Corte giust. UE, Sentenza (Prima Sezione) del 5 ottobre 2006, causa C-232/05

Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede che la Corte voglia dichiarare che la Repubblica francese, non avendo eseguito entro il termine stabilito la decisione della Commissione 12 luglio 2000, 2002/14/CE, relativa all'aiuto di Stato concesso dalla Francia a favore di Scott Paper SA/Kimberly-Clark (GU 2002, L 12, pag. 1), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 249, quarto comma, CE nonché degli artt. 2 e 3 della detta decisione.

L'art. 14, n. 3, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell'articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), precisa le norme in materia di recupero degli aiuti di Stato dichiarati incompatibili con il mercato comune: «Fatta salva un'eventuale ordinanza della Corte di giustizia delle Comunità europee emanata ai sensi dell'articolo 185 del Trattato [divenuto art. 242 CE], il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi ai tribunali nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto comunitario».

L'art. L4 del codice di giustizia amministrativa dispone quanto segue: «Fatte salve disposizioni legislative speciali, i ricorsi sono privi di effetto sospensivo tranne nel caso in cui l'organo giurisdizionale competente disponga altrimenti».

Nella sua qualità di disposizione legislativa speciale, l'art. 6 del decreto n. 92-1369 del 29 dicembre 1992, che modifica il decreto n. 62-1587 del 29 dicembre 1962, il quale reca la disciplina generale in materia di contabilità pubblica e fissa le disposizioni applicabili al ricupero dei crediti dello Stato menzionati all'art. 80 del detto decreto (JORF del 30 dicembre 1992, pag. 17954), prevede, per quanto riguarda i titoli di riscossione emessi dallo Stato o dagli enti pubblici nazionali, quanto segue: «I titoli di riscossione menzionati all'art. 85 del sopracitato decreto 29 dicembre 1962 possono essere oggetto, da parte dei relativi debitori, di un'opposizione all'esecuzione qualora venga contestata l'esistenza del credito, il suo importo o la sua esigibilità, o di un'opposizione agli atti esecutivi qualora venga contestata la validità dell'azione esecutiva da un punto di vista formale. Gli altri ordinativi di riscossione possono essere oggetto di un'opposizione agli atti esecutivi. Tali opposizioni non comportano la sospensione dell'azione di recupero».

Parimenti, per quanto attiene ai titoli di riscossione emessi dagli enti territoriali e dagli enti pubblici locali, l'art. L1617-5, n. 1, secondo comma, del codice generale degli enti territoriali, introdotto dalla legge n. 96-314 del 12 aprile 1996 (JORF del 13 aprile 1996, pag. 5707), dispone che «(…) la proposizione dinanzi ad un organo giurisdizionale di un ricorso che contesti la validità di un credito certo, liquidato da un ente territoriale o da un ente pubblico locale sospende l'efficacia esecutiva di tali atti (…)».

Nel 1969 la società di diritto americano Scott Paper Company ha acquistato la società francese Bouton Brochard e ha costituito una società distinta, la Bouton Brochard Scott SA (in prosieguo: la «Bouton Brochard Scott»), che ha ripreso le attività della Bouton Brochard.

Nel 1986 la Bouton Brochard Scott ha deciso di installare uno stabilimento in Francia e ha scelto a tal fine un terreno nel dipartimento del Loiret, nella zona industriale di La Saussaye, a Orléans.

Il 31 agosto 1987 la città di Orléans e il citato dipartimento hanno concesso alla Bouton Brochard Scott talune agevolazioni. Per un verso, tali enti hanno ceduto alla Bouton Brochard Scott, a condizioni preferenziali, un terreno di 48 ettari nella citata zona industriale. Per altro verso, si sono impegnati a calcolare la tassa di risanamento in base ad un tasso parimenti preferenziale.

Nel novembre 1987 la Bouton Brochard Scott ha cambiato la propria denominazione in «Scott SA» (in prosieguo: la «Scott»).

Nel gennaio 1996 le azioni di quest'ultima società sono state acquistate dalla Kimberly-Clark Corporation (in prosieguo: la «Kimberly-Clark»).

