Corte giust. UE, Sentenza del 24 gennaio 1978, causa 82/77

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Il sig. van Tiggele, negoziante di vini e liquori, veniva condannato dall' Economische Politierechter (giudice di polizia economica) presso l'Arrondissementsrechtbank (Tribunale) di Rotterdam, con sentenza 18 maggio 1976, ad un'ammenda di 5000 fiorini o a tre mesi d'arresto per trasgressione continuata del regime di prezzi minimi per la vendita, nell'ambito nazionale, di bevande distillate e, più particolarmente, dell'art. 2, n. 1, del «Prijsverordening gedistilleerde dranken» (pubblicato nel Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie n. 50 del 31 dicembre 1975 col n. G Dr. 5) emanato il 17 dicembre 1975 dal «Produktschap voor gedistilleerde dranken». Con sentenza 11 ottobre 1976, il Gerechtshof dell'Aia annullava la sentenza dell'Economische Politierechter in quanto il regolamento in materia di prezzi non era valido in diritto olandese. Tale sentenza veniva a sua volta annullata il 17 maggio 1977 dallo Hoge Raad, il quale rimetteva la causa al Gerechtshof di Amsterdam per riesame e decisione sull'appèllo.

Con ordinanza 30 giugno 1977, il Gerechtshof di Amsterdam ha sospeso il procedimento e sottoposto in via pregiudiziale alla Corte di giustizia, in conformità all'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni: «1. Se gli artt. 30-37 del Trattato CEE vadano interpretati nel senso che il regime di prezzi minimi per la vendita, nell'ambito nazionale, di bevande distillate, stabilito dalla direzione del Produktschap voor gedistilleerde dranken il 17 dicembre 1975 con la “Prijsverordening gedistilleerde dranken”, è vietato in quanto restrizione quantitativa all'importazione ovvero misura d'effetto equivalente. 2. Se gli artt. 92-94 del Trattato CEE vadano interpretati nel senso che il suddetto regime deve considerarsi un aiuto concesso dai Paesi Bassi, incompatibile col mercato comune.»

Il «Prijsverordening gedistilleerde dranken» fissava, per la vendita al dettaglio nel territorio nazionale di bevande distillate, i seguenti prezzi minimi: a) per il ginepro giovane e per il «vieux» (bevanda dall'aroma di cognac, da non confondere col ginepro invecchiato): «il prezzo di catalogo unitario» aumentato di 0,60 fiorini; la somma così ottenuta va maggiorata dell'IVA (16 %) e non può in alcun caso essere inferiore a 11,25 fiorini il litro (art. 2, n. 1, del regolamento). Per prezzo di catalogo unitario s'intende il prezzo al litro figurante, il 6 ottobre 1975, nel listino prezzi del produttore, prescindendo da eventuali riduzioni, maggiorato di un importo pari alla misura in cui l'imposta di consumo è stata aumentata il 1o gennaio 1976 (tale imposta è infatti versata dal produttore, che la ripercuote sui compratori), IVA esclusa. I produttori possono modificare i prezzi di catalogo unitari o fissare nuovi prezzi di catalogo unitari per i prodotti che non figurino ancora nei listini alla data del 6 ottobre 1975. Essi devono notificare al Produktschap tutti i prezzi di catalogo unitari e le modifiche apportatevi; in mancanza di prezzo di catalogo unitario; 11,25 fiorini il litro (art. 2, n. 2, del regolamento); b) per il ginepro invecchiato: 11,25 fiorini il litro (art. 2, n. 3, del regolamento) ; c) per tutte le altre bevande distillate: il prezzo d'acquisto (cioè il prezzo d'acquisto effettivamente pagato o dovuto, diminuito di ogni eventuale riduzione e IVA esclusa) maggiorato dell'IVA (art. 4 del regolamento). Tutti i suddetti prezzi minimi valgono indistintamente per le bevande distillate olandesi e per quelle importate; essi si applicano del pari ai prodotti olandesi esportati e successivamente reimportati. L'art. 8 del «Prijsverordening» dispone quanto segue: Il presidente del Produktschap può, in taluni casi o gruppi di casi, esentare dall'applicazione delle disposizioni del presente regolamento. L'esenzione può essere subordinata a determinate condizioni. I partecipanti al presente procedimento pregiudiziale sono d'accordo sul fatto che il ginepro giovane, il ginepro invecchiato e il «vieux» sono prodotti tipicamente olandesi e non vengono quasi mai importati dall'estero. Secondo le informazioni fornite dalla Commissione, la principale eccezione a questa regola è costituita dalle importazioni di ginepro dal Belgio, le quali, in base ai calcoli del Produktschap, hanno raggiunto, in questi ultimi anni, i seguenti livelli (espressi in litri al 100 % di alcool): 1972: 132753, 1973: 163885, 1974: 183086, 1975: 173504, 1976: 95640 Inoltre, piccoli quantitativi di ginepro sono stati importati da altri Stati membri e da alcuni paesi terzi (anche i seguenti dati sono espressi in litri al 100 % d'alcool): 1974: 8569, 1975: 5541, 1976: 25727 I partecipanti al presente procedimento convengono tra loro anche sul fatto che al ginepro importato si applica in pratica unicamente il prezzo minimo generale di 11,25 fiorini, non essendo stato notificato, in relazione ad esso, alcun prezzo di catalogo unitario. Il Produktschap era stato autorizzato ad emanare il regolamento in materia di prezzi minimi dal regio decreto 18 dicembre 1975, n. 51 (Staatsblad 1975, pag. 746), nel cui preambolo è dichiarato quanto segue : Tenuto conto dei fenomeni che si manifestano da qualche tempo nella formazione dei prezzi al dettaglio delle bevande distillate, siamo convinti, al pari del Produktschap voor gedistilleerde dranken, che è indispensabile emanare le disposizioni necessarie perchè il Produktschap possa fissare prezzi minimi per la vendita, nel territorio nazionale, di bevande distillate. Infatti, accade sempre più spesso che tali bevande siano vendute ai consumatori a prezzi nettamente inferiori a quelli praticati fino a non molto tempo fa nell'ambito del sistema — oggi abbandonato — degli accordi verticali individuali sui prezzi imposti. In via di principio siamo favorevoli alla concorrenza in materia di prezzi, ma riteniamo che questi, il cui calo è già in atto e non accenna ad arrestarsi, siano scesi ad un livello tale da rendere ormai impossibile persino alle rivendite di vini e alcoolici moderne, efficienti e ben amministrate coprire i costi di distribuzione. Pensiamo del pari che il protrarsi dell'attuale situazione potrebbe mandare in rovina imprese alle quali la limitazione della concorrenza in materia di prezzi fornirebbe senza dubbio l'occasione di adeguare, entro un periodo di tempo abbastanza breve, i criteri di gestione e il livello dei costi a quello di imprese moderne, efficienti e ben amministrate. Ci sembra, infine, che non sia possibile trascurare completamente il carattere particolare che i prodotti di cui trattasi presentano sotto il profilo della sanità pubblica. Per il momento, nulla autorizza a credere che tale situazione possa presto modificarsi spontaneamente nel senso di un'attenuazione della concorrenza in materia di prezzi. Riteniamo pertanto necessario autorizzare il Produktschap voor gedistilleerde dranken, conformemente alla sua richiesta, a fissare prezzi minimi di vendita al dettaglio delle bevande distillate. Il Produktschap ha dichiarato che per ora intende avvalersi di tale autorizzazione solo per quanto concerne le bevande la cui vendita costituisce una parte importante delle vendite complessive nel settore considerato. Poiché è impossibile attualmente giudicare se le circostanze che sono all'origine della sfrènata concorrenza in materia di prezzi nel suddetto settore continueranno a produrre i loro effetti in futuro, riteniamo opportuno autorizzare il Produktschap a disciplinare i prezzi solo per un periodo di 3 anni. D'altra parte, riteniamo del pari conveniente che la durata della validità delle norme emanate dal comitato direttivo del Produktschap per l'attuazione del presente decreto sia limitata a un anno, giacchè in tal modo il Produktschap sarà costretto a riesaminare anno per anno l'opportunità del mantenimento in vigore del regime. Nei Paesi Bassi, la concorrenza in materia di prezzi nel settore della distribuzione delle bevande alcoliche era stata limitata dagli accordi verticali individuali sui prezzi imposti, applicati di concerto dalla maggior parte dei distillatori olandesi. Con sentenza 22 settembre 1975, emanata nell'ambito di un procedimento sommario (NJ 1976, n. 95), il presidente dell'Arrondissementsrechtbank di Utrecht dichiarava tali accordi privi di efficacia giuridica in quanto vietati dalla «Wet op de Economische Mededinging» (legge olandese sulla concorrenza economica). A seguito di tale sentenza, i produttori cessavano di applicare i suddetti accordi; si scatenava così una «guerra dei prezzi» in conseguenza della quale i prezzi delle bevande distillate di marca subivano rapidamente un calo notevole, dell'ordine di numerosi fiorini il litro.

