

Tuttavia, se non si dovesse pervenire ad un accordo in seno alle commissioni internazionali della pesca per l'anno 1977 e se in seguito non potessero essere adottate immediatamente misure comunitarie autonome, gli Stati membri potrebbero prendere, a titolo conservativo ed in modo non discriminatorio, le misure atte ad assicurare la protezione delle risorse situate nelle zone di pesca che costeggiano le loro rive.

Prima di prendere tali misure, lo Stato membro in questione cercherà di ottenere l'approvazione della Commissione che dovrà essere consultata in tutte le fasi di tali procedure.

Siffatte eventuali misure lasciano impregiudicati gli Orientamenti che saranno adottati per l'applicazione delle disposizioni di carattere comunitario in materia di conservazione delle risorse.

Mentre, il 18 febbraio 1977, il Consiglio aveva adottato il regolamento n. 350/77, «che definisce alcune misure interinali di conservazione e di gestione delle risorse ittiche» (GU n. L 48, del 19 febbraio 1978, pag. 28), per l'anno 1978 era stato necessario fare ricorso alla possibilità prevista al secondo comma dell'allegato VI della Risoluzione dell'Aia, a termini del quale gli Stati sono autorizzati, in mancanza di misure comunitarie autonome, ad adottare i provvedimenti appropriati.

Il Consiglio, quando, nel dicembre del 1978, al termine del periodo transitorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione, si era reso conto che non sarebbe riuscito ad approvare in tempo utile le misure di conservazione necessarie per l'esercizio 1979, aveva adottato, il 19 dicembre 1978, la seguente deliberazione:

«1. Gli Stati membri esercitano la loro attività di pesca in modo tale che le catture dei loro pescherecci durante il periodo provvisorio tengano conto delle TAC (catture totali ammissibili) proposte al Consiglio nelle comunicazioni della Commissione del 23 novembre 1978 [doc. R/3047/1V78 (AGRI 830) (RELEX 100) rev. 1] nonché della parte delle TAC messe a disposizione dei paesi terzi a norma di accordi o d'intese stipulati con la Comunità. Le catture effettuate nel periodo provvisorio saranno imputate sulle assegnazioni che saranno infine decise dal Consiglio per il 1979. 2. Per quanto riguarda le misure tecniche per la conservazione ed il controllo delle risorse ittiche, gli Staţi membri applicano le medesime disposizioni già messe in atto il 3 novembre 1976, nonché altre misure adottate conformemente alle procedure e ai criteri fissati nell'allegato VI della risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976.»

Il sistema così instaurato era stato prorogato di tre mesi in tre mesi con decisioni del Consiglio del 9 aprile 1979 (GU n. L 93, pag. 40), del 25 giugno 1979 (GU n. L 161, pag. 46), e 29 ottobre 1979 (GU n. L 277, pag. 10).

In applicazione della decisione del Consiglio 19 dicembre 1978 e delle decisioni successive, il Governo olandese aveva adottato, per il 1979, provvedimenti relativi al regime provvisorio di limitazione delle catture per le specie ittiche diverse dalle sogliole e dalle passere. Tali provvedimenti erano stati adottati dalla Commissione il 25 luglio 1979 (GU 1980, n. C 133, pag. 4).

Nell'ottobre del 1979, un peschereccio appartenente alla ditta van Dam pescava e sbarcava una cattura di merluzzo nel porto olandese di Stellendam, in violazione dei provvedimenti di conservazione adottati dal Governo olandese.

Chiamata a rispondere di questo fatto dinanzi allo «economische politierechter» dell'Arrondissementsrechtbank di Rotterdam, la società van Dam eccepiva l'illegittimità, dal punto di vista del diritto comunitario, dei provvedimenti adottati dal Governo olandese. Nel corso di tale procedimento, il giudice di rinvio sottoponeva alla Corte, con ordinanza 4 marzo 1980, una questione pregiudiziale del seguente tenore:

«Se i provvedimenti adottati dalle autorità olandesi per l'anno 1979, come quelli di cui trattasi negli atti menzionata nel mandato di comparizione, e cioè la “Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissoorten dan tong en schol 1979” (decreto sulla disciplina provvisoria di specie ittiche marine diverse dalle sogliole e dalle passere del 1979) (Ned. Stcrt. 1979-124), e la “Beschikking” (decreto) 27 agosto 1979 n. J 3247 (Ned. Stcrt. n. 167 del 28 agosto 1979), siano basati sul diritto comunitario.»

