Corte di giustizia dell'Unione europea
Trib. UE, Sentenza (Settima Sezione) del 28 giugno 2023, causa T-752/20
Epigrafe
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione)
28 giugno 2023
Responsabilità extracontrattuale – Indagini dell’OLAF – Fughe di notizie nella stampa – Danno materiale e morale – Nesso causale – Imputabilità delle fughe di notizie – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Riservatezza dei pareri giuridici
Nella causa T-752/20,
International Management Group (IMG), con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata da L. Levi e J.-Y. de Cara, avocats,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da J. Baquero Cruz, J.-F. Brakeland e S. Delaude, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto, in sede di deliberazione, da R. da Silva Passos, presidente, L. Truchot (relatore) e M. Sampol Pucurull, giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento, in particolare:
– il ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2020;
– l’eccezione di irricevibilità sollevata ai sensi dell’articolo 130 del regolamento di procedura del Tribunale da parte della Commissione con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 marzo 2021;
– l’ordinanza del 2 luglio 2021 di riunione dell’eccezione al merito,
in seguito all’udienza del 20 giugno 2022,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
punto 1
Con il suo ricorso fondato sull’articolo 268 TFUE, l’International Management Group (IMG), ricorrente, chiede il risarcimento del danno materiale e morale che avrebbe subito a causa dell’illegittimità dei comportamenti della Commissione europea e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) a seguito di una relazione che la riguardava, redatta da quest’ultimo.
[omissis]
Conclusioni delle parti
punto 19
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
condannare la Commissione a versarle l’importo di EUR 10 000 al mese per il periodo compreso tra la metà di dicembre 2015 e la pronuncia dell’emananda sentenza nella presente causa, a titolo di risarcimento del danno morale subito;
condannare la Commissione a versarle l’importo di EUR 2,1 milioni, maggiorato degli interessi di mora, a titolo di risarcimento del danno materiale subito;
condannare la Commissione alle spese.
punto 20
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
in subordine, respingere il ricorso in quanto manifestamente infondato o in quanto infondato;
stralciare dal fascicolo della presente causa il parere del suo servizio giuridico del 16 gennaio 2015 (in prosieguo: il «parere del servizio giuridico»), allegato al ricorso;
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto › Sulla domanda di risarcimento
paragrafo 1
[omissis]
In diritto › Sulla domanda di risarcimento › Sull’illegittimità del comportamento della Commissione e dell’OLAF
paragrafo 1
[omissis]
In diritto › Sulla domanda di risarcimento › Sull’illegittimità del comportamento della Commissione e dell’OLAF › – Sulla violazione dei doveri di diligenza e di sollecitudine
punto 70
La ricorrente sostiene che la Commissione è venuta meno ai suoi doveri di diligenza e di sollecitudine, non avendo condannato pubblicamente la divulgazione della relazione dell’OLAF e non avendo nemmeno posto fine alla diffusione di false informazioni provocata da tale divulgazione mediante la pubblicazione di un comunicato stampa che riassumesse le principali informazioni contenute nella lettera dell’8 maggio 2015, con la quale aveva deciso di non seguire integralmente le raccomandazioni della relazione dell’OLAF.
punto 71
In via preliminare, occorre ricordare che la Corte ha definito il dovere di sollecitudine come una nozione che rispecchia l’equilibrio dei diritti e degli obblighi reciproci che lo Statuto dei funzionari dell’Unione europea ha creato nel rapporto tra l’amministrazione e i dipendenti pubblici, fermo restando che tale equilibrio implica in particolare che l’amministrazione, quando decide a proposito della situazione di un funzionario, deve prendere in considerazione il complesso degli elementi atti a determinare la propria decisione e, in tale contesto, deve tenere conto non solo dell’interesse del servizio, ma anche di quello del funzionario interessato (v. sentenza del 12 novembre 2020, Fleig/SEAE, C-446/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:918, punto 67 e giurisprudenza citata).
punto 72
Pertanto, il dovere di sollecitudine riguarda in modo specifico gli obblighi delle istituzioni dell’Unione nei confronti dei loro funzionari e agenti, in particolare in quanto implica la presa in considerazione degli interessi individuali di questi ultimi (v., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2008, Nardone/Commissione, T-57/99, EU:T:2008:555, punto 167).
punto 73
Poiché il presente ricorso non riguarda il rapporto tra l’amministrazione dell’Unione e uno dei suoi funzionari o agenti, il dovere di sollecitudine non è applicabile nel caso di specie e non può, quindi, essere invocato dalla ricorrente a sostegno delle sue conclusioni.
