Corte giust. UE, Sentenza del 28 ottobre 1982, cause riunite 50/82, 51/82, 52/82, 53/82, 54/82, 55/82, 56/82, 57/82 e 58/82

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono così riassumere:

Il sig. Dorea Marina e altri comandanti di pescherecci immatricolati in Spagna sono imputati, dinanzi al Tribunal de grande instance di Bayonne, per aver esercitato la pesca senza essere muniti dell'apposita licenza richiesta dai regolamenti comunitari da applicare alle navi battenti bandiera spagnola ovvero in violazione delle condizioni relative alla licenza di cui erano titolari. Essi venivano sorpresi a pescare al largo di Bayonne, nella zona economica francese compresa fra le 12 e le 200 miglia dalla costa. I fatti avevano luogo il 28 marzo 1981 nella causa 50/82 e in date diverse, durante il periodo compreso fra il 28 luglio e il 21 settembre 1981, nella cause 51-58/82. Come risulta dalle sentenze di rinvio, il Tribunal de grande instance ha ritenuto che i regolamenti comunitari di cui è causa, in quanto sottopongono a restrizioni il diritto dei cittadini spagnoli subordinando, nei loro confronti, l'esercizio della pesca a diverse condizioni e particolarmente al rilascio di una licenza, possono modificare impegni internazionali precedenti quali, in particolare, la Convenzione di Londra sulla pesca del 9 marzo 1964, l'Accordo franco-spagnolo sulla pesca del 20 marzo 1967, nonché la Convenzione di Ginevra del 29 aprile 1958 sulla pesca e la conservazione delle risorse biologiche dell'alto mare. Nella causa 50/82, il tribunale ha constatato che l'Accordo sulla pesca sottoscritto il 15 aprile 1980 tra la CEE ed il Governo della Spagna, che contempla in particolare il rilascio di licenze per le navi da pesca, non era ancora in vigore il 28 marzo 1981; pertanto l'accordo, essendo atto ad abrogare i succitati impegni internazionali precedenti, non sembra provvisoriamente applicabile. Nelle cause 51-58/82, il tribunale ha ritenuto che tale Accordo consideri in effetti, all'art. 1, solo le condizioni dell'esercizio della pesca e che autorizzi soltanto quindi la CEE e la Spagna a ripartire equamente, in uno spirito di non discriminazione e di parità, le restrizioni all'esercizio della pesca che possono rendersi necessarie, se del caso a mezzo delle licenze. Infatti, l'Accordo non precisa affatto che tali restrizioni sono riservate unicamente agli spagnoli. Di conseguenza, il Tribunal de grande instance, con sentenze 17 settembre (causa 50/82), 22 ottobre (cause 51, 52 e 58/82) e 5 novembre 1981 (cause 53-57/82), ha sospeso i giudizi finché la Corte di giustizia si sia pronunziata, in via pregiudiziale, sulla validità nei confronti di impegni internazionali precedenti e, in caso affermativo, sull'opponibilità ai cittadini spagnoli dei regolamenti comunitari applicabili nelle presenti cause, che dispongono provvedimenti di conservazione e di gestione delle risorse ittiche da applicare alle navi battenti bandiera della Spagna, in quanto tali regolamenti hanno subordinato a determinate condizioni l'esercizio della pesca da parte dei cittadini spagnoli nella zona economica istituita dal decreto 11 febbraio 1977, n. 77-130.

