Corte giust. UE, Sentenza del 11 aprile 1978, causa 95/77

Gli antefatti, il procedimento, le conclusioni e i mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

La direttiva del Consiglio 12 ottobre 1971, n. 71/347/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle misurazioni del peso ettolitrico dei cereali (pubblicata sulla GU CC.EE. L 239 del 24 ottobre 1971, pag. 1, modificata dall'allegato 1 dell'art. 29 dell'Atto di adesione, e notificata agli Stati membri il 15 ottobre 1971) è una delle direttive emanate dal Consiglio allo scopo di eliminare gli ostacoli di carattere tecnico per gli scambi intracomunitari derivanti dalle disparità esistenti fra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che subordinano lo smercio e l'uso di determinati prodotti al rispetto di taluni requisiti d'ordine tecnico.

Essa fa parte di una serie di direttive concernenti gli strumenti di misura e la sua adozione era contemplata dal «Programma generale per l'eliminazione degli ostacoli di ordine tecnico agli scambi derivanti da disparità fra le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri» (GU CC.EE. C 76 del 17 giugno 1969, pagg. 1 e segg.) approvato dal Consiglio, su proposta della Commissione, il 28 maggio 1969.

Il sistema che è alla base delle direttive comunitarie in materia di strumenti di misura è definito da una «direttiva quadro» del Consiglio del 26 giugno 1971, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle disposizioni comuni agli strumenti di misura e ai metodi di controllo metrologico (GU CC.EE. L 202 del 6 settembre 1971, pag. 1), modificata dalla direttiva del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 72/427/CEE (GU CC.EE. L 291, pag. 156), la quale intende essenzialmente armonizzare le norme nazionali relative ai controlli effettuati prima dell'immissione in commercio degli strumenti di cui trattasi. La direttiva quadro è basata sul riconoscimento reciproco dei controlli e contempla una «approvazione CEE» dei modelli e l'apposizione di un apposito marchio a controllo avvenuto. Gli strumenti muniti di tale marchio possono circolare liberamente nella Comunità senza alcun controllo alle frontiere.

La direttiva n. 71/347 mira più particolarmente a «ravvicinare» le norme vigenti nei vari Stati membri in materia di misurazione del peso ettolitrico dei cereali. A tal fine, essa — fra l'altro — definisce il peso ettolitrico CEE, istituisce uno strumento campione di misura e fissa i requisiti ai quali devono rispondere gli strumenti di misura destinati a determinare il peso ettolitrico CEE.

Tale direttiva si distingue dagli altri provvedimenti emanati in base alla direttiva quadro in quanto istituisce un campione di misura che consente di determinare il peso di un quantitativo di cereali contenuto in un recipiente di un dato volume, fornendo in tal modo indicazioni circa il valore quantitativo e commerciale dei cereali misurati. Essa, peraltro, mira all'«armonizzazione totale» — e non «facoltativa» — della misura (peso ettolitrico) contemplata, che diviene così la sola unità di misura ammessa nel commercio dei cereali fra Stati membri.

Per quanto concerne il recepimento della direttiva nel diritto nazionale, l'art. 7 dispone quanto segue:

«1. Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro un termine di diciotto mesi a decorrere dalla sua notifica e ne informano immediatamente la Commissione. 2. Gli Stati membri provvedono a comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni essenziali di diritto interno che essi adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva.»

Il termine entro il quale gli Stati membri, destinatari della direttiva n. 71/347, avrebbero dovuto conformarsi a questa è scaduto il 15 aprile 1973.

Con lettera 14 febbraio 1975, la Commissione invitava il Governo olandese a presentare le proprie osservazioni a norma dell'art. 169, n. 1, del Trattato. Il rappresentante permanente del Regno dei Paesi Bassi rispondeva, con lettera 7 aprile 1975, che, siccome non era possibile dare attuazione alla direttiva in base alla legge olandese in materia di metrologia («IJkwet 1937»), si era pensato di farlo nell'ambito di una normativa uniforme Benelux oggetto di una convenzione stipulata l'11 marzo 1970 a Bruxelles e ratificata dai Paesi Bassi con legge 1o novembre 1972; tuttavia, poiché non era ancora possibile prevedere quando gli altri Stati del Benelux avrebbero provveduto a loro volta a ratificarla, il Governo olandese aveva deciso di farsi attribuire i poteri necessari per modificare la IJkwet e di informare la Commissione non appena il progetto di modifica fosse stato approvato; esso prometteva inoltre un rapido svolgimento del relativo iter parlamentare.

