Corte giust. UE, Sentenza del 18 novembre 1975, causa 30/75

Il provvedimento di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

In forza della decisione della Commissione 5 dicembre 1960 (GU n. 4 del 20 gennaio 1961, pag. 29), potevano fruire del regime preferenziale comunitario le merci oggetto di scambi intracomunitari accompagnate — a seconda dei casi — da un certificato DD 1 o DD 3. Il primo veniva rilasciato per le merci trasportate direttamente dallo Stato esportatore a quello importatore; il secondo doveva accompagnare la spedizione «negli altri casi».

Successivamente, con decisione della Commissione 17 luglio 1962 (GU n. 76 del 24 agosto 1962, pag. 2140) veniva istituito il certificato mod. DD 4, prescritto per i prodotti agricoli soggetti al prelievo intracomunitario. L'obbligo del certificato DD 4 era connesso, a seconda dei prodotti, al loro assoggettamento a prelievo. Nel caso del latte e dei prodotti lattiero-caseari — fra cui i formaggi —, l'assoggettamento a prelievo decorreva dal 1o novembre 1964 in virtù dell'art. 32 del regolamento (CEE) del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 13 (GU n. 34 del 27 febbraio 1964, pag. 549), concernente la graduale attuazione d'una organizzazione comune nel settore in causa, modificato dall'art. 1, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1964, n. 82 (GU n. 105 del 1o luglio 1964, pag. 1626).

Dopo il 1o novembre 1964, la società italiana SpA Van den Bergh, dante causa della SpA Unil-It., attrice nel procedimento di merito, importava dalla Repubblica federale tedesca e dai Paesi Bassi partite di formaggio spedite nell'ottobre 1964 con i certificati modd. DD 1 e DD 3 che — a quanto risulta — erano i soli documenti che le autorità dei due paesi esportatori fossero in grado di rilasciare in quel periodo.

L'Amministrazione delle finanze italiana applicava l'aliquota doganale prevista per i paesi terzi in quanto la merce era priva del certificato mod. DD 4, unico documento che, dal 1o novembre 1964, poteva comprovare l'origine comunitaria del prodotto. L'onere fiscale ammontava a Lit. 90115000, versate dall'attrice, ma reclamate come pagamento d'indebito dinanzi al tribunale di Milano, che accoglieva la domanda. Accogliendo l'appello dell'Amministrazione delle finanze, la Corte d'appello di Milano negava il diritto della Unil-It. a ripetere l'indebito.

In sede di cassazione, il giudice adito, ritenendo che la soluzione della controversia implicasse l'interpretazione del diritto comunitario, decideva, in conformità all'art. 177 del trattato CEE, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia, in via pregiudiziale, le seguenti questioni:

a — 1. se — per effetto del coordinamento tra le disposizioni dettate, ai sensi degli artt. 9 e 10 del trattato, dalla decisione della Commissione CEE in data 17 luglio 1962 e quelle dettate dal regolamento n. 13/64/CEE del Consiglio in data 5 febbraio 1964 — la applicazione diretta all'interno di ciascuno degli Stati membri del regime dei prelievi istituito con il secondo provvedimento citato nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari abbia comportato, fin dalla data iniziale fissata nell'art. 24 del provvedimento stesso e successive modificazioni, ed indipendentemente dalla emanazione di norme interne al riguardo da parte dei singoli Stati, l'onere dell'impiego, per l'ammissione al godimento del trattamento comunitario, del certificato per la circolazione «DD 4» previsto dal primo provvedimento, e ciò in armonia con quanto ritenuto dalla Corte di giustizia con la decisione 22 ottobre 1970 in causa 12/70 (Craeynestet e Vandewalle), nonché a — 2. se tale normativa valga anche per le ipotesi in cui la ricordata data iniziale di applicazione del regolamento n. 13/64 sia caduta tra il momento della esportazione delle merci da uno degli Stati membri e quello dell'importazione in altro Stato membro, b) se, in caso di soluzione affermativa dei quesiti precedenti, il regime istituito con il predetto regolamento 13/64/CEE sia applicabile (ex art. 2, paragrafi 1 e 2 della decisione citata 17 luglio 1962 e nota II del modello allegato, in relazione all'ultimo capoverso del preambolo) soltanto nelle ipotesi di trasporto diretto, oggetto del certificato per la circolazione «DD 1» previsto nella decisione della Commissione CEE in data 5 dicembre 1960 (art. 2, paragrafo 1, comma 1o e paragrafo 2), ovvero anche «negli altri casi», oggetto del diverso certificato «DD 3», pure previsto nella stessa decisione 5 dicembre 1960 (art. 2, paragrafo 1, comma 2o).