Nel gennaio 1998 questa ha annunciato la chiusura dello stabilimento in questione, i cui attivi, cioè il terreno e la cartiera, sono stati acquistati dalla Procter & Gamble nel giugno 1998.

Il 12 luglio 2000 la Commissione ha adottato la decisione 2002/14, con il cui art. 1 sono stati dichiarati incompatibili gli aiuti di Stato concessi dalla Repubblica francese a favore della Scott, sotto forma di prezzo preferenziale del terreno (al valore attualizzato di EUR 12,3 milioni) e di tariffa preferenziale della tassa di risanamento (importo che doveva essere determinato dalle autorità francesi) (in prosieguo: gli «aiuti controversi»).

L'art. 2 della decisione 2002/14 precisa quanto segue: «1. La Francia adotta tutte le misure necessarie per recuperare presso il beneficiario [gli aiuti controversi] di cui all'articolo 1, già post[i] illegalmente a disposizione. 2. Il recupero è effettuato senza indugio conformemente alle procedure del diritto nazionale purché permettano l'esecuzione immediata e effettiva della presente decisione (…)».

Ai sensi dell'art. 3 della citata decisione: «La Francia informa la Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data della notifica della presente decisione, delle misure adottate per conformarvisi».

Il 31 luglio 2000 la decisione 2002/14 è stata notificata alla Repubblica francese.

Il 30 novembre e il 4 dicembre 2000, la Scott e il dipartimento del Loiret hanno entrambi presentato un ricorso di annullamento avverso la citata decisione dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee. Le parti non hanno chiesto la sospensione dell'esecuzione a norma dell'art. 242 CE.

Per quanto riguarda l'aiuto sotto forma di prezzo preferenziale del terreno, in data 15 dicembre 2000 il consiglio generale del Loiret ha emesso un avviso di pagamento per un importo pari a EUR 5054721. La città di Orléans ha emesso, il 2 gennaio 2001, un avviso di pagamento per un importo pari a EUR 8002231.

A causa, tuttavia, di un errore materiale relativo al calcolo dell'importo di cui all'aiuto in questione, la Commissione ha effettuato la sua rettifica e ha inviato, nel marzo 2001, un corrigendum alla Repubblica francese.

Di conseguenza, gli avvisi di pagamento risalenti al 15 dicembre 2000 e al 2 gennaio 2001 sono stati annullati in data 23 marzo 2001.

In seguito a ciò, il 5 ottobre 2001 il consiglio generale del Loiret ha emesso un nuovo avviso di pagamento per un importo di EUR 4691370, così come vi ha provveduto la città di Orléans, il 18 ottobre 2001, per un importo pari ad EUR 7621937.

Questi due avvisi di pagamento sono stati oggetto di ricorsi, presentati dalla Kimberly-Clark dinanzi al Tribunal administratif (tribunale di primo grado competente per il contenzioso amministrativo) d'Orléans in data 29 ottobre e 27 novembre 2001.

Dal momento che i ricorsi di questo tipo hanno un automatico effetto sospensivo nel diritto francese, i citati importi non sono stati recuperati.

Per quanto riguarda l'aiuto sotto forma di tariffa preferenziale della tassa di risanamento, la città di Orléans, nel gennaio e nell'agosto 2001, ha emesso sei avvisi di pagamento per un importo complessivo di EUR 1046903.

Uno di questi avvisi, di importo pari a EUR 165887, è stato pagato dalla società Procter & Gamble, che ha rilevato lo stabilimento di Orléans.

Gli altri cinque avvisi di pagamento sono stati sostituiti da tre avvisi del 5 dicembre 2001 per un complessivo importo di EUR 881015.

Questi ultimi sono stati oggetto di ricorsi, presentati dalla Kimberly-Clark dinanzi al Tribunal administratif d'Orléans in data 8 marzo 2002.

Considerando l'automatico effetto sospensivo dei detti ricorsi, i citati avvisi di pagamento non sono stati pagati.