L'ordinanza del Gerechtshof di Amsterdam è pervenuta in cancelleria il 5 luglio 1977. Il sig. van Tiggele, imputato nella causa principale, la Commissione e il Governo olandese hanno presentato osservazioniscritte in conformità all'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia. La Corte, su relazione del giudice relatore, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'imputato nella causa principale sotto-linea innanzitutto che gli artt. 30 e 92 del Trattato non si possono applicare simultaneamente ad una stessa situazione, come risulta dalla sentenza 22 marzo 1977 (causa 74/76, Jannelli e Volpi/Meroni; Racc. 1977, pag. 557).

Ciononostante, l'imputato nella causa principale ritiene opportuno analizzare taluni principi elaborati dalla Corte in materia di concorrenza.

Qualora la disciplina relativa ai prezzi minimi fosse applicata dalle imprese interessate in forza di un accordo o sotto forma di pratica concordata, tale accordo o tale pratica sarebbero in contrasto col divieto sancito dall'art. 85, n. 1, del Trattato. Questa conclusione si evince dalla stessa lettera di tale norma e trova inoltre conferma nella giurisprudenza della Corte e in particolare nelle sentenze pronunziate il 14 luglio 1972 nell'ambito delle cause dei coloranti (causa 48/69, ICI/Commissione, e altre; Racc. 1972, pagg. 619 e segg.) nonché nella sentenza 26 novembre 1975 (causa 73/74, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique/Commissione; Racc. 1975, pag. 1491).

Il fatto che un accordo o una pratica concordata concernano unicamente imprese di un solo Stato membro non li sottrae all'applicazione dell'art. 85. La Corte ha anzi dichiarato che siffatti accordi e pratiche, che abbracciano l'intero territorio di uno Stato membro, possono pregiudicare gli scambi intracomunitari; si vedano le sentenze 14 luglio 1972 e 26 novembre 1975, già citate, nonché la sentenza 14 maggio 1975 (cause riunite 19 e 20/74, Kali und Salz AG e Kali-Chemie AG/Commissione; Racc. 1975, pag. 499). Gli accordi del genere sopra descritto hanno l'effetto di rafforzare l'isolamento dei mercati nazionali e di conseguenza ostacolano la compenetrazione economica voluta dal Trattato e proteggono i prodotti nazionali; vedasi la sentenza 14 maggio 1975 summenzionata. Perché vi sia «pregiudizio» ai sensi dell'art. 85 del Trattato, è sufficiente che in conseguenza dell'accordo considerato il commercio fra gli Stati membri si svolga in modo diverso da quello che si sarebbe avuto senza la restrizione prodotta dall'accordo; cfr. la sentenza 13 luglio 1966 (cause riunite 56 e 58/64, Grundig e Consten/Commissione; Racc. 1966, pag. 457).

