Corte giust. UE, Sentenza del 25 giugno 1975, causa 17/75

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell' art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

L'appellante nella causa principale, Antonio Anselmetti, cittadino italiano, lavorava come minatore nel Belgio.

Per causa di malattia, egli veniva riconosciuto inabile al lavoro e riscuoteva, perciò, le indennità previste dalla legge belga in materia di assicurazione malattia e invalidità. Durante i primi sei mesi successivi alla cessazione del lavoro egli precepiva, per i figli residenti nel Belgio, gli assegni familiari nella misura normale. A partire dal settimo mese, detti assegni gli venivano corrisposti, essendo stata accertata l'invalidità, per un ammontare maggiorato, ai sensi degli artt. 40, 50 ter e 52, 2o comma, del testo unico vigente in materia di assegni familiari.

Anche dopo il suo ritorno in Italia nel 1965, l'Anselmetti continuava a riscuotere gli assegni nell'ammontare maggiorato (in conformità alla convenzione bilaterale italo-belga sulla previdenza sociale), fino al 16 novembre 1965 incluso.

A partire dal 17 novembre 1965, la «Caisse de compensation des allocations familiales de l'industrie charbonnière» (in prosieguo, «Cassa di compensazione»), basandosi sul fatto che i figli dell' interessato non risiedevano più nel Belgio e rilevando che il regolamento n. 3 non gli attribuiva il diritto a percepire gli assegni nell'ammontare maggiorato, ricominciava ad effettuare i versamenti nella misura normale. Essa sostiene che i periodi d'invalidità contemplati dalla legge belga sull'assicurazione malattia e invalidità vanno considerati come periodi di attività, in quanto i vantaggi attribuiti agli assicurati invalidi sono semplici «indennità», sempre revocabili quando il grado d'inabilità al lavoro risulti inferiore a quello prescritto dalla legge, a differenza delle «rendite» e delle «pensioni» di cui all'art. 42 del regolamento n. 3, che sono senza dubbio irrevocabili.

A partire dal 1o ottobre 1972, data di entrata in vigore del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, «relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità» (GU 1971, n. L 149), la Cassa di compensazione riprendeva, tuttavia, a versare all'Anselmetti gli assegni familiari nell'ammontare maggiorato, considerando che detto regolamento imponeva ormai il pagamento degli assegni familiari anche all'estero, senza alcuna restrizione o riduzione.

Considerando illegittima la riduzione dell'importo degli assegni spettantigli in forza degli artt. 10 e 42 del regolamento n. 3 del Consiglio, effettuata per un certo periodo dalla Cassa di compensazione, l'Anselmetti adiva il Tribunal du travail di Charleroi.

Contro il provvedimento negativo di questo, il 18 ottobre 1974 egli proponeva appello dinanzi alla Cour du travail di Bruxelles.

Ritenuto che la definizione della controversia implica l'interpretazione di un atto comunitario, la Cour du travail, con sentenza 20 dicembre 1974, pervenuta in cancelleria I'11 febbraio 1975, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se gli artt. 10 e 42 (quest'ultimo nella nuova versione risultante dal regolamento n. 1/64) del regolamento n. 3 comprendano fra i «beneficiari d'una pensione o di una rendita» anche il lavoratore migrante beneficiario di ciò che l'art. 53 della legge belga 9 agosto 1963 sull'assicurazione malattia ed invalidità (citata nell'allegato F del regolamento n. 3) chiama testualmente «indennità d'invalidità». 2. In caso negativo, se i principi fondamentali dei diritti acquisiti, da una parte, e della libera circolazione dei lavoratori, dall'altra, principi cui si ispira il regolamento n. 3, implichino l'inopponibilità d'una norma interna incompatibile con l'applicazione degli artt. 40 e 41 del predetto regolamento.

Hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia: per l'appellante nella causa principale, il sig. D. Rossini, delegato sindacale; per il governo della Repubblica italiana, i sigg. A. Maresca e I. M. Braguglia, in qualità di agenti; per la Commissione delle Comunità europee, la sig. na M. J. Jonckzy, consigliere giudirico, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'appellante nella causa principale fa valere che la Cassa di compensazione, pur negandogli il riconoscimento della qualità di pensionato, gli ha corrisposto gli assegni familiari in base all'art. 41 del regolamento n. 3 del Consiglio, mentre avrebbe dovuto effettuare dette prestazioni ai sensi dell'art. 42, n. 1, così come modificato dal regolamento del Consiglio 18 dicembre 1963, n. 1/64 (GU 1964, pag. 1). L'indennità a carico degli enti mutualistici belgi nell'ambito del regime generale di assicurazione malattia e invalidità è una prestazione per il caso d'invalidità del tipo A di cui all'art. 24 del regolamento n. 3, vale a dire una prestazione calcolata indipendentemente dalla durata dei periodi di assicurazione compiuti dal lavoratore. L'art. 42 dello stesso regolamento, che disciplina il versamento degli assegni familiari a favore dei beneficiari di una pensione o di una rendita, non fa alcuna distinzione, per gli assicurati cui spetta una pensione d'invalidità, a secondo che questa rientri in un sistema di tipo A ovvero di tipo B.

L'ente debitore, Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI), considera l'indennità di cui trattasi come una pensione d'invalidità, compresa nella sfera d'applicazione dei regolamenti nn. 3 e 4, e precisamente degli artt. 26 — 28 del primo di questi testi, e non è ammissibile che le Casse competenti per il versamento degli assegni familiari la qualifichino diversamente.

Dal 1o ottobre 1972, data d'entrata in vigore dei nuovi regolamenti n. 1408/71 e 574/72, l'indennità d'invalidità corrisposta nell'ambito del regime generale belga è stata equiparata ad una pensione di invalidità. È illogico che la Cassa la qualifichi còme una pensione dalla data del 1o ottobre 1972 e come un'indennità per temporanea inabilità al lavoro fino al 30 settembre 1972, visto che, nella legislazione belga, nessuna norma innovativa giustifica tale diversa qualificazione.

Essendo strettamente connesso al diritto alla pensione o all'indennità d'invalidità, il versamento degli assegni familiari deve avvenire ai sensi dell'art. 10 del regolamento n. 3, senza alcuna riduzione della prestazione, qualora il beneficiario trasferisca altrove la propria residenza.

A sostegno della sua tesi, l'appellante nella causa principale richiama la sentenza di questa Corte 7 novembre 1973 (causa 51-73, Sociale Verzekringsbank c. Smieja; Racc. 1973, pag. 1213), dalla quale risulterebbe che l'art. 10 del regolamento n. 3 ha portata generale e garantisce ai lavoratori migranti il pieno godimento delle pensioni e prestazioni accessorie acquisite in forza della legislazione di uno o più Stati membri, indipendentemente dal luogo di residenza del titolare.

Dovendo la prima questione formulata dal giudice a quo essere risolta affermativamente, si rende superfluo l'esame della seconda questione.

Il Governo italiano richiama la giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza 22 giugno 1972, causa 1-72, Frilli c. Stato belga, Racc. 1972, pag. 457; sentenza 9 ottobre 1974, causa 24-74, Caisse régionale d'assurance maladie de Paris c. Giuseppina Biason, Racc. 1974, pag. 999, secondo cui i termini «prestazioni», «pensioni» e «rendite» definiti all'art. 1, lett. s), del regolamento n. 3 vanno intesi nel senso più lato, e cioè come comprendenti tutti gli elementi a carico di fondi pubblici.

Se ne deve inferire, a suo avviso, che fra i beneficiari di una pensione o di una rendita, di cui all'art. 42 del regolamento n. 3, debbono essere ricompresi anche i beneficiari di una prestazione di invalidità. Una conclusione diversa sarebbe d'altronde in contrasto col divieto di discriminazioni, formulato all'art. 10 del regolamento n. 3 e confermato dalla Corte di guistizia nella succitata sentanza 24-74. Fra i beneficiari di pensioni o di rendite menzionati nell'art. 42 e nell'art. 10 del regolamento n. 3 sono compresi i titolari di indennità d'invalidità, prestazione la cui natura previdenziale non è neppure in discussione. Di conseguenza, gli assegni familiari spettano, ai titolari delle indicate prestazioni d'invalidità, nella misura stabilita dalla legislazione dello Stato debitore, anche se i figli a carico risiedono in un altro Stato membro.

Nè si giunge ad una diversa conclusione, qualora si prendano in considerazione le particolari caratteristiche della normativa belga in materia d'invalidità. La legge belga considera l'invalidità come una malattia prolungata durante la quale vengono corrisposte «indennità» calcolate in percentuale del salario già percepito. La prestazione per invalidità continua ad essere denominata «indennità» per tutto il tempo della sua corresponsione e fino al raggiungimento dell'età stabilita per il collocamento a riposò, momento in cui essa viene sostituita dalla pensione di anzianità. Inoltre, i periodi di inabilità al lavoro per causa d'invalidità sono assimilati a periodi di attività ai fini del soddisfacimento delle condizioni cui è subordinata la corresponsione della pensione, effettuata in funzione dell'attività svolta durante un certo periodo di riferimento e delle retribuzioni percepite.