L'ordinanza di rinvio del 22 novembre 1974 è stata registrata in cancelleria il 18 marzo 1975.

La ricorrente nella causa principale, la Commissione ed il governo italiano hanno depositato osservazioni scritte in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE.

Dopo aver analizzato la normativa comunitaria che ha istituito i certificati DD 1 per le merci importate direttamente da uno Stato membro, il certificato DD 2 per gli altri casi (decisione della Commissione 5 dicembre 1960) e il certificato DD 4 per i prodotti agricoli soggetti a prelievi intracomunitari (decisione della Commissione 17 luglio 1962), la Commissione ricorda che il regolamento n. 13/64 ha istituito una organizzazione comune di mercato nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, fondata sostanzialmente sulla riscossione di prelievi inferiori a quelli applicati alle importazioni provenienti dai paesi terzi, al fine di privilegiare la produzione comunitaria.

A proposito della prima questione, la Commissione, richiamandosi alla sentenza della Corte 22 ottobre 1970 nella causa 12-70, Craeynest e Vandewalle contro Stato Belga (Racc. 1970, pag. 905), sostiene che, per quanto concerne i prodotti in causa, dal 1o novembre 1964, il certificato DD 4 è divenuto un documento indispensabile in virtù del regolamento n. 13/64, che in quel giorno è entrato in vigore, sia in virtù della decisione della Commissione 17 luglio 1962, immediatamente efficace a prescindere da ogni provvedimento interno di attuazione, giacché — secondo la Commissione — stabilisce un obbligo incondizionato, dal contenuto sufficientemente chiaro e preciso.

Pertanto, gli eventuali diritti ed obblighi non potevano insorgere in forza della legislazione interna, che ricalcava soltanto le disposizioni cogenti e immediatamente efficaci del diritto comunitario.

Passando alla seconda questione, la Commissione assume che l'obbligo di produrre il certificato DD 4 sussiste anche nell'ipotesi in cui il regolamento n. 13/64 sia entrato in vigore allorchè alcune partite erano state esportate da uno Stato membro, ma non ancora importate nell'altro. Il regolamento n. 13/64 — entrato in vigore il 1o novembre 1964 —, che costituiva una prima tappa nell'attuazione dell'organizzazione comune di mercato nel settore dei prodotti lattiero-caseari, aveva istituito dei prelievi anche negli scambi fra Stati membri; la loro incidenza, tuttavia, era inferiore a quella dei prelievi stabiliti per le importazioni provenienti da paesi terzi, onde garantire una preferenza ai prodotti comunitari. Era quindi essenziale stabilire con certezza fin dal 1o novembre 1964 se un determinato prodotto potesse fruire del trattamento preferenziale comunitario previsto dal suddetto regolamento. In forza della decisione 17 luglio 1962, e in particolare dell'art. 3, n. 2, solo il certificato DD 4 costituiva il «titolo giustificativo» che consentiva di fruire dei prelievi intracomunitari. D'altra parte, la società importatrice avrebbe potuto avvalersi della clausola stabilita dal n. 1, secondo comma del suddetto art. 3, il quale, proprio allo scopo di tutelare gli interessi legittimi dei singoli, prevede che il certificato DD 4 può essere richiesto anche ad esportazione avvenuta «nel caso in cui esso non sia stato presentato, a causa di un errore o di una omissione involontaria, al momento dell'esportazione».

Per quanto riguarda la terza questione, la Commissione osserva che «il certificato DD 4 poteva essere utilizzato unicamente per le merci trasportate direttamente dallo Stato membro di esportazione nello Stato membro di importazione». Poiché l'art. 2, n. 2, della decisione 17 luglio 1962, che precisa il significato di tale espressione, ricalca l'art. 2 della decisione 5 dicembre 1960, concernente il certificato DD 1, se ne deve dedurre che, per quanto riguarda i prodotti agricoli, quest'ultimo documento veniva sostituito dal mod. DD 4, mentre il ricorso al certificato DD 3 era vietato dal momento in cui i suddetti prodotti erano assoggettati a prelievi intracomunitari. Il certificato DD 3, il cui rilascio non era subordinato agli accertamenti previsti per le merci soggette al regime dei prelievi agricoli, non poteva mai dare la certezza che il prodotto da esso accompagnato rispondesse ai requisiti stabiliti dal regolamento n. 13/64 per l'applicazione del regime preferenziale intracomunitario.

La società Unil ritiene improprio il richiamo della Corte di Cassazione alla sentenza della Corte di giustizia 22 ottobre 1970 nella causa 12-70, Craeynest e Van-dewalle contro Stato belga. Infatti, quella causa verteva su un'importazione fraudolenta, tale cioè da comportare sanzioni penali a carico dei responsabili, mentre nella fattispecie si tratta di un'importazione di prodotti lattiero-caseari provenienti senza alcun dubbio da Paesi della Comunità, effettuata in conformità alle leggi allora vigenti.

Il regolamento n. 13/64 si è limitato ad istituire, dal 1o novembre 1964, nel settore dei prodotti lattiero-caseari, un sistema di prelievi, senza dettare alcuna normativa vincolante per gli Stati membri circa la procedura e le modalità da seguire per l'accertamento dell'origine comunitaria dei prodotti importati. Nemmeno la decisione della Commissione 17 luglio 1962 imponeva agli Stati membri l'adozione del certificato DD 4 come unico mezzo di prova idoneo ad attestare la provenienza delle merci da paesi della CEE. I certificati DD 1, DD 003 e DD 4 dovevano servire a stabilire con maggior immediatezza se i prodotti potevano fruire del regime preferenziale comunitario. Alle autorità doganali, comunque, rimaneva la facoltà di richiedere tutti gli altri documenti idonei a comprovare l'origine comunitaria delle merci.

La ricorrente assume che nessuna norma, interna o comunitaria, imponeva tassativamente di far uso, a decorrere dal 1o novembre 1964, del certificato DD 4. Del resto, essa non avrebbe potuto comunque richiedere tale documento, giacché, all'epoca dell'esportazione litigiosa, nell'ottobre 1964, le autorità doganali in conformità alle norme allora vigenti, rilasciavano per i prodotti lattiero-caseari solo dei certificati DD 1 e DD 3.

È infine abnorme assoggettare al regime «paesi terzi» prodotti importati dall area comunitaria e muniti di certificato d'origine comprovante la loro indubbia provenienza dai paesi della Comunità.