Nella sua lettera 2 luglio 2003, il governo francese ha rilevato che il Tribunal administratif d'Orléans aveva sospeso il giudizio in attesa della decisione del Tribunale di primo grado delle Comunità europee in merito alla questione della validità della decisione 2002/14. Nel suo controricorso questo governo ha ammesso tuttavia che la detta affermazione era inesatta.

Con lettere in data 8 maggio, 31 luglio, 8 ottobre 2001, 13 marzo, 26 agosto, 23 dicembre 2002, 13 febbraio, 16 maggio, 21 novembre 2003, 27 gennaio, 9 marzo e 29 aprile 2004, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi di informarla in merito allo stato di avanzamento del recupero delle somme dovute e di fornire alcuni documenti e informazioni con riguardo ai procedimenti pendenti dinanzi al Tribunal administratif d'Orléans. Nelle sue lettere, la Commissione ha sottolineato l'importanza di un'esecuzione immediata ed effettiva nonché la sua possibilità di adire direttamente la Corte ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE. Nella sua ultima lettera del 29 aprile 2004, ha concesso al governo francese un'ultima proroga di 20 giorni.

Non ritenendosi soddisfatta delle risposte fornite dalla Repubblica francese nelle sue lettere del 13 novembre 2001, 27 novembre 2002, 25 marzo e 2 luglio 2003, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

A sostegno del suo ricorso, la Commissione fa valere un solo addebito relativo, in sostanza, alla violazione dell'art. 249, quarto comma, CE, nonché degli artt. 2 e 3 della decisione 2002/14, per il fatto che la Repubblica francese non ha eseguito tale decisione entro il termine previsto.

Da una costante giurisprudenza emerge che il termine di riferimento per l'applicazione dell'art. 88, n. 2, secondo comma, CE è quello previsto nella decisione di cui si lamenta l'omessa esecuzione o, eventualmente, quello fissato successivamente dalla Commissione (v., in tal senso, sentenze 3 luglio 2001, causa C-378/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-5107, punto 26; 2 luglio 2002, causa C-499/99, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-6031, punto 28, e 1o giugno 2006, causa C-207/05, Commissione/Italia, non pubblicata nella Raccolta, Racc. 2006, pag. I-70*, punto 31).

Nella fattispecie, gli artt. 2 e 3 della decisione 2002/14 prescrivono un termine di due mesi, a decorrere dalla data della sua notifica, affinché il governo francese adotti le misure necessarie in vista del recupero degli aiuti controversi e ne informi la Commissione. Dopo molte discussioni tra le parti, la Commissione, nella sua lettera del 29 aprile 2004, ha stabilito un ultimo termine, che sarebbe scaduto 20 giorni dopo questa data.

Alla luce di tali considerazioni, si deve ritenere che il termine stabilito dall'art. 3 della decisione 2002/14 sia stato sostituito da quello risultante dalla lettera del 29 aprile 2004 (v., in tal senso, sentenza Commissione/Italia, cit., punto 35). Il termine in questione è stato di conseguenza prorogato fino al 19 maggio 2004.

La Commissione rileva che, oltre cinque anni dopo l'adozione della decisione 2002/14, i provvedimenti adottati dalle autorità francesi non hanno comportato il recupero degli aiuti controversi. Questa decisione, pertanto, non sarebbe stata debitamente eseguita.

La Commissione ammette che l'art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999 autorizza l'applicazione delle procedure previste dal diritto nazionale, ma sottolinea che ciò vale solo per procedure che consentano l'esecuzione «immediata ed effettiva» della decisione della Commissione. Orbene, a giudizio di quest'ultima, una procedura nazionale che prescrive un automatico effetto sospensivo dei ricorsi proposti contro i titoli di riscossione emessi per il recupero di un aiuto concesso non soddisfarebbe tali criteri.

Il governo francese replica che le autorità francesi hanno impiegato tutta la necessaria diligenza per eseguire la decisione 2002/14.

In applicazione delle procedure nazionali, le dette autorità avrebbero inviato al destinatario dell'aiuto vari titoli di riscossione destinati ad acquisire efficacia esecutiva al termine del procedimento dinanzi al giudice nazionale competente.

