Corte giust. UE, Sentenza del 31 marzo 1981, causa 99/80

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della CEE si possono così riassumere:

Dall'ordinanza di rinvio si desume che il Galinsky, ricorrente nella causa principale, è un cittadino britannico nato in Inghilterra il 19 giugno 1905. Fino al 1964 esercitava un'attività in Gran Bretagna come lavoratore indipendente ed era assicurato obbligatoriamente in tale qualità nell'ambito del regime britannico di previdenza sociale, a partire dall'istituzione di questo nel 1948. Nel 1964 si stabiliva nei Paesi Bassi, dove trovava un impiego e veniva assicurato obbligatoriamente come lavoratore dipendente nell'ambito del regime olandese. Da allora risiede nei Paesi Bassi con la moglie e i quattro figli, nati rispettivamente il 17 maggio 1955, il 15 luglio 1956, il 28 giugno 1958 e il 22 marzo 1961. Nel 1970, gli veniva attribuita una pensione nei Paesi Bassi, a norma dell'«Algemene Ouderdomswet» (legge generale sulla vecchiaia). La pensione veniva rivista nel 1975, a norma dell'allegato V, punto H, n. 2, lett. f), del regolamento n. 1408/71, ma non veniva aumentata per i figli che facevano ancora parte del nucleo familiare. Egli fruiva tuttavia di assegni per i figli secondo le norme olandesi, assegni che costituiscono prestazioni ai sensi dell'art. 77, n. 1, del regolamento n. 1408/71.

A partire dal suo arrivo nei Paesi Bassi, nel 1964, il Galinsky continuava a versare contributi al regime britannico in via volontaria in qualità di persona non occupata, onde aumentare la pensione. All'età di 65 anni acquistava il diritto alla pensione britannica intera, ma, non avendo cessato di lavorare, ai fini della pensione veniva considerato come pensionato solo nel 1975, all'età di 70 anni, a norma dell'art. 27, n. 5, del «Social Security Act 1975», il quale ha sostituito l'art. 30, n. 4, del «National Insurance Act 1975». Poco prima del 1970, cioè prima dell' adesione del Regno Unito alla Comunità, egli veniva informato dal «Department of Health and Social Security» che gli sarebbe spettato, a suo tempo, un aumento di pensione per la moglie e per i figli. Per quanto riguarda i figli, tuttavia, l'aumento gli veniva negato dall'Insurance Officer, dato che le prestazioni per i figli erano dovute nell'ambito delle leggi olandesi. Essendo stata respinta l'impugnazione proposta dinanzi al locai tribunal, egli interponeva appello dinanzi al National Insurance Commissioner.

Dall'ordinanza di rinvio si desume che la decisione dell'Insurance Officer era basata espressamente sull'art. 77 del regolamento n. 1408/71. Quest'articolo stabilisce fra l'altro: «Articolo 77 1. Il termine “prestazioni”, ai sensi del presente articolo, designa gli assegni familiari previsti per il titolare di una pensione o di una rendita di vecchiaia, d'invalidità, di infortunio sul lavoro, o di malattia professionale, nonché le maggiorazioni o supplementi di tale pensione o rendita previsti per i figli di tali titolari, ... 2. Qualunque sia lo Stato membro nel cui territorio il titolare di pensione o rendita o i figli risiedono, le prestazioni sono concesse secondo le seguenti norme: (a) al titolare di una pensione o di una rendita dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro, conformemente alla legislazione dello Stato membro competente per la pensione o la rendita; (b) al titolare di pensioni o rendite dovuti in base alla legislazione di più Stati membri: (i) conformemente alla legislazione dello Stato sul cui territorio risiede, se il diritto ad una delle prestazioni di cui al paragrafo 1 è ivi acquisito in base alla legislazione di tale Stato, tenuto conto eventualmente di quanto disposto dall'art. 79, paragrafo 1, lett. a), oppure (ii) negli altri casi, ...». L'ordinanza di rinvio precisa che tanto gli assegni per i figli pagati nei Paesi Bassi quanto gli aumenti di pensione di vechiaia contemplati dalla normativa britannica sono prestazioni ai sensi del l'art. 77, n. 1, del regolamento n. 1408/71. D'altro canto, la decisione dell'Insurance Officer si sarebbe basata implicitamente sul fatto che un aumento del genere della pensione britannica per i figli non sarebbe dovuto al di fuori dell'ambito del regolamento n. 1408/71, unicamente a norma del diritto nazionale britannico. In proposito la normativa britannica afferente porrebbe la condizione che i figli per i quali viene chiesto l'aumento, si trovino nel territorio della Gran Bretagna. Su questo punto, tuttavia, si dovrebbe tener conto dell'art. 35 della Convenzione bilaterale fra il Regno Unito e i Paesi Bassi, che è stata recepita nel diritto britannico dal National Insurance and Industrial Injuries (Netherlands) Order del 1955 [Decreto-legge relativo alla previdenza sociale ed agli infortuni sul lavoro (Paesi Bassi)] (SI 1955, n. 874). Quest'articolo stabilisce che «in tutti i casi in cui, a norma delle leggi di una delle parti contraenti, una prestazione in denaro sarebbe stata pagata per una persona a carico, qualora questa si fosse trovata nel territorio di tale parte, detta prestazione verrà effettivamente pagata se la persona a carico si trova nel territorio dell'altra parte». Cionondimeno, l'Insurance Officer e il locai tribunal avrebbero respinto la domanda di aumento, giacché all'epoca in cui il ricorrente aveva raggiunto l'età della pensione l'applicazione dell'art. 35 della Convenzione sarebbe stata esclusa per il fatto che, con effetto dal 1o aprile 1973, il regolamento n. 1408/71 era entrato in vigore nel Regno Unito. L'art. 6 di questo regolamento stabilisce infatti: «... Nel quadro del campo d'applicazione quanto alle persone e del campo di applicazione quanto alle materie del presente regolamento, quest'ultimo si sostituisce, fatte salve le disposizioni degli artt. 7, 8 e 46, paragrafo 4, a qualsiasi Convenzione di sicurezza sociale che vincola: (a) esclusivamente due o più Stati membri, (b) oppure ...». Sarebbe irrilevante il fatto che le disposizioni del regolamento n. 1408/71 siano meno vantaggiose per il ricorrente di quelle della Convenzione. In proposito l'Insurance Officer si sarebbe richiamato alla sentenza 7 giugno 1973 (Walder, 82/72, Racc. pag. 599), in cui la Corte aveva affermato che «I regolamenti del Consiglio n. 3 e n. 1408/71 sostituiscono, per quanto riguarda le persone cui si applicano, le convenzioni sulla previdenza sociale stipulate fra Stati, membri che non siano menzionate negli artt. 6 e 7 o, rispettivamente, negli allegati D e II di detti regolamenti, e ciò pure nel caso in cui l'applicazione di dette convenzioni implichi, per gli aventi diritto alle prestazioni, vantaggi superiori a quelli derivanti da detti regolamenti». Il ricorrente nella causa principale avrebbe contestato questa conclusione sostenendo di non rientrare nel campo d'applicazione «ratione personae» del regolamento n. 1408/71 né in quello d'applicazione «ratione materiae» del regolamento. Egli sarebbe stato infatti assicurato obbligatoriamente nel Regno Unito in qualità di lavoratore indipendente. Per quanto riguarda le prestazioni del Regno Unito, egli non sarebbe quindi un «lavoratore» ai sensi del regolamento. La validità del regolamento n. 1408/71 sarebbe poi dubbia, in quanto l'art. 6 di questo avrebbe l'effetto di privare un lavoratore di un vantaggio derivante dal diritto nazionale britannico di cui la convenzione bilaterale farebbe parte.