Alla luce della definizione della nozione di misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative figurante nelle sentenze 11 luglio 1974 (causa 8/74, Dassonville; Racc. 1974, pag. 837) e 3 febbraio 1977 (causa 53/76, Procuratore della Repubblica/Bouhelier; Racc. 1977, pag. 197), e tenuto conto della giurisprudenza concernente le norme del Trattato in materia di concorrenza, sopra analizzata, la disciplina dei prezzi di cui trattasi va considerata come misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi degli art. 30 e segg. del Trattato.

Detta disciplina è tale da ostacolare, almeno potenzialmente, gli scambi intracomunitari: infatti, in conseguenza della sua applicazione, i prezzi di costo stranieri, meno elevati, non possono avere ripercussioni sul mercato olandese; in tal modo non può esservi compenetrazione fra i vari mercati nazionali; il mercato olandese resta completamente isolato e la produzione nazionale risulta efficacemente protetta. Il regolamento controverso persegue formalmente il medesimo scopo di un accordo fra imprese in materia di prezzi, ma, in quanto atto di diritto pubblico, è sostanzialmente più efficace dal punto di vista dell'effetto restrittivo sul commercio e sulla concorrenza.

Né il fatto ch'esso si applichi indistintamente alle merci di produzione nazionale e a quelle importate esclude che si tratti di una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Tale conclusione deriva sia dalla direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50, fondata sull'art. 33, n. 7, del Trattato e relativa alla soppressione delle misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative non contemplate da altre disposizioni emanate in forza del Trattato CEE (GU n. L 13 del 19. 1. 1970, pag. 29), sia dalla risposta fornita dalla Commissione, il 21 dicembre 1976, all'interrogazione scritta n. 366/76 dell'on. Cousté (GU n. C 27 del 3. 2. 1977, pag. 4), sia dalla giurisprudenza della Corte. Nelle sentenze pronunziate il 26 febbraio 1976 nell'ambito della causa 65/75, Tasca, e delle cause riunite 88-90/75, SADAM e altri/ Comitato interministeriale dei prezzi (Racc. 1976, pagg. 291 e, rispettivamente, 323), la Corte ha dichiarato, fra l'altro, che un prezzo massimo costituisce una misura d'effetto equivalente a una restrizione quantitativa qualora sia fissato ad un livello talmente basso che l'importazione delle merci interessate non risulti più economicamente conveniente. Nel caso dei provvedimenti in materia di prezzi minimi, la situazione rispecchia quella or ora accennata: accade, cioè, che i prezzi, se detti provvedimenti intendono produrre l'effetto voluto, raggiungono rapidamente un livello così elevato che gli importatori non hanno più interesse — in relazione al commercio dei prodotti nazionali — ad importare le merci considerate.

Infine, non è possibile, per negare l'incompatibilità del regolamento di cui trattasi col diritto comunitario, richiamarsi al fatto che esso mira a proteggere le imprese di piccole dimensioni: infatti la Corte ha respinto un simile argomento nella sentenza 17 febbraio 1976 (causa 91/75, Hauptzollamt Göttingen/Miritz; Racc. 1976, pag. 217).

L'imputato nella causa principale propone pertanto che la prima questione venga risolta nel modo seguente:

Gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE vanno interpretati nel senso che una normativa in materia di prezzi minimi emanata in uno Stato membro, la quale si applichi indistintamente alle merci di produzione nazionale e a quelle importate, è vietata in quanto costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione.

Il Governo dei Paesi Bassi sostiene che i prezzi minimi stabiliti dal regolamento di cui trattasi sono fissati in guisa da garantire un reddito minimo alle sole imprese che sarebbero redditizie in condizioni di concorrenza normale. Tale assunto è corroborato dai fatti seguenti: nonostante l'emanazione del suddetto regolamento, appena la metà circa delle rivendite di vini e liquori esistenti nei Paesi Bassi sono redditizie; dopo l'entrata in vigore della stessa normativa i prezzi del ginepro e del «vieux» di marca erano inferiori a quelli praticati prima dell'abbandono del sistema verticale di prezzi imposti, nonostante che nel frattempo l'IVA e l'imposta di consumo gravanti su tali prodotti fossero state aumentate di oltre 2 fiorini.

Secondo il Governo olandese, inoltre, dalla definizione della nozione di misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative figurante nella sentenza Dassonville e dalla direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50 si può desumere che i provvedimenti in materia di prezzi minimi possono costituire misure d'effetto equivalente solo se incidono sulle importazioni.

Tuttavia siffatti provvedimenti, per poter produrre gli effetti desiderati, devono interessare, in via di principio, tanto le merci di produzione nazionale quanto quelle importate; diversamente, essi sarebbero inoltre in contrasto con l'art. 7 del Trattato, il quale vieta ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità.