Il governo francese rileva che l'art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999 prevede infatti in modo esplicito un siffatto ricorso alle procedure nazionali, a condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. Orbene, le norme di procedura nazionali applicate nel caso di specie, comprese quelle che prescrivono l'effetto sospensivo dei ricorsi proposti contro i titoli di riscossione, non osterebbero a una siffatta esecuzione.

Il governo francese sottolinea che, a suo giudizio, l'esecuzione «immediata ed effettiva» della decisione della Commissione non equivale necessariamente a un immediato rimborso dell'aiuto. Per contro, tale esecuzione implicherebbe che lo Stato membro avvii immediatamente la procedura nazionale che deve condurre al recupero dell'aiuto concesso.

Ai sensi dell'art. 249, quarto comma, CE, le decisioni sono obbligatorie in tutti i loro elementi per i destinatari da esse designati.

Dalla giurisprudenza emerge che lo Stato membro destinatario di una decisione che gli impone di recuperare gli aiuti illegittimi è tenuto, ai sensi dell'art. 249 CE, ad adottare ogni misura idonea ad assicurare l'esecuzione di tale decisione (v. sentenze 12 dicembre 2002, causa C-209/00, Commissione/Germania, Racc. pag. I-11695, punto 31, e 26 giugno 2003, causa C-404/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-6695, punto 21) e deve giungere a un effettivo recupero delle somme dovute (v., in tal senso, sentenze 12 maggio 2005, causa C-415/03, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3875, punto 44, nonché Commissione/Italia, cit., punti 36 e 37).

L'art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999 precisa che il recupero dell'aiuto dichiarato incompatibile deve essere effettuato «senza indugio».

Nel caso di specie, la decisione 2002/14 obbliga la Repubblica francese ad adottare tutte le misure necessarie per recuperare presso il beneficiario gli aiuti controversi già posti illegalmente a disposizione. La Commissione le ha accordato, a tale scopo, un termine di due mesi. Quest'ultimo, sostituito da quello risultante dalla lettera del 29 aprile 2004, è stato quindi prorogato al 19 maggio 2004.

Occorre constatare che, alla scadenza di quest'ultimo termine, ossia quasi quattro anni dopo l'adozione della decisione 2002/14, le azioni intraprese dalle autorità francesi non avevano condotto a un effettivo recupero degli aiuti controversi, fatta eccezione per il pagamento di EUR 165887 rispetto alla somma dovuta di EUR 13350000.

Infatti, come riconosce lo stesso governo francese, considerato l'automatico effetto sospensivo proprio dei ricorsi presentati contro i titoli di riscossione, questi ultimi, prima della decisione del competente organo giurisdizionale nazionale, non possono produrre alcun concreto effetto per quanto attiene al rimborso dei suddetti aiuti.

Di conseguenza il beneficiario dell'aiuto, nel corso del detto periodo, può conservare fondi provenienti dagli aiuti dichiarati incompatibili e beneficiare dell'indebito vantaggio concorrenziale che ne deriva.

Il governo francese rileva tuttavia che il ritardo in oggetto è dovuto all'applicazione delle procedure previste dal diritto francese, applicazione esplicitamente autorizzata dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999.

Occorre rammentare a tale proposito che, ai sensi dell'art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999, l'applicazione delle procedure nazionali è soggetta alla condizione che queste ultime consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione, condizione che riflette i requisiti imposti dal principio di effettività sancito precedentemente dalla giurisprudenza (v. sentenze 2 febbraio 1989, causa 94/87, Commissione/Germania, Racc. pag. 175, punto 12; 20 marzo 1997, causa C-24/95, Alcan Deutschland, Racc. pag. I-1591, punto 24, e 12 dicembre 2002, Commissione/Germania, cit., punti 32-34).

Al tredicesimo «considerando» del citato regolamento viene precisato che, in caso di aiuti illegali non compatibili con il mercato comune, occorrerebbe ripristinare la concorrenza effettiva e che a tal fine è necessario che l'aiuto venga recuperato senza indugio. Si afferma inoltre che l'applicazione delle procedure nazionali non deve quindi impedire, facendo ostacolo ad un'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione, il ripristino della concorrenza effettiva e che, per ottenere tale risultato, gli Stati membri dovrebbero adottare tutte le misure necessarie per garantire l'efficacia della citata decisione.