La sentenza di rinvio è stata iscritta nel registro della Corte il 22 giugno 1980.

Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, sono state presentate osservazioni dal Governo olandese, dal Governo del Regno Unito, rappresentato dal suo agente, G. Dagtoglou, del Treasury Solicitor's Department, dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. H. J. Bronkhorst, membro del servizio giuridico della Commissione, in qualità di agente, dal Governo francese e dalla società intimata nella causa principale, rappresentata dall'aw. W. L. Nouwen, del foro di Rotterdam.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'awoccato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale del procedimento senza far luogo ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato le parti a presentare all'udienza le loro eventuali osservazioni circa l'argomento della convenuta nella causa principale relativo alla violazione del regolamento del Consiglio n. 101/76 ad opera delle decisioni del Consiglio del dicembre del 1978 e dell'aprile, giugno e ottobre del 1979.

Secondo il Governo olandese, il quale ha sottolineato la necessità di adottare una politica comunitaria di conservazione delle risorse, gli Stati membri non possono più adottare misure unilaterali di conservazione senza pregiudicare la politica comune nel settore della pesca. Ciononostante, in assenza di un accordo definitivo sulle misure comunitarie di conservazione prima del 1 gennaio 1979, si è reso necessario creare un sistema comunitario che permetta agli Stati membri di adottare misure di conservazione. Il Consiglio aveva pertanto adottato le decisioni 1° gennaio 1979, 9 aprile 1979, 25 giugno 1979 e 29 ottobre 1979, summenzionate.

In base a tali decisioni, gli Stati membri hanno non solamente il potere, bensì anche l'obbligo, di disporre, nel corso del 1979, le necessarie limitazioni delle catture. Tali provvedimenti debbono tuttavia essere compatibili con il diritto comunitario. Ciò significa, secondo il Governo olandese, che essi non possono essere discriminatori, non debbono essere limitati alle acque territoriali e debbono costituire, per quanto possibile, la continuazione di quanto già esiste nell'ambito comunitario. A tale scopo, i provvedimenti adottati dovrebbero seguire come filo conduttore le proposte presentate, in questo settore, dalla Commissione al Consiglio. Infine, l'approvazione delle misure nazionali da parte della Commissione fornisce la garanzia della conformità di queste al diritto comunitario.

In conclusione, il Governo olandese propone alla Corte di rispondere alla questione sollevata nel senso che, nelle circostanze del caso, gli Stati membri avevano non soltanto il potere, ma anche l'obbligo di adottare, ai fini dell'esecuzione delle summenzionate decisioni del Consiglio, le misure di conservazione necessarie, nella misura in cui queste corrispondano alle condizioni citate in precedenza.

Il Governo del Regno Unito si chiede in primo luogo quale sia la esatta portata della questione, pervenendo a ritenere che questa vada intesa nel senso che essa è volta a stabilire se i provvedimenti adottati siano conformi al diritto comunitario o con questo compatibili. Secondo tale governo, neppure dopo la fine del periodo transitorio previsto dall'art. 102 dell'atto di adesione gli Stati membri risultano competenti, in assenza di disposizioni espresse in senso contrario, ad adottare misure nazionali di protezione, e ciò fintantoché misure di questo genere non vengano adottate dal Consiglio. Tale competenza sussiste anche in assenza di qualsiasi autorizzazione espressa da parte della Comunità. Siffatti provvedimenti nazionali dovrebbero corrispondere alle condizioni stabilite dal Trattato e dagli altri testi che si applicano in materia. Ciò non implica però l'obbligo, per gli Stati membri, di conformarsi alle proposte presentate in materia dalla Commissione, che sono rimaste allo stato di semplici proposte. Non si richiede nemmeno che essi abbiano ottenuto, per l'attuazione di queste misure, l'autorizzazione della Commissione, essendo essi invece obbligati solamente ad adoprarsi per ottenerne l'approvazione.