Con ordinanza 14 marzo 1980, il National Insurance Commissioner ha chiesto alla Corte di pronunziarsi sulle seguenti questioni: «I — Se, sotto il profilo delle prestazioni previdenziali contemplate dalla legislazione di uno Stato membro, un soggetto assicurato obbligatoriamente come lavoratore autonomo (ma non come lavoratore dipendente) in quello Stato membro vada considerato come lavoratore ai sensi dell'art. 1, lett. a), del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1408/71 in quello Stato membro, in quanto (a) o egli è un lavoratore a norma della disciplina di un altro Stato membro; (b) oppure (in caso di soluzione negativa del punto a) egli è stato assicurato come lavoratore, essendo lavoratore autonomo, nell'ambito di un regime previdenziale per uno o più rischi contemplati da un sistema previdenziale per lavoratori dipendenti, autonomi e per disoccupati. II — (In caso di soluzione affermativa del punto I a) o I b)). Se un soggetto che è stato assicurato come lavoratore autonomo (ma non come lavoratore dipendente) in uno Stato membro vada considerato, quanto alla pensione spettantegli in quello stesso Stato membro in forza del regime ivi vigente, come pensionato ai sensi dell'art. 77 di detto regolamento in quanto è o è stato un lavoratore ai sensi di detto regolamento e/o in quanto la sua pensione (pur se non risente nello Stato competente degli effetti della disciplina di detto regolamento) è stata sottoposta a modifica in un altro Stato membro in forza di detto regolamento. III — (Qualora siano affermative le soluzioni dei punti I a) o b) e della questione II). Se l'art. 6 di detto regolamento sia valido in quanto dispone che un soggetto perda il diritto a prestazioni acquisito in virtù di disposizioni di una legge nazionale di uno Stato membro che dà esecuzione ad un accordo bilaterale stipulato con uno o più Stati membri». Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il National Insurance Commissioner precisa che la prima questione, sub a), riguarda il problema se il ricorrente non vada considerato come «lavoratore» ai sensi del regolamento n. 1408/71 in tutti gli Stati membri, dal momento che possiede questa qualità in uno degli Stati membri, cioè i Paesi Bassi. Esso ritiene, in via subordinata, che ci si possa chiedere se il ricorrente, essendo assicurato come lavoratore indipendente nell'ambito del regime britannico nello stesso modo dei lavoratori dipendenti, e per gli stessi rischi, vada per questo motivo considerato come un lavoratore ai sensi dell'art. 1, n. a), sub i), del regolamento n. 1408/71. Per questo motivo appunto la prima questione, sub b), riprodurrebbe una questione sollevata, ma non risolta, dalla Corte nella sentenza 17/76 (Brack c/Insurance Officer, Race. 1976, pag. 1429). Per quanto riguarda la seconda questione il giudice proponente dichiara che un'argomentazione diversa ma analoga consisterebbe nel sostenere che, anche se la ricorrente ricade sotto il regolamento n. 1408/71 ai fini dell'art. 6 del regolamento stesso, il presente caso non rientra nel campo d'applicazione materiale del regolamento, giacché il ricorrente non è titolare di pensione ai sensi dell'art. 77. Il National Insurance Commissioner rileva che avrebbe probabilmente risolto lui stesso tali questioni, se non fosse sorto il problema della validità dell'art. 6 del regolamento n. 1408/71. Esso precisa che avrebbe ritenuto l'art. 6 pienamente valido, se tale validità non fosse stata messa in discussione dall'avvocato generale Warner nelle conclusioni per la causa 32/77 (Giuliani, Race. 1977, pag. 1857), in cui, pur ammettendo la contraddizione con la sentenza pronunziata dalla Corte nella causa 82/72 (Wälder, sopramenzionata), avrebbe dichiarato che il ragionamento seguito dalla Corte nella sentenza 21 ottobre 1975 (Petroni, 24/75, Race. pag. 1149), cioè che l'art. 51 del Trattato non autorizza il Consiglio a legiferare a danno dei lavoratori che esercitano il loro diritto di libera circolazione, deve applicarsi in questo caso, «sia che il vantaggio, di cui le norme dettate dal Consiglio pretendono privare il lavoratore, spetti a questo unicamente in base al diritto interno, sia che derivi da tale diritto in funzione del recepimento nello stesso di una Convenzione internazionale ...» (ibidem, pag. 1670). Il giudice nazionale aggiunge che la questione se l'art. 6 abbia l'effetto di togliere i vantaggi attribuiti da una Convenzione bilaterale si è presentata più volte in casi in cui è stato possibile statuire senza sollevare il problema della sua validità. Tuttavia, nel presente caso il problema apparrebbe decisivo per la soluzione della lite. Sarebbe inoltre auspicabile eliminare l'incertezza creata dalle osservazioni dell'avvocato generale.