Le disposizioni dei regolamenti e degli accordi di cui trattasi nelle presenti controversie si possono così riassumere: a) Ai sensi della risoluzione del Consiglio 3 novembre 1976, concernente taluni aspetti esterni dell'istituzione nella Comunità, a decorrere dal 1° gennaio 1977, di una zona di pesca che si estende fino a 200 miglia (GU 1981, C 105, pag. 1), gli Stati membri della Comunità hanno esteso, dal 1° gennaio 1977, le rispettive zone di pesca a 200 miglia al largo delle loro coste che si affacciano sul Mare del Nord e sull'Atlantico settentrionale. Così, per la Francia, il decreto 11 febbraio 1977, n. 77-130, adottato in applicazione della legge 16 luglio 1976, n. 76-655, istituisce una zona economica al largo delle coste del territorio della Repubblica francese che si affacciano sul Mare del Nord, sulla Manica e sull' Atlantico, dalla frontiera franco-belga alla frontiera franco-spagnola, dal limite esterno delle acque territoriali fino a 188 miglia marine. L'art. 2 del suddetto decreto recita: «Con riserva delle norme del Trattato che istituisce la Comunità economica europea e delle disposizioni adottate per la sua attuazione, la pesca, in conformità alla legge 1° marzo 1888, in seguito emendata, è vietata ai pescherecci stranieri nella zona economica suddetta. Tuttavia, in deroga a tali disposizioni, possono essere rilasciate autorizzazioni di pesca a taluni pescherecci stranieri alle condizioni stabilite dal Trattato che istituisce la Comunità economica europea e dalle disposizioni adottate per la sua attuazione, dagli accordi internazionali e dal diritto nazionale francese». L'art. 3 fissa le sanzioni comminabili. b) Dopo l'estensione delle zone di pesca degli Stati membri a 200 miglia, lo sfruttamento delle risorse ittiche in tali zone da parte dei pescherecci appartenenti a paesi terzi è disciplinata da provvedimenti comunitari per ciascuno dei paesi interessati. In attesa della conclusione di accordi-quadro sulla pesca tra la Comunità e i suddetti paesi terzi, tali provvedimenti sono stati inizialmente adottati in forma provvisoria. Tenendo presente la data in cui i fatti hanno avuto luogo in ognuna delle presenti cause, il regime comunitario applicabile risulta: nella causa 50/82, dal regolamento del Consiglio 27 febbraio 1981, n. 554, che dispone talune misure provvisorie di conservazione e di gestione delle risorse ittiche da applicare alle navi battenti bandiera della Spagna (GU L 57, pag. 1); nelle cause 51-58/82, dal regolamento del Consiglio 1° giugno 1981, n. 1569, che dispone per il 1981, talune misure di conservazione e di gestione delle risorse ittiche da applicare alle navi battenti bandiera della Spagna (GU L 154, pag. 1). Tutti i succitati regolamenti stabiliscono che l'esercizio delle attività di pesca è subordinato all'esistenza a bordo di una licenza rilasciata dalla Commissione per conto della Comunità; le catture autorizzate per il periodo considerato ed il numero delle licenze che possono essere rilasciate alle navi battenti bandiera spagnola sono fissati in allegato. Inoltre, i regolamenti impongono un certo numero di obblighi precisi ai detentori delle licenze. c) L'accordo quadro sulla pesca concluso fra la CEE e la Spagna è stato siglato il 23 settembre 1978 e sottoscritto il 15 aprile 1980. L'accordo è stato approvato a nome della Comunità dal regolamento del Consiglio 25 novembre 1980, n. 3062, relativo alla conclusione dell'accordo sulla pesca tra la Comunità economica europea e il Governo della Spagna (GU L 322, pag. 3). Espletata la procedura di ratifica in Spagna, l'accordo è entrato in vigore il 22 maggio 1981 (GU 1981, L 204, pag. 34). Ai sensi dell'art. 12, l'Accordo, in attesa della sua entrata in vigore, viene applicato provvisoriamente a decorrere dalla data della sua firma, vale a dire dal 15 aprile 1980. Gli artt. 1, nn. 1, 2, 3 e 4, dell'accordo recitano : «Articolo 1 1. Il presente accordo è inteso a stabilire i principi e le regole che disciplineranno l'insieme delle condizioni dell' esercizio della pesca da parte dei pescherecci di ciascuna delle parti nelle zone di pesca soggette alla giurisdizione dell'altra parte. Articolo 2 Ciascuna delle parti concede ai pescherecci dell'altra parte l'accesso alla zona di pesca soggetta alla propria giurisdizione alle condizioni previste dagli articoli che seguono. Articolo 3 1. Ciascuna delle parti determina ogni anno per la zona di pesca soggetta alla propria giurisdizione, con riserva degli adattamenti che potrebbero essere resi necessari da circostanze imprevedibili e tenuto conto della necessità di garantire una gestione razionale delle risorse biologiche: a) il volume totale delle catture autorizzate per particolari popolazioni ittiche o gruppi di popolazioni, tenuto conto dei più sicuri dati scientifici di cui dispone, dell'interdipendenza delle popolazioni, dei lavori delle organizzazioni internazionali competenti e di tutti gli altri fattori pertinenti; b) previe appropriate mutue consultazioni, il volume delle catture concesse ai pescherecci dell'altra parte e le zone in cui tali catture possono essere effettuate. Entrambe le parti si fissano come obiettivo di realizzare un soddisfacente equilibrio delle possibilità di pesca di ciascuna di esse nella zona di pesca soggetta alla giurisdizione dell'altra parte. Nella determinazione delle suddette possibilità, ciascuna delle parti tiene conto: i) dell'opportunità di preservare le caratteristiche tradizionali delle attività di pesca nelle zone litoranee frontaliere; ii) della necessità di ridurre al minimo le difficoltà che potrebbe incontrare quella fra le due parti le cui possibilità di pesca risultassero diminuite dalla realizzazione dell'equilibrio summenzionato; iii) di qualsiasi altro fattore pertinente. 2. Ciascuna delle parti potrà adottare qualsiasi altra misura intesa a garantire la conservazione e la gestione razionale delle risorse nella zona di pesca soggetta alla propria giurisdizione. Le misure così adottate a seguito della fissazione annuale delle possibilità di pesca dell'altra parte non dovranno compromettere l'effettivo esercizio della pesca. Articolo 4 Ciascuna parte può decidere che l'esercizio di attività di pesca nella zona soggetta alla propria giurisdizione da parte dei pescherecci dell'altra parte sia subordinato alla concessione di licenze. Le competenti autorità di ciascuna parte notificano all'altra parte il nome, il numero di immatricolazione e le altre caratteristiche, pertinenti dei pescherecci per i quali è richiesta l'autorizzazione di pescare nella zona di pesca dell'altra parte. Tale disposizione si applica anche a qualsiasi natante destinato ad aiutare o ad assistere un peschereccio nella esecuzione di operazioni in diretto rapporto con l'attività di pesca del peschereccio. L'altra parte rilascerà licenze corrispondenti alle possibilità di pesca concesse conformemente all'articolo 3, paragrafo 1, lettera b).