Inoltre, anche supponendo che la Corte non condivida il punto di vista del Regno Unito, occorrerebbe comunque tenere presente che i provvedimenti nazionali adottati in conformità alle autorizzazioni conferite con le decisioni del Consiglio del dicembre 1978 e dell'aprile, del giugno e dell'ottobre 1979, citate in precedenza, sono conformi al diritto comunitario.

Secondo la Commissione, gli Stati membri non sono più abilitati, in ogni caso dopo la fine del periodo transitorio, vale a dire dopo il 31 dicembre 1978, ad adottare di propria autorità misure di conservazione in materia di pesca.

Nella sentenza 10 luglio 1980 (nella causa 32/79, Commissione e/Regno Unito, non ancora pubblicata), la Corte aveva precisato che, se il Consiglio adotta misure comunitarie, gli Stati membri sono tenuti ad adottare provvedimenti a livello nazionale, nell'interesse della Comunità ed in conformità con le norme comunitarie tanto di carattere sostanziale quanto di natura procedurale. Dal punto di vista del procedimento, ciò comporta l'obbligo di seguire la procedura di comunicazione contemplata dagli artt. 2 e 3 del regolamento del Consiglio n. 101/76, summenzionato, nonché la necessità di ottenere l'approvazione della Commissione. Tale onere trova il proprio fondamento nell'allegato VI della Risoluzione dell'Aia summenzionata, ed è stato riconosciuto dall'avvocato generale Reischl nelle conclusioni presentate nella causa 141/78 (sentenza 14 ottobre 1979, Francia e/Regno Unito, Race. pag. 2951).

Dal punto di vista sostanziale, i provvedimenti adottati dalle autorità nazionali dovrebbero, per essere conformi al diritto comunitario, tener conto dell'obbligo generale di cooperazione stabilito dall'art. 5 del Trattato, e garantire la libera circolazione delle merci, sancita dall'art. 30 del Trattato, evitando qualsiasi discriminazione, come previsto dall'art. 7 del Trattato e dall'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 101/76, summenzionato. Infine, tali misure dovrebbero fondarsi sulle proposte presentate al Consiglio dalla Commissione.

Avendo esaminato la procedura seguita ed il contenuto dei provvedimenti adottati dal Governo olandese, la Commissione è pervenuta a riconoscere la conformità di questi col diritto comunitario, sicché ha chiesto alla Cone di risolvere la questione nel senso che:

«la sentenza del 1979, sul regime provvisorio dei limiti delle catture per le specie ittiche marittime diverse dalla sogliola e dalla passera (Nederlandse Staatscourant 1979/124), nonché le disposizioni di proroga e di attuazione di tale decreto sono state adottate dal Governo olandese tenendo conto dei precetti del diritto comunitario.»

Da parte sua, il Governo francese ha sostenuto che dopo la fine del periodo transitorio, è venuta meno completamente la competenza degli Stati membri ad adottare provvedimenti di conservazione delle risorse biologiche del mare, sì che spetta al Consiglio, e solamente a questo, adottare provvedimenti di questo tipo.

A suo avviso, il regime introdotto dall'allegato VI della Risoluzione dell'Aia era, come riconosciuto implicitamente dalla sentenza della Corte 16 febbraio 1978 (causa 61/77, Commissione e/Irlanda, Race. pag. 417), un regime transitorio, destinato a restare in vigore in attesa di provvedimenti comunitari che, ai sensi dell'art. 102 dell'Atto di adesione, avrebbero dovuto essere adottati al più tardi il 31 dicembre 1978. La proroga del regime transitorio oltre il 31 dicembre 1978, alla quale si perverrebbe, a suo avviso, qualora si ammettesse la validità delle misure adottate dal Governo olandese, priverebbe di significato l'art. 102, in quanto non vi sarebbe alcuna differenza fra il regime definitivo di conservazione delle risorse ed il regime transitorio instaurato da detta disposizione.

In assenza di provvedimenti comunitari destinati a sostituirsi alle misure nazionali alla fine del periodo provvisorio, il quadro giuridico della materia sarebbe costituito dalle norme del Trattato, ormai direttamente applicabili.