Dato che la modifica suddetta non aveva ancora avuto luogo, la Commissione, con parere motivato 22 dicembre 1975, invitava il Governo olandese ad emanare i provvedimenti necessari per attuare la direttiva. Con lettera 22 gennaio 1976, il rappresentante permanente dei Paesi Bassi le rendeva noto che un disegno di legge recante modifiche della IJkwet sarebbe stato presentato entro breve tempo al Parlamento.

Successivamente, con lettera 27 luglio 1976, esso trasmetteva alla Commissione una copia dello Staatsblad 1976 n. 324 contenente il testo della legge 2 giugno 1976 che modifica la IJkwet e la informava che i relativi decreti di attuazione erano in fase di elaborazione. Considerando che, stante l'assenza di tali decreti, il Regno dei Paesi Bassi non si era conformato al parere motivato, la Commissione promuoveva il presente ricorso, pervenuto in cancelleria il 28 luglio 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

«1. Costatare che, trascurando di emanare entro i termini stabiliti le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 12 ottobre 1971, n. 71/347/CEE, il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno ad un obbligo impostogli dal Trattato; 2. porre le spese del giudizio a carico del Regno dei Paesi Bassi.»

Il Regno dei Paesi Bassi si rimette «al prudente apprezzamento della Corte … per quanto concerne l'esito delle domande formulate nel ricorso dalla Commissione europea».

La Commissione, dopo aver ricordato che, a norma dell'art. 189 del Trattato, le direttive hanno carattere vincolante, sottolinea che, come risulta dalla giurisprudenza della Corte — e in particolare dalla sentenza 26 febbraio 1976 (causa 52/75, Commissione/Repubblica italiana; Racc. 1976, pag. 277) — gli Stati membri sono tenuti a rispettare i termini stabiliti per la loro attuazione. Di conseguenza, il Regno dei Paesi Bassi, omettendo di emanare entro il termine prescritto le norme di legge e le disposizioni amministrative necessarie per ottemperare alla direttiva 12 ottobre 1971, n. 71/347/CEE, è venuto meno agli obblighi da questa impostigli.

Il Governo olandese, pur ammettendo che «non esiste divergenza d'opinioni» fra le parti sul fatto che la direttiva non è stata attuata entro i 18 mesi successivi alla sua notifica, «si chiede tuttavia se fosse davvero necessario che la Commissione portasse tale questione dinanzi [alla] Corte». Infatti, come risulta dalle lettere inviate dal rappresentante permanente del Regno dei Paesi Bassi alla Commissione, questa è stata puntualmente informata circa «l'andamento dei lavori relativi all'adozione dei provvedimenti di attuazione». Peraltro, l'assenza di norme di legge e/o di disposizioni amministrative di attuazione non ha alcuna influenza negativa sul funzionamento del mercato comune.

Il convenuto ricorda che inizialmente si era voluto dare attuazione alle direttive CEE concernenti la metrologia in base alla Convenzione Benelux in materia di metrologia e al relativo Protocollo di modifica, ratificati entrambi dai Paesi Bassi il 30 novembre 1972. Tuttavia, poiché nel 1975 non era ancora possibile prevedere quando gli altri Stati del Benelux avrebbero provveduto alla ratifica, si decideva di modificare l'IJkwet con un'apposita legge, che è stata varata il 2 giugno 1976. L'elaborazione dei relativi decreti di attuazione ha richiesto un certo periodo di tempo in ragione sia della struttura dell'IJkwet sia del fatto che non tutte le direttive CEE in materia di metrologia possono essere attuate con la medesima facilità in base alla direttiva quadro.