Le sentenze di rinvio del Tribunal de grande instance di Bayonne sono state registrate in cancelleria I'll febbraio 1982. Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte gli imputati nella causa principale, rappresentati dall'aw. J. Tournaire, del foro di Bayonne, il Governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Gilbert Guillaume, direttore degli affari giuridici presso il ministero degli esteri, in qualità di agente, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. Daniel Vignes, direttore del suo Servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dalla sig.ra Moyra Sims, amministratore presso detto Servizio, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. François Lamoureux, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente. Con ordinanza 17 febbraio 1982, la Corte ha deciso di riunire le cause 50-58/82 ai fini della fase orale e della sentenza. Con ordinanza 29 giugno 1982, la Corte, a norma dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura, ha deciso di assegnare le cause riunite alla Prima Sezione. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Gli imputati nelle cause principali precisano innanzitutto che le sentenze di rinvio del Tribunale di Bayonne sono anteriori alle sentenze della Corte 8 dicembre 1981 (cause 180 e 266/80, Crujeiras Tome e Yurrita, Race. pag. 2997, e 181/80, Arbelaiz Emazabel, Race. pag. 2961), ai sensi delle quali i nuovi rapporti concretizzati dai regolamenti comunitari concernenti i pescatori spagnoli si sono sostituiti ai trattati internazionali precedenti e, sempre secondo le quali, gli elementi allora sottoposti alla Corte non erano atti ad inficiare la validità di detti regolamenti.

