Corte giust. UE, Sentenza del 9 febbraio 1984, causa 295/82

L'eliminazione degli olii usati costituisce oggetto della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 439 (GU L 194, pag. 31).

Essa prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie per garantire la raccolta e l'eliminazione innocua, preferibilmente mediante riutilizzazione, degli olii usati (artt. 2-4). L'art. 5 della direttiva dispone a sua volta che «qualora gli obiettivi previsti negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dell'amministrazione competente».

La Repubblica francese dava esecuzione alla suddetta direttiva col decreto 21 novembre 1979, «che disciplina il ricupero degli olii usati» (GU Rep. fr. 23. 11. 1979, pag. 2900); col decreto 21 novembre 1979, relativo alle «condizioni di raccolta degli olii usati in applicazione del decreto 21 novembre 1979, n. 79/981 che disciplina il ricupero degli olii usati» (GU Rep. fr. 23 11. 1979, pag. 2901) e col decreto 21 novembre 1979 relativo alle «condizioni d'eliminazione degli olii usati in applicazione del decreto 21 novembre 1979, n. 79/981, che disciplina il ricupero degli olii usati» (GU Rep. fr. 23. 11. 1979, pag. 2903).

La normativa francese prevede sostanzialmente che:

i detentori che accumulano olii usati per la loro attività professionale sono obbligati a consegnarli ai raccoglitori autorizzati, ovvero, se provvedono personalmente al trasporto di detti scarti, a consegnarli agli eliminatori autorizzati o ad eliminarli direttamente qualora siano titolari dell'apposita autorizzazione rilasciata dal ministero dell'ambiente (art. 3 del decreto 21. 11. 1979, n. 981, che disciplina il ricupero degli olii usati); onde garantire una raccolta adeguata degli olii usati, tutto il territorio nazionale è suddiviso in zone geografiche (normalmente il dipartimento) in ciascuna delle quali è stato nominato dal ministro dell'ambiente un raccoglitore autorizzato in seguito a una gara d'appalto e su parere di una commissione interministeriale d'approvazione; il raccoglitore autorizzato è responsabile della raccolta di tutti gli olii usati prodotti nella zona per la quale ha ottenuto l'autorizzazione; egli deve consegnare gli olii usati agli eliminatori autorizzati, salvi gli olii chiari, i quali possono anche essere destinati direttamente al reimpiego (art. 10 dell'allegato del decreto 21. 11. 1979 relativo alle condizioni di raccolta degli olii usati); l'eliminazione degli olii usati è anch' essa subordinata al rilascio dell'autorizzazione ministeriale da parte del ministro dell'ambiente; gli eliminatori autorizzati devono, per non incorrere nella revoca dell'autorizzazione, trattare gli olii usati nei propri impianti.

Il Syndicat national des fabricants raffineurs d'huile de graissage e altri quattro attori instauravano un'azione giudiziaria dinanzi al Tribunal de grande instance di Saint-Etienne volta essenzialmente a far vietare al Groupement d'intérêt économique «Rhône Alpes Huiles» ed agli altri convenuti di raccogliere gli olii usati in un certo numero di zone geografiche. A sostegno della loro domanda gli attori assumevano che i convenuti avevano costituito i loro consorzi e società al fine evidente di frodare la legge, in modo che i loro membri — non autorizzati dall'amministrazione ad effettuare la raccolta degli olii usati — potessero proseguire la loro precedente attività di raccolta di olii usati anche senza la necessaria autorizzazione. Gli attori sostenevano inoltre dinanzi al Tribunal de grande instance di Saint-Étienne che i convenuti destinavano all'esportazione sia nel Belgio che in Germania federale una parte non irrilevante degli olii raccolti.

Il Groupement d'intérêt économique «Rhône Alpes Huiles» e gli altri convenuti in primo grado assumevano in particolare dinanzi al tribunale che l'applicazione della normativa nazionale francese costituiva una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione ed all'importazione, vietata dall'art. 30 del Trattato CEE, che non trova giustificazione nelle deroghe previste dall'art. 36 dello stesso Trattato. Il Tribunal de grande instance di Saint-Etienne, con sentenza 28 ottobre 1981, dichiarava in proposito che «la normativa francese è giustificata dall'art. 36 del Trattato di Roma».