L'esame della seconda questione mette in luce l'illegittimità del rifiuto delle autorità doganali di applicare i prelievi intracomunitari all'importazione in causa. Le merci, infatti, erano accompagnate da un certificato DD 1 e da un certificato DD 3; la presenza di quest'ultimo documento sta a dimostrare che esse, almeno in parte, non erano state trasportate «direttamente» — ai sensi dell'art. 2, n. 2, della decisione della Commissione 5 dicembre 1960 — dallo Stato membro esportatore a quello importatore. L'art. 2, n. 1, della decisione 17 luglio 1962 precisa che «il certificato per la circolazione delle merci di cui al mod. DD 4 può essere utilizzato in tutti i casi in cui le merci cui esso è vincolato siano trasportate direttamente dallo Stato membro di esportazione nello Stato membro di importazione». La definizione della nozione di «trasporto diretto» enunciata dallo stesso articolo nel n. 2 coincide con quella datane dall'art. 2 della decisione 5 dicembre 1960 a proposito del certificato DD 1. Se ne deve concludere, quindi, che il certificato DD 4 ha sostituito il solo mod. DD 1 per quanto riguarda i prodotti agricoli soggetti ai prelievi intracomunitari e trasportati direttamente dallo Stato membro esportatore a quello importatore. Il certificato DD 3 restava in vigore per le importazioni indirette.

Secondo il governo italiano, il primo quesito del giudice a quo è già stato risolto con la sentenza della Corte 22 ottobre 1970 nella causa 12-70, dalla quale si arguisce che la produzione del certificato DD 4 è la conditio sine qua non per poter fruire del regime preferenziale intracomunitario e detto certificato non può venir sostituito da alcun altro documento comprovante l'origine comunitaria o la libera pratica delle merci. È inoltre essenziale — prosegue il governo italiano — che, nei diversi Stati membri, l'origine comunitaria di una merce venga dimostrata mediante mezzi di prova uniformi, quindi «la mancata attuazione dei provvedimenti nazionali intesi a recepire lo specifico strumento del DD 4 nell'ambito del sistema di cooperazione amministrativa, potrebbe soltanto condurre al rifiuto del trattamento preferenziale comunitario». Per quanto concerne la seconda questione, il governo italiano osserva che la Commissione aveva la facoltà, in forza dell'art. 32, ultimo comma, del regolamento n. 13/64, di adottare dei provvedimenti di carattere transitorio, secondo la procedura del «comitato di gestione».

Il mancato esercizio di tali facoltà dimostra che non era necessario apportare un correttivo al sistema. Per di più, nei casi dubbi — e questa è, in particolare, l'ipotesi della fattispecie — gli interessati potevano avvalersi dell'art. 3, n. 1, comma secondo, della decisione 17 luglio 1962, il quale dispone che, in caso di omissione involontaria, il certificato DD 4 «può essere vidimato, in via eccezionale, anche successivamente all'avvenuta esportazione delle merci alle quali si riferisce».

In merito alla terza questione, il governo italiano sostiene che la decisione 17 luglio 1962 esclude «le merci assoggettate ai prelievi agricoli dal campo di applicazione della decisione della Commissione 5 dicembre 1960, prescrivendo nei loro confronti condizioni speciali più rigorose per l'ammissione al trattamento preferenziale intracomunitario, che escludono espressamente il trasporto indiretto». «Tale esclusione — che aveva già in precedenza trovato attuazione in altri settori — è inerente sia alla qualificazione oggettiva delle merci soggette ad una organizzazione comune di mercato, agli effetti della loro ammissione al regime dei prelievi intracomunitari, basato su un raffronto diretto fra i prezzi praticati rispettivamente nello Stato membro esportatore e in quanto importatore.»

All'udienza del 23 settembre 1975, la Commissione, rappresentata dal suo agente, sig. Maestripieri, il governo italiano, rappresentato dal suo agente, sig. Zagari, e l'attrice nella causa principale, rappresentata dal sig. Rossi, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 ottobre 1975.

Con sentenza 22 novembre 1974, pervenuta in cancelleria il 18 marzo 1975, la Corte suprema di cassazione ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, tre questioni relative all'interpretazione della decisione della Commissione 17 luglio 1962 (GU n. 76, del 24 agosto 1962, pag. 2140) e di talune disposizioni del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 13 (GU n. 34, del 27 febbraio 1964, pag. 549), come modificato dal regolamento del Consiglio 30 giugno 1964, n. 82 (GU n. 105 del 1o luglio 1964, pag 1626).

La decisione di cui trattasi istituisce dei metodi di cooperazione amministrativa speciali per l'applicazione dei prelievi intracomunitari istituiti nell'ambito della politica agricola comune. Essa fa seguito ad una decisione della stessa natura della Commissione, in data 5 dicembre 1960 (GU n. 4, del 20 gennaio 1961, pag. 29), la quale contempla, per tutte le merci che circolano fra gli Stati membri, dei certificati DD 1 o DD 3, a seconda dei casi, da esibirsi alle autorità doganali all'atto del passaggio della frontiera.

In deroga a quella del 5 dicembre 1960, la decisione di cui è causa contempla, per le merci soggette, all'atto del passaggio della frontiera, a prelievi agricoli, uno speciale certificato (DD 4) alla cui esibizione è subordinata, al momento della loro ammissione nello Stato membro importatore, l'applicazione nei loro confronti del regime dei prelievi comunitari, più favorevole di quello al quale sono sottoposte le merci importate da paesi terzi. Il certificato DD 4 è concepito in modo da consentire il controllo dei requisiti per l'applicazione del regime intracomunitario ed in particolare della circostanza che si tratta di derrate agricole effettivamente prodotte nella Comunità.

Il regolamento del Consiglio n. 13/64, relativo alla graduale instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei latticini (modificato dal regolamento n. 82/64) istituisce per i prodotti ivi contemplati, tra cui il formaggio, un duplice sistema di prelievi — sugli scambi coi paesi terzi, da un lato, e sugli scambi intracomunitari, dall'altro — destinati ad entrare in vigore il 1o novembre 1964. A partire da tale data, per l'applicazione del regime dei prelievi agricoli intracomunitari, in forza degli artt. 1 e 4 della decisione 17 luglio 1962 doveva essere esibito alla dogana dello Stato membro importatore il certificato di circolazione DD 4, e ciò entro un mese dalla data del visto doganale dello Stato membro esportatore.

La lite pendente dinanzi alla Corte di cassazione riguarda un'impresa che aveva importato in Italia, dalla Repubblica federale e dai Paesi Bassi — dopo il 1o novembre 1964 — delle partite di formaggio, spedite nel mese d'ottobre 1964 e accompagnate in parte da certificati DD 1 (trasporto diretto) e in parte da certificati DD 3 (trasporto detto indiretto).

La SpA Unil, ricorrente nella causa principale, sostiene di non aver potuto ottenere, né dall'amministrazione tedesca, né da quella olandese, detto certificato DD 4 per le merci di cui sopra.

D'altro canto, all'atto dell'importazione (se avvenuta prima del 19 novembre 1964) non era stata ancora emanata in Italia alcuna disposizione di legge, né era stato adottato alcun provvedimento amministrativo, per estendere alle merci di cui al regolamento n. 13/64 l'obbligo di esibire il certificato DD 4. Solo una circolare ministeriale del 19 novembre 1964 ha imposto tale obbligo, mentre per il periodo dal 1o al 19 novembre, una circolare telegrafica aveva disposto che, in via temporanea, i latticini sarebbero stati ammessi in Italia sotto il regime del dazio in sospeso.

Del resto, solo il decreto-legge 23 dicembre 1964 (Gazzetta ufficiale 23. 12. 1964) ha istituito, con effetto dal 1o novembre 1964, il duplice regime dei prelievi per i latticini.

Secondo la ricorrente nella causa principale la quale, nel corso della fase orale, ha prodotto in proposito delle dichiarazioni dei suoi corrispondenti nei paesi esportatori, i suoi tentativi di procurarsi, durante il mese di novembre 1964, dei certificati DD 4, sarebbero falliti a causa del rifiuto delle autorità doganali di detti paesi.

Circa 18 mesi dopo l'importazione, l'Amministrazione italiana ha preteso dalla ricorrente nella causa principale i prelievi afferenti agli scambi coi paesi terzi, adducendo che l'importazione non era stata effettuata con la scorta del certificato DD 4.

Con una prima questione si chiede alla Corte se, per effetto della decisione 17 luglio 1962, in relazione al regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 13, l'applicazione diretta, all'interno di ciascuno degli Stati membri, del regime di prelievi istituito da detto regolamento n. 13/64 abbia comportato, fin dal 1o novembre 1964 e indipendentemente dall'emanazione di norme interne al riguardo da parte dei singoli Stati, l'obbligo di usare, per l'ammissione al godimento del trattamento comunitario, il certificato DD 4.

Il regolamento n. 13/64 (art. 12) vieta con effetto dal 1o novembre 1964, negli scambi fra Stati membri dei prodotti agricoli ch'esso contempla, la riscossione di qualsiasi dazio doganale e di qualsiasi tassa d'effetto equivalente. Per detti scambi intracomunitari esso istituisce, per la durata del periodo transitorio, un regime di prelievi di cui gli Stati membri stabiliscono, a norma dell'art. 8, l'importo, in conformità ai criteri sanciti dallo stesso regolamento.

Questo regolamento attribuisce agli operatori economici il diritto di sottostare, per quanto riguarda gli scambi intracomunitari, ad un prelievo inferiore a quello che colpisce le importazioni delle stesse merci da paesi terzi.

La decisione 17 luglio 1962 impone agli Stati membri di ammettere unicamente l'esibizione del certificato DD 4 come prova del soddisfacimento delle condizioni poste per la riscossione del prelievo più favorevole.

Quest'obbligo imposto, allo scopo di impedire gli abusi, per quanto riguarda il modo in cui l'operatore economico deve comprovare il proprio diritto, implica che gli Stati membri interessati pongano tale operatore in grado di adempiere l'obbligo stesso. Ciò non avviene sino a che nello Stato membro importatore non siano stati presi i provvedimenti necessari per rendere obbligatoria l'esibizione del certificato DD 4, di guisa che le merci devono necessariamente attraversare la frontiera con la scorta dei documenti contemplati dalla disciplina anteriore.

Di conseguenza, il fatto che unicamente l'esibizione del certificato DD 4 può valere come prova del possesso dei requisiti che danno diritto a sottostare al solo prelievo intracomunitario, non può essere opposto all'operatore economico il quale, nel momento in cui le merci attraversano la frontiera, soddisfi le condizioni di forma in quel momento ancora poste dallo Stato importatore.

Indubbiamente, l'art. 3, n. 1, 2o comma, della decisione 17 luglio 1962 stabilisce che «il certificato per la circolazione delle merci modello DD 4 può essere vidimato, in via eccezionale, anche successivamente all'esportazione delle merci alle quali si riferisce, nel caso in cui esso non sia stato presentato, a causa di un errore o di una omissione involontaria, al momento dell'esportazione». Questa disposizione riguarda però delle ipotesi diverse da quella che lo Stato membro interessato non avesse ancora imposto l'obbligo di esibire un certificato DD 4.

La prima questione va quindi risolta nel senso che la decisione 17 luglio 1962, in relazione al regolamento n. 13/64 (come modificato dal regolamento n. 82/64), ha attribuito all'operatore economico il diritto di pagare solo il prelievo comunitario a condizione di fornire — mediante esibizione del certificato DD 4 — la prova del soddisfacimento delle condizioni poste per il godimento del trattamento comunitario; lo Stato membro che non ha adottato i provvedimenti per la concreta attuazione di detta decisione non può tuttavia opporre agli operatori economici l'inadempimento degli obblighi ch'essa impone e deve, in via provvisoria, consentire altri adeguati modi di provare il soddisfacimento delle dette condizioni.

La soluzione data alla prima questione rende prive di oggetto le restanti questioni.

Le spese sostenute dal governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.