Essi sostengono tuttavia che il regolamento n. 1569/81 di cui si verte nelle cause 51-58/82, è invalido, o quanto meno inapplicabile, per due motivi. Innanzitutto le sanzioni previste all'art. 13 di tale regolamento in caso di mancato rispetto delle condizioni stabilite per le licenze, ossia il ritiro della licenza ovvero il mancato rinnovo per un periodo da 2 a 12 mesi, non sono accompagnate dalle garanzie necessarie al rispetto dei diritti della difesa riconosciuti dal diritto comunitario. Al riguardo, gli imputati nelle cause principali si richiamano alla sentenza della Corte 27 ottobre 1977 (causa 121/76, Moli, Race. pag. 1971), secondo la quale «ogni amministrazione, qualora adotti un provvedimento atto a ledere gravemente interessi individuali, deve porre l'interessato in grado di far conoscere il proprio punto di vista».

In secondo luogo, l'Accordo 15 aprile 1980 fra la CEE e la Spagna sulla pesca autorizza le due parti soltanto a ripartire equamente, in uno spirito di non discriminazione e di parità, le restrizioni all'esercizio della pesca che possono rendersi necessarie, all'occorrenza tramite le licenze. Le restrizioni, in quanto riservate ai soli pescatori spagnoli, implicano una seria lesione al loro diritto al lavoro e al loro diritto alla non discriminazione in funzione della nazionalità tutelato in particolare dall'art. 14 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo del 4 novembre 1950, dall'art. 26 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici di New York del 19 dicembre 1966 e dagli ara. 2, n. 2, e 6 del Patto internazionale di New York, di pari data, relativo ai diritti economici, sociali e culturali.

Il Governo francese, il Consiglio e la Commissione propongono che venga confermata la sentenza 8 dicembre 1981 nelle cause 180 e 266/80 (Crujeiras Tome e Yurrita, Race. pag. 2997), che riguarda un problema del tutto analogo a quello sollevato dalle cause presenti.

Al riguardo, viene precisato che nella causa 50/82 i fatti si sono svolti nel periodo dell'applicazione provvisoria dell'Accordo CEE-Spagna sulla pesca e che nelle cause 51-58/82 essi sono avvenuti dopo l'entrata in vigore di quest'ultimo.

Per quanto concerne i regolamenti comunitari in materia di dimensioni regolamentari delle reti, da cui sono derivate condanne, a norma delle stesse sentenze di rinvio, nelle cause 50 e 51/82, ma sui quali il giudice nazionale non ha espressamente interpellato la Corte, il Consiglio e la Commissione rilevano che essi si applicano a chiunque eserciti la pesca nella zona economica esclusiva e che le autorità spagnole sono state informate al riguardo.

All'udienza del 16 settembre 1982, gli imputati nelle cause principali, rappresentati dall'aw. J. Tournaire, del foro di Bayonne, il Governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Bernard Botte, addetto al ministero degli esteri, in qualità di agente, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. Daniel Vignes, direttore del suo Servizio giuridico, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. F. Lamoureux, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

Nel corso dell'udienza, gli imputati nelle cause principali hanno in particolare ribadito che l'interessato non ha alcuna possibilità di esprimere il proprio punto di vista a fronte dell'applicazione delle sanzioni di ritiro e di mancato rinnovo delle licenze contemplate all'art. 13 del regolamento n. 1569/81. L'applicazione di tali sanzioni da parte della Commissione sulla sola base delle informazioni trasmesse dalle autorità nazionali che hanno accertato l'inosservanza delle condizioni di pesca, è quindi contraria al principio del contraddittorio.