punto 74
Pertanto, l’illegittimità dedotta dalla ricorrente dev’essere respinta nella parte in cui si fonda sulla violazione del dovere di sollecitudine.
punto 75
Occorre, dunque, esaminare detta illegittimità nella parte in cui è fondata sulla violazione del dovere di diligenza.
punto 76
Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che, affinché possa essere fatta valere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione in un determinato caso, è necessario che il soggetto che chiede il risarcimento del danno o dei danni che ritiene di aver subìto a causa di un comportamento o di un atto dell’Unione dimostri l’esistenza di una violazione di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento (sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C-352/98 P, EU:C:2000:361, punti 41 e 42, e del 4 aprile 2017, Mediatore europeo/Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, punto 31).
punto 77
Inoltre, tale violazione deve essere sufficientemente qualificata, requisito che dipende a sua volta dal potere discrezionale di cui dispone l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione che avrebbe violato tale norma e dalla questione se essi abbiano violato in modo grave e manifesto i limiti imposti a tale potere, tenuto conto, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione di detta norma, delle difficoltà di interpretazione o di applicazione che possono derivarne e della complessità della situazione da disciplinare (v., in tal senso, sentenze del 4 luglio 2000, Bergaderm e Goupil/Commissione, C-352/98 P, EU:C:2000:361, punti 40, 43 e 44, e del 30 maggio 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiglio, C-45/15 P, EU:C:2017:402, punto 30).
punto 78
Dal precedente punto 70 risulta che la ricorrente contesta alla Commissione la mancata presa di posizione che condannasse pubblicamente la divulgazione della relazione dell’OLAF e ponesse fine alla diffusione di false informazioni provocata da detta divulgazione, mediante la pubblicazione di un comunicato stampa. Così facendo, la ricorrente contesta alla Commissione di aver omesso di agire.
punto 79
Secondo la giurisprudenza, le omissioni delle istituzioni dell’Unione possono far sorgere la responsabilità dell’Unione solo qualora tali istituzioni abbiano violato un obbligo giuridico di agire derivante da una disposizione di diritto dell’Unione (v. ordinanza del 12 luglio 2018, Acquafarm/Commissione, C-40/18 P, non pubblicata, EU:C:2018:566, punto 42 e giurisprudenza citata).
punto 80
Dai precedenti punti 77 e 79 risulta che l’esame della questione se un’istituzione abbia commesso una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento a causa di un’omissione implica di accertare se siano soddisfatte tre condizioni, vale a dire, in primo luogo, l’esistenza di un obbligo giuridico di agire, in secondo luogo, l’esistenza di un potere discrezionale in capo all’istituzione, all’organo o all’organismo dell’Unione di cui trattasi e, in terzo luogo, la violazione in modo manifesto e qualificato, da parte di quest’ultima, dei limiti imposti a tale potere.
punto 81
Occorre esaminare se tali tre condizioni siano soddisfatte nel caso di specie.
punto 82
Il dovere di diligenza, che è insito nel diritto ad una buona dell’amministrazione sancito all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali e che si applica in maniera generale all’azione dell’amministrazione dell’Unione nei suoi rapporti con il pubblico, impone che quest’ultima agisca con accuratezza e prudenza (v., in tal senso, sentenza del 16 giugno 2022, SGL Carbon e altri/Commissione, C-65/21 P e da C-73/21 P a C-75/21 P, EU:C:2022:470, punto 30 e giurisprudenza citata).
punto 83
In primo luogo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il dovere di diligenza costituisce una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento, la cui violazione può, in determinate circostanze, far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, vale a dire se è dimostrato, in un determinato caso, che tale violazione è sufficientemente qualificata, conformemente alla giurisprudenza richiamata al precedente punto 77 [v., in tal senso, sentenze del 27 marzo 1990, Grifoni/Commissione, C-308/87, EU:C:1990:134, punti 6, 7 e 14; del 16 dicembre 2008, Masdar (UK)/Commissione, C-47/07 P, EU:C:2008:726, punto 91, e del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, punti 38 e 41].
punto 84
In secondo luogo, occorre ricordare che, tenuto conto della natura di tale dovere di diligenza, che è intrinsecamente connessa all’ambito in cui agisce l’amministrazione dell’Unione in un determinato caso, il rilievo dell’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata del medesimo può risultare soltanto da un esame caso per caso dell’insieme degli elementi di fatto e di diritto rilevanti, che prenda in considerazione il settore, le condizioni e il contesto in cui tale obbligo grava sull’istituzione, sull’organo o sull’organismo interessato, nonché le circostanze concrete che consentono di accertarne l’inosservanza (v., in tal senso, sentenza del 4 aprile 2017, Mediatore/Staelen, C-337/15 P, EU:C:2017:256, punti 40 e 41).