Orbene, dal momento che prevede l'effetto sospensivo dei ricorsi proposti contro i titoli di riscossione emessi in vista del recupero di un aiuto concesso, non si può ritenere che la procedura prevista dal diritto francese e applicata nel caso di specie consenta l'esecuzione «immediata ed effettiva» della decisione 2002/14. Al contrario, poiché accorda un tale effetto sospensivo, essa può notevolmente differire il rimborso degli aiuti.

Questa procedura nazionale, nel violare gli obiettivi perseguiti dalle regole comunitarie in materia di aiuti di Stato, ha quindi impedito il ripristino immediato della situazione antecedente e ha prorogato l'indebito vantaggio concorrenziale derivante dagli aiuti controversi.

Da quanto sopra esposto consegue che la procedura prevista dal diritto nazionale non soddisfa nella fattispecie i requisiti previsti dall'art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999. Non si sarebbe quindi dovuta applicare la norma francese che prescrive l'effetto sospensivo dei ricorsi proposti contro i titoli di riscossione.

Ciò premesso, non vi è bisogno di decidere se, in casi specifici, il giudice nazionale possa disporre la sospensione dell'esecuzione di titoli di riscossione a seguito della proposizione di ricorsi che non contengano addebiti mossi nei riguardi della decisione della Commissione.

Occorre aggiungere, in tale contesto, che l'effetto sospensivo dei ricorsi proposti dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali non può essere considerato indispensabile al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva con riferimento al diritto comunitario.

Una tutela di questo tipo è infatti già pienamente garantita mediante gli strumenti posti a disposizione dal Trattato CE, in questo caso, segnatamente, il ricorso di annullamento previsto dall'art. 230 CE.

Si deve rammentare che, poiché la Comunità europea è una comunità di diritto nella quale le relative istituzioni sono soggette al controllo della conformità dei loro atti al Trattato e ai principi generali del diritto, il Trattato ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni, affidandolo al giudice comunitario (v., in tal senso, sentenza 25 luglio 2002, causa C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I-6677, punti 38 e 40).

Dalla giurisprudenza emerge che il beneficiario di un aiuto dichiarato incompatibile è legittimato a proporre ricorso d'annullamento ex art. 230, secondo comma, CE, anche qualora la decisione abbia come destinatario uno Stato membro (v., in tal senso, sentenze 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris/Commissione, Racc. pag. 2671, e 9 marzo 1994, causa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Racc. pag. I-833, punto 14).

Per contro, il beneficiario di un aiuto dichiarato incompatibile, che avrebbe potuto impugnare la decisione della Commissione, non può contestare la legittimità della medesima dinanzi ai giudici nazionali nell'ambito di un ricorso proposto avverso i provvedimenti presi dalle autorità nazionali in esecuzione di questa decisione. Ammettere infatti che in circostanze del genere l'interessato possa, dinanzi al giudice nazionale, opporsi all'esecuzione della decisione comunitaria eccependo l'illegittimità di quest'ultima equivarrebbe a riconoscergli la possibilità di eludere il carattere definitivo della decisione nei suoi confronti dopo la scadenza del termine di ricorso previsto all'art. 230, quinto comma, CE (v., in tale senso, sentenze 9 marzo 1994, causa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Racc. pag. I-833, punti 17 e 18, e 15 febbraio 2001, causa C-239/99, Nachi Europe, Racc. pag. I-1197, punto 37).

Ne discende che è da escludersi che si possa contestare, dinanzi a un giudice nazionale, la decisione della Commissione relativa al recupero delle somme dovute. Tale questione è riservata al Tribunale di primo grado delle Comunità europee, che la risolverà nell'ambito di un ricorso di annullamento dinanzi ad esso proposto. Orbene, dall'art. 242 CE emerge che, in mancanza di una decisione del Tribunale di primo grado di orientamento contrario, un siffatto ricorso è privo di effetto sospensivo.

Ai termini dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica francese, rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese.