Corte giust. UE, Sentenza del 18 marzo 1975, causa 72/74

I fatti e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

A norma dell'art. 65, n. 1, dello statuto del personale, il Consiglio effettua ogni anno, in base ad una relazione della Commissione, un esame del livello delle retribuzioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti delle Comunità, valutando in tale occasione se sia opportuno, nell'ambito della politica economica e sociale delle Comunità, procedere ad un adeguamento delle retribuzioni stesse.

Nel suddetto esame annuale si tiene conto non solo dell'aumento del costo della vita, ma anche dell'accrescimento medio del potere d'acquisto nella Comunità, in modo da garantire ai dipendenti, oltre ad un invariato potere d'acquisto degli stipendi, anche un aumento di questi in termini reali, in ragione e in concomitanza del generale miglioramento del tenore di vita nella Comunità.

Per ovviare ai contrasti cui dava luogo il suddetto esame, il Consiglio adottava, il 20 e il 21 marzo 1972, una risoluzione con la quale esso s'impegnava, per un periodo sperimentale di 3 anni, e precisamente dal 1o luglio 1972 al 30 giugno 1975, a fissare la percentuale di aumento delle retribuzioni comunitarie nell'ambito di una «forchetta» costituita da due indici relativi all'andamento delle retribuzioni nel settore pubblico degli Stati membri:

l'indice «specifico», che riflette, per un determinato campione di dipendenti pubblici, l'andamento della retribuzione media nominale rispetto all'aumento del costo della vita, e l'indice «della massa retributiva pro capite» nelle pubbliche amministrazioni, quale risulta dai bilanci nazionali.

I due indici comunitari sono fissati in base alla media ponderata dei corrispondenti indici nazionali. Ai dati relativi all' Italia sembra veriga attribuito, nella ponderazione, un peso del 28 % (per la Comunità a Sei).

Nell'applicare questo sistema, è risultato che l'indice specifico comunitario, il quale rifletteva un aumento medio del potere d'acquisto degli stipendi negli Stati membri pari al 3,6 % per il periodo 1971/72, rivelava, nel 1972/73, un aumento del 7,3 %. La causa dello scarto risultava risiedere nel fatto che, da un periodo all'altro, l'indice specifico italiano aveva improvvisamente subito un aumento notevole, che si era ripercosso sull'indice specifico comunitario. L'aumento dell'indice specifico italiano era dovuto alla circostanza che, per il primo periodo, esso si riferiva unicamente agli stipendi base ed a certe indennità permanenti, mentre, per il periodo successivo, in conseguenza di una riforma del trattamento economico nel settore pubblico in Italia, negli stipendi erano stati conglobati numerosi elementi accessori della retribuzione, di cui non si teneva conto in precedenza.

Secondo la Commissione e le organizzazioni sindacali ricorrenti, dalle suddette circostanze risulta che l'indice specifico comunitario è stato calcolato in base a dati errati per i due periodi 1971/72 e 1972/73, assunti come riferimento per la determinazione degli stipendi del biennio 1972/73 — 1973/74.

La Commissione e le ricorrenti cercavano di ottenere dal Consiglio la rettifica di quanto costituiva, a loro avviso, un errore nel calcolo degli stipendi.

Il Consiglio opponeva loro un rifiuto, sostenendo che si trattava, in sostanza, non già di un errore di calcolo, ma delle normali conseguenze di una modifica legislativa intervenuta in uno Stato membro.

È questo rifiuto, espresso in una deliberazione del Consiglio in data 22 e 23 luglio 1974, che costituisce l'oggetto del presente ricorso, inteso sia all'annullamento di tale decisione, con la quale viene respinta ogni proposta di adeguamento delle retribuzioni dei dipendenti delle Comunità europee in conseguenza dell' inesattezza dell'indice specifico di uno degli Stati membri, sia al riconoscimento del diritto alla riparazione del relativo danno.

Il ricorso, proposto il 20 settembre 1974, è pervenuto in cancelleria il 23 settembre successivo. Con atto 17 ottobre 1974, il Consiglio ha sollevato un'eccezione d'irricevibilità, ed ha chiesto che, ai sensi dell'art. 91 del regolamento di procedura, la Corte di giustizia statuisca in proposito, senza impegnare la discussione nel merito. Le ricorrenti hanno chiesto che l'eccezione venga respinta.

La Corte ha deciso di pronunziarsi sull'eccezione senza impegnare la discussione nel merito.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, essa ha inoltre deciso di non procedere ad istruttoria.

Il Consiglio conclude che la Corte voglia dichiarare il ricorso irricevibile e porre le spese a carico delle ricorrenti.

Le ricorrenti concludono che la Corte voglia:

1. respingere l'eccezione d'irricevibilità; 2. dichiarare il ricorso ricevibile o, quanto meno, in via del tutto subordinata, dichiararlo ricevibile in quanto inteso a far riconoscere il diritto alla riparazione del danno subito dai dipendenti di ruolo e dagli altri agenti delle Comunità europee, e alla definizione del principio secondo cui deve essere concesso l'indennizzo; 3. ordinare la prosecuzione del procedimento nel merito.

Secondo il Consiglio il ricorso, qualunque sia la norma sulla quale esso si basi, è irricevibile. Nell'ambito dell'art. 91 dello statuto del personale, legittimati al ricorso diretto sono esclusivamente i dipendenti (v. le due sentenze 8 ottobre 1974, cause 175-73, Union Syndicale, Racc. 1974, pag. 917, e 18-74, Syndicat général, Racc. 1974, pag. 933), mentre l'irricevibilità di un eventuale ricorso diretto ex art. 173 del trattato risulta sia dalla natura dell'atto impugnato, sia dalla circostanza che questo non «riguarda direttamente» i sindacati ricorrenti. L'art. 173, 2o comma, del trattato CEE attribuisce infatti ai singoli la facoltà di proporre alla Corte ricorsi d'annullamento soltanto qualora questi siano diretti 1. avverso «decisioni» adottate nei confronti dei ricorrenti, oppure 2. avverso atti che, pur apparendo come un regolamento o una decisione adottata nei confronti di altre persone, riguardino «direttamente e individualmente» i ricorrenti. Il presente ricorso è già, in primo luogo, irricevibile in quanto l'atto impugnato deve interpretarsi come un tacito rifiuto opposto dal Consiglio alla proposta di regolamento presentata dalla Commissione, il 21 marzo 1974, per un adeguamento delle retribuzioni con effetto retroattivo al 1o luglio 1972. Si tratta, quindi, di un atto di portata generale, «applicabile non già a un numero limitato di destinatari, indicati espressamente oppure facilmente individuabili, bensì ad una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso», ai sensi della sentenza della Corte 14 dicembre 1962 (Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes, cause 16 e 17-72, Racc. 1962, pag. 893). In secondo luogo, il ricorso è irricevibile in quanto i ricorrenti non soddisfano le condizioni poste nella seconda ipotesi di legittimazione ad agire, dal momento che l'atto impugnato non li riguarda né «direttamente», ne «individualmente». Non li riguarda «direttamente», perché — come si desume dalle conclusioni dell'avvocato generale, presentate, prima della sentenza 8 ottobre 1974, nella causa 18-74 (Syndicat Général) — la nozione d'interesse diretto comprende unicamente gli interessi propri del ricorrente, non già quelli di cui questi si faccia portavoce. Non li riguarda «individualmente», poiché l'atto stesso non li colpisce «a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerl(i) dalla generalità, e quindi (li) identifichi alla stessa stregua dei destinatari». (V. sentenza 15 luglio 1963, causa 25-62, Plaumann/Commissione, Racc. 1963, pag. 220). L'interpretazione di questi principi è così rigida che solo in tre casi (v. sentenze 1o luglio 1965, cause riunite 106 e 107-63, Toepfer, Racc. 1965, pag. 498; 13 maggio 1971, cause riunite 41 — 44-70, International Fruit Co., Racc. 1971, pag. 411; 23 novembre 1971, causa 62-70, Bock, Racc. 1971, pag. 897) la Corte ha ammesso il diritto d'azione di singoli, riconoscendo che l'atto impugnato li riguardava «direttamente e individualmente». Il convenuto richiama inoltre la già citata sentenza 14 dicembre 1962, in cui viene precisato che «non si può … ammettere in via di principio che un'associazione, in quanto rappresenti una categoria d'imprenditori, sarebbe individualmente lesa da un atto riguardante gl'interessi generali della stessa categoria».

Opponendosi all'eccezione d'irricevibilità, le organizzazioni sindacali ricorrenti precisano, in primo luogo, che il ricorso è basato sia sull'art. 173 del trattato, essendo diretto ad ottenere l'annullamento dell'atto impugnato, sia sugli artt. 178 e 215 dello stesso trattato, in quanto inteso a far riconoscere il diritto al risarcimento del danno ed alla definizione del principio secondo cui dev'essere concesso l'indennizzo.

A — Per quanto riguarda l'eccezione d'irricevibilità nell'ambito dell'art. 173, esse presentano le seguenti controdeduzioni:

B — Per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso nell'ambito degli artt. 178 e 215 del trattato, le ricorrenti assumono ch'essa non viene in alcun modo contestata dal Consiglio. La domanda basata su dette norme, è, d'altra parte, autonoma.

Tale atto non ha assolutamente «portata generale» ai sensi dell'art. 189, 2o comma, del trattato. Esso non è un regolamento, ma è costituito da una pluralità di decisioni individuali con le quali viene rifiutato il risarcimento del danno subito dai dipendenti di ruolo e dagli altri agenti delle Comunità europee, decisioni che incidono, ciascuna di per sé, sulla posizione giuridica dei suddetti funzionari e agenti.

L'atto impugnato non ha la forma, e neppure l'apparenza, di un regolamento, anche se diretto a respingere una proposta della Commissione; un provvedimento negativo non ha infatti necessariamente la forma che sarebbe stata propria di un provvedimento di opposto contenuto. Nella fattispecie, d'altronde, ciò che viene respinto è il principio stesso dell'indennizzo.

Anche a prescindere dalla forma, nel caso in esame non si tratta di un regolamento, cioè di un atto applicabile «ad una o più categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso», dato che i destinatari del provvedimento impugnato sono, quanto meno, identificabili, essendo essi i dipendenti di ruolo e gli agenti che hanno percepito retribuzioni o pensioni inadeguate. La natura dell'atto in questione è d'altra parte confermata dalla circostanza che la proposta di indennizzo presentata dalla Commissione era accompagnata da un allegato in cui venivano forniti precisi dati circa l'incidenza della proposta stessa sul bilancio, ed il numero dei beneficiari.

Qualora venisse dichiarata l'irrecevibilità del ricorso in considerazione della natura dell'atto impugnato — in quanto questo sarebbe in realtà un regolamento — si negherebbe anche ai dipendenti di ruolo e agenti uti singuli il diritto d'impugnazione dell'atto a norma degli artt. 90 e 91 dello statuto, poiché anche questo tipo di ricorso presuppone, ai fini della ricevibilità, che l'atto rechi pregiudizio al ricorrente. Ora, sarebbe inconcepibile che i dipendenti non possano impugnare l'atto in questione, il quale, rifiutando il risarcimento del danno da essi subito, incide sulla loro posizione giuridica.

Come risulta dalla sentenza 8 ottobre 1974 nella causa 175-73 (Union syndicale), la Corte ha affermato il principio secondo cui l'azione processuale rappresenta uno dei mezzi di cui possono giovarsi le associazioni sindacali dei dipendenti delle Comunità per la difesa degli interessi professionali dei loro membri. Ne consegue, necessariamente, che l'interesse collettivo — con riserva di precisare il contenuto di tale nozione — va considerato sufficiente a soddisfare, nel caso di un'organizzazione sindacale, la condizione relativa all'interesse diretto e individuale, dato che l'interesse collettivo è per l'appunto la ragione d'essere di un'organizzazione del genere. La tesi del Consiglio giunge, in pratica, a negare ai sindacati il diritto di agire in base ad un interesse collettivo, ignorando la sentenza 8 ottobre 1974.

Nella fattispecie, e incontestabile l'esistenza di un interesse collettivo dei funzionari e agenti membri delle organizzazioni ricorrenti. Anche interpretata restrittivamente, la nozione d'interesse collettivo comprende almeno l'ipotesi in cui, come nel caso in esame, l'atto impugnato è un provvedimento che colpisce direttamente e individualmente, negli interessi professionali, tutti i membri delle associazioni ricorrenti.

Quanto alla sentenza 14 dicembre 1962, richiamata dal Consiglio, le ricorrenti osservano che detta pronunzia non è recente, e che la Corte ha il compito, secondo la formula usata dall'avvocato generale Trabucchi (conclusioni presentate ai fini della sentenza 21 febbraio 1974, cause riunite 15 — 33-73 e a., Kortner-Schots, Racc. 1974, pag. 197), di dare applicazione nell'ordinamento comunitario, «mediante un'opera di sensibile rilevazione di ciò che vive nel diritto», all'evoluzione delle concezioni e del costume che si sia tradotta, fra l'altro, nel diritto degli Stati membri. Ora, secondo le ricorrenti, in ciascuno di questi Stati la domanda in esame sarebbe dichiarata ricevibile.

Una volta ammesso che le ricorrenti sono legittimate ad agire in base all'interesse collettivo, ne deriva che l'atto impugnato il quale costituisca un'illecita lesione di tale interesse riguarda direttamente e individualmente le stesse ricorrenti. Esso reca infatti pregiudizio a quello che è per l'appunto il loro scopo sociale, facendo ostacolo al raggiungimento delle loro finalità. In proposito, le ricorrenti fanno riferimento alla dottrina del prof. J. Van Compernolle (Le droit d'action en justice des groupements, Bruxelles, Larcier, 1972, pagg. 399-400), secondo cui un'associazione può «far valere come proprio il danno che colpisce collettivamente e singolarmente i suoi membri, nell'interesse in considerazione del quale essi si sono associati. Si è visto che in tal caso l'associazione può, secondo noi, sostenere che è stato compromesso il valore stesso la cui promozione e la cui difesa costituiscono lo scopo per il quale l'associazione medesima è stata creata. Essendo persona giuridica ed esistendo unicamente in funzione di tale scopo, l'associazione risentirà di tale lesione come di un danno personale.

Questa analisi ci porta ad escludere qualsiasi distinzione concettuale fra la nozione d'interesse collettivo in quanto riferita al danno subito dalla generalità dei membri del gruppo ovvero in quanto connessa al pregiudizio arrecato alla finalità di questo.

In entrambi i casi, il danno personale subito dal gruppo è da questo risentito come derivante da una lesione del valore la cui difesa e la cui promozione costituiscono lo scopo che il gruppo stesso si prefigge.»

Per concludere, le organizzazioni sindacali ricorrenti sostengono che l'atto impugnato, il quale lede gl'interessi professionali ch'esse hanno il compito di difendere, le colpisce a causa di qualità ad esse peculiari, che le distinguono rispetto a qualsiasi altro soggetto, e quindi le identificano alla stessa stregua dei destinatari dell'atto.

Nella discussione orale, il 18 febbraio 1975, le parti hanno sviluppato gli argomenti svolti nella fase scritta del procedimento. Le ricorrenti hanno inoltre sostenuto che, anche qualora non venisse ammessa la legittimazione ad agire in base all'interesse collettivo nell'ambito del ricorso d'annullamento contemplato dall'art. 173, 2o comma, la domanda sarebbe comunque ricevibile, in quanto fondata su un interesse funzionale proprio delle stesse ricorrenti. Il presente ricorso d'annullamento è infatti basato sul fatto che l'impugnato provvedimento del Consiglio non ha tenuto conto delle precedenti decisioni dello stesso Consiglio 21 marzo 1972 (relativa al sistema d'adeguamento delle retribuzioni) e 19 dicembre 1972 (che sancisce il principio dell'aumento delle retribuzioni dei dipendenti delle Comunità europee, parallelo a quello riscontrato in media per gli stipendi dei pubblici dipendenti negli Stati membri). Ora, le organizzazioni sindacali hanno partecipato all'elaborazione di tali decisioni, e sono quindi colpite dal fatto che l'atto impugnato non ne abbia tenuto conto; esse hanno perciò un interesse diretto nella presente controversia.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 6 marzo 1975.

Il ricorso, proposto il 20 settembre 1974, tende in primo luogo all'annullamento della decisione del Consiglio 22 e 23 luglio 1974, «in quanto respinge ogni proposta di risarcimento a favore dei dipendenti europei, lesi da un errore commesso nella comunicazione dell'indice specifico di uno Stato membro» e, in secondo luogo, a che la Corte voglia «sancire il diritto a risarcimento spettante ai dipendenti europei, lesi dagli errori che viziano le decisioni del convenuto anteriori al regolamento n. 2/74 e relative all'adeguamento degli stipendi a seguito delle variazioni registrate nel potere d'acquisto».

Le ricorrenti hanno successivamente precisato che la domanda è basata sull' art. 173 del trattato CEE per quanto riguarda il primo capo, e sugli artt. 178 e 215 per il secondo.

Il Consiglio, convenuto, ha sollevato un'eccezione d'irricevibilità. A norma dell'art. 91 del regolamento di procedura, si deve quindi statuire in proposito senza impegnare la discussione nel merito.

Secondo il convenuto, il ricorso è irricevibile tanto in ragione della natura dell'atto impugnato, quanto per il fatto che questo non riguarda direttamente e individualmente le ricorrenti.

Allo scopo di garantire, in occasione dell'applicazione annuale dell'art. 65 dello statuto del personale, un aumento in termini reali del potere d'acquisto degli stipendi comunitari, parallelo a quello riscontrato per gli stipendi dei pubblici dipendenti negli Stati membri, il Consiglio s'impegnava, in data 20 e 21 marzo 1972, a fissare la percentuale d'aumento, per un periodo sperimentale di tre anni, nell'ambito di una «forchetta» costituita da due indici dell' andamento del potere d'acquisto delle retribuzioni corrisposte nel settore pubblico negli Stati membri.

Parimenti, in base agli indici relativi al periodo 1o luglio 1972 - 30 giugno 1973, il 18 dicembre 1973 esso decideva di fissare al 3,3 % l'aumento da applicare con decorrenza 1o luglio 1973, e adottava quindi, con regolamento 28 dicembre 1973, n. 2/74 (GU n. L 2 del 3. 1. 1974), una nuova tabella degli stipendi.

Tuttavia, sia la Commissione, sia varie organizzazioni sindacali rappresentative del personale, riunite nel «Comité de Liaison des Organisations Syndicales et Professionnelles des fonctionnaires européens» (CLOSP), ritenendo che uno degli indici usati fosse viziato da errori a danno del personale, chiedevano al Consiglio una modifica dei provvedimenti adottati.