L'ordinanza di rinvio è stata iscritta nel registro della Corte il 17 marzo 1980. Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte CEE, osservazioni scritte sono state depositate dal resistente nella causa principale, rappresentato a tale scopo dalla sig.ra G. S. Kerrigan, Senior Legal Assistant Solicitor's Office, Department of Health and Social Security, dal Governo del Regno Unito, rappresentato dal proprio agente sig. G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, dal Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. John Carbery, consigliere presso l'ufficio legale della sua segreteria generale, in qualità di agente, dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. John Forman, membro del suo ufficio legale, in qualità di agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Per quanto riguarda la prima questione, sub a), l'Insurance Officer ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte relativa al regolamento n. 3, la nozione di «lavoratore dipendente» ha portata comunitaria, e riguarda tutti coloro i quali, in quanto tali e qualunque sia la loro denominazione, si trovano coperti dai vari sistemi nazionali di previdenza sociale (sentenza 19 marzo 1964, Unger, 75/63, Race. pag. 351). Di conseguenza, la persona che abbia la qualità di «lavoratore» in uno Stato membro, ha necessariamente tale qualità nell'intera Comunità.

Tenuto conto dello scopo del regolamento, che è quello di incoraggiare la libera circolazione dei lavoratori fra gli Stati membri, facendo salvi i diritti acquisiti in fatto di previdenza sociale, l'Insurance Officer ritiene che una persona la quale sia stata successivamente soggetta alla legislazione di due Stati membri, anche in qualità di lavoratore indipendente nell'uno e in qualità di lavoratore dipendente nell'altro, acquisti la qualità di lavoratore ai sensi del regolamento una volta che sia soggetto alla legislazione di questo.

In conformità alle sentenze della Corte 27 ottobre 1971 (Janssen, 23/71, Race, pag. 859) e 29 settembre 1976 (Brack, 17/76, Race. pag. 1429) la persona che «sia stata» soggetta alla legislazione di uno Stato membro in qualità di lavoratore dipendente ha il diritto di valersi del regolamento per cumulare i periodi anteriormente maturati in qualità di lavoratore dipendente e i periodi maturati in seguito in qualità di lavoratore indipendente, ai fini dell'acquisto del diritto alle prestazioni. Così pure la persona la quale, alla data da prendersi in considerazione, «sia» soggetta alla legislazione dello Stato membro in qualità di lavoratore dipendente, deve anch'essa poter valersi del regolamento per cumulare i periodi assicurativi maturati anteriormente in qualità di lavoratore dipendente. Il fatto che, nel nostro caso, il ricorrente nella causa principale non abbia ottenuto alcuna prestazione supplementare nel Regno Unito in considerazione del cumulo di periodi assicurativi maturati in un altro Stato membro, è irrilevante per stabilire se abbia la qualità di «lavoratore» ai fini dell'applicazione del regolamento nel Regno Unito.

Inoltre, se le autorità olandesi considerano con ragione il Galinsky un «lavoratore» ai sensi del regolamento n. 1408/71, sarebbe assurdo creare una situazione in cui uno Stato membro gli applicherebbe il regolamento e un altro Stato membro solo le proprie leggi interne.

L'Insurance Officer ritiene quindi che la soluzione della prima questione sub a) debba essere affermativa. Di conseguenza, non è necessario risolvere la prima questione sub b).

Per quanto riguarda la seconda questione, l'Insurance Officer rileva che il Galinsky, se deve essere considerato nel Regno Unito un «lavoratore» ai sensi del regolamento n. 1406/71, è un titolare di pensioni cui si applica l'art. 77, n. 2, lett. b).

In quanto lavoratore che è stato soggetto alla legislazione di due Stati membri, il diritto del Galinsky di fruire di una pensione nel Regno Unito va determinato in conformità al terzo capitolo del terzo titolo del regolamento, e ricade quindi necessariamente nel campo d'applicazione dell'art. 77. Ciò varrebbe anche se l'importo della pensione britannica fosse interamente basato su periodi assicurativi maturati nel Regno Unito in qualità di lavoratore indipendente.

Richiamandosi alle conclusioni dell'avvocato generale Warner nella causa 19/76 (Triches, Race. 1976, pag. 1243) circa l'interpretazione dell'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3, che ha preceduto l'art. 77, n. 2, del regolamento n. 1408/71, l'Insurance Officer rileva che lo scopo essenziale dell'art. 77 è quello di semplificare il sistema di versamento delle prestazioni familiari e di consentirgli di funzionare in pratica, designando la legislazione di uno Stato membro determinato come la legislazione da applicarsi a qualsiasi titolare di pensioni. Sotto questo aspetto, è irrilevante che la pensione sia stata acquistata in forza del regolamento ovvero in modo autonomo, a norma delle leggi interne di uno Stato membro. Ciò si desume in particolare dal n. 2, lett. b), sub i), dell'art. 77, in forza del quale lo Stato di residenza è responsabile del versamento delle prestazioni familiari, anche se in questo Stato membro non deve essere pagata alcuna pensione.

L'Insurance Officer propone quindi di risolvere la seconda questione nel senso che il lavoratore che abbia acquistato una pensione sotto le leggi di uno Stato membro unicamente in forza di periodi assicurativi maturati in qualità di lavoratore indipendente in detto Stato, deve, nei confronti di questa pensione, essere considerato come titolare di pensioni ai fini dell'art. 77 del regolamento n. 1408/71.

Quanto alla terza questione, l'Insurance Officer rileva anzitutto che essa non sorge se l'art. 77, n. 2, lett. b), sub i), ha l'effetto di determinare una volta per tutte lo Stato competente per il versamento delle prestazioni familiari senza aver ricorso alla legislazione di un secondo Stato membro, la quale potrebbe dar luogo al versamento di un'altra prestazione.

A sostegno di questa tesi esso rileva che l'art. 77, n. 2, ha lo scopo di impedire il cumulo ingiustificato di due o più prestazioni familiari e costituisce quindi un'eccezione al principio secondo il quale la normativa comunitaria non può essere applicata in modo da privare i lavoratori migranti o i suoi aventi causa del beneficio di una parte della legislazione di uno Stato membro, eccezione analoga a quella ammessa dalla Corte nella sentenza 6 marzo 1979 (Rossi, 100/78, Race. pag. 838), per quanto riguarda l'art. 79, n. 3, del regolamento n. 1408/71. Col designare lo Stato membro competente, l'art. 77 effettua la compensazione di tutti i diritti che il lavoratore avrebbe altrimenti potuto avere in forza della legislazione di un altro Stato membro, in particolare giacché lo Stato competente deve versare le prestazioni familiari anche se la normativa interna non vi dà alcun diritto (cfr. la sentenza 10 dicembre 1969, Duffy, 34/69, Racc. pag. 597, punti 7-9 della motivazione). Inoltre, per determinare se il regolamento sia più favorevole della normativa interna, si deve considerare non solo il problema limitato delle prestazioni familiari, ma la situazione dei titolari di pensione nel suo complesso. Orbene, da questo punto di vista più ampio, il regolamento può perfettamente stabilire che le prestazioni familiari non sono cumulative, come contropartita del procedimento che esso contempla per il cumulo delle spettanze di pensioni in uno o più Stati membri.

Infine, l'Insurance Officer ammette che la sua tesi potrebbe essere infondata, se la prestazione di cui trattasi andasse considerata come un aumento delle spettanze di pensione acquistate in forza della legislazione interna di un solo Stato membro, dato che, secondo il principio posto nella sentenza 21 ottobre 1975 (Petroni, 24/75, Race. pag. 1149), queste spettanze non possono essere diminuite né sospese. In questa prospettiva, esso deduce in subordine che l'art. 6 del regolamento n. 1408/71 sostituisce la convenzione bilaterale anche se la sua applicazione implicasse la diminuzione o la privazione delle spettanze dell'interessato in forza della convenzione stessa.

Per illustrare l'importanza dei problemi sollevati nel presente caso, il Governo del Regno Unito espone anzitutto il campo d'applicazione «ratione personae» del sistema britannico di previdenza sociale. Se ne desumerebbe in particolare che questo sistema, il quale all'inizio riguardava solo delle categorie di lavoratori rigorosamente definiti, è stato in seguito esteso ad altre categorie di lavoratori, senza distinguere i lavoratori dipendenti da quelli delle altre categorie, ma piuttosto in modo da rispondere progressivamente alle esigenze della popolazione attiva nel suo complesso. Per quanto riguarda quindi il diritto alla pensione o agli assegni denunciati a complemento di questa per i figli a carico, il regime non fa alcuna distinzione fra le varie categorie, bensì effettua una equiparazione che protegge gli interessati da qualsiasi perdita di spettanze che potrebbe derivare da un cambiamento di status dovuto all'attività svolta.

Benché l'art. 1 del regolamento n. 1408/71 dia un senso completamente nuovo al termine «lavoratore», dalla sentenza della Corte 29 settembre 1976 (Brack, 17/76, Race. pag. 1429) si desume che i principi posti dalla giurisprudenza circa il vecchio regolamento n. 3 restano validi. Secondo questa giurisprudenza infatti, il lavoratore che sia stato iscritto, anche molto tempo prima, ad un regime di previdenza sociale in qualità di lavoratore subordinato in modo da incidere sulle sue spettanze di prestazioni del paese di cui trattasi, va considerato tale in qualsiasi altro Stato membro in cui si rechi. Ciò premesso, si deve ritenere che rientri nel campo d'applicazione dell'art. 51 del Trattato e dei regolamenti adottati per la sua adozione qualsiasi iscrizione, in qualità di lavoratore indipendente, ad un regime che garantisca ai lavoratori di questa categoria la stessa tutela garantita ai lavoratori subordinati.

Il Governo britannico sostiene che, secondo questo punto di vista, lo Stato membro in cui una persona è lavoratore subordinato e che sia tenuto a prendere in considerazione i periodi assicurativi maturati in un altro Stato membro in qualità di lavoratore indipendente, deve poter tener conto della pensione attribuita da detto altro Stato membro in forza di detta iscrizione. Inoltre, se tale pensione rientra sotto questo aspetto nel campo d'applicazione dell'art. 51 del Trattato e del regolamento n. 1408/71, occorre considerarla tale a tutti gli effetti.

Per queste ragioni, il Governo del Regno Unito ritiene che la prima questione sub a), vada senza dubbio risolta in senso affermativo. Esso rileva inoltre che né i regolamenti né la giurisprudenza della Corte considerano l'ipotesi di una persona che sia al tempo stesso considerata come lavoratore ai sensi del regolamento n. 1408/71 in uno Stato membro e come privo di questa qualità in un altro.

Per quanto riguarda la prima questione sub b), il Governo del Regno Unito propone di risolverla nel senso che, se un regime previdenziale, nell'ambito del quale i lavoratori subordinati sono assicurati contro uno o più rischi, contempla prestazioni analoghe per i lavoratori indipendenti iscritti obbligatoriamente a questo regime, i lavoratori dipendenti vanno considerati come «lavoratori» ai fini dell'art. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71. Esso precisa che un principio del genere faciliterebbe considerevolmente la gestione dei regimi previdenziali degli Stati membri nei confronti delle persone che si spostano nell'ambito della Comunità, in particolare per quanto riguarda il loro diritto alle prestazioni sanitarie nell'ambito del regime di un altro Stato membro, a norma dell'art. 22, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71.

Per quanto riguarda la seconda questione, il Governo britannico osserva che questa si risolve nel chiedere se l'art. 77 del regolamento n. 1408/71 si applichi alle persone che si trovano nella situazione del riccorrente nella causa principale, tenuto conto del fatto che il suo diritto alla pensione nell'ambito del regime britannico trae origine dai contributi che egli ha versato in qualità di lavoratore indipendente. A suo parere, non vi è motivo perché l'art. 77 non si applichi nelle due ipotesi di soluzione affermativa delle questioni I a) e I b).

Quanto alla validità dell'art. 6 del regolamento n. 1408/71, che costituisce oggetto della terza questione, il Governo britannico rileva anzitutto l'incertezza giurisprudenziale, ricordata nell'ordinanza di rinvio. Esso si richiama poi alla nozione di «vantaggio di compensazione», che avrebbe consentito di ammettere un'eccezione alla regola enunziata nella sentenza Petroni, nel caso del cumulo di assegni familiari (cfr. sentenza 6 marzo 1979, Rossi, 100/78, Race. pag. 838). Questo orientamento si desume del pari dalla sentenza 22 maggio 1980 (Walsh, 143/79, Racc. pag. 1639) secondo cui l'esclusione del diritto alle prestazioni nell'ambito della legislazione di uno Stato membro, «si sarebbe presentata soltanto nel caso in cui le altre disposizioni del regolamento n. 1408/71 avessero condotto ... a cumuli di prestazioni manifestamente ingiustificati» (punto 19 della motivazione).

Orbene, il Governo ritiene che la corretta applicazione della giurisprudenza Petroni non rivela alcunché atto ad inficiare la validità dell'art. 6, nemmeno se tale giurisprudenza va del pari applicata alle prestazioni derivanti da una convenzione internazionale recepita nel diritto interno. Sotto questo aspetto, esso si richiama ai vantaggi, del resto essenziali per quanto riguarda gli scopi del Trattato, che derivano dalla sostituzione di un sistema coerente e adeguatamente articolato di diritto comunitario uniforme alla rete sconcertante e puramente fortuita di convenzioni bilaterali tra gli Stati membri. Se ciò non bastasse, esso segnala le difficoltà amministrative che deriverebbero dall'obbligo di distinguere i casi in cui un accordo bilaterale si applica ed è del pari favorevole per il lavoratore dai casi in cui l'accordo non si applica ovvero è meno favorevole.

Il Consiglio si limita a formulare osservazioni sulla terza questione. Esso ricorda che, nell'ambito dell'art. 177, la questione della validità dell'art. 6 del regolamento n. 1408/71 va esaminata in astratto, senza chiedersi se la convenzione bilaterale conclusa dal Regno Unito coi Paesi Bassi avrebbe portato ad un risultato più favorevole per il ricorrente.

Dopo aver tracciato la cronistoria della ragione d'essere della normativa comunitaria in fatto di previdenza sociale, il Consiglio svolge tre argomenti per affermare la validità dell'art. 6.

In primo luogo, il conservare in vigore il regime delle convenzioni bilaterali sarebbe stato in contrasto con l'economia del Trattato il quale presuppone l'unicità del diritto comunitario nell'intero territorio della Comunità ed esclude del pari l'idea di reciprocità come base per l'attribuzione di diritti.

In secondo luogo, il conservare in vigore il regime contemplato da dette convenzioni bilaterali sarebbe stato in contrasto con lo stesso principio di cui all'art. 51 del Trattato. L'esistenza di un trattamento preferenziale fra determinati Stati membri, come pure le differenze fra le varie convenzioni, sarebbero state incompatibili col principio della libera circolazione dei lavoratori.

In terzo luogo, il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per determinare entro quali limiti la conservazione in vigore di disposizioni di convenzioni bilaterali sia compatibile con gli scopi dell'art. 51 del Trattato e coi principi del regolamento. Orbene, nel contemplare determinate deroghe al principio posto dall'art. 6, esso ha comunque il potere di limitarne la portata, come ha fatto nell'allegato II del regolamento.

Inoltre, il Consiglio rileva che secondo la sentenza della Corte 7 giugno 1973 (Wälder, 82/72, Race. pag. 599) l'applicazione del regolamento prevale su quella delle Convenzioni bilaterali, anche nel caso in cui le convenzioni stesse siano più vantaggiose per i lavoratori.

Pur ammettendo che, secondo la giurisprudenza della Corte, il regolamento non deve avere l'effetto di privare i lavoratori delle prestazioni cui hanno diritto a norma delle sole legge nazionali, il Consiglio ritiene che considerazioni diverse valgano per le convenzioni bilaterali. In proposito, esso si richiama in particolare alla tutela pari e nettamente più ampia garantita dal regolamento rispetto alle intese frammentarie stipulate su base bilaterale da determinati Stati membri.

Secondo la Commissione la prima questione sub a) va risolta in senso negativo. La soluzione positiva andrebbe infatti oltre il congegno di coordinamento, che caratterizza il regolamento n. 1408/71, e si risolverebbe nell'armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri. La Commissione ritiene che spetti alle leggi dello Stato membro, sotto le quali i periodi assicurativi sono stati maturati, il determinare se il singolo possa essere assicurato nell'ambito del regime in vigore nel proprio territorio ed abbia diritto ai benefici contemplati. A sostegno della propria tesi essa si richiama alle posizioni analoghe assunte dalla Corte nella sentenza 24 aprile 1980 (Coonan, 110/79, pag. 1445) per la determinazione delle condizioni d'iscrizione a un regime di previdenza sociale, e nella sentenza 6 giugno 1972 (Murru, 2/72, Race. pag. 333) circa il termine «periodi assimilati» usato nel regolamento n. 3.

Per quanto riguarda la prima questione sub b) la Commissione rileva anzitutto che il sistema britannico di previdenza sociale rientra nell'art. 1, lett. a), punto ii) del regolamento, la cui portata, nei confronti della legislazione britannica, è precisata dall'allegato V, parte I (Regno Unito), n. 1, e che ha costituito oggetto di approfondito esame nella sentenza 29 settembre 1976 (Brack, 17/76, Race. pag. 1429). Essa rileva poi che nel presente caso, a differenza di quanto avveniva nella causa sopra menzionata, il Galinsky è stato un lavoratore indipendente o non ha lavorato durante l'intero periodo assicurativo maturato in Gran Bretagna. A parte ciò, la Corte non ha accolto l'argomento addotto dal Governo del Regno Unito nella causa Brack, secondo cui il regolamento n. 1408/71 comprenderebbe tutte le persone cui la legislazione di uno Stato membro ha esteso l'applicazione di un regime generale di previdenza sociale, qualora siano ritenute soggette agli stessi rischi ed eventualità della generalità dei lavoratori e il regime di cui trattasi attribuisca loro la stessa tutela. La Commissione ritiene quindi che la prima questione sub b) vada risolta in senso negativo.

Date le soluzioni negative della prima questione, la Commissione ritiene sufficiente, per quanto riguarda la seconda questione, il rilevare che l'art. 77 del regolamento n. 1408/71 si applica al ricorrente nella causa principale per quanto concerne la pensione versata dai Paesi Bassi. Per contro, esso non rientra fra le persone contemplate dal regolamento per quanto riguarda la pensione versata dalla Gran Bretagna.

Quanto alla terza questione, la Commissione, ripetendo in gran parte gli argomenti svolti dal Consiglio, propone di confermare la validità dell'art. 6 del regolamento n. 1408/71, anche se questa soluzione avesse l'effetto di privare il lavoratore di un vantaggio che potrebbe altrimenti trarre da una convenzione bilaterale recepita nel diritto nazionale. Essa pone in particolare in rilievo, citando la sentenza 13 luglio 1976 (Triches, 19/76, Race. pag. 1243), «la libertà attribuita al Consiglio dall'art. 51 di scegliere a tal fine qualsiasi metodo obiettivamente valido» (ibid. pag. 1249), nonché i vantaggi complessivi e obiettivi, derivanti dall'art. 6, come contropartita delle limitazioni specifiche che questa disposizione potrebbe imporre (cfr. la sentenza 10 dicembre 1969, Duffy, 34/69, Racc. pag. 597).

D'altro canto, tenuto conto delle soluzioni negative della prima questione, la Commissione esprime l'opinione che spetta alle autorità britanniche l'accertare se la convenzione anglo-olandese resti in vigore per quanto riguarda categorie di persone diverse dai lavoratori subordinati, ad esempio i lavoratori indipendenti. Secondo la sentenza della Corte 7 maggio 1969 (Torrekens, 28/68, Race, pag. 125), infatti, l'art. 177 del Trattato non consente alla Corte di interpretare una siffatta convenzione bilaterale.