La Cour d'appel di Lione, adita su appello dei convenuti, decideva, con sentenza 18 novembre 1982, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l'art. 3 del “décret” 21 novembre 1979, n. 79-981, che obbliga i detentori di olii usati che provvedono essi stessi al trasporto di questi rifiuti, a metterli a disposizione di un eliminatore che abbia ottenuto l'autorizzazione di cui all'art. 8 di detto “décret”, e l'art. 10 dell'allegato dell'“arrêté” 21 novembre 1979, concernente le condizioni di raccolta degli olii usati, che fa obbligo ai raccoglitori autorizzati di consegnare gli olii usati ad eliminatori autorizzati, siano compatibili con le disposizioni degli artt. 30 e segg. del Trattato di Roma relative al divieto, tra gli Stati membri, di restrizioni quantitative all'importazione, nonché di qualsiasi misura di effetto equivalente; se essi siano compatibili con le direttive del Consiglio delle Comunità in materia.»

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 22 novembre 1982.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, hanno presentato osservazioni scritte il Syndicat national des fabricants raffineurs d'huile de graissage ed altri, con gli aw.ti J. F. Renaud e A. Desmazières de Séchelles, del foro di Parigi; il Groupement d'intérêt économique «Rhône Alpes Huiles» ed altri, con l'avv. J. Thréard, del foro di Parigi; la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico R. Wägenbaur; il Governo francese, rappresentato dal sig. J. P. Costes della Segreteria generale del comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne; ed il Governo italiano, rappresentato dall'avvocato dello Stato P. G. Ferri.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria e di rimettere la causa alle Terza Sezione.

Il Groupement d'intérêt économique «Rhône Alpes Huiles» e gli altri appellanti sostengono essenzialmente che la normativa francese costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione che non può giustificarsi ai sensi dell'art. 36 del Trattato CEE. Essi ricordano inoltre le osservazioni presentate nella causa 172/82 («Inter-Huiles»). Essi osservano tuttavia che il Tribunal de grande instance di Versailles nella causa 172/82 aveva limitato la domanda alla posizione dei soli raccoglitori di olii, mentre la Cour d'appel di Lione l'ha estesa anche ai detentori.

Il Syndicat national des fabricants raffineurs d'huile de graissage e gli altri appellati ribadiscono essenzialmente anch'essi a grandi linee gli argomenti già svolti nella causa 172/82. Essi sostengono quindi di nuovo che la legittimità della normativa francese non va valutata nei confronti degli artt. 30 e segg. del Trattato, ma alla luce della direttiva 75/439. Infatti alla Corte non viene sottoposta una questione pregiudiziale sulla validità della direttiva, ma una questione d'interpretazione. Essi ricordano altresì che l'art. 90 del Trattato di Roma, norma di ordine pubblico, giustifica a loro parere la normativa francese. Il sistema procedurale dell'art. 90 del Trattato di Roma comporta peraltro come conseguenza che, finché la Commissione non sia intervenuta contro le restrizioni considerate, tali restrizioni sono lecite. Esse vincolano il giudice nazionale.

La direttiva non ha lo scopo di garantire la libera circolazione fra gli Stati membri della CEE degli olii usati neri. La libera circolazione può anzi venire sacrificata ad una o più finalità preferenziali diverse (e ciò spiega il richiamo all'art. 235 del Trattato CEE quale fondamento giuridico della direttiva).

Il sistema di autorizzazioni ha effetti benefici giustificati dall'art. 5 della direttiva 75/439 e dagli artt. 90, n. 2, ed 85, n. 3, del Trattato. Gli appellanti mettono infatti in pericolo, con la loro attività illecita, gli scopi di tutela dell'ambiente e di economia di materie prime e provocano una cessazione di lucro a danno dei raccoglitori autorizzati.

A differenza della bruciatura, solo la rigenerazione costituisce un metodo valido per riciclare la materia prima. Ora, la Francia ha scelto di concedere la precedenza assoluta alla rigenerazione e di vietare la bruciatura. Il sistema francese di autorizzazioni è indispensabile per ovviare alle distorsioni determinate dalla mancata attuazione della direttiva in taluni Stati membri e dalla sua attuazione a gradi diversi negli altri. In tal modo viene scoraggiata in Francia la rigenerazione, come è dimostrato dal fatto che la società Sopaluna tratta da alcuni mesi quantità inferiori a quelle necessarie per operare in attivo. Gli appellati nella causa principale concludono pertanto che la Corte voglia risolvere come segue la questione sottopostale:

«La normativa considerata dal giudice nazionale non va esaminata in rapporto agli artt. 30, 34 e 36 del Trattato di Roma, ma piuttosto alla luce della direttiva del Consiglio n. 75/439/CEE. A norma del combinato disposto dell'art. 5 della direttiva del Consiglio n. 75/439/CEE e dell'art. 90 del Trattato di Roma, le restrizioni di cui è causa vincolano il giudice nazionale; ciò non esclude tuttavia il loro eventuale riesame da parte della Commissione secondo la procedura dell'art. 90, n. 3, del Trattato di Roma ed in base ai testi normativi ai quali tale disposizione fa espresso riferimento».

Il Governo francese si richiama nelle sue osservazioni alla memoria presentata nella causa 172/82. Esso dimostra inoltre, servendosi di dati statistici, che il bilancio degli scambi intracomunitari di olii usati rivela innaturali correnti d'esportazione dalla Francia verso la Germania e verso il Belgio.

Il Governo italiano sostiene da parte sua che la direttiva n. 75/439 stabilisce per gli Stati membri norme vincolanti che comportano restrizioni nel commercio degli olii usati. Ciò risulta dalla lettura del combinato disposto degli artt. 5, 6 e 7 della direttiva, che sottopongono a controllo la destinazione e la circolazione del prodotto. Poiché è necessario accertarsi che l'olio usato riceva trattamenti determinati idonei ad impedire gli inquinamenti e contemporaneamente a promuovere il ricupero energetico, non è possibile evitare di imporre al prodotto un percorso «obbligato» che l'awii direttamente ed in modo concretamente verificabile alla destinazione che ne attua in modo corretto l'eliminazione.

L'art. 7 della direttiva fissa effettivamente un limite al libero commercio dell'olio usato. Il detentore, cioè colui che ottiene egli stesso presso di sé la formazione del prodotto degradato è formalmente obbligato, in forza del richiamo che l'art. 7 fa all'art. 5, ad osservare i provvedimenti adottati dallo Stato membro «affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente».

Il Governo italiano propone pertanto alla Corte di risolvere la questione sottopostale nel modo seguente:

«Non costituiscono una violazione dell'art. 34 del Trattato quelle disposizioni di diritto interno, adottate in attuazione della direttiva 75/439/CEE, che producono effetti restrittivi dell'esportazione dell'olio usato derivanti da divieti di atti di commercio dell'olio usato, non compatibili con le prescrizioni degli articoli 5 e 7 della direttiva stessa. Tali atti in particolare consistono: a) nella cessione dell'olio usato, da parte del detentore originario, a favore di soggetti diversi da quelli che, secondo la normativa interna, assumono le qualifiche di raccoglitore o eliminatore alle condizioni indicate dall'art. 5 della direttiva; b) la cessione dell'olio usato da parte di soggetti che non siano, né detentori originari dell'olio usato, né raccoglitori o eliminatori come definiti al precedente punto a), a favore di qualunque altro soggetto anche se trattasi di eliminatore autorizzato».

La Commissione si richiama a sua volta anch'essa alle osservazioni presentate nella causa 172/82. Essa propone di risolvere come segue la questione proposta:

«L'art. 34 va interpretato nel senso ch'esso osta a che uno Stato membro organizzi sul suo territorio il sistema di raccolta degli olii usati in modo da impedire ai detentori ed ai raccoglitori di olii usati di consegnarli ad operatori economici degli altri Stati membri che esercitano legittimamente la loro attività».

Gli appellanti nella causa principale, con l'avv. J. Thréard, gli appellati, con l'avv. Desmazières de Séchelles, il Governo francese, rappresentato dal suo agente, M. Botte, il Governo italiano, rappresentato dal suo agente M. Ferri, e la Commissione, rappresentata dal sig. Wägenbaur, membro del suo ufficio legale, hanno presentato osservazioni orali all'udienza del 10 novembre 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 12 gennaio 1984.

Con sentenza del 18 novembre 1982, registrata nella cancelleria della Corte il successivo 22 novembre, la Corte d'appello di Lione ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione relativa all'interpretazione della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439 sull'eliminazione degli olii usati (GU L 194, pag. 23) e degli am. 30 e segg. del Trattato CEE, onde valutare la compatibilità con queste disposizioni del decreto francese 21 novembre 1979, n. 981 che disciplina il recupero degli olii usati (GU Rep. fr. 23. 11. 1979, pag. 2900) nonché dei suoi decreti di applicazione.

La causa principale è stata promossa dal Syndicat national des fabricants raffineurs d'huile de graissage, nonché da quattro altre attrici di primo grado (appellate in secondo grado) da un lato, nei confronti del consorzio (Groupement d'intérêt économique) «Rhône Alpes Huiles» e di tre altre convenute (appellanti in secondo grado), dall'altro. L'azione mira a far vietare ai convenuti di procedere alla raccolta degli olii usati in diverse zone geografiche, in quanto detti raccoglitori non disporrebbero delle necessarie autorizzazioni previste dalla normativa francese ed esporterebbe gli olii raccolti contravvenendo alla disciplina vigente in Francia.

L'eliminazione degli olii usati costituisce oggetto della summenzionata direttiva del Consiglio n. 75/439. Gli artt. 2-4 di detta direttiva stabiliscono che gli Stati membri adottano le misure necessarie a garantire la raccolta e l'eliminazione innocua, possibilmente mediante riutilizzazione, degli olii usati. L'art. 5 della direttiva dispone che «qualora gli obiettivi previsti negli artt. 2, 3 e 4 non possano essere conseguiti diversamente, gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie affinché una o più imprese effettuino la raccolta e/o l'eliminazione dei prodotti offerti dai detentori, eventualmente nella zona loro assegnata dall'amministrazione competente». L'art. 7 obbliga i detentori di olii usati a tenerli «a disposizione di una o delle imprese contemplate all'art. 5», salvoché siano in grado di provvedere a scaricarli, depositarli o a trattarli in modo non vietato dall'art. 4 per motivi di tutela dell'ambiente.

In applicazione di detta direttiva, il 21 novembre 1979 il Governo francese adottava il decreto n. 79/981 che disciplina il recupero degli olii usati e due decreti di applicazione di pari data. Questa normativa ha introdotto un sistema di autorizzazioni tanto per i raccoglitori d'olii usati quanto per le imprese che provvedono all'eliminazione del prodotto stesso. Il decreto n. 79/981 prevede espressamente che i raccoglitori devono consegnare gli olii usati raccolti ad imprese autorizzate all'eliminazione. Gli artt. 2 e 9 del decreto relativo alle condizioni di eliminazione degli olii usati obbligano inoltre le imprese autorizzate — comminando, in caso di inosservanza, la revoca dell'autorizzazione — a trattare gli olii usati nei loro impianti. Infine, l'art. 3 del decreto n. 79/981 obbliga i detentori di olii usati che provvedono direttamente al trasporto di questi rifiuti, a metterli a disposizione di un'impresa autorizzata all'eliminazione a norma dell'art. 8 di detto decreto.

Così stando le cose, la Corte d'appello di Lione ha ritenuto che la normativa francese sancisse implicitamente, tanto per i raccoglitori autorizzati quanto per i detentori di olii usati, il divieto di esportarli, intendendosi per esportazione anche quella negli altri Stati membri della Comunità.

II consorzio «Rhône Alpes Huiles» e le altre appellanti sostenevano dinanzi al giudice nazionale che un siffatto divieto d'esportare era incompatibile con la disciplina comunitaria sulla libera circolazione delle merci, perciò il giudice di merito ha sospeso il procedimento per sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale : «Se l'art. 3 del “décret” 21 novembre 1979, n. 79/981, che obbliga i detentori di olii usati che provvedono essi stessi al trasporto di questi rifiuti, a metterli a disposizione di un eliminatore che abbia ottenuto l'autorizzazione di cui all'art. 8 di detto “décret”, e l'art. 10 dell'allegato dell' “arrêté” 21 novembre 1979, concernente le condizioni di raccolta degli olii usati, che fa obbligo ai raccoglitori autorizzati di consegnare gli olii usati ad eliminatori autorizzati, siano compatibili con le disposizioni degli artt. 30 e segg. del Trattato di Roma relative al divieto, tra gli Stati membri, di restrizioni quantitative all'importazione, nonché di qualsiasi misura d'effetto equivalente; se essi siano compatibili con le direttive del Consiglio delle Comunità in materia.»

La questione è sostanzialmente analoga a quella sulla quale la Corte si è pronunziata nella sentenza 10 marzo 1983 (Inter-Huiles, causa 172/82, Race. 1983, pag. 555). Al pari di detta questione, anche la presente mira a far stabilire se le norme comunitarie sulla libera circolazione delle merci nonché la direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439, relativa all'eliminazione degli olii usati, autorizzino uno Stato membro ad introdurre nel suo territorio un sistema di raccolta e di eliminazione degli olii usati tale che ne risulti vietata l'esportazione ad un'impresa autorizzata all'eliminazione o alla rigenerazione in un altro Stato membro. Tuttavia essa si differenzia dal quesito precedente, in quanto fa distinzione a seconda che gli olii usati provengano da un detentore o da un raccoglitore autorizzato.

Nella summenzionata sentenza del 10 marzo 1983, la Corte ha dichiarato in termini generali che le norme comunitarie sulla libera circolazione delle merci, nonché la direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439, relativa all'eliminazione degli olii usati, non autorizzano uno Stato membro ad istituire nel suo territorio un sistema di raccolta e di eliminazione degli olii usati tale che ne risultino vietate le esportazioni ad un'impresa di un altro Stato membro autorizzato all'eliminazione o alla rigenerazione.

Nella sua pronunzia, la Corte non ha fatto alcuna distinzione tra le esportazioni effettuate dai raccoglitori autorizzati e quelle operate dai detentori degli olii usati. Infatti, se i detentori di olii usati hanno il diritto — conformemente all'art. 7 della direttiva n. 75/439 — di trasportare direttamente i loro rifiuti di olio per consegnarli ad un'impresa autorizzata all'eliminazione, gli Stati membri non possono introdurre nei loro confronti una restrizione delle esportazioni incompatibile con le finalità della direttiva e dell'art. 34 del Trattato.

Si deve quindi risolvere la questione sottoposta dalla Corte d'appello di Lione nel senso che le finalità della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, n. 75/439 relativa all'eliminazione degli olii usati e del Trattato CEE sulla libera circolazione delle merci implicano che gli olii usati possono venir consegnati ad un'impresa debitamente autorizzata all'eliminazione di un altro Stato membro, a norma dell'art. 6 della direttiva, tanto da parte di un detentore quanto da parte di un raccoglitore autorizzato.

Il Governo francese ha tuttavia sottolineato che la Francia risulterebbe il principale esportatore di olii usati nell'ambito della Comunità e ritiene che uno Stato membro in questa situazione non può venir criticato perché ostacola l'esportazione di detti prodotti. A questo proposito si deve osservare che il fatto che la maggior parte delle esportazioni intracomunitarie provenga da un determinato Stato membro non consente di concludere, di per sé, che la disciplina di detto Stato membro consenta le esportazioni negli altri Stati membri ai raccoglitori e ai detentori.

È vero, d'altro canto, che il Governo francese ha sostenuto che la sua normativa nazionale, vista alla luce di una circolare della direzione delle dogane del 20 ottobre 1982, autorizzava di fatto la rivendita di olii usati alle imprese autorizzate all'eliminazione degli altri Stati membri, tuttavia va ricordato che la Corte ha facoltà, in una pronunzia pregiudiziale, di dare unicamente l'interpretazione delle norme comunitarie sulle quali è stata consultata. Spetta invece al giudice nazionale valutare — se necessario facendo ricorso ai chiarimenti forniti dalla Corte — se la normativa controversa comporti o meno un divieto di esportazione.

Per il resto, la Corte ritiene che l'interpretazione delle norme comunitarie richiesta nella fattispecie sia già stata fornita con la sentenza della Corte del 10 marzo 1983 (già citata), che ha risolto nel loro complesso i problemi sollevati nel corso del presente procedimento, rispetto alla quale la Corte non ritiene sia emerso alcun punto nuovo.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica francese, dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del merito, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.