Malgrado tali particolarità, e anche tenuto presente il carattere di revocabilità della prestazione, non pare che l'«indennità d'invalidità» belga abbia natura diversa da quella della «pensione d'invalidità». Essa infatti, indipendentemente dalla circostanza che venga riferita al periodo d'inabilità primaria, al periodo d'inabilità prolungata ovvero a periodi successivi, ha comunque la funzione di compensare la perdita di capitalità di lavoro, funzione che negli altri Stati membri spetta alla pensione d'invalidità.

La prima questione andrebbe quindi risolta in senso affermativo, il che consentirebbe di tralasciare l'esame della seconda questione sottoposta alla Corte dal giudice nazionale.

In via subordinata, il Governo italiano osserva che la nozione di «vantaggi sociali» ai sensi dell'art. 7, n. 2, del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità (GU 1968, n. L 257) comprende anche le provvidenze ed agevolazioni di cui i lavoratori possono godere dopo la cessazione dell'attività lavorativa. Ove, pertanto, si dovesse ritenere che l'indennità d'invalidità contemplata dalla legge belga in questione non rientri, ai fini dell'attribuzione degli assegni familiari, nell'ambito del regolamento n. 3, la suddetta prestazione costituirebbe comunque, senza dubbio, un «vantaggio sociale» ai sensi del citato art. 7, n. 2, con il conseguente divieto di discriminazione per ragioni di cittadinanza ovvero di residenza. Tale divieto si estenderebbe, necessariamente, all'attribuzione degli assegni familiari, rappresentando questi, tra l'altro, un diritto proprio del lavoratore.

La Commissione osserva che il problema essenziale, nella fattispecie, consiste nello stabilire se il lavoratore al quale, in forza della legge belga 9 agosto 1963 sull'assicurazione malattia e invalidità (Pasino-mie, 1963, tomo II, pag. 1067), viene corrisposta un'indennità d'invalidità si possa considerare beneficiario di una pensione o di una rendita, ai sensi dell' art. 42 del regolamento n. 3 nella nuova versione di cui al regolamento n. 1/64, ovvero debba essere considerato come un lavoratore subordinato, la cui attività sia stata sospesa durante un certo periodo per inabilità al lavoro, e cui vengano corrisposte delle prestazioni denominate indennità d'invalidità.

Procedendo all'esame di tale questione, la Commissione comincia col fornire alcune precisazioni sulla suddetta legge belga, la quale contempla tre tipi d'indennità per inabilità al lavoro:

quella per inabilità primaria, che viene corrisposta per un anno; quella per inabilità prolungata, corrisposta per i due anni successivi alla scadenza del periodo d'inabilità primaria; quella d'invalidità, corrisposta a decorrere dal quarto anno d'inabilità al lavoro e fino all'età in cui gl'interes- sati maturano il diritto alla pensione d'anzianità, eccettuato naturalmente il caso in cui nel frattempo venga a cessare lo stato d'invalidità.

Dal momento in cui inizia il versamento dell'indennità d'invalidità, la legge belga attribuisce il diritto ad assegni familiari in misura superiore a quella normale.

Si può concludere, secondo la Commissione, che questa modifica relativa al versamento degli assegni familiari, che interviene col passaggio dall'indennità per inabilità al lavoro a quella per invalidità, implica di per se stessa un cambiamento nella natura della prestazione: alle prestazioni per malattia si sostituiscono delle prestazioni denominate indennità o pensioni.

Nella fattispecie all'interessato, dopo l'indennità per inabilità primaria, è stata immediatamente corrisposta quella per invalidità. Si deve supporre che ciò sia avvenuto in forza dell'art. 146 della legge del 1963, il quale precisa che, ai fini dell'applicazione delle convenzioni internazionali per la previdenza sociale in vigore nel Belgio, l'indennità per inabilità prolungata va equiparata all'indennità per invalidità.

Inoltre, l'Anselmetti ha percepito l'indennità per inabilità primaria soltanto per sei mesi, e non per un anno, come stabilito dalla legge del 1963. In forza dell' art. 46, 3o comma, di questa legge, infatti, per «i beneficiari che, ai sensi delle norme relative al trattamento di quiescenza degli operai minatori, hanno diritto alla pensione d'invalidità, l'indennità per inabilità primaria non viene più corrisposta dopo la scadenza del sesto mese d'inabilità al lavoro».

Il problema è quindi risolto, nel senso che l'interessato, nella sua qualità di ex minatore, è in effetti «beneficiario di una pensione».

La Commissione prosegue l'esame della questione sottoposta alla Corte dal giudice belga, per stabilire se, ai fini dell'applicazione dell'art. 42 del regolamento n. 3, una «indennità d'invalidità» contemplata dalle norme vigenti in uno Stato membro sia o meno una pensione.

Essa si oppone alla tesi della Cassa di compensazione, secondo cui la suddetta indennità non ha le caratteristiche di una pensione, dato il suo carattere compensativo e la sua revocabilità. Secondo la Commissione, tutte le prestazioni previdenziali hanno carattere compensativo, mentre, d'altra parte, la circostanza che una data prestazione venga denominata «pensione» non implica necessariamente ch'essa sia irrevocabile. La pensione di riversibilità corrisposta alla vedova finché questa non contragga nuovo matrimonio, ad esempio, rientra certamente fra le prestazioni a favore dei superstiti (pensioni), espressamente contemplate nel capitolo 3 del regolamento n. 3. Il fatto che un mutamento delle circostanze implichi la cessazione di una prestazione periodica non significa che questa non sia una pensione. La ragione per cui tale pensione non viene più versata risiede nel fatto che sono venuti meno i presupposti in base ai quali essa era stata inizialmente attribuita.

Talvolta le pensioni sono irrevocabili, come nel caso di quella di anzianità o di quella spettante in seguito ad infortunio sul lavoro. In tali casi, l'irrevocabilità non è connessa alla natura della prestazione, bensì al carattere definitivo del fatto generatore del diritto alla pensione (età o infortunio).

In proposito si può distinguere tra prestazioni a lungo termine e prestazioni a breve termine, cessando queste ultime alla scadenza di un determinato periodo di tempo. Nell'assicurazione malattia, quasi sempre la prestazione viene trasformata, alla scadenza del periodo prestabilito, in una pensione d'invalidità. È manifesto, quindi, che la caratteristica essenziale di una pensione è il fatto di essere una prestazione permanente fino a quando restino immutate le circostanze che ne hanno determinato l'attribuzione.

L'allegato F del regolamento n. 3, cui si riferisce la questione pregiudiziale in esame, precisa quali sono le legislazioni degli Stati membri relative alle prestazioni d'invalidità che rientrano rispettivamente nei tipo A ο B, definiti all'art. 24, n. 1, dello stesso regolamento. Dalla lettera dell'art. 24, il quale, sotto il titolo «Invalidità», parla unicamente di «prestazioni», non si può desumere che il regolamento n. 3 non contenga alcuna disposizione circa le pensioni d'invalidità. Una siffatta interpretazione restrittiva escluderebbe dalla sfera d'applicazione di questo regolamento le legislazioni degli Stati membri che contemplano espressamente le pensioni d'invalidità; ciò sarebbe in contrasto con l'art. 51 del trattato, il quale, a sua volta, parla del resto unicamente di «prestazioni». Il termine «prestazione» va inteso in senso generico, in modo da comprendervi sia le prestazioni non altrimenti specificate, sia le pensioni. Non si può escludere che un' indennità, contemplata in quanto tale dal regolamento, non sia una pensione ai sensi degli artt. 10 e 42 del regolamento n. 3. L'indennità d'invalidità contemplata dalla legge belga, essendo incontestabilmente una prestazione permanente per tutto il tempo che il beneficiario possiede i requisiti che gli hanno valso l'attribuzione del relativo diritto, è però una pensione.

La soluzione affermativa della prima questione formulata dalla Cour du travail rende priva di oggetto la seconda questione.

L'appellante nella causa principale, rappresentato dal sig. D. Rossini, delegato sindacale, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal consigliere giuridico sig.na M. J. Jonckzy, in qualità di agente, hanno presentato le loro osservazioni orali nell'udienza del 26 maggio 1975.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 giugno 1975.

Con sentenza 20 dicembre 1974, pervenuta in cancelleria I'11 febbraio 1975, la Cour du travail di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 10 e 40-42 del regolamento n. 3 (GU 1958, pag. 561).

Dette questioni riguardano il diritto agli assegni familiari spettante ad un lavoratore italiano che, dopo esser stato occupato ed aver risieduto con la famiglia nel Belgio sino al 1965, alla fine di tale anno tornava iri Italia, avendo cessato di lavorare per causa di malattia fin dal dicembre 1963 ed essendo stato riconosciuto inabile al lavoro ai sensi del regime belga di assicurazione malattia e invalidità.

Con la prima questione si chiede se gli artt. 10 e 42 del regolamento n. 3 si applichino anche al «lavoratore migrante beneficiario di ciò che l'art. 53 della legge belga 9 agosto 1963 sull'assicurazione malattia e invalidità (citata nell' allegato F del regolamento n. 3) chiama testualmente “indennità d'invalidità”.»

A norma dell'art. 42, modificato ai sensi del regolamento 1/64 (GU 1964, pagi 1), «i beneficiari di una pensione o di una rendita dovuta in virtù della legislazione di un solo Stato membro e che risiedono nel territorio di un altro Stato membro hanno diritto agli assegni familiari in conformità delle disposizioni della legislazione del paese debitore della pensione o della rendita come se risiedessero in questo paese».

Il giudice nazionale chiede se, nella fattispecie, questa norma prevalga sull'art. 40 dello stesso regolamento, articolo che, nella nuova versione stabilita col regolamento 73/63 (GU 1963, pag. 2011), dispone quanto segue: «Un lavoratore subordinato o assimilato, che abbia figli che risiedono o sono allevati nel territorio di uno Stato membro che non sia il paese competente, ha diritto, per detti figli, agli assegni familiari secondo le disposizioni della legislazione del paese competente, fino a concorrenza dell'ammontare degli assegni attribuiti dalla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiedono e sono allevati detti figli».

Le due norme si riferiscono tuttavia a situazioni nettamente distinte, in quanto l'art. 40 riguarda il lavoratore ancora in attività, i cui figli risiedono in luogo diverso da quello in cui egli è occupato (probabilmente nel paese d'origine), mentre l'art. 42 contempla l'ipotesi del lavoratore che, acquistato il diritto ad una pensione o ad una rendita, ha cessato la propria attività ed ha trasferito altrove la propria residenza (anch'egli probabilmente nel paese d'origine).

Si tratta ora di stabilire a quale di queste due norme vada riferito il caso delle persone sottoposte ad una legislazione, come quella belga, che abbia abbandonato la distinzione — accolta anche dal regolamento n. 3 — fra le prestazioni di carattere temporaneo corrisposte, fra l'altro in caso di malattia, a lavoratori ancora in attività, i quali abbiano dovuto interrompere il lavoro, e le prestazioni di carattere permanente corrisposte, sotto forma di rendite o pensioni, ai lavoratori costretti a cessare il lavoro per causa di vecchiaia o invalidità.

Dette legislazioni, per ragioni sociali, hanno organizzato l'assicurazione malattia e l'assicurazione invalidità in un unico sistema, di guisa che il lavoratore divenuto inabile al lavoro è dapprima sottoposto al regime relativo all' inabilità temporanea, per essere poi sottoposto, dopo un certo periodo, al regime che contempla provvidenze per il caso d'inabilità totale o parziale di lunga durata, se non definitiva.

Trattandosi di un lavoratore migrante che, in forza delle norme relative all' assicurazione malattia e invalidità, sia passato dal regime delle prestazioni per inabilità temporanea a quello delle prestazioni per invalidità, in caso di trasferimento della residenza dell'interessato e dei suoi familiari in un altro Stato membro si applica l'art. 42.

D'altra parte, anche nel caso di trasferimento della residenza prima del suddetto passaggio al nuovo regime previdenziale, il lavoratore conserverebbe, in forza dell'art. 19, n. 6, i diritti quesiti in materia di assegni familiari, purché il trasferimento avvenga alle condizioni stabilite dall'art. 19, n. 2.

Senza dover procedere all'esame dettagliato della legge belga richiamata dal giudice nazionale, questa Corte ritiene di dover risolvere la questione sottopostale nel senso che, nell'ambito di un regime unico di assicurazione malattia e invalidità, le prestazioni pecuniarie corrisposte per il caso d'invalidità vanno considerate, indipendentemente dalla loro denominazione, come pensioni o rendite ai sensi dell'art. 42 del regolamento n. 3.

La seconda questione è stata formulata solo per il caso che la prima venisse risolta negativamente. Non è quindi necessario prenderla in esame.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.