Il Governo olandese è pertanto dell'avviso che un determinato provvedimento, o l'applicazione che ne viene fatta, debba essere considerato misura d'effetto equivalente solo qualora non tenga sufficientemente conto della situazione — che può essere diversa — delle merci importate rispetto ai prodotti nazionali. Una normativa in materia di prezzi minimi non costituisce una misura d'effetto equivalente, ai sensi dell'art. 30, se detti prezzi minimi sono fissati tenendo conto delle differenze esistenti fra i costi di produzione dei prodotti nazionali e quelli delle merci importate, e se essa consente esplicitamente — contemplando la possibilità di un'esenzione relativamente ai prodotti importati — oppure implicitamente — prevedendo la possibilità di un'esenzione di portata generale — l'emanazione di una disposizione speciale concernente i prodotti importati per il caso in cui la parità di trattamento riservata alle merci di produzione nazionale e a quelle importate comporti un ostacolo alle importazioni. Solo l'eventuale rifiuto delle autorità competenti di esercitare, qualora le circostanze lo richiedano, il potere di concedere esenzioni in favore dei prodotti importati potrebbe essere considerato alla stregua di una misura d'effetto equivalente.

Il regolamento di cui trattasi è conforme ai criteri sopra indicati: esso non costituisce un ostacolo agli scambi intracomunitari e, nell'ipotesi in cui i costi di produzione dei prodotti nazionali e di quelli importati avessero, in futuro, un andamento diverso da quello attuale, nulla vieterebbe di far ricorso alla possibilità di esenzione contemplata dall' art. 8.

Comunque, detto regolamento non ostacola le importazioni: infatti, il volume delle importazioni di ginepro e di «vieux» è del tutto insignificante.

Il Governo dei Paesi Bassi esamina poi una ad una le principali disposizioni del regolamento in materia di prezzi minimi.

Il divieto di vendere a prezzi inferiori ai prezzi di costo effettivi non può incidere in alcun modo sugli scambi intracomunitari; invero, i dettaglianti restano interamente liberi di far beneficiare i consumatori delle riduzioni, degli abbuoni ed altri vantaggi in materia di prezzi ottenuti all'atto dell'acquisto dei prodotti importati.

Nemmeno la disposizione in base alla quale il prezzo di catalogo unitario va maggiorato di 0,60 fiorini e dell'IVA costituisce un ostacolo alle importazioni: il prezzo minimo è fissato non già in base al prezzo di costo o alla qualità del prodotto nazionale, bensì individualmente per ciascun prodotto; la suddetta disposizione concerne unicamente la vendita al dettaglio, e la concorrenza fra importatori e commercianti di prodotti nazionali resta impregiudicata; essa rende vantaggiose per i dettaglianti persino le offerte a buon mercato, giacché questi lucrano interamente la differenza fra il prezzo d'acquisto e il prezzo minimo; solo la concorrenza fra i dettaglianti è limitata, ma tale limitazione non influisce in alcun modo sugli scambi fra gli Stati membri.

Del pari, deve escludersi che il prezzo di catalogo unitario possa ostacolare il commercio intracomunitario: poiché si tiene conto dei prezzi applicati dai fabbricanti, tutti i prodotti sono posti su un piede di parità. Ne consegue che tale disposizione non costituisce nemmeno una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 2, n. 3, lett. c), della direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50.

Il Governo olandese sottolinea che non è necessario tener conto di ogni differenza di prezzo, per quanto minima essa sia, fra il prodotto importato e la merce di produzione nazionale. Infatti una disposizione in tal senso sarebbe del tutto inattuabile, specie nel caso in cui non fosse possibile determinare il prezzo di costo del prodotto straniero.

Il Governo dei Paesi Bassi conclude sostenendo che il regolamento di cui trattasi possiede i requisiti — sopra indicati — necessari perché una normativa in materia di prezzi minimi sia conforme al Trattato: il prezzo minimo è stato fissato in base ai prezzi praticati per le bevande distillate ordinarie, prezzi che erano certamente diversi da quelli dei distillati di marca, ma fra i quali non sussistevano grandi differenze per quanto concerne i vari tipi di ginepro e di «vieux»; l'art. 8 del regolamento, poi, contempla la possibilità di esentare i prodotti importati dall'applicazione dello stesso regolamento; comunque, tale norma non è mai stata finora applicata.

Secondo la Commissione, non v'è alcun dubbio che anche le normative in materia di prezzi e di margini di utile che si applichino indistintamente alle merci di produzione nazionale e a quelle importate possano costituire misure d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30. A questo proposito, essa si richiama all'art. 3 della sua direttiva 22 dicembre 1969, n. 70/50, a. norma del quale i provvedimenti concernenti indistintamente «la commercializzazione dei prodotti» possono ricadere sotto il divieto delle misure di effetto equivalente quando i loro «effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci eccedono il contesto degli effetti propri di una regolamentazione commerciale». Lo stesso articolo precisa che «tale è, in particolare, il caso quando gli effetti restrittivi sulla libera circolazione delle merci sono sproporzionati rispetto al risultato perseguito [e] quando il medesimo obiettivo più essere raggiunto con altro mezzo che intralci in minor misura gli scambi». È vero che l'art. 3 non menziona, quali esempi di siffatte «regolamentazioni commerciali», i provvedimenti in materia di prezzi e di margini di utile; tuttavia, è chiaro che provvedimenti del genere vanno valutati in base a criteri identici a quelli stabiliti dalla direttiva o addirittura più rigorosi di questi; essi incidono direttamente sul mercato e sulla concorrenza e, anzi, non di rado perseguono espressamente tale scopo, com'è il caso del regolamento olandese di cui si discute.

Nel caso di specie occorre innanzitutto accertare quale effetto il citato regolamento abbia «direttamente o indirettamente, in atto o in potenza» sulle importazioni da altri Stati membri: si vedano le sentenze 11 luglio 1974 (causa 8/74, Dasssonville) e 23 gennaio 1975 (causa 31/74, Galli; Racc. 1975, pag. 47) nonché quelle pronunziate nell'ambito della causa 65/75, Tasca, e cause riunite 88-90/75 SADAM.