La mancata attuazione della direttiva non ha tuttavia, in pratica, alcuna ripercussione negativa sul funzionamento del mercato comune. Infatti, in diritto olandese non esiste alcuna norma che possa provocare discriminazioni negli scambi intracomunitari e i Paesi Bassi non vietano né sottopongono a restrizioni l'immissione in commercio degli strumenti di misura di cui trattasi. «Il servizio olandese di verificazione dei pesi e misure non ha mai ricevuto finora alcuna domanda di approvazione CEE del modello o di verifica prima CEE in relazione a strumenti contemplati dalla direttiva e non risulta che siffatti strumenti vengano fabbricati nei Paesi Bassi», anche se in pratica vi sono usati. Invero, l'Associazione reale «Comitato dei commercianti di cereali» possiede uno strumento campione, che viene usato per determinare il peso ettolitrico in caso di controversia. Detta Associazione effettua inoltre le analisi necessarie, come-risulta dalle «condizioni d'acquisto» dell'Ufficio per l'intervento e per il rifornimento di derrate alimentari, ente al quale è affidato, nei Paesi Bassi, il compito di effettuare interventi nell'ambito della politica agricola comune. Le considerazioni svolte dalla Corte a proposito del rischio di discriminazioni inerenti al ritardo nell'attuazione delle direttive CEE (sentenza 26 febbraio 1976, già citata) e circa la necessità, ai fini dell'efficacia dei provvedimenti comunitari, che questi trovino attuazione negli Stati membri entro i termini prescritti (sentenza 8 febbraio 1973 in causa 30/72, Commissione/Repubblica italiana) non sono pertinenti al caso presente giacché l'inadempimento non ha alcuna ripercussione negativa sul funzionamento del mercato comune. Peraltro, «il Regno dei Paesi Bassi prosegue scrupolosamente l'elaborazione dei provvedimenti necessari» e ne tiene informata la Commissione.

Nella replica, la Commissione osserva che il fatto che essa sia tenuta al corrente dell'andamento dei lavori di attuazione non toglie che siano trascorsi oltre quattro anni senza che la direttiva sia stata attuata. D'altra parte non vi era alcun motivo per sospendere il procedimento ex art. 169 del Trattato, giacché nelle comunicazioni del Governo olandese non v'era alcuna indicazione quanto alla data prevista per l'entrata in vigore dei provvedimenti d'attuazione. La prova dell'incertezza regnante in proposito è data dal fatto che perfino nel controricorso il convenuto tace su questo punto. Tale incertezza deriva in parte dal metodo seguito dalle autorità olandesi per dare attuazione alla direttiva. Nel 1975, cioè due anni dopo lo spirare del termine da questa fissato, e quando la Commissione aveva già iniziato il suddetto procedimento, il Governo olandese optò per un programma articolato in tre fasi: modifica della IJkwet; emanazione di un decreto quadro; emanazione di norme particolari di attuazione. La seconda fase non è stata ancora portata a termine né alla Commissione sono stati notificati progetti relativi alle norme da emanarsi nell'ambito della terza fase. Il Governo olandese avrebbe dovuto scegliere un metodo più rapido o comunque dimostrarsi più sollecito nel dare inizio ai lavori d'attuazione; invero esso ha trovato, in altri settori, soluzioni opportune per dare attuazione a direttive analoghe.

L'argomento del convenuto relativo alla Convenzione Benelux non è pertinente, giacché il Belgio e il Lussemburgo hanno già attuato la direttiva di cui trattasi. Lo stesso dicasi per l'argomento concernente la difficoltà di dare attuazione alla direttiva in base alla direttiva quadro, poiché questa è stata adottata all'unanimità dal Consiglio in conformità all'art. 100 del Trattato.

D'altra parte, non è esatto che l'inadempimento non influisca negativamente sul funzionamento del mercato comune:

in primo luogo, infatti, i Paesi Bassi non hanno istituito, per gli strumenti di misura contemplati dalla direttiva, né la «approvazione CEE del modello» né la «verifica prima CEE». Il fatto che il servizio olandese di verificazione dei pesi e misure non abbia ricevuto alcuna domanda in proposito non deve sorprendere in quanto, verosimilmente, gli interessati sanno che non è stata emanata alcuna normativa interna a tal fine. Questa carenza può ostacolare la produzione, nei Paesi Bassi, dei suddetti strumenti che devono pertanto essere omologati o controllati in altri Stati membri, il che risulta di regola più oneroso; in secondo luogo, anche se nei Paesi Bassi viene usato in pratica, nel commercio dei cereali, un campione di misura («peso ettolitrico») analogo a quello istituito dalla direttiva, esso non può essere considerato, in assenza dei controlli e del contrassegno prescritti, alla stessa stregua del «peso ettolitrico CEE».