Sotto tale profilo, il Governo francese si è richiamato all'art. 7 dell'Accordo sulla pesca fra la CEE e la Spagna, secondo il quale «nell'ambito della zona di pesca soggetta alla propria giurisdizione, ciascuna parte può adottare, conformemente alle norme del diritto internazionale, le misure che possono essere necessarie a garantire il rispetto delle disposizioni del presente accordo da parte dei pescherecci dell'altra parte». Tale norma si inserisce nettamente nell'ambito dell'ampio potere di polizia che l'art. 73 del progetto di convenzione sul diritto marittimo riconosce allo Stato costiero. Infatti, la possibilità di ritirare la licenza appare necessaria appunto per evitare che le risorse ittiche vengano sfruttate indebitamente. D'altro canto, è dubbia l'applicabilità del principio invocato, formatosi nell'ambito del contenzioso della funzione pubblica comunitaria, ad un problema di polizia della pesca.

La Commissione ha aggiunto su questo punto che il giudice di rinvio, che si occupa delle sanzioni penali contemplate dalle leggi nazionali, non ha sollevato questioni, a livello comunitario, in ordine alle sanzioni amministrative.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 6 ottobre 1982.

Con sentenze 17 settembre, 22 ottobre e 5 novembre 1981, pervenute alla Corte I'll febbraio 1982, il Tribunal de grande instance di Bayonne ha proposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa alla validità, alla luce di impegni internazionali precedenti, e, in caso affermativo, alľopponibilita ai cittadini spagnoli dei regolamenti comunitari che stabiliscono taluni provvedimenti provvisori in materia di conservazione e di gestione delle risorse ittiche da applicarsi alle imbarcazioni battenti bandiera spagnola, in quanto detti regolamenti hanno subordinato a determinate condizioni l'esercizio della pesca da parte dei cittadini spagnoli nella zona economica istituita col decreto francese 11 febbraio 1977, n. 77-130 (Journal officiel de la République française del 12 febbraio 1977, pag. 864).

Tale questione è stata sollevata nell'ambito di procedimenti penali a carico di taluni comandanti di pescherecci immatricolati in Spagna, imputati per essere stati sorpresi ad esercitare la pesca entro la zona economica francese senza essere in possesso di licenza, o senza avere osservato le condizioni di quella di cui erano titolari, ovvero altresì pescando fuori della zona per la quale la licenza stessa era stata rilasciata.

Per quanto riguarda la causa 50/82, l'imputato nella causa principale è stato sorpreso ad esercitare la pesca nella zona compresa fra le 12 e le 200 miglia marine dalle linee di base il 28 marzo 1981. I fatti addebitati agli altri imputati, sorpresi a pescare nella stessa zona, si sono svolti fra il 28 luglio e il 21 settembre 1981.

L'obbligo della licenza risultava, in capo ai pescatori spagnoli, da alcuni regolamenti comunitari ed in particolare, in ordine alla causa 50/82, dal regolamento del Consiglio 27 febbraio 1981, n. 554, che dispone talune misure provvisorie di conservazione e di gestione delle risorse ittiche da applicare alle navi battenti bandiera della Spagna (GU L 154, pag. 1).

In tutte le cause, gli imputati nel procedimento principale hanno sostenuto che i regolamenti comunitari di cui trattasi sono invalidi, o comunque non opponibili nei loro confronti, in quanto in contrasto coi diritti ad essi spettanti in base ad impegni internazionali precedenti tra Francia e Spagna. A tal fine, essi si sono richiamati in particolare alla Convenzione di Ginevra del 29 aprile 1958 sulla pesca e la conservazione delle risorse biologiche di alto mare (Raccolta dei trattati delle Nazioni Unite, 581, n. 8432) che, avendo riconosciuto diritti di pesca nella zona fra le 6 e le 12 miglia, va a loro dire intesa nel senso che, dopo l'estensione delle zone di pesca, la stessa disciplina si applica fino alle 200 miglia.