Dopo aver messo in rilievo i rischi a cui andrebbero incontro tanto la politica comune nel settore della pesca quanto gli interessi dei pescatori in seguito alla proroga della competenza degli Stati membri in materia di conservazione delle risorse, il Governo francese ha concluso nel senso che

«né il Governo olandese, né la Commissione, hanno perciò la competenza di adottare o di approvare le misure di conservazione indicate nel dispositivo dell'ordinanza di rinvio, in quanto questi provvedimenti, non essendo adottati dal Consiglio, emanano da un'autorità incompetente».

Dopo aver ricordato gli antefatti della causa e la giurisprudenza della Corte in materie analoghe, la società intimata nella causa principale ha fatto rilevare che, ai punti 19 e 26 della sentenza 14 luglio 1976 (cause 3, 4 e 6/76, Kramer, Race. pag. 1279), al punto 14 della sentenza 16 febbraio 1978 (causa 88/77, Schonenberg, Race. pag. 473), ed al punto 9 della sentenza 3 luglio 1979 (causa 185-204/78, van Dam, Race. pag. 2345), la Corte ha sottolineato il carattere temporaneo del periodo provvisorio previsto dall'art. 102. D'altronde, in una lettera dell'8 marzo 1979, indirizzata alle parti della causa van Dam, summenzionata, la Corte stessa aveva riconosciuto l'esistenza di un vuoto giuridico, dopo il 1° gennaio 1979, nel settore della conservazione delle risorse biologiche. Poiché tale constatazione era stata formulata dopo l'adozione da parte del Consiglio della decisione summenzionata del 19 dicembre 1978, ne deriva che, ad avviso della Corte, tale vuoto sussiste nonostante l'adozione di tale decisione e la proroga della stessa nel corso dell'anno 1979.

Inoltre, le decisioni del dicembre 1978 e dell'aprile, del giugno e dell'ottobre 1979 sarebbero state adottate in violazione della procedura stabilita dall'art. 4 del regolamento del Consiglio n. 101/76, summenzionato, il quale prevede, facendo rinvio all'art. 43, secondo comma, la consultazione dell'Assemblea. Orbene, la procedura prevista dall'art. 4 del regolamento n. 101/76 è vincolante per il Consiglio, come constatato dalla Commissione giuridica del Parlamento (doc. di seduta 80/78, PE 52.232/def).

La convenuta, pertanto, contestando la legittimità delle decisioni del Consiglio in base alle quali sono stati adottati i provvedimenti del Governo olandese, chiede che la Corte voglia risolvere la questione nel senso che la normativa nazionale a cui si riferisce la questione pregiudiziale è priva di base giuridica.

All'udienza del 9 dicembre 1980 il Governo olandese, rappresentato dal sig. A. Bos, in qualità d'agente, il Governo francese, rappresentato dal sig. G. Guillaume, in qualità d'agente, il Governo del Regno Unito, rappresentato da Lord Mackay of Clashfern Q.C., la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. H. Bronkhorst, in qualità d'agente, e il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. B. Schloh, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali.

In questa occasione il Consiglio, sostenuto dal Governo olandese, ha chiarito che le proprie decisioni 19 dicembre 1978, 9 aprile 1979, 25 giugno 1979 e 29 ottobre 1979 erano provvedimenti particolari che non erano né potevano fondarsi sul regolamento del Consiglio n. 101/76. Questo, adottato in un momento in cui i problemi di conservazione delle risorse biologiche del mare non avevano l'ampiezza attuale, non consente di risolvere in modo adeguato i problemi stessi. Era quindi necessario per il Consiglio adottare provvedimenti appositi, il che è stato fatto con le decisioni di cui trattasi. Queste costituiscono un richiamo, diretto agli Stati membri, agli obblighi loro imposti dall'art. 5 del Trattato CEE ed implicano tanto provvedimenti di stand stili, quanto una nuova delega limitata di determinati poteri agli Stati membri.

Secondo la Commissione, le decisioni del Consiglio vanno considerate, non già come provvedimenti conservativi ai sensi del regolamento del Consiglio n. 101/76, bensì come un richiamo preciso, diretto agli Stati, degli obblighi loro imposti dall'art. 5 del Trattato CEE.