punto 85
Come ricordato al precedente punto 70, la ricorrente fa valere che la Commissione è venuta meno al suo dovere di diligenza non avendo condannato pubblicamente la divulgazione della relazione dell’OLAF e non avendo nemmeno posto fine alla diffusione di false informazioni provocata da detta divulgazione, mediante la pubblicazione di un comunicato stampa che riassumesse le principali informazioni contenute nella lettera dell’8 maggio 2015.
punto 86
Occorre, quindi, esaminare se il dovere di diligenza possa essere interpretato nel senso che a carico della Commissione incombeva un obbligo giuridico di agire, consistente nell’obbligo di condannare pubblicamente una fuga di notizie e di porre fine alla diffusione di false informazioni provocata da quest’ultima, mediante la pubblicazione di un comunicato stampa.
punto 87
Si deve rilevare che, nelle sue memorie, la ricorrente non fa valere alcuna norma giuridica specifica da cui deriverebbe, a carico della Commissione, un obbligo giuridico di agire consistente in una presa di posizione onde condannare pubblicamente la divulgazione di una relazione sull’indagine dell’OLAF e porre fine alla diffusione di false informazioni provocata da tale divulgazione, al fine di dar seguito alla trasmissione di una relazione dell’OLAF. Tuttavia, la violazione del dovere di diligenza dedotta dalla ricorrente è intrinsecamente legata al regolamento n. 883/2013, che costituisce il quadro giuridico nel quale la Commissione ha agito allorché ha adottato la lettera dell’8 maggio 2015, sicché è necessario accertare se tale obbligo derivi dalle disposizioni di detto regolamento.
punto 88
Da un lato, ai termini dell’articolo 11, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013, «[l]e relazioni e le raccomandazioni redatte in seguito a un’indagine esterna e ogni pertinente documento ad esse collegato sono trasmessi alle autorità competenti degli Stati membri interessati, conformemente alle norme relative alle indagini esterne, e, se necessario, ai servizi competenti della Commissione». Occorre rilevare che tale disposizione non prevede alcun obbligo giuridico di agire a carico della Commissione. Non si può, quindi, ritenere che la ricorrente abbia dimostrato che il dovere di diligenza facesse sorgere un obbligo giuridico di agire a carico della Commissione a tale titolo.
punto 89
Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2013, le «[i]nformazioni trasmesse o ottenute in qualsiasi forma nell’ambito di indagini esterne sono protette dalle disposizioni pertinenti». Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale regolamento, che, secondo il titolo di detto articolo, ha ad oggetto le «Indagini esterne», nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento principale, «[l’OLAF] può procedere, conformemente alle disposizioni e alle procedure previste dal regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, a controlli e verifiche sul posto presso gli operatori economici». L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell’11 novembre 1996, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (GU 1996, L 292, pag. 2), prevede che «[l]e informazioni comunicate o ottenute sotto qualsiasi forma a norma d[i tale] regolamento sono coperte dal segreto professionale».
punto 90
Inoltre, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013, «[l]e istituzioni, gli organi o gli organismi interessati assicurano il rispetto della riservatezza delle indagini svolte dall’[OLAF]». Nel caso di specie, è pacifico che la Commissione è un’istituzione interessata ai sensi di tale disposizione.
punto 91
Da tali disposizioni risulta che la Commissione è tenuta a rispettare obblighi di riservatezza e di segreto professionale nell’ambito delle indagini esterne dell’OLAF.
punto 92
Tuttavia, nonostante l’obbligo che incombe in tal modo alla Commissione di assicurare il rispetto della riservatezza delle indagini dell’OLAF, il dovere di diligenza al quale la Commissione è soggetta non può imporle, allorché non ha violato tale obbligo di riservatezza e la responsabilità della divulgazione della relazione dell’OLAF non può esserle imputata (v. precedente punto 67), un obbligo di agire come quello fatto valere dalla ricorrente nel caso di specie, consistente nel condannare la fuga di notizie nella stampa relative a tale indagine e nel prendere le distanze nei confronti delle informazioni pubblicate.
