Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza del 22 maggio 1980, causa 131/79

Decisione: decisa il 1980-05-22
ECLI: ECLI:EU:C:1980:131

Epigrafe

Nel procedimento 131/79, avente ad oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, dalla High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court, nella causa dinanzi ad essa pendente fra Regina e Secretary of State for Home Affairs, su istanza di Mario Santillo, domanda vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU 1964, del 4 aprile 1964, pag. 850), ed in particolare dell'art. 9, n. 1, della stessa, LA CORTE, composta dai signori: A. O'Keeffe, presidente della Prima Sezione, f.f. di presidente; A. Tou f f ait, presidente della Seconda Sezione; J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, G. Bosco e T. Koopmans, giudici; avvocato generale: J.-P. Warner; cancelliere: A. Van Houtte, ha pronunziato la seguente

SENTENZA › In fatto

paragrafo 1

I fatti della causa, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

SENTENZA › In fatto › I — Gli antefatti e il procedimento

punto 1

Il terzo «considerando» della direttiva del Consiglio 64/221/CEE per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica precisa che ... «è opportuno offrire in ogni Stato membro, ai cittadini degli altri Stati membri, idonei mezzi di ricorso avverso gli atti amministrativi in questo settore». Secondo l'art. 8 della direttiva, avverso qualsiasi provvedimento adottato nei suoi confronti, «l'interessato deve avere assicurata la possibilità di esperire i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi». L'art. 9, n. 1, recita: «Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall'autorità amministrativa, tranne in casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese. La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l'adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso o di allontanamento dal territorio». Il n. 2 dello stesso articolo stabilisce che l'interessato «è autorizzato a presentare di persona i propri mezzi di difesa» dinanzi all'autorità competente.

punto 2

In Inghilterra, tutti coloro che sono considerati «non patrials» (stranieri) sono soggetti ai controlli contemplati dall' «Immigration Act» del 1971, che prevede la possibilità di espulsione nei seguenti casi: a norma dell'art. 3, n. 5, di tale legge, «a) se [l'interessato], autorizzato solo ad entrare nel paese é a soggiornarvi temporaneamente, non rispetta una delle condizioni poste per il soggiorno o si trattiene oltre la scadenza prescritta nell'autorizzazione, o inoltre b) se il ministro giudica che la sua espulsione è necessaria nel pubblico interesse, o inoltre c) se un decreto di espulsione è o è stato adottato contro un altro membro della sua famiglia»; a norma dell'art. 3, n. 6, «se [l'interessato] è condannato per un'infrazione per cui è prevista una pena detentiva e se, a seguito della condanna, un giudice ne propone l'espulsione ...». Il sistema di impugnazione è diverso a seconda dei casi: in caso di applicazione del n. 5 di cui sopra, la decisione del ministro di espellere lo straniero può venir impugnata dinanzi ad un «Adjudicator», la cui pronunzia a sua volta è impugnabile dinanzi all'«Immigration Appeal Tribunal»; nell'ipotesi in cui venga applicato il n. 6, la proposta di espulsione avanzata da un giudice può venir impugnata, mentre non è impugnabile l'eventuale successivo decreto di espulsione, né si possono presentare osservazioni prima che venga adottata la decisione di emanare il provvedimento.

punto 3

Il Santillo, cittadino italiano, lavora nel Regno Unito dal 1967. È coniugato con una cittadina italiana e ha due figli, nati nel Regno Unito. Il 13 dicembre 1973 la Central Criminal Court lo dichiarava reo di sodomia (buggery) e violenza carnale nei confronti di una prostituta, reati commessi il 18 dicembre 1972, nonché reo di atti di libidine violenti e lesioni, nei confronti di una seconda prostituta, reati commessi il 14 aprile 1973. Il 21 gennaio 1974, il Santillo veniva condannato a una pena detentiva di 8 anni complessivi per questi quattro reati. Dopo la pronunzia di questa sentenza, la Central Criminal Court proponeva l'espulsione dell'interessato in forza dell'Immigration Act. Il 10 ottobre 1974, la Court of Appeal (Criminal Division) rifiutava al Santillo l'autorizzazione ad interporre appello sia avverso la condanna alla pena detentiva, sia avverso la proposta di espulsione. Il 28 settembre 1978, il ministro dell'interno adottava nei suoi confronti un decreto d'espulsione, in base al quale il Santillo avrebbe dovuto venir espulso dal Regno Unito dopo aver scontato la pena detentiva. Il 3 aprile 1979, grazie al condono di un terzo della pena per buona condotta, il Santillo avrebbe dovuto venir posto in libertà ma, in ragione dell'Immigration Act, non veniva rilasciato. Il 10 aprile 1979, la Divisionai Court della Queen's Bench Division della High Court of Justice è stata adita dal Santillo per far riesaminare giurisdizionalmente e annullare il decreto di espulsione, poiché questo atto, emanato quattro anni e mezzo dopo la proposta di espulsione della Central Criminal Court, avrebbe leso i diritti soggettivi del Santillo, in quanto incompatibile con l'art. 9, n. 1, della direttiva 64/221/CEE.

punto 4

Con ordinanza 30 luglio 1979, la Divisionai Court della Queen's Bench Division decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte in via pregiudiziale, a norma dell'art. 177 del Trattato, le seguenti questioni: 1) Se l'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221, conferisca ai singoli diritti che possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali e che questi devono tutelare. 2) a) Quale sia il significato della frase «dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante» di cui all'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221 («parere»); b) e, in particolare, se una proposta d'espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna («proposta») possa costituire un «parere». 3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2 b): a) Se la «proposta»debba essere motivata in ogni sua parte. b) In quali circostanze, eventualmente, il lasso di tempo intercorrente tra la formulazione della «proposta» e l'adozione di un provvedimento di espulsione escluda che la «proposta» costituisca un «parere». c) In particolare, se il lasso di tempo trascorso scontando una pena detentiva abbia l'effetto di privare la «proposta» del carattere di «parere». L'ordinanza di rinvio è pervenuta nella cancelleria della Corte il 10 agosto 1979. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte, hanno presentato osservazioni scritte il Governo del Regno Unito, rappresentato dal sig. Simon Brown, barrister, e dalla sig.ra G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, in qualità di agenti, il sig. Santillo, rappresentato dal sig. Louis Blom-Cooper, Q.C., e dal sig. Alan Newman, barrister, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Anthony McClellan, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dal sig. Stephen O'Malley, barrister. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 1. Osservazioni del Governo del Regno Unito › Prima questione

paragrafo 1

Il Governo del Regno Unito sostiene che l'art. 9, n. 1, della direttiva in questione non può considerarsi come norma avente efficacia diretta.

paragrafo 2

In primo luogo, alla norma fa difetto la chiarezza. Nella causa 30/77 (Bouchereau, Racc. 1977, pag. 1999) non è stato sostenuto, nemmeno da parte della Commissione, che il procedimento di espulsione basato sulla proposta di un giudice penale inglese fosse in contrasto con un obbligo incombente al Regno Unito in forza dell'art. 9, n. 1. Dalla sentenza emanata in quella causa risulta implicitamente che siffatta proposta d'espulsione costituisce un «parere» ai sensi di questa norma, oltre a costituire un «provvedimento» ai sensi dell'art. 3 della stessa direttiva. Se però questo orientamento non dovesse ritenersi indiscutibilmente corretto, sarebbe impossibile considerare l'art. 9, n. 1, come una disposizione chiara e precisa.

paragrafo 3

In secondo luogo, l'art. 9, n. 1, pone condizioni imprecise come senso e come applicazione. Ad esempio, nell'ambito del sindacato giurisdizionale previsto dalla legislazione britannica, pur se, in un certo senso, l'impugnazione riguarda solo l'illegittimità del provvedimento contestato, il controllo dell'atto è ammesso anche per motivi che comprendono l'esistenza di elementi di fatto su cui il provvedimento si fonda. Analogamente, l'urgenza è una nozione relativa.

paragrafo 4

In terzo luogo, l'art. 9, n. 1, conferisce un vero e proprio potere discrezionale agli Stati membri quanto alla sua attuazione. Esso ammette vari metodi in proposito ed appare concepito tenendo presente questa finalità, di modo che la tutela generale da esso predisposta possa integrarsi nei vari sistemi amministrativi e giurisdizionali dei singoli Stati membri.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 1. Osservazioni del Governo del Regno Unito › Seconda questione

paragrafo 1

Il «parere» è l'opinione espressa da un organo imparziale dello Stato membro, indipendente dal potere esecutivo competente ad adottare il provvedimento amministrativo, opinione vertente sulla necessità o meno di tale provvedimento in relazione ad uno o più dei legittimi motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica: tale organo dev'essere, come stabilisce l'art. 9, «una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assisteve o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese».

paragrafo 2

La soluzione del punto b) della seconda questione dovrebbe essere affermativa per i seguenti motivi:

paragrafo 3

la «proposta» è l'opinione espressa sulla necessità o meno che l'autorità esecutiva adotti il provvedimento di espulsione; la «proposta» costituisce un provvedimento ai sensi dell'art. 3 della direttiva (cfr. sentenza Bouchereau) e, quindi, un siffatto parere può essere giuridicamente fondato solo su motivi di ordine pubblico e/o di pubblica sicurezza e di sanità pubblica e, per quel che riguarda i primi due motivi, deve riferirsi alla condotta dell'interessato; il giudice penale da cui emana siffatto parere č un organo imparziale dello Stato membro, indipendente dal ministro; dinanzi al giudice penale, l'interessato dispone del diritto di difendersi e di essere assistito o rappresentato, come stabilito dalla legge dell'Inghilterra e del Galles.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 1. Osservazioni del Governo del Regno Unito › Terza questione

paragrafo 1

Quanto al punto a), la soluzione dovrebbe essere negativa. In effetti:

paragrafo 2

l'art. 9, n. 1, non prescrive espressamente che i pareri (comprese le proposte) debbano essere motivati in modo esauriente o, comunque, motivati; normalmente un parere non è impugnabile.

paragrafo 3

Quanto al punto b), per nessun motivo il periodo trascorso fra la proposta e il provvedimento con cui si dispone l'espulsione può impedire che detta proposta costituisca un parere ai sensi della norma in questione. Il Governo del Regno Unito ritiene che la finalità generale dell'art. 9, n. 1, sia quella di garantire che due organi statali distinti esaminino ciascun caso, qualora il provvedimento non sia impugnabile nel merito. Detto articolo non prescrive che il parere debba esser favorevole al provvedimento di espulsione; a maggior ragione esso non può venire interpretato nel senso che il parere debba essere basato sugli stessi fatti su cui si fonda il provvedimento. La Corte di giustizia può e deve definire soltanto criteri di carattere genereale per quel che riguarda il mutamento della situazione, mentre è compito del giudice nazionale applicare correttamente detti criteri. E solo una modifica fondamentale della situazione, dalla quale emerga qualche elemento di fatto del tutto nuovo, che non poteva ragionevolmente venir preso in considerazione dal giudice adito, e tale da svuotare di contenuto la proposta formulata a suo tempo e da giustificare una nuova impugnazione giurisdizionale del provvedimento di espulsione, può ragionevolmente esser fatta valere per ottenere l'annullamento di un parere precedentemente riconosciuto valido ed efficace.

paragrafo 4

Quanto al punto e), il Governo del Regno Unito ritiene che il tempo trascorso in carcere, indipendentemente da qualsiasi modifica della situazione, non può privare di validità una proposta. È implicito in qualsiasi proposta che, per il giudice che la formula, la persona cui essa si riferisce costituisce sempre, allorché riacquista la libertà e nonostante il tempo trascorso, una minaccia per l'ordine pubblico.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 2. Osservazioni del sig. Scintillo › Prima questione

paragrafo 1

Prescrivendo che i provvedimenti possono venir adottati solo dopo che le autorità amministrative abbiano dato corso ai procedimenti prescritti dalla legge, l'art. 9, n. 1, della direttiva mira a limitare il potere discrezionale che la legislazione nazionale conferisce generalmente alle autorità responsabili dell'ingresso e dell'espulsione dei cittadini degli Stati membri. Poiché l'espulsione può essere disposta soltanto in esito ad un procedimento che offra tutte le garanzie di buona amministrazione della giustizia, il principio della certezza del diritto impone che il singolo possa far assegnamento sull'obligo di dar corso a detto procedimento.

paragrafo 2

Nella causa 36/75 (Rutili, Racc. 1975, pag. 1219), la Corte ha dichiarato che l'art. 6 della direttiva implica «a carico dello Stato interessato, la comunicazione al destinatario, all'atto stesso della notifica del provvedimento restrittivo adottato nei suoi confronti, della motivazione circostanziata e completa del provvedimento, onde porlo nella condizione di potersi facilmente difendere». Partendo da questa premessa, la Corte ha affermato che l'art. 6 contiene una disposizione precisa, che impone un obbligo generale agli Stati membri. La stessa considerazione si può fare, per analogia, per l'art. 9: con il parere dell'autorità competente, si devono comunicare i motivi esatti per cui tale parere è stato emanato, onde consentire all'interessato l'eventuale impugnazione del successivo provvedimento dell'autorità amministrativa. Questa conclusione è confermata da un esame deduttivo della direttiva, giacché il penultimo punto del preambolo parte dal presupposto che le disposizioni degli artt. 6 e 9 della direttiva abbiano efficacia diretta.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 2. Osservazioni del sig. Scintillo › Seconda questione

paragrafo 1

La facoltà di far proposte di cui dispone il giudice è limitata. Il giudice valuta la pericolosità potenziale dell'imputato in base ai suoi precedenti penali e alla gravità del reato per cui egli è stato condannato in ultima sede. Esso non tiene conto — e non può farlo — degli altri fattori relativi alla condotta dell'interessato. Esso non è un'autorità avente piena competenza ai sensi dell'art. 9, n. 1, poiché la competenza implica la facoltà giurisdizionale di conoscere di tutti gli elementi che entrano in linea di conto. Le proposte di espulsione non si possono quindi considerare «pareri» veri e propri.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 2. Osservazioni del sig. Scintillo › Terza questione

paragrafo 1

Un «parere» è l'espressione formale, emanante da un giudice, dei motivi e dei principi giuridici su cui si fonda una decisione. Se non sono indicati i motivi, si tratta di una semplice «conclusione», piuttosto che di un parere. Per la persona che possa essere colpita da un provvedimento di espulsione, una semplice conclusione, senza indicazione dei motivi su cui questa si fonda, è irrilevante per quel che riguarda il suo diritto di impugnazione e rende vana la tutela offerta dall'art. 9, n. 1, della direttiva.

paragrafo 2

Ai sensi dell'art. 48, n. 3, del Trattato, l'espulsione deve essere «giustificata» da motivi di ordine pubblico, giacché l'autorità amministrativa deve accertare che la persona espulsa rappresenti, con la sua condotta, «una minaccia attuale per l'ordine pubblico» (ved. sentenza Bouchereau). Ne consegue che un «parere» che non si riferisce più alla situazione attuale dell'interessato non è più rilevante e non è più un «parere». Ciò è vero anche se il ritardo è dovuto al fatto che l'interessato deve scontare una pena detentiva per reati da lui commessi. Nella fattispecie, il provvedimento di espulsione è stato adottato oltre quattro anni e mezzo dopo la proposta di espulsione: in questo intervallo le condizioni psichiche del Santillo potevano mutare radicalmente, cioè poteva venir meno la caratteristica della minaccia attuale o futura per la società, rappresentata dal suo comportamento. A questo proposito l'interessato osserva che egli non ha mai avuto agio di presentare osservazioni circa i nuovi elementi sui quali il ministro ha fondato il provvedimento di espulsione.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 3. Osservazioni della Commissione › Prima questione

paragrafo 1

L'art. 9, n. 1, della direttiva ha lo scopo di consentire l'esame della situazione di chi è esposto a un provvedimento di espulsione, da parte di un giudice o di un organo diverso da quello che decide l'espulsione.

paragrafo 2

Nella sentenza Royer (causa 48/75, Racc. 1976, pag. 497), la Corte ha affermato:

paragrafo 3

«1. Il diritto, per i cittadini di uno Stato membro, di entrare nel territorio di un altro Stato membro e di dimorarvi è attribuito, a chiunque rientri nella sfera d'applicazione del diritto comunitario, direttamente dal Trattato — in ¡specie dagli artt. 48, 52 e 59 — ovvero, a seconda dei casi, dalle disposizioni adottate per la sua attuazione, indipendentemente da qualsiasi documento di soggiorno rilasciato dallo Stato ospitante.... 2. Il provvedimento d'espulsione non può essere eseguito, salvo in caso d'urgenza comprovata, nei confronti di una persona protetta dal diritto comunitario, prima che l'interssato sia stato in grado di esperire i ricorsi consentitigli dagli artt. 8 e 9 della direttiva n. 64/221».

paragrafo 4

Ne consegue che l'art. 9, n. 1, della direttiva conferisce direttamente ai singoli diritti soggettivi ch'essi possono far valere dinanzi ai giudici nazionali e che questi devono tutelare.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 3. Osservazioni della Commissione › Seconda questione

paragrafo 1

L'espressione «parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa» significa che l'autorità amministrativa di detto paese la quale intenda adottare un provvedimento a norma dell'art. 9 deve immediatamente chiedere il parere di un organo indipendente per accertarsi che la condotta dell'interessato giustifica il provvedimento per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, e che questo è il presupposto indispensabile per l'adozione o meno del provvedimento stesso.

paragrafo 2

Nella summenzionata sentenza Bouchereau, la Corte ha affermato che la nozione di «provvedimento» comprende l'atto di un giudice che in base alla legge ha facoltà di proporre, in certi casi, l'espulsione di un cittadino di un altro Stato membro, se questa proposta costituisce uno dei presupposti indispensabili per un provvedimento del genere. Secondo la Commissione, l'adozione di questo «provvedimento» non prescinde dalle garanzie processuali che la direttiva offre agli interessati.

paragrafo 3

Se l'autorità amministrativa consulta a questo scopo un organo competente, per avere un parere costituente presupposto di un provvedimento che incide sul diritto di libera circolazione delle persone, l'atto compiuto dall'organo competente nell'emanare il parere non può essere un «provvedimento», poiché si tratta dell'elemento finale di una garanzia processuale di cui gode l'interessato nei confronti del provvedimento in questione. Se una «proposta» di espulsione avanzata da un giudice penale nell'infliggere una condanna costituisce un «provvedimento», si deve ammettere ch'essa non può costituire un «parere», dato che questo è l'ultimo elemento della garanzia processuale.

SENTENZA › In fatto › II — Compendio delle osservazioni presentate alla Corte › 3. Osservazioni della Commissione › Terza questione

paragrafo 1

Se la «proposta» formulata o il «parere» emesso da un giudice costituiscono un provvedimento, la proposta o il parere devono venir formulati con un'esposizione precisa e completa delle ragioni per cui la condotta dell'interessato rappresenta una minaccia attuale, seria ed effettiva per l'ordine pubblico, incide su uno degli interessi fondamentali della società e, quindi, giustifica la decisione. Ogniqualvolta un organo competente emette un parere che non costituisce un provvedimento, in quanto presupposto di un provvedimento, questo parere deve, conformemente agli artt. 6 e 9 della direttiva, essere anch'esso preciso e completo.

paragrafo 2

Se l'art. 9, n. 1, stabilisce che si deve sentire il parere di un'autorità competente, ciò è per garantire, per quanto possibile, che il provvedimento di espulsione sia frutto di un'equa valutazione. Il tempo trascorso fra la pronunzia del parere dell'organo competente e il provvedimento dell'amministrazione incide indubbiamente in senso negativo sull'equità della decisione. In particolare, in un sistema in cui l'unica possibilità reale di presentare osservazioni è offerta al destinatario del provvedimento solo prima che venga fatta la proposta o emanato il parere di cui sopra, l'efficacia di dette osservazioni si riduce con l'andar del tempo.

paragrafo 3

Qualora la Corte non condividesse quando esposto dalla Commissione circa la soluzione da dare al punto b) della seconda questione, la Commissione ritiene che si debba risolvere il punto b) della terza questione nel senso che, se in forza dell'art. 9, n. 1, della direttiva la «proposta» di un giudice va considerata come «parere» emanante dall'organo compe-tente il tempo trascorso fra la proposta e il provvedimento non ha alcun rilievo per quel che riguarda la qualifica di «parere»; tuttavia, se il lasso di tempo è eccessivo, detto «parere» può divenire irrilevante.

paragrafo 4

La Commissione ritiene che la terza questione, punto e), vada risolta nel senso che, analogamente, il tempo trascorso in carcere per scontare una pena può anch'esso rendere irrilevante il «parere».

paragrafo 5

Il Santillo (rappresentato dall'avv. Louis Blom-Cooper, Q.C., e dall'avv. Alan Newman, barrister), il Governo del Regno Unito (rappresentato dall'aw. Simon Brown, barrister) e la Commissione (rappresentata dal sig. Anthony McClellan, in qualità di agente, e dall'aw. Stephen O'Malley, barrister) hanno presentato osservazioni orali nell'udienza del 6 febbraio 1980.

paragrafo 6

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 27 febbraio 1980.

SENTENZA › In diritto

punto 1

Con ordinanza 30 luglio 1979, pervenuta in cancelleria il 10 agosto successivo, la «High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court» ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni vertenti sull'interpretazione, in particolare, dell'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221/CEE, «per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica» (GU 1964, pag. 850), ai fini dell'esercizio del proprio sindacato giurisdizionale in un procedimento relativo all'istanza di un cittadino italiano, stabilitosi nel Regno Unito come lavoratore dipendente, intesa all'annullamento di un decreto di espulsione emesso nei confronti dell'interessato in seguito a condanna penale.

punto 2

Dal fascicolo di causa e dalle osservazioni presentate nella fase orale del procedimento risulta che il Regno Unito non ha adottato specifiche disposizioni legislative per l'attuazione della direttiva 64/221. La legge da applicare nella fattispecie, e cioè quella che disciplina l'immigrazione («Immigration Act»), risale al 1971. Essa stabilisce che le persone qualificate «non patrials» non indigeni sono soggette, nel Regno Unito, a controlli che implicano la possibilità di espulsione nei seguenti casi: a norma dell'art. 3, n. 5, di tale legge, «a) se [l'interessato], autorizzato solo ad entrare nel paese e a soggiornarvi temporaneamente, non rispetta una delle condizioni poste per il soggiorno o si trattiene oltre la scadenza prescritta nell'autorizzazione, o inoltre b) se il ministro giudica che la sua espulsione è necessaria nel pubblico interesse, o inoltre c) se un decreto di espulsione è o è stato adottato contro un altro membro della sua famiglia»; a norma dell'art. 3, n. 6, «se [l'interessato] è condannato per un reato per cui è prevista una pena detentiva e se, a seguito della condanna, un giudice ne propone l'espulsione ...». Il sistema di impugnazione è diverso a seconda dei casi: in caso di applicazione del n. 5 di cui sopra, la decisione del ministro di espellere lo straniero può venir impugnata dinanzi ad un «Adjudicator», la cui pronunzia a sua volta è impugnabile dinanzi all'«Immigration Appeal Tribunal»; nell'ipotesi in cui venga applicato il n. 6, la proposta di espulsione avanzata da un giudice può venir impugnata, mentre non è impugnabile l'eventuale successivo decreto di espulsione, né si possono presentare osservazioni prima che venga adottata la decisione di emanare il provvedimento.

punto 3

Dall'ordinanza di rinvio e dagli atti del fascicolo risulta che, il 13 dicembre 1973, il ricorrente nella causa principale veniva dichiarato, dalla «Central Criminal Court», reo di sodomia («buggery») e violenza carnale nei confronti di una prostituta ( reati commessi il 18 dicembre 1972), nonché di atti di libidine violenti e lesioni nei confronti di un'altra prostituta (reati commessi il 14 aprile 1973). Il 21 gennaio 1974 egli veniva condannato ad una pena detentiva di 8 anni complessivi per questi quattro reati. Nel pronunziare la sentenza, la «Central Criminal Court» proponeva l'espulsione dell'interessato in forza dell'«Immigration Act».

punto 4

Il 10 ottobre 1974, la «Court of Appeal (Criminal Division)» rifiutava al ricorrente l'autorizzazione ad interporre appello sia avverso la condanna alla pena detentiva, sia avverso la proposta di espulsione. Il 28 settembre 1978, il ministro dell'interno adottava nei confronti dell'interessato un decreto di espulsione, che doveva essere eseguito al termine del periodo di detenzione. Il 3 aprile 1979, dopo che aveva scontato la pena detentiva, ridotta di un terzo per buona condotta, il ricorrente avrebbe dovuto esser posto in libertà, ma, in ragione dell'«Immigration Act», non veniva rilasciato. Il 10 aprile 1979, egli proponeva alla «High Court» un ricorso inteso all'annullamento del decreto di espulsione e motivato nel senso che questo atto, emanato oltre quattro anni dopo la proposta di espulsione formulata dalla «Central Criminal Court», avrebbe leso i suoi diritti soggettivi, in quanto incompatibile con l'art. 9, n. 1, della direttiva n. 64/221.

punto 5

L'art. 48 del Trattato garantisce la libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità. Tale libertà implica, per tutti i cittadini degli Stati membri, fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, il divieto di spostarsi liberamente nel territorio degli Stati membri e di prendere dimora in uno Stato membro al fine di svolgervi un'attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l'occupazione per i lavoratori nazionali.

punto 6

A termini del terzo punto del suo preambolo, la direttiva n. 64/221 persegue fra l'altro lo scopo di «offrire in ogni Stato membro, ai cittadini degli altri Stati membri, idonei mezzi di ricorso avverso gli atti amministrativi» nel settore dell'ordine pubblico, della pubblica sicurezza e della sanità pubblica.

punto 7

Secondo l'art. 8 della stessa direttiva, l'interessato deve poter esperire, avverso i provvedimenti adottati nei suoi confronti, «i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi»; se ciò non è ammesso, l'interessato deve avere quanto meno, ai sensi dell'art. 9, la possibilità di far valere i propri mezzi di difesa dinanzi ad un'autorità competente diversa da quella cui spetta l'adozione del provvedimento di allontanamento dal territorio dello Stato.

punto 8

L'art. 9, n. 1, della direttiva dispone che: «Se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo, il provvedimento di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o quello di allontanamento dal territorio del titolare del permesso di soggiorno è adottato dall'autorità amministrativa, tranne in casi di urgenza, solo dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante, dinanzi alla quale l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione di detto paese. La suddetta autorità deve essere diversa da quella cui spetta l'adozione dei provvedimenti di diniego del rinnovo del permesso o di allontanamento dal territorio».

punto 9

E noto che, nel diritto inglese, le impugnazioni ammesse contro un provvedimento di allontanamento riguardano unicamente la legittimità dell'atto. Ne consegue che lo stosso provvedimento di allontanamento dev'essere necessariamente emanato in conformità a quanto disposto dall'art. 9 della direttiva, che prevede espressamente tale ipotesi.

punto 10

Stando così le cose, la «High Court of England and Wales, Queen's Bench Division» è stata indotta a formulare le seguenti questioni: 1) Se l'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221, conferisca ai singoli diritti che possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali e che questi devono tutelare. 2) a) Quale sia il significato della frase «dopo aver sentito il parere di una autorità competente del paese ospitante» di cui all'art. 9, n. 1, della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221 («parere»); b) e, in particolare, se una proposta d'espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna («proposta») possa costituire un «parere». 3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2 b): a) Se la «proposta» debba essere motivata in ogni sua parte. b) In quali circostanze, eventualmente, il lasso di tempo intercorrente tra la formulazione della «proposta» e l'adozione di un provvedimento di espulsione escluda che la «proposta» costituisca un «parere». c) In particolare, se il lasso di tempo trascorso scontando una pena detentiva abbia l'effetto di privare la «proposta» del carattere di «parere».

punto 11

L'art. 9, n. 1, della direttiva s'inquadra in un complesso di norme intese a garantire il rispetto dei diritti dei cittadini di uno Stato membro in materia di libera circolazione e di soggiorno nel territorio degli altri Stati membri. Gli artt. 3 e 4 della direttiva limitano le ragioni che possono giustificare l'espulsione del lavoratore o il rifiuto d'ingresso nei suoi confronti. L'art. 6 stabilisce che i motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica sui quali si basa un dato provvedimento sono portati a conoscenza dell'interessato, salvo il caso che vi si oppongano motivi inerenti alla sicurezza dello Stato. L'art. 7 dispone fra l'altro che il provvedimento di diniego del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno o il provvedimento di allontanamento dal territorio è notificato all'interessato. L'art. 8 garantisce all'interessato la possibilità di esperire i ricorsi consentiti ai cittadini avverso gli atti amministrativi.

punto 12

Le disposizioni dell'art. 9 sono complementari rispetto a quelle dell'art. 8. Esse hanno lo scopo di offrire un minimo di garanzie procedurali alle persone colpite da uno dei provvedimenti corrispondenti alle tre ipotesi definite nel n. 1 dello stesso art. 9. Qualora i ricorsi giurisdizionali riguardino unicamente la legittimità del provvedimento impugnato, l'intervento della «autorità competente» di cui all'art. 9, n. 1, deve consentire un esame esauriente di tutti i fatti e di tutte le circostanze, ivi compresa l'opportunità del provvedimento considerato, prima che questo venga definitivamente adottato. Inoltre, l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione nazionale.

punto 13

In complesso, si tratta di norme precise e concrete, tali da poter esser fatte valere da qualsiasi persona interessata e quindi atte ad essere applicate da qualsiasi organo giurisdizionale. Questa constatazione induce a risolvere affermativamente la prima questione formulata dal giudice nazionale.

punto 14

L'esigenza sancita dall'art. 9, n. 1, con lo stabilire che qualsiasi provvedimento di allontanamento dev'essere preceduto dal parere dell'«autorità competente» e che l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi rappresentare dinanzi a detta autorità secondo la procedura prevista dalla legislazione nazionale, non può costituire una reale garanzia se non qualora tutti gli elementi che l'autorità amministrativa deve prendere in considerazione siano sottoposti alla valutazione dell'«autorità competente», il parere di questa sia abbastanza vicino nel tempo al provvedimento di allontanamento, sì da far presumere che non esistano nuovi elementi da prendere in considerazione, e tanto l'autorità amministrativa quanto la persona interessata siano poste in grado — sempre salva l'ipotesi, contemplata dall'art. 6, in cui vi si oppongano motivi inerenti alla sicurezza dello Stato — di conoscere i motivi che hanno indotto l'«autorità competente» ad emettere il parere.

punto 15

Circa la questione relativa al significato dell'espressione «parere di una autorità competente del paese ospitante» ed al se la proposta d'espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna costituisca un parere del genere, va rilevato che la direttiva non precisa la natura della «autorità competente». Essa fa riferimento ad organi indipendenti dalla autorità amministrativa, ma lascia agli Stati membri un certo margine di valutazione discrezionale quanto alla natura di tali organi.

punto 16

È pacifico che i giudici penali del Regno Unito sono organi indipendenti dall'autorità amministrativa cui spetta l'adozione del decreto di espulsione, e che l'interessato ha il diritto di farsi rappresentare e di far valere i propri mezzi di difesa dinanzi a detti giudici.

punto 17

La proposta d'espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna in forza della legislazione britannica può, quindi, costituire un parere ai sensi dell'art. 9 della direttiva, purché siano soddisfatte tutte le altre condizioni poste dallo stesso articolo. Il giudice penale deve fra l'altro tener conto — com'è stato già sottolineato da questa Corte nella sentenza 27 ottobre 1977 (causa 30/77, Bouchereau, Racc. 1977, pag. 1999) — di quanto disposto dall'art. 3 della direttiva, nel senso che la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare provvedimenti di allontanamento dal territorio dello Stato.

punto 18

Quanto al momento in cui deve intervenire il parere dell'«autorità competente», si deve rilevare che un lasso di tempo di vari anni fra la proposta di espulsione e il provvedimento dell'autorità amministrativa è atto a privare la proposta della sua funzione di parere ai sensi dell'art. 9. È importante, infatti, che il pericolo sociale derivante dalla presenza di uno straniero sia valutato nel momento stesso in cui, nei confronti di questo, viene adottato il provvedimento di allontanamento, poiché i fattori di valutazione, in particolare quelli relativi al comportamento personale dell'interessato, possono mutare con l'andar del tempo.