All'udienza del 17 dicembre 1980 il convenuto nella causa principale, rappresentato dalla sig.ra G. S. Kerrigan, Senior Legal Assistant Solicitor's Office, Department of Health and Social Security, il Governo del Regno Unito, rappresentato ai fini della fase orale dal sig. H. Knorpel, Barrister of the Inner Temple, Legal Adviser, Department of Health and Social Security, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. John Carbery, consigliere dell'ufficio legale della sua segreteria generale, in qualità di agente, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. John Forman, membro dell'ufficio legale, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell' 11 febbraio 1981.

Con ordinanza 14 marzo 1980, pervenuta alla Corte il 17 marzo seguente, il National Insurance Commissioner ha sollevato, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali riguardanti l'interpretazione degli artt. 1 e 77 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori dipendenti ed alla loro famiglia che si spostano nell'ambito della Comunità (GU L 149, pag. 2), nonché la validità dell'art. 6 dello stesso regolamento.

Il ricorso pendente dinanzi al giudice nazionale riguarda il rifiuto, da parte del competente ente previdenziale britannico, di attribuire al titolare di una pensione di vecchiaia, ricorrente nella causa principale, degli aumenti di pensione in considerazione dei figli a carico.

La pensione di vecchiaia di cui trattasi è una pensione completa di cui il titolare fruisce a norma delle sole leggi britanniche. Egli ha esercitato un'attività professionale non subordinata in Gran Bretagna fino al 1964 ed è stato assicurato obbligatoriamente, dal 1948 al 1964, in forza del regime britannico di previdenza sociale vigente per i lavoratori indipendenti. Dopo essersi trasferito nei Paesi Bassi, nel 1964, ha continuato a versare contributi al regime britannico su base volontaria, come persona che non lavora.

Dal 1964 è stato assicurato obbligatoriamente, come lavoratore subordinato, nell'ambito del regime previdenziale olandese. Avendo raggiunto l'età di 65 anni, ha fruito di una pensione di vecchiaia nei Paesi Bassi a norma della legge generale sulla vecchiaia (Algemene Ouderdomswet), nonché degli assegni familiari attribuiti ai titolari di una pensione del genere. Dopo l'adesione del Regno Unito alle Comunità, la pensione di cui trattasi è stata aumentata a norma del regolamento n. 1408/71, dato che l'ente competente olandese ha preso in considerazione dei periodi assicurativi fittizi i quali, secondo la sola legislazione olandese, si applicano solo ai cittadini olandesi residenti nei Paesi Bassi.

A sostegno del ricorso dinanzi ai giudici britannici, l'interessato ha dedotto che la legislazione britannica da applicarsi contempla aumenti di pensione per i figli a carico; che questa legislazione pone, in proposito, la condizione che i figli si trovino nel territorio del Regno Unito; ma che questa condizione di residenza è esclusa da una convenzione bilaterale nel campo della previdenza sociale conclusa dal Regno Unito col Regno dei Paesi Bassi.

L'ente competente britannico e il giudice di primo grado hanno tuttavia ritenuto che l'interessato fosse soggetto al regolamento n. 1408/71 e che l'art. 77 di questo regolamento implicasse che nel suo caso gli assegni familiari contemplati dal titolare della pensione di vecchiaia, nonché gli aumenti di tale pensione per i figli a carico del titolare, sono retti dalla legislazione olandese. Secondo l'art. 6 del regolamento, l'art. 77 si sostituirebbe alla convenzione bilaterale invocata dall'interessato.

Appunto per risolvere questa controversia il National Insurance Commissioner ha sollevato le seguenti questioni pregiudiziali: I — Se, sotto il profilo delle prestazioni previdenziali contemplate dalla legislazione di uno Stato membro, un soggetto assicurato obbligatoriamente come lavoratore autonomo (ma non come lavoratore dipendente) in quello Stato membro vada considerato come lavoratore ai sensi dell'art. 1, lett. a), del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1408/71 in quello Stato membro, in quanto (a) o egli è un lavoratore a norma della disciplina di un altro Stato membro, (b) oppure (in caso di soluzione negativa del punto a) egli è stato assicurato come lavoratore, essendo lavoratore autonomo, nell'ambito di un regime previdenziale per uno o più rischi contemplati da un sistema previdenziale per lavoratori dipendenti, autonomi e per disoccupati. II — (In caso di soluzione affermativa del punto I a) o I b)). Se un soggetto che è stato assicurato come lavoratore autonomo (ma non come lavoratore dipendente) in uno Stato membro vada considerato, quanto alla pensione spettantegli in quello stesso Stato membro in forza del regime ivi vigente, come pensionato ai sensi dell'art. 77 di detto regolamento in quanto è o è stato un lavoratore ai sensi di detto regolamento e/o in quanto la sua pensione (pur se non risente nello Stato competente degli effetti della disciplina di detto regolamento) è stata sottoposta a modifica in un altro Stato membro in forza di detto regolamento. III — (Qualora siano affermative le soluzioni dei punti I a) o b) della questione II). Se l'art. 6 di detto regolamento sia valido in quanto dispone che un soggetto perda il diritto a prestazioni acquisito in virtù di disposizioni di una legge nazionale di uno Stato membro che dà esecuzione ad un accordo bilaterale stipulato con uno o più Stati membri.