punto 93
Il dovere di diligenza non ha la portata che gli attribuisce la ricorrente. È la divulgazione di tale relazione nella stampa, e non l’omissione contestata dalla ricorrente alla Commissione, che costituisce una violazione del suddetto obbligo di riservatezza, la cui imputazione alla Commissione non è stata, però, dimostrata (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 gennaio 2015, Ziegler e Ziegler Relocation/Commissione, T-39/12 e T-150/13, non pubblicata, EU:T:2015:15, punto 102).
punto 94
La ricorrente non ha, quindi, dimostrato che la Commissione era soggetta a un obbligo di agire nel caso di specie.
punto 95
Pertanto, in forza della giurisprudenza citata al precedente punto 79, l’asserita omissione non può far sorgere la responsabilità dell’Unione.
punto 96
In ogni caso, quand’anche si ritenga che, nel caso di specie, dal dovere di diligenza derivi un obbligo giuridico di agire a carico della Commissione, si deve esaminare se quest’ultima abbia violato in modo grave e manifesto i limiti che si imporrebbero in tal caso al suo potere discrezionale.
punto 97
Occorre rilevare che una tale ipotesi indurrebbe a interpretare il dovere di diligenza nel senso che, in caso di divulgazione di un documento riservato all’origine della quale non è dimostrato che vi sia l’istituzione interessata, ai sensi del regolamento n. 883/2013, incomberebbe a detta istituzione non aggravare il pregiudizio che potrebbe derivare da tale violazione della riservatezza.
punto 98
Orbene, come ricordato al precedente punto 77, la questione se l’istituzione dell’Unione di cui trattasi abbia violato in modo grave e manifesto i limiti imposti al suo potere discrezionale deve essere accertata tenuto conto, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione della norma di cui viene invocata la violazione sufficientemente qualificata e delle difficoltà di interpretazione o di applicazione che possono derivarne.
punto 99
In proposito, occorre rilevare che tale obbligo di agire della Commissione al fine di non aggravare il pregiudizio causato da una violazione della riservatezza che non le è imputabile non deriva dall’articolo 10 del regolamento n. 883/2013, né può essere implicitamente dedotto dal suo contenuto. Infatti, prevedendo che le istituzioni interessate assicurano il rispetto della riservatezza delle indagini dell’OLAF, il paragrafo 3 di tale articolo stabilisce un obbligo a carico di tali istituzioni di assicurare che il contenuto delle indagini dell’OLAF rimanga riservato. Per contro, esso non impone loro, nell’ipotesi in cui tale riservatezza non sia stata rispettata e la divulgazione non sia riconducibile all’istituzione interessata, obblighi di condannare la fuga di notizie, di porre fine alla diffusione delle informazioni di cui trattasi o di rettificare quelle che siano erronee.
punto 100
Tali obblighi non possono essere considerati come rientranti nell’obbligo di assicurare il rispetto della riservatezza delle indagini dell’OLAF ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 883/2013. Infatti, da un lato, allorché detta riservatezza è stata violata, l’obbligo di assicurarne il rispetto posto a carico della Commissione è divenuto privo di oggetto. Dall’altro lato, si deve rilevare che, in primo luogo, l’eventuale necessità di condannare la fuga di notizie eccede il semplice obbligo di assicurare il rispetto della riservatezza, in secondo luogo, in un caso del genere, la Commissione si trova nell’impossibilità di porre fine alla diffusione della relazione dell’OLAF derivante da detta fuga di notizie a mezzo stampa e, in terzo luogo, anche supponendo che talune delle informazioni diffuse siano erronee, la loro rettifica non è tale da ripristinare la loro riservatezza, che è definitivamente venuta meno.
punto 101
In tal senso, quand’anche nel caso di specie esista un obbligo giuridico di agire a carico della Commissione, non si può ritenere che la violazione del dovere di diligenza fatta valere dalla ricorrente costituisca una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti dell’ordinamento.
punto 102
Si deve, quindi, considerare che la quarta illegittimità non è qualificata, nella parte in cui riguarda l’asserita violazione, da parte della Commissione, dei doveri di sollecitudine e di diligenza.
punto 103
Pertanto, si deve ritenere che la prima condizione per il sorgere della responsabilità dell’Unione non sia soddisfatta.
punto 104
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere respinto.
[omissis]
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il documento prodotto dall’International Management Group (IMG) in quanto allegato A.21 del ricorso è stralciato dal fascicolo.
2) Il ricorso è respinto.
3) La IMG è condannata alle spese.
Firme
da Silva Passos
Truchot
Sampol Pucurull
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 giugno 2023.
Firme