A tale scopo, il 14 febbraio 1974, la Commissione presentava al Consiglio una proposta di regolamento in cui si stabiliva, per il periodo 1o luglio 1972 - 30 giugno 1973, una tabella degli stipendi rettificativa di quella di cui al regolamento numero 2188/73 del Consiglio 9 agosto 1973.

Dopo varie trattative con la Commissione e con le organizzazioni rappresentative del personale, il Consiglio, ritenendo che l'indice contestato non fosse viziato dai denunciati errori, decideva, col provvedimento impugnato, di attenersi «alla precedente decisione 18 dicembre 1973».

La Commissione ed i sindacati proponevano rispettivamente ricorso avverso tale provvedimento.

Secondo l'art. 173, 2o comma, del trattato, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre ricorso contro le decisioni adottate nei suoi confronti e contro quelle che, pur apparendo come un regolamento o una decisione adottata nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente.

Va quindi accertato se l'atto impugnato, quale che sia la sua natura, riguardi direttamente e individualmente le ricorrenti.

Queste sollecitano una soluzione affermativa, in quanto l'atto impugnato riguarderebbe gl'interessi collettivi dei dipendenti di ruolo ed agenti delle Comunità, la cui difesa, in vista della quale le organizzazioni ricorrenti si sono costituite, è il fondamento della loro esistenza e della loro capacità giuridica.

Durante la fase orale del procedimento esse hanno fatto inoltre valere che, in ogni caso, l'atto impugnato le riguarda individualmente avendo esse partecipato alla decisione in data 20 e 21 marzo 1972 derivata dalle trattative fra il Consiglio, la Commissione e le organizzazioni sindacali.

Nel sistema delle impugnazioni istituito dal trattato, le persone fisiche o giuridiche di cui all'art. 173 che non siano destinatarie dell'atto impugnato possono sostenere che questo le riguardi individualmente soltanto qualora le colpisca in ragione di determinate qualità che sono loro peculiari, ovvero di una situazione di fatto che le caratterizzi rispetto a qualsiasi altra persona e quindi le identifichi in modo analogo al destinatario.

In tale contesto, non si può ammettere che un'organizzazione costituitasi per la difesa degl'interessi collettivi di una determinata categoria di amministrati possa essere direttamente e individualmente lesa da un atto riguardante gl'interessi generali della stessa categoria.

D'altra parte, l'art. 37, 2o comma, dello statuto della Corte di giustizia CEE, il quale offre ampie possibilità d'intervento a chiunque dimostri di avere un interesse alla soluzione di una controversia sottoposta alla Corte, consente alle organizzazioni sindacali rappresentative del personale di far valere il proprio punto di vista dinanzi a quest'ultima nell'ambito, fra l'altro, del procedimento contemplato dall'art. 179 del trattato e ulteriormente disciplinato dagli artt. 90 e 91 dello statuto del personale.

La sola circostanza che le suddette organizzazioni abbiano partecipato alle trattative che hanno preceduto l'adozione dell'atto impugnato non è d'altronde sufficiente a modificare la natura del diritto d'azione ad esse eventualmente spettante, nei confronti di tale atto, in forza dell'art. 173.

Nella parte in cui si limita a chiedere che la Corte sancisca il diritto dei dipendenti al risarcimento del danno ch'essi avrebbero subito in conseguenza di errori che viziano le precedenti decisioni del Consiglio, la domanda riguarda una delle conseguenze che il Consiglio dovrebbe trarre da una eventuale sentenza d'annullamento e coincide, quindi, col ricorso d'annullamento.

In quanto, poi, essa è diretta ad ottenere un indennizzo a titolo di risarcimento del danno subito dai dipendenti, la domanda riguarda gl'interessi patrimoniali propri dei dipendenti stessi, non già un diritto collettivo al risarcimento, di cui le ricorrenti non sostengono del resto di essere titolari.

Il ricorso va quindi dichiarato irricevibile.

Le ricorrenti sono rimaste soccombenti. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Per questi motivi,