La prima questione riguarda il campo d'applicazione ratione personae, la seconda il campo d'applicazione ratione materiae, del regolamento n. 1408/71.

Per quanto riguarda il campo d'applicazione ratione personae del regolamento, va rilevato che chi sia stato assicurato obbligatoriamente in qualità di lavoratore indipendente in uno Stato membro, ma sia assicurato obbligatoriamente in qualità di lavoratore subordinato in un altro Stato membro, va considerato un lavoratore ai sensi degli artt. 1, lett. a) e 2, n. 1, del regolamento n. 1408/71 nell'intera Comunità. Tuttavia, questa circostanza non implica necessariamente che le prestazioni attribuite nel primo Stato membro rientrino nel campo d'applicazione ratione materiae dello stesso regolamento, e che, quindi, gli enti competenti di questo Stato membro siano tenuti ad applicarne l'art. 77.

Le prestazioni contemplate dall'art. 77 sono in particolare gli assegni familiari per i titolari di una pensione o di una rendita di vecchiaia, nonché gli aumenti o i supplementi di tali pensioni o rendite per i figli dei titolari stessi.

Ciò premesso, la seconda questione solleva il problema se il termine «pensione o rendita di vecchiaia», di cui all'art. 77, includa una prestazione di vecchiaia attribuita, in uno Stato membro, a chi vi sia stato assicurato nell'ambito di un regime previdenziale per lavoratori indipendenti, in base alla sola legislazione di questo Stato membro e senza valersi del regolamento n. 1408/71.

Va osservato anzitutto che il regolamento n. 1408/71, stando alla sua motivazione, si applica ai cittadini degli Stati membri assicurati nell'ambito dei regimi previdenziali istituiti a favore dei lavoratori subordinati. Dal complesso delle disposizioni di questo regolamento, e in particolare dalle sue disposizioni generali, si desume inoltre che le norme di coordinamento delle legislazioni nazionali e previdenziali che esso contiene non riguardano le prestazioni attribuite in forza dei sistemi di assicurazione obbligatoria che si applicano ai lavoratori indipendenti in quanto tali.

Il ricorrente nella causa principale deduce che la giurisprudenza della Corte ammette la presa in considerazione dei periodi assicurativi maturati sotto il regime previdenziale dei lavoratori subordinati in uno Stato membro per l'acquisto del diritto alle prestazioni spettanti ai lavoratori indipendenti in un altro Stato membro. La Corte ha infatti affermato, in particolare nella sentenza 27 ottobre 1971 (Janssen, 23/71, Race. pag. 859), che lo scopo degli artt. 48-51 del Trattato non sarebbe raggiunto bensì frustrato se i periodi assicurativi acquistati da un lavoratore a norma delle leggi di uno Stato membro dovessero andare perduti per lui qualora, traendo profitto dalla libera circolazione che gli è garantita, egli cambi luogo di lavoro e sia quindi sottoposto ad un regime previdenziale di un altro Stato membro.

Una situazione del genere non corrisponde tuttavia a quella attualmente in esame. Questa riguarda il caso del lavoratore il quale, avendo tratto profitto dalla libera circolazione ed avendo acquistato, in quanto lavoratore subordinato nello Stato membro in cui si è stabilito con la famiglia, una pensione di vecchiaia, cui sono annessi assegni familiari, a norma delle leggi di questo Stato membro, fa valere in un altro Stato membro i diritti che egli vi ha in precedenza acquistato come assicurato obbligatorio in qualità di lavoratore indipendente.

In un caso del genere, i diritti invocati in fatto di assegni familiari si riferiscono a prestazioni di vecchiaia che derivano da un regime previdenziale per i lavoratori indipendenti, non già per i lavoratori subordinati contemplati dal regolamento n. 1408/71, e che possono essere liquidate in base alle sola legislazione dello Stato membro di cui trattasi, senza che sia necessario valersi dei congegni predisposti da detto regolamento. Gli scopi degli artt. 48-51 del Trattato non sono quindi affatto compromessi qualora l'eventuale diritto all'aumento di tali prestazioni per figli a carico sia determinato secondo il diritto nazionale dello Stato membro di cui trattasi, non già secondo quanto dispone l'art. 77 del regolamento.

Ne consegue che, in un caso come quello in esame, non vi è motivo di estendere la nozione di pensione o rendita di vecchiaia, di cui all'art. 77, in modo da includervi la pensione acquistata in base alla legislazione di un solo Stato membro da applicarsi ai lavoratori indipendenti.

La seconda questione va quindi risolta dichiarando che l'art. 77 del regolamento n. 1408/71, che disciplina gli assegni familiari dei titolari di una pensione o rendita di vecchiaia, nonché gli aumenti dei supplementi di dette pensioni o rendite per figli a carico, va interpretato nel senso che l'espressione «pensione o rendita di vecchiaia» non comprende le prestazioni di vecchiaia attribuite, in uno Stato membro, a chi vi sia stato assicurato nell'ambito di un regime previdenziale da applicarsi ai lavoratori indipendenti, qualora tali prestazioni siano basate sulla sola legislazione di detto Stato membro senza applicazione del regolamento di cui sopra.

La terza questione, la quale pone in discussione la validità dell'art. 6 del regolamento n. 1408/71, è stata sollevata solo per il caso in cui la Corte ritenesse che l'art. 77 del regolameno andava applicato in un caso come quello in esame. Non è quindi più necessario risolverla.

Le spese sostenute dal Governo del Regno Unito, dal Consiglio delle Comunità europee e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.