Per quanto concerne il fatto che le importazioni nei Paesi Bassi di ginepro giovane, ginepro invecchiato e «vieux» provenienti da altri Stati membri rappresentano solo una percentuale minima (dallo 0,5 all'1 %) delle vendite sul mercato nazionale, la Commissione sottolinea che l'applicazione degli artt. 30 e segg. del Trattato non è subordinata al volume delle importazioni interessate dal provvedimento restrittivo.

A suo avviso, i prezzi minimi, contrariamente ai prezzi massimi, falsano necessariamente la concorrenza in materia di prezzi fra i prodotti offerti. Sotto questo aspetto, un regolamento concernente i prezzi minimi al consumo come quello di cui trattasi è pertanto paragonabile ad un sistema collettivo, liberamente concordato, di accordi verticali sui prezzi imposti.

Tali accordi, ai quali partecipano produttori, importatori e commercianti di uno stesso Stato membro, rientrano di regola nella sfera d'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato. Invero, siffatti sistemi sfociano, anche se ciascuno stabilisce liberamente il livello dei propri prezzi, in accordi orizzontali mediante i quali gli interessati — fabbricanti e importatori — s'impegnano ad applicare il sistema dei prezzi imposti nella vendita dei loro prodotti. La partecipazione degli importatori influisce inevitabilmente sul commercio internazionale, specie se all'accordo aderiscono i principali importatori.

La Commissione passa quindi ad esaminare i tre tipi di prezzi minimi contemplati dal regolamento in oggetto allo scopo di accertare se essi possano influire sugli scambi fra gli Stati membri.

Il prezzo minimo generale esclude ogni possibilità di concorrenza nella fase della vendita al dettaglio. Nel caso in cui, in assenza di tale prezzo minimo, i prodotti importati potessero essere venduti al dettaglio a prezzi meno elevati, l'imposizione del prezzo minimo generale potrebbe costituire un ostacolo all'importazione: ciò dipende da svariati fattori.

A questo proposito, la Commissione osserva, in primo luogo, che è necessario stabilire quale sarebbe l'andamento dei prezzi al consumo dei prodotti nazionali analoghi per prezzo e qualità in assenza del prezzo minimo generale.

Se le possibilità di concorrenza in materia di prezzi nella fase della vendita al dettaglio fossero, per quanto concerne i prodotti importati, limitate in misura maggiore che per le merci di produzione nazionale, vi sarebbe certamente, un ostacolo all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato. Tuttavia, anche una limitazione della concorrenza in materia di prezzi che colpisse in egual misura i prodotti nazionali e quelli importati ostacolerebbe gli scambi intracomunitari: infatti, i prodotti importati, che di regola devono affermarsi sul mercato nazionale, necessitano, per natura, di un maggior margine concorrenziale, e peraltro tendono ad essere più competitivi, rispetto ai prodotti nazionali.

Il prezzo minimo generale non influisce sul processo formativo dei prezzi nelle fasi della produzione, del commercio all'ingrosso e dell'importazione; la libera formazione dei prezzi nelle fasi suddette, però, non vale ad annullare l'eventuale effetto restrittivo esercitato sulle importazioni dal prezzo minimo generale al consumo, ma può se mai — e ciò non è neppure del tutto certo — attenuarlo in misura minima. Infatti, è dubbio che il dettagliante, sebbene possa avere interesse ad incrementare la vendita del prodotto straniero perchè questo gli procura, grazie in particolare al prezzo minimo, un utile maggiore, riesca ad indurre il consumatore ad abbandonare il prodotto nazionale per una bevanda dello stesso prezzo distillata all'estero.

Ne deriva che il prezzo minimo generale limita la concorrenza in materia di prezzi fra il ginepro e il «vieux» ordinari da un lato e i prodotti di marca più cari dall'altro, senza, per questo, proteggere i margini di utile di cui i dettaglianti fruiscono nella vendita degli alcolici ordinari. Esso, pertano, serve in primo luogo gli interessi dei distillatori olandesi di prodotti di marca.

Il problema del se i prodotti importati possono essere offerti ai consumatori, in assenza del prezzo minimo generale, a un prezzo meno elevato, e se detto prezzo minimo limiti la concorrenza in materia di prezzi, per le bevande ordinarie importate, in misura maggiore che per le bevande di produzione nazionale, costituisce una questione di fatto la cui soluzione spetta al giudice nazionale.

Per quanto riguarda la disposizione in base alla quale il prezzo di catalogo unitario fissato dal produttore va maggiorato di 0,60 fiorini nonchè dell'IVA, la Commissione assume ch'essa stabilisce, in pratica, margini di utile minimi. Nella fase del commercio al minuto, detta norma esclude ogni concorrenza in materia di prezzi in relazione ad una stessa marca di ginepro giovane e di «vieux», ma lascia sussistere la libertà di concorrenza fra le diverse marche.

Per quanto concerne i prodotti importati, essa è applicata in pratica alle sole bevande olandesi di marca esportate in altri Stati membri per essere poi rivendute ai dettaglianti olandesi, giacché i fabbricanti di tali Stati membri non hanno notificato prezzi di catalogo unitari.

Escludendo ogni concorrenza in materia di prezzi relativamente ad una stessa marca e stabilendo margini di utile minimi, la disposizione suddetta tutela i dettaglianti che devono sopportare prezzi di costo relativamente elevati nei confronti delle imprese, quali i grandi magazzini e i «discounts», i cui prezzi di costo sono minori. Infatti, il regolamento di cui trattasi vieta di ripercuotere sul prezzo di vendita le riduzioni ottenute all'acquisto e di concedere sconti sullo stesso prezzo in caso, ad esempio, di compera effettuata secondo il sistema «self service» o di acquisto di grossi quantitativi di merce.