Secondo la Commissione, infine, non è indispensabile, per proporre un ricorso in forza dell'art. 169, dimostrarne la necessità.

Nella controreplica, il Governo olandese ribadisce il suo punto di vista secondo cui il presente ricorso non era indispensabile: esso ha costantemente informato la Commissione circa l'elaborazione dei provvedimenti d'attuazione non già per scusarsi, ma per dimostrare di starsi attivamente adoperando per la loro emanazione. La lentezza dell'iter legislativo seguito nel caso di specie non è ingiustificata e — contrariamente a quanto sostiene la Commissione — le «prime fasi» di tale procedura non sono prive d'interesse. Infatti, la legge 2 giugno 1976 contiene talune disposizioni specifiche relative all'attuazione della direttiva n. 71/347. Disposizioni analoghe figurano anche in un progetto di decreto generale in materia di metrologia CEE (nel quale è previsto espressamente che gli strumenti di misura debbano ottenere l'approvazione CEE e che il loro uso sia accompagnato da determinate garanzie) che il Governo olandese è pronto a produrre nell'ambito del presente procedimento.

Quanto alle modalità di attuazione della direttiva, il convenuto ammette che la tecnica legislativa prescelta non può esentarlo dall'obbligo di rispettare il termine prescritto. Esso comunque manifesta il proposito di adoperarsi eventualmente, nell'ambito delle deliberazioni che precederanno l'adozione di future direttive, per ottenere la fissazione di termini più lunghi nonché l'approvazione all'unanimità di clausole che consentano di tener conto delle norme o prassi vigenti nell'ordinamento olandese; è chiaro, però, che ciò non faciliterebbe certo i dibattiti del Consiglio. Nel caso di specie, le autorità olandesi hanno preferito inserire la direttiva in un quadro normativo adeguato, che consentirà peraltro di attuare in modo rapido e completo numerose altre direttive CEE.

Comunque, l'attuazione della direttiva di cui trattasi risulta particolarmente difficile, come attestano le frequentissime riunioni del gruppo di lavoro incaricato dell'elaborazione dei provvedimenti di attuazione della IJkwet modificata nel 1976; né, d'altra parte, sarebbe stato possibile, in attesa della modifica di questa legge, emanare provvedimenti speciali o provvisori per recepire subito detta direttiva nell'ordinamento olandese. Per quanto concerne poi il . progetto iniziale di dare attuazione alla direttiva nell'ambito della Convenzione Benelux, il Governo dei Paesi Bassi sostiene di essersi messo tempestivamente in contatto, a tal fine, col Governo belga e con quello lussemburghese; il fatto che il Belgio e il Lussemburgo hanno emanato in tempo utile i provvedimenti d'attuazione significa che tali Stati, diversamente dai Paesi Bassi, disponevano evidentemente di una base normativa interna adeguata e sufficiente per conformarsi alle direttive CEE nel settore della metrologia.

Il convenuto sottolinea ancora una volta che, a suo avviso, il funzionamento del mercato comune non è influenzato negativamente dalla mancata attuazione della direttiva nei Paesi Bassi. In assenza, nella legislazione olandese, di norme in materia di metrologia CEE, gli interessati possono sempre rivolgersi al servizio dei pesi e misure; orbene, questo servizio non ha ricevuto finora alcuna domanda di omologazione. Le considerazioni svolte dalla Commissione circa il comportamento degli interessati, a suo dire influenzati dall'esistenza di una lacuna normativa, costituiscono semplici congetture.

Per quanto concerne lo stato dei lavori relativi all'adozione dei provvedimenti di attuazione della direttiva, il Governo olandese precisa quanto segue: la legge 2 giugno 1976 (Stb. 324) è entrata in vigore il 1o gennaio 1978, come risulta dal regio decreto 28 ottobre 1977 (Stb. 615), allegato alla controreplica; i progetti relativi al decreto generale in materia di metrologia CEE e ad un decreto che modifica quello attualmente in vigore in materia di campioni di misura (necessari per designare lo strumento di misura depositato presso il Comitato dei commercianti di cereali quale strumento campione per la determinazione del peso ettolitrico CEE) sono stati sottoposti all'esame del Consiglio dei ministri verso la fine del novembre scorso; infine, i lavori relativi al progetto di un decreto in materia di unità di misura, mirante a disciplinare l'uso della denominazione «peso ettolitrico CEE», si trovano in una fase abbastanza avanzata.