punto 19

Queste considerazioni inducono a risolvere la seconda e la terza questione della «High Court of Justice» nel seguente modo: La direttiva lascia agli Stati membri un certo margine di valutazione discrezionale per la designazione della «autorità competente». Può essere considerata tale qualsiasi autorità pubblica indipendente dall'autorità amministrativa cui spetta l'adozione di uno dei provvedimenti contemplati dalla direttiva, organizzata in modo che l'interessato abbia il diritto di farsi rappresentare e di far valere i propri mezzi di difesa dinanzi ad essa. La proposta di espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna in forza della legislazione britannica può costituire un parere ai sensi dell'art. 9 della direttiva, purché siano soddisfatte tutte le altre condizioni poste dallo stesso articolo. Il giudice penale deve fra l'altro tener conto di quanto disposto dall'art. 3 della direttiva, nel senso che la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare provvedimenti di allontanamento dal territorio dello Stato. Il parere della «autorità competente» dev'essere abbastanza vicino nel tempo al provvedimento di allontanamento, sì da far presumere che non esistano nuovi elementi da prendere in considerazione, e tanto l'autorità amministrativa quanto la persona interessata devono essere poste in grado — sempre salva l'ipotesi, contemplata dall'art. 6, in cui vi si oppongano motivi inerenti alla sicurezza dello Stato — di conoscere i motivi che hanno indotto l'«autorità competente» ad emettere il parere. Un lasso di tempo di vari anni fra la proposta di espulsione e il provvedimento dell'autorità amministrativa è atto a privare la proposta della sua funzione di parere ai sensi dell'art. 9. È importante, infatti, che il danno sociale derivante dalla presenza di uno straniero sia valutato nel momento stesso in cui, nei confronti di questo, viene adottato il provvedimento di allontanamento, poiché i fattori di valutazione, in particolare quelli relativi al comportamento personale dell'interessato, possono mutare con l'andar del tempo.

SENTENZA › In diritto › Sulle spese

punto 20

Le spese sostenute dal Governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE, pronunziandosi sulle questioni sottopostele dalla «High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court» con ordinanza 30 luglio 1979, dichiara: 1o L'art. 9 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221/CEE, impone agli Stati membri degli obblighi che possono esser fatti valere dagli amministrati dinanzi ai giudici nazionali. 2o a) La direttiva lascia agli Stati membri un certo margine di valutazione discrezionale per la designazione della «autorità competente». Può essere considerata tale qualsiasi autorità pubblica indipendente dall'autorità amministrativa cui spetta l'adozione di uno dei provvedimenti contemplati dalla direttiva, organizzata in modo che l'interessato abbia il diritto di farsi rappresentare e di far valere i propri mezzi di difesa dinanzi ad essa. b) La proposta di espulsione fatta da un giudice penale nell'emettere una sentenza di condanna in forza della legislazione britannica può costituire un parere ai sensi dell'art. 9 della direttiva, purché siano soddisfatte tutte le altre condizioni poste dallo stesso articolo. Il giudice penale deve fra l'altro tener conto di quanto disposto dall'art. 3 della direttiva, nel senso che la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare provvedimenti di allontanamento dal territorio dello Stato. 3o a) Il parere della «autorità competente» dev'essere abbastanza vicino nel tempo al provvedimento di allontanamento, sì da far presumere che non esistano nuovi elementi da prendere in considerazione, e tanto l'autorità amministrativa quanto la persona interessata devono essere poste in grado — sempre salva l'ipotesi, contemplata dall'art. 6, in cui vi si oppongano motivi inerenti alla sicurezza dello Stato — di conoscere i motivi che hanno indotto l'«autorità competente» ad emettere il parere. b) Un lasso di tempo di vari anni fra la proposta di espulsione e il provvedimento dell'autorità amministrativa è atto a privare la proposta della sua funzione di parere ai sensi dell'art. 9. È importante, infatti, che il pericolo sociale derivante dalla presenza di uno straniero sia valutato nel momento stesso in cui, nei confronti di questo, viene adottato il provvedimento di allontanamento, poiché i fattori di valutazione, in particolare quelli relativi al comportamento personale dell'interessato, possono mutare con l'andar del tempo.

Firme

O'Keeffe Touffait Mertens de Wilmars Pescatore Mackenzie Stuart Bosco Koopmans Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 22 maggio 1980. Il cancelliere A. Van Houtte Il presidente della Prima Sezione, f.f. di presidente A. O'Keeffe