Va osservato che il regolamento n. 1569/81 è stato adottato dopo l'entrata in vigore, avvenuta il 22 maggio 1981, dell'Accordo sulla pesca fra la Comunità europea ed il Governo spagnolo del 15 aprile 1980 (GU L 263, pag. 1), e sulla base di quest'ultimo. Essendosi sostituito tale Accordo ai precedenti impegni internazionali in essere, nel settore, tra Francia e Spagna, i pescatori spagnoli non potevano avvalersi di questi ultimi per opporsi all'applicazione del regime risultante dall'Accordo.

II regolamento n. 554/81 fa parte di una serie di regolamenti del Consiglio che, in attesa dell'entrata in vigore dell'Accordo, hanno stabilito norme provvisorie, valide per brevi periodi, che hanno assoggettato i pescatori spagnoli a quote di cattura. La Corte ha già avuto occasione di constatare, in particolare nella sentenza 8 dicembre 1981 (cause 180 e 266/80, Crujeiras Tome e Yurrita, Race. pag. 2997) che tali regolamenti sono opponibili ai pescatori spagnoli e che questi ultimi non possono invocarne l'invalidità sulla base di precedenti impegni internazionali tra Francia e Spagna.

L'esame della questione sollevata non ha quindi messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dei regolamenti nn. 554 e 1569/81. Questi regolamenti sono opponibili ai cittadini spagnoli.

Nel corso del procedimento, gli imputati nella causa principale hanno inoltre addotto altri due argomenti a sostegno della tesi dell'illegittimità dei suddetti regolamenti.

Essi hanno sostenuto innanzitutto che le norme dei regolamenti di cui sopra, obbligando i pescatori spagnoli a munirsi di licenza, ma non assoggettando allo stesso obbligo le attività dei pescatori degli Stati membri, si pongono in contrasto coi principi di non discriminazione sanciti dalle varie convenzioni sulla tutela dei diritti dell'uomo ed in particolare con l'art. 14 della Convenzione europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Anche ammettendo che tali norme — che garantiscono la parità di trattamento nell'esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla convenzione di cui fanno parte — siano estensibili alle attività economiche quali la pesca, non può qualificarsi discriminatoria una situazione in cui tanto i pescatori spagnoli quanto quelli degli Stati membri sono assoggettati ad un regime di quote di cattura, ma in cui il controllo sulle catture viene esercitato in maniera diversa. Infatti, il controllo effettuato tramite l'applicazione di un sistema di licenze è diretto a garantire il rispetto delle quote di cattura assegnate ai pescherecci dei paesi terzi, dato che per queste navi, che normalmente ritornano ai loro porti d'origine per sbarcarvi il ricavato della pesca, non può effettuarsi alcun controllo nei porti del litorale adiacente.

Gli imputati nella causa principale fanno poi valere che l'art. 13 del regolamento n. 1569/81 — che contempla il ritiro della licenza di pesca e la sospensione del rilascio di nuove licenze quali sanzioni che la Commissione può infliggere in caso di trasgressione alla normativa comunitaria sulla pesca — è illegittimo. Tale norma violerebbe i diritti della difesa non stabilendo il diritto del pescatore interessato ad essere sentito prima che la sanzione venga comminata e le sanzioni contemplate sarebbero sproporzionate dato che, in particolare, esse potrebbero venire estese a tutte le navi dell'armatore del peschereccio sorpreso in infrazione.

Questi argomenti si riferiscono, tuttavia, alla validità del regolamento n. 1569/81 sotto il profilo dei principi superiori di diritto riconosciuti nell'ordinamento giuridico comunitario, problema che non rientra nell'ambito della questione pregiudiziale sottoposta alla Corte.

Le spese sostenute dal Governo francese nonché dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.