Secondo il Governo francese, le decisioni del Consiglio non entrano nel campo d'applicazione del regolamento del Consiglio n. 101/76 in quanto costituiscono semplici decisioni di stand stili in forza delle quali gli Stati non sono autorizzati ad adottare nuovi provvedimenti. Non si possono interpretare nel senso che esse implichino una delega di poteri del Consiglio agli Stati, delega che sarebbe comunque illegittima.

Il Governo del Regno Unito persiste nel sostenere che gli Stati membri rimangono competenti ad adottare i provvedimenti di conservazione e ciò anche dopo il periodo provvisorio di cui all'art. 102 dell'Atto di adesione; questa competenza viene meno solo una volta che il Consiglio abbia adottato una politica comune in materia. Le decisioni del Consiglio si limitano a riconoscere questa situazione imponendo un certo controllo sull'esercizio dei loro poteri da parte degli Stati membri. Nell'adottare decisioni del genere il Consiglio non era vincolato da quanto prescrive l'art. 4 del suo regolamento n. 101/76.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 12 febbraio 1981.

Con sentenza 4 marzo 1980, pervenuta alla Corte il 22 maggio 1980, l'Economische Politierechter dell'Arrondissementsrechtbank (tribunale) di Rotterdam ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione della normativa comunitaria in fatto di conservazione delle risorse della pesca per l'anno 1979, onde valutare la compatibilità col diritto comunitario dei provvedimenti adottati dal Governo olandese per l'anno 1979, in fatto di limitazione delle catture per le specie ìttiche diverse dalla sogliola e dalla passera.

All'inizio del 1979 il Consiglio, cui la Commissione, a norma dell'art. 102 dell'Atto di adesione, aveva presentato un progetto circa un complesso di provvedimenti per la conservazione delle risorse ittiche nelle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri, non ha preso le disposizioni necessarie. In questa situazione, il Consiglio adottava decisioni provvisorie che, poste in vigore per periodi limitati, venivano ripetutamente prorogate. Dette decisioni, redatte in termini analoghi, sono datate 19 dicembre 1978 (non pubblicate) 9 aprile 1979, n. 79/383 (GU n. L 93, pag. 40), 25 giugno 1979, n. 79/590 (GU n. L 161, pag. 46) e 29 ottobre 1979, n. 79/905 (GU n. L 277, pag. 10) La decisione 25 giugno 1979, in vigore all'epoca dei fatti che hanno dato origine al presente procedimento, è del seguente tenore: «Decisione del Consiglio del 25 giugno 1979 fondata sui trattati, relativa all'attività della pesca nelle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri e adottata a titolo provvisorio, in attesa dell'adozione di una normativa comunitaria definitiva (79/590/CEE) Nel 1979 il Consiglio intende raggiungere al più presto un accordo sulle misure comunitarie per la conservazione e la gestione delle risorse ittiche e sui problemi connessi. In attesa della propria decisione in materia ed m considerazione dell'articolo 102 dell'Atto di adesione nonché della necessita di proteggere le risorse biologiche e di mantenere adeguate relazioni con'paesi terzi nel settore della pesca, il Consiglio ha adottato, il 19 dicembre 1978 e il 9 aprile 1979, misure provvisorie che sono rimaste in vigore rispettivamente dal 1 gennaio al 31 marzo 1979 e dal 1 aprile al 30 giugno 1979. In seguito, il Consiglio adotta le seguenti disposizioni provvisorie applicabili da 1o luglio 1979 sino al raggiungimento di un accordo definitivo da parte del Consiglio e al più tardi sino al 31 ottobre 1979. 1. Gli Stati membri esercitano le loro attività di pesca in modo tale che le catture dei loro pescherecci durante il periodo provvisorio tengano conto delle catture totali ammissibili (TAC) proposte al Consiglio nelle comunicazioni della Commissione del 23 novembre 1978 e del 16 febbraio 1979, nonché della parte delle TAC messe a disposizione dei paesi terzi a norma di accordi o d'intese stipulati con la Comunità. Le catture effettuate nel periodo provvisorio saranno imputate sulle assegnazioni che saranno infine decise dal Consiglio per il 1979. 2. Per quanto riguarda le misure tecniche per la conservazione ed il controllo delle risorse ittiche, gli Stati membri applicano le medesime disposizioni già messe in atto il 3 novembre 1976, nonché altre misure adottate conformemente alle procedure e ai criteri fissati nell'allegato VI della risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976».