D'altra parte, la disposizione in esame non esclude, come si è visto, la concorrenza in materia di prezzi fra le diverse marche. Tale concorrenza, però, risulta attenuata in quanto si esplica fra i distillatori; questi, infatti, mediante la loro politica dei prezzi, determinano i prezzi minimi al consumo e, di conseguenza, limitano il contributo che la politica, in materia di prezzi, di un commercio al minuto attivo e indipendente potrebbe apportare alla concorrenza.

La disposizione che impone margini di utile minimi costituisce pertanto un ostacolo agli scambi intracomunitari, anche se i prodotti nazionali sono soggetti alla medesima restrizione per quanto concerne la concorrenza in materia di prezzi.

Anche il divieto di vendere a prezzi inferiori ai prezzi di costo effettivi costituisce in certo qual modo una disposizione che impone margini di utile minimi.

Tuttavia, tale divieto di vendere in perdita può difficilmente essere considerato come una restrizione della concorrenza, giacché le vendite sotto costo sono piuttosto sintomi di distorsioni della concorrenza sul mercato. Né è lecito ritenere che i prodotti importati debbano necessariamente essere venduti sotto costo per poter conquistare una posizione sul mercato interno. Deve pertanto escludersi che questa parte del regolamento in esame possa ostacolare le importazioni.

Per quanto concerne le norme del Trattato in materia di concorrenza, la Commissione sottolinea che, nonostante esse si applichino alle imprese, gli Stati membri non possono ignorarle.

A suo avviso, sebbene non sia possibile, attualmente, negare agli Stati membri il potere di istituire regimi di prezzi minimi, è però necessario, per valutare la compatibilità di siffatti regimi con l'art. 30, prendere in considerazione i principi enunciati, in materia di concorrenza, dall'art. 85.

La Commissione riprende così l'argomento da essa già presentato nell'ambito della causa 13/77, GB-INNO-BM/Vereniging Kleinhandelaars in Tabak (la sentenza della Corte, ancora inedita, è stata pronunziata il 16 novembre 1977).

Essa esamina poi la compatibilità del regolamento olandese controverso con l'art 30, tenendo conto dei criteri precisati dall'art. 3 della direttiva 22 dicembre 1969, n. 70/50, della sentenza 11 luglio 1974 (causa 8/74, Dassonville), e dei principi di cui all'art. 85 del Trattato.

L'obiettivo che le autorità olandesi intendono perseguire mediante il suddetto regolamento appare legittimo e ragionevole. Peraltro, a norma dell'art. 85, n. 3, possono essere esentate dal divieto sancito al n. 1 le intese che contribuiscono a migliorare la distribuzione delle merci.

Il prezzo minimo generale ha, sulle importazioni, un effetto restrittivo sproporzionato rispetto all'obiettivo perseguito. Invero, una normativa in materia di margini di utile che si applicasse anche alle bevande distillate ordinarie non solo tutelerebbe più efficacemente il commercio al minuto, ma limiterebbe in misura minore la concorrenza in materia di prezzi fra le diverse marche e i diversi tipi di distillati. A tale proposito è opportuno ricordare che, in base all'art. 85, n. 3, l'intesa non può imporre alle imprese interessate restrizioni che non risultino indispensabili per il raggiungimento degli obiettivi da essa perseguiti.

La disposizione che impone margini di utile minimi non sembra, al contrario, limitare la concorrenza e gli scambi intracomunitari in misura superiore a quanto è necessario per raggiungere lo scopo perseguito, a condizione, però, che il margine di profitto stabilito non sia eccessivo; si tratta di una questione di fatto la cui soluzione spetta al giudice nazionale. La disposizione suddetta limita la concorrenza nella fase della vendita al minuto, ma consente ch'essa si esplichi liberamente nelle fasi della produzione, dell'importazione e del commercio all'ingrosso. Anche da questo punto di vista, essa non risulta più restrittiva di quanto ammesso dall'art. 85, n. 3 («evitando … di dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi»).

Dalle considerazioni che precedono risulta che il prezzo minimo generale dev'essere considerato come misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa agli scambi, vietata dall'art. 30 del Trattato, in quanto esso si applica a prodotti importati da altri Stati membri e che, in sua assenza, potrebbero essere offerti ai consumatori a un prezzo meno elevato. Per contro, la disposizione che impone margini di utili minimi e quella che vieta di vendere in perdita non ricadono sotto il divieto sancito dall'art. 30.

La Commissione suggerisce pertanto di risolvere la prima questione come segue:

Un regolamento nazionale in materia di prezzi minimi, che si applichi indistintamente alle merci di produzione nazionale e a quelle importate e che concerna la vendita al dettaglio, sul mercato nazionale, di un prodotto per il quale non esiste un'organizzazione comune di mercato costituisce, in quanto si applica alle merci importate da altri Stati membri, una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione se il prezzo sia fissato ad un livello tale che — tenuto conto anche dei prezzi praticati per detto prodotto in altri Stati membri e delle condizioni generali in cui si esplica la concorrenza tra le merci nazionali e quelle importate considerate — abbia l'effetto di ostacolare le importazioni direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, e se tale effetto restrittivo sulle importazioni sia sproporzionato rispetto al legittimo obiettivo perseguito dal regolamento in materia di prezzi.

L'imputato nella causa principale e la Commissione sottolineano che la seconda questione del Gerechtshof è stata presentata per il caso in cui la Corte risolvesse la prima questione in senso negativo.

Secondo l'imputato nella causa principale, la seconda questione avrebbe dovuto essere così formulata: se gli artt. 92-94 del Trattato CEE vadano interpretati nel senso che il regolamento in materia di prezzi minimi … dev'essere considerato un aiuto ai sensi dell'art. 92, il quale — prima di poter trovare attuazione — va sottoposto al procedimento contemplato dall'art. 93, n. 3. A questo proposito, esso assume che l'istituzione di un aiuto effettuata senza la previa applicazione del suddetto procedimento non può essere giustificata argomentando che il provvedimento non è, o non deve essere, incompatibile col Trattato. La nozione di «aiuto» deve essere interpretata estensivamente, in conformità allo scopo perseguito dalle disposizioni in materia, nel senso ch'essa comprende tutti i provvedimenti che, sotto qualsiasi forma, mirano a favorire talune imprese o la produzione di talune merci. Nelle sentenze 2 luglio 1974 (causa 173/3, Italia/Commissione; Racc. 1974, pag. 709) e 22 marzo 1977 (causa 78/76, Steinike und Weinlig/Germania; Racc. 1977, pag. 595) la Corte ha dichiarato che l'art. 92 non distingue i provvedimenti considerati a seconda della loro causa o del loro scopo, ma li definisce in funzione dei loro effetti. Pertanto, il regolamento di cui trattasi costituisce un aiuto ai sensi degli artt. 92 e 93 del Trattato, il quale, prima di trovare attuazione, avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione in conformità all'art. 93, n. 3.

Secondo il Governo dei Paesi Bassi, dalla giurisprudenza della Corte, e in particolare dalle sentenze 2 luglio 1974 (causa 173/73) e 12 luglio 1973 (causa 70/72, Commissione/Germania; Racc. 1973, pag. 813), si può desumere che l'esenzione da un determinato onere può costituire un aiuto solo se sussistano le seguenti condizioni: l'onere di cui trattasi deve avere carattere pecuniario; esso deve essere imposto dai pubblici poteri; l'esenzione dev'essere stata concessa dai pubblici poteri. Orbene nessuna di tali condizioni sussiste nel caso di un regolamento che stabilisca prezzi minimi.

La Commissione sostiene che il regolamento in esame non costituisce un aiuto ai sensi degli artt. 92-94 in quanto non comporta, da parte dei pubblici poteri — direttamente, indirettamente o a posteriori — né una prestazione in denaro o in natura, né la rinuncia alla riscossione di imposte o di altre prestazioni in denaro o in natura.

L'imputato nella causa principale, rappresentato dall'avv. B. Greve, il Governo olandese, rappresentato dal sig. A. Bos, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico R. C. Fischer, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 24 novembre 1977.

La Corte aveva chiesto alle parti e alla Commissione di pronunziarsi, in udienza, su talune statistiche figuranti nella memoria della Commissione. Da tali statistiche risulta che le importazioni di ginepro dal Belgio, che nel 1975 raggiungevano i 173504 litri, sono calate, nel 1976, a 95650 litri. Nello stesso periodo, le importazioni da altri Stati membri sono aumentate, passando da 5541 a 25727 litri. La Corte aveva sottolineato, in proposito, che la nuova normativa è entrata in vigore il 6 gennaio 1976. L'imputato nella causa principale e la Commissione hanno dichiarato di non essere in grado di spiegare tali fatti. Il Governo dei Paesi Bassi ha fatto osservare, in proposito, che il totale delle vendite di distillati olandesi sul mercato olandese nel 1976 è stato inferiore di circa il 33 % al livello registrato nel 1975. Tale diminuzione è sostanzialmente dovuta sia ai massicci acquisti effettuati dai negozianti nell'ultimo quadrimestre del 1975 allo scopo di immagazzinare le bevande distillate in vista dell'aumento, dal 1o gennaio 1976, dell'imposta di consumo sull'alcool, sia alla vivacissima concorrenza sviluppatasi, a partire dal settembre 1975, a seguito della soppressione degli accordi verticali individuali sui prezzi imposti.

L'imputato nella causa principale ha dichiarato fra l'altro, ad integrazione delle sue osservazioni scritte, che, siccome le infrazioni del regolamento di cui trattasi non vengono più perseguite in attesa della sentenza della Corte, egli è attualmente in grado di vendere ginepro bianco belga a 9,90 fiorini il litro. Inoltre, un produttore tedesco gli ha offerto ginepro bianco al prezzo di 8,95 fiorini il litro, franco di porto ed esclusi gli sconti di quantità. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 13 dicembre 1977.

Con ordinanza 30 giugno 1977, pervenuta in cancelleria il 5 luglio successivo, il Gerechtshof di Amsterdam ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni relative all'interpretazione, da un lato, degli artt. 30-37 del Trattato concernenti la soppressione delle restrizioni quantitative negli scambi fra gli Stati membri e, dall'altro, degli artt. 92-94 del Trattato riguardanti gli aiuti concessi dagli Stati;

tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un procedimento penale promosso contro un negoziante di vini e liquori accusato di aver venduto bevande alcoliche a prezzi inferiori ai prezzi minimi fissati dal «Produktschap voor gedistilleerde dranken» in forza del regio decreto 18 dicembre 1975 (Staatsblad n. 746).

Il regolamento del Produktschap 17 dicembre 1975, relativo ai prezzi delle bevande distillate, approvato dal ministro degli affari economici il 19 dicembre 1975, ha istituito, per la vendita al dettaglio nell'ambito nazionale, un regime di prezzi minimi fissati secondo criteri differenti per ciascuna categoria di bevande distillate;

per quanto concerne le bevande del tipo «ginepro giovane» e «vieux», il prezzo minimo è calcolato in base al prezzo di catalogo unitario del fabbricante, maggiorato di 0,60 fiorini e dell'IVA e, in ogni caso, non può essere inferiore a 11,25 fiorini il litro;

per le bevande del tipo «ginepro invecchiato», il prezzo minimo è fissato a 11,25 fiorini il litro;

per tutte le altre bevande distillate, il prezzo minimo è pari al prezzo d'acquisto effettivo maggiorato dell'IVA;

in forza dell'art. 7 del regolamento, il prezzo minimo, inizialmente fissato a 11,25 fiorini, è stato aumentato a 11,70 fiorini in ragione dell'andamento dei costi;

l'art. 8 autorizza il presidente del Produktschap a concedere esenzioni dall'applicazione del regolamento in taluni casi o gruppi di casi;

dal preambolo del regio decreto 18 dicembre 1975 risulta che l'autorizzazione conferita al Produktschap di emanare una siffatta normativa mirava a favorire l'adeguamento del commercio di vini e liquori alle condizioni di normale concorrenza e doveva essere limitata a un periodo di tre anni.

Con la prima questione si chiede in sostanza se gli art. 30-37 del Trattato vadano interpretati nel senso che il divieto da essi sancito concerne un regime di prezzi come quello di cui trattasi;

l'art. 30 vieta, negli scambi fra Stati membri, qualsiasi misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa;

per l'applicazione di tale divieto, è sufficiente che le misure di cui trattasi siano idonee a ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, le importazioni fra Stati membri;

benché una normativa nazionale in materia di prezzi che si applichi indistintamente alle merci di produzione nazionale e ai prodotti importati non possa, generalmente, produrre un simile effetto, in determinati casi può tuttavia verificarsi il contrario;

così, un ostacolo all'importazione potrebbe risultare, in particolare, dal fatto che un'autorità nazionale fissi prezzi o margini di utile a un livello tale da svantaggiare i prodotti importati rispetto ai prodoti nazionali corrispondenti, in quanto essi non possono essere smerciati con profitto nelle condizioni stabilite oppure perché il vantaggio concorrenziale risultante da costi di produzione inferiori ne risulta neutralizzato;

la questione in esame va risolta alla luce di tali considerazioni, dato che la merce di cui trattasi nella fattispecie non rientra in un'organizzazione comune di mercato.

Innanzitutto, una norma nazionale che vieta indistintamente la vendita al dettaglio di prodotti nazionali e di prodotti importati a prezzi inferiori al prezzo d'acquisto pagato dal dettagliante non può produrre effetti negativi sullo smercio dei soli prodotti importati e, pertanto, non può costituire una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione;

inoltre, il fatto che il margine di utile minimo sia stato fissato non già ad una percentuale del prezzo di costo, bensì ad un importo determinato, che si applica indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati non può, del pari, avere l'effetto di svantaggiare i prodotti importati, eventualmente meno cari, in casi come quello di specie, in cui l'importo del margine di utile costituisce una quota relativamente modesta del prezzo al dettaglio definitivo;

per contro, il prezzo minimo fissato ad un importo determinato, pur applicandosi indistintamente alle merci di produzione nazionale e ai prodotti importati, può ostacolare lo smercio di questi ultimi in quanto impedisce che il loro prezzo di costo inferiore si ripercuota sul prezzo di vendita al consumatore;

questa conclusione si impone anche se l'autorità competente sia autorizzata a concedere esenzioni dall'applicazione del prezzo minimo fisso e se si avvalga ampiamente di tale autorizzazione a favore dei prodotti importati: infatti, la necessità, per l'importatore o il negoziante, di sottoporsi alle formalità amministrative inerenti a un siffatto regime può, di per se stessa, costituire una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa;

il carattere temporaneo dell'applicazione dei prezzi minimi fissi non è un elemento tale da giustificare un simile provvedimento, dal momento che questo è incompatibile, per altri motivi, con l'art. 30 del Trattato;

la prima questione va pertanto così risolta: l'art. 30 del Trattato CEE deve essere interpretato nel senso che la determinazione, da parte di un'autorità nazionale, di un prezzo minimo di vendita al dettaglio, fissato ad un importo determinato e applicabile indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati, costituisce, in condizioni come quelle contemplate dal regolamento 17 dicembre 1975 del Produktschap voor gedistilleerde dranken, una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione, vietata dal suddetto articolo.

La seconda questione mira, in sostanza, a stabilire se gli artt. 92-94 del Trattato vadano interpretati nel senso che un regime di prezzi come quello di cui trattasi costituisce, ai termini di tali articoli, un aiuto concesso dallo Stato;

a norma dell'art. 92, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o taluni prodotti, falsino o minaccino di falsare la concorrenza;

qualunque sia la definizione che va data alla nozione di aiuto ai sensi del suddetto articolo, dal testo stesso di questo risulta che un provvedimento caratterizzato dalla fissazione di prezzi minimi al dettaglio, allo scopo di favorire i distributori di un prodotto e a carico esclusivo dei consumatori, non può costituire un aiuto ai sensi dell'art. 92;

infatti, i vantaggi che un simile intervento nel processo formativo dei prezzi comporta per i distributori del prodotto considerato non sono concessi, né direttamente, né indirettamente, mediante risorse statali ai sensi dell'art. 92;

la seconda questione va pertanto risolta come segue: l'art. 92 del Trattato CEE deve essere intrerpretato nel senso che la fissazione, da parte di un'autorità pubblica, ma a carico esclusivo dei consumatori, di prezzi minimi per la vendita al dettaglio di un determinato prodotto non costituisce un aiuto statale ai sensi di detto articolo.

Le spese sostenute dal Governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.