Con decreto 28 dicembre 1978, r, J 4569 (Ned. Stcrt. 1978, 253) il ministro olandese dell'agricoltura e della pesca adottava il regime provvisorio per a limitazione delle catture per le specie ittiche diverse dalla sogliola e dalla passera nel 1979. Questo regime, prorogato con decreto 27 giugno 1979, n. J 23451 (Ned. Stert. 1979, 124) veniva emendato dal decreto 27 agosto 1979 n. J 3247 (Ned. Stcrt. 1979, 167) recante divieto di pescare e di sbarcare il merluzzo (kabeljauw) in una zona determinata. Il 25 luglio 1979 la Commissione dichiarava che il regime provvisorio così istituito dalle autorità olandesi era conforme alle decisioni del Consiglio del dicembre del 1978 dell'aprile e del giugno del 1979 (GU 1980, n. C 133, pag. 4). U 22 novembre 1979 essa dichiarava questo regime conforme alla decisione del Consiglio dell ottobre del 1979 (GU 1980, n. C 133, pag. 15).

Nell'ottobre del 1979, un peschereccio della ditta van Dam pescava e sbarcava del merluzzo nel porto di Stellendam (Paesi Bassi) trasgredendo il decreto 27 agosto 1979. Processata di conseguenza dinanzi all'Economische 1 o itierechter, la van Dam sosteneva l'illegittimità, per il diritto comunitario, della normativa olandese. Prima di pronunziarsi l'Economische Politierechter decideva di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se i provvedimenti adottati dalle autorità olandesi per l'anno 1979, come quelli di cui trattasi negli atti menzionati nel mandato di comparizione, e cioè la “Beschikking voorlopige regeling vangstbeperking andere zeevissorten dan tong en schol 1979” (decreto sulla disciplina provvisoria di specie ittiche manne diverse dalle sogliole e dalle passere del 1979) (Ned. Stcrt 1979-124) e la “Beschikking” (decreto) 27 agosto 1979 n. J 3247 (Ned. Stcrt. n. 167 del 28 agosto 1979), siano basati sul diritto comunitario».

Secondo l'imputata nella causa principale, dalla fine del periodo transitorio contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione esisterebbe un vuoto giuridico nel campo della politica di conservazione delle risorse biologiche del mare, vuoto che le decisioni del Consiglio non avrebbero eliminato. A parte ciò' anche ammettendo che tale fosse il loro scopo, esse avrebbero dovuto essere adottate secondo le forme stabilite dall'art. 4 del regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, recante istituzione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU n. L 20, pag. 19). Dato che la procedura contemplata da detto articolo non è stata seguita, le decisioni del Consiglio sarebbero comunque nulle.

U Consiglio non contesta che le decisioni di cui trattasi non abbiano osservato le forme stabilite dall'art. 4 del regolamento n. 101/76, ma sostiene che il regolamento non si applica a queste decisioni. Queste sarebbero provvedimenti ad hoc adottati dal Consiglio onde preservare in un modo non contemplato dal regolamento n. 101/76 le risorse biologiche del mare; esse congelerebbero determinate situazioni e, nel contempo, implicherebbero una «restituzione limitata di determinati poteri» agli Stati membri. Il regolamento n. 101/76 sarebbe infatti superato e non sarebbe più adeguato a dei problemi di cui, all'epoca della sua stesura, non si era scorta la portata.

II Governo francese, dopo aver ricordato che il settore della pesca e più precisamente quello della conservazione della fauna manna rientra nella sfera di competenza espressamente attribuita alla Comunità, rileva che il 31 dicembre 1978 è venuta meno in modo assoluto ed irreversibile qualsiasi competenza nazionale in fatto di provvedimenti di conservazione. Si dovrebbe quindi effettuare una distinzione fondamentale, conformemente alla giurisprudenza della Corte, fra il periodo che si è concluso il 31 dicembre 1978 e quello successivo. Dopo questa data, la facoltà di adottare provvedimenti per la tutela delle risorse biologiche del mare rientra nella competenza esclusiva della Comunità e più precisamente del Consiglio. Questo non può, senza trasgredire l'art 102 dell'Atto di adesione, restituire agli Stati membri una competenza che questi hanno definitivamente perso. Viste su questo sfondo giuridico, le decisioni adottate dal Consiglio andrebbero intese come decisioni di congelamento, che stabilizzano i provvedimenti di conservazione in atto alla scadenza del periodo transitorio, e non potrebbero essere interpretate nel senso che esse implichino una delega o un trasferimento di competenza agli Stati membri. I nuovi provvedimenti adottati dal Governo olandese proverrebbero quindi da un'autorità incompetente.

Benché interpretino in modo diverso le decisioni del Consiglio, la Commissione, il Governo dei Paesi Bassi, e il Governo del Regno Unito non mettono per questo in dubbio la loro legittimità. Quanto ai provvedimenti adottati dal Governo olandese per il 1979, essi ritengono che, essendo stati espressamente approvati dalla Commissione, essi sono comunque conformi alle decisioni del Consiglio e, di conseguenza, al diritto comunitario.

E opportuno ricordare in proposito che, nella sentenza 5 maggio 1981 (Commissione e/Regno Unito, 804/79, non ancora pubblicata) la Corte, pur rilevando che, a partire dalla fine del periodo transitorio contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione, vi era trasferimento totale di competenza a profitto della Comunità, ha precisato nella sentenza che, data la carenza del Consiglio in questo campo, non si può estendere questa massima sino al punto di porre gli Stati membri nell'impossibilità assoluta di modificare eventualmente i provvedimenti di conservazione in atto, in relazione ai mutamenti dei dati biologici e tecnici pertinenti in materia. Essa ha aggiunto che siffatti provvedimenti di modifica, di portata limitata, non possono implicare una nuova politica di conservazione da parte di uno Stato membro, giacché la competenza per determinare detta politica spetta ormai alle istituzioni comunitarie.

Per quanto riguarda i casi in cui possono essere adottati provvedimenti nazionali di conservazione, la Corte si è espressa come segue: «Trattandosi di un settore riservato alla competenza della Comunità, e nel cui ambito gli Stati membri possono ormai agire solo come gestori dell'interesse comune, uno Stato membro non può, qualora il Consiglio non intraprenda un'azione adeguata, porre in vigore provvedimenti provvisori di conservazione eventualmente imposti dalla situazione se non collaborando con la Commissione, nel rispetto del compito generale di sorveglianza che l'art. 155, in combinazione, nella fattispecie, con la decisione 25 giugno 1979 e con le decisioni parallele, attribuisce a questa istituzione. Quindi, in una situazione caratterizzata dall'inazione del Consiglio e dalla permanenza in vigore, in linea di massima, dei provvedimenti di conservazione vigenti alla scadenza del periodo contemplato dall'art. 102 dell'Atto di adesione, la decisione 25 giugno 1979 e le decisioni parallele, al pari delle esigenze inerenti alla salvaguardia, da parte della Comunità, dell'interesse comune e dell'integrità dei suoi poteri, imponevano agli Stati membri non solo l'obbligo di consultare la Commissione in modo circostanziato e di chiedere lealmente la sua approvazione, ma anche il dovere di non adottare provvedimenti nazionali di conservazione in spregio di obiezioni, riserve o condizioni che la Commissione poteva esprimere».

L'esame, alla luce dello stato del diritto così definito, di provvedimenti del genere di quelli menzionati dal giudice nazionale e adottati nella situazione sopra descritta, non rivela alcun elemento atto a far dubitare della loro conformità al diritto comunitario, data la loro espressa approvazione da parte della Commissione.

La questione sollevata va quindi risolta nel senso che provvedimenti nazionali in fatto di conservazione delle risorse biologiche del mare, del genere di quelli adottati dal Governo olandese, per l'anno 1979, in fatto di limitazione delle catture per le specie ittiche diverse dalla sogliola e dalla passera, sono conformi al diritto comunitario qualora, essendo stati adottati a causa di una carenza del Consiglio, abbiano ricevuto, previa consultazione, l'approvazione espressa della Commissione.

Le spese sostenute dal Governo dei Paesi Bassi, dal Governo della Repubblica francése, dal Governo del Regno Unito, dalla Commissione e dal Consiglio, che hanno presentato osservazioni, alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.