Il Governo olandese spera che il complesso dei suddetti provvedimenti sarà pronto verso la metà del 1978.

All'udienza del 21 febbraio 1978, le parti hanno sviluppato gli argomenti esposti nelle memorie scritte ed hanno risposto a taluni quesiti posti dalla Corte; in particolare, è stato dichiarato che gli altri due Stati firmatari della Convenzione Benelux hanno dato attuazione alla direttiva (per quanto concerne il Belgio, ciò è avvenuto il 14 marzo 1975).

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'8 marzo 1978.

Con atto depositato in cancelleria il 28 luglio 1977, la Commissione ha presentato a questa Corte, in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso mirante a far constatare che il Regno dei Paesi Bassi, trascurando di emanare, entro il termine prescritto di 18 mesi, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 12 ottobre 1971, n. 71/347 (GU L 239, pag. 1), concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle misurazioni del peso ettolitrico dei cereali, è venuto meno ad un obbligo impostogli dal Trattato.

Detta direttiva fa parte di una serie di direttive concernenti gli strumenti di misura espressamente contemplate dal «Programma generale per l'eliminazione degli ostacoli di ordine tecnico agli scambi derivanti da disparità tra le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri» approvato dal Consiglio il 28 maggio 1969 (GU C 76, pag. 1);

a tale programma generale veniva data attuazione con la direttiva quadro del Consiglio 26 luglio 1971, n. 71/316 (GU L 202, pag. 1) concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle disposizioni comuni agli strumenti di misura ed ai metodi di controllo metrologico; questa direttiva è intesa essenzialmente ad armonizzare le disposizioni nazionali relative al controllo degli strumenti suddetti e si ispira al principio fondamentale del reciproco riconoscimento dei controlli;

in questo quadro generale, la direttiva n. 71/347 mira in particolare ad armonizzare le norme vigenti nei vari Stati membri in materia di peso ettolitrico dei cereali; a tal fine essa, fra l'altro, dà una definizione uniforme del peso ettolitrico CEE, istituisce uno strumento campione di misura e fissa i requisiti ai quali devono rispondere gli strumenti di misura destinati a determinare il peso ettolitrico CEE;

l'uso esclusivo e obbligatorio del peso ettolitrico CEE, comune a tutti gli Stati membri, varrà ad evitare, negli scambi intracomunitari, qualsiasi controversia circa il metodo di misurazione dei cereali;

in base all'art. 7 della direttiva n. 71/347, gli Stati membri avrebbero dovuto emanare i provvedimenti adeguati per conformarsi alla stessa direttiva entro 18 mesi dalla notifica di questa; detto termine scadeva il 15 aprile 1973, senza che le autorità olandesi mettessero in vigore le necessarie disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative;

in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, la Commissione invitava il Regno dei Paesi Bassi, con lettera 14 febbraio 1975, a presentare le proprie osservazioni.

Il convenuto non negava gli inadempimenti di cui gli veniva fatto carico ed esprimeva il proprio rammarico per non aver potuto emanare in tempo utile i necessari provvedimenti di attuazione; esso informava la Commissione circa l'andamento dei relativi lavori, sottolineando che la mancanza di norme di legge e di disposizioni amministrative nella materia disciplinata dalla direttiva n. 71/347 non aveva ripercussioni negative sul funzionamento del mercato comune;

inizialmente il Governo olandese aveva avuto l'intenzione di dare attuazione alle direttive CEE in materia di metrologia in base ad una Convenzione Benelux stipulata l'11 marzo 1970 e ratificata dai Paesi Bassi il 30 novembre 1972;

successivamente, dato che il Belgio e il Lussemburgo non avevano ancora ratificato detta Convenzione e poiché la Commissione aveva proseguito il procedimento ex art. 169 del Trattato CEE emanando, il 22 dicembre 1975, un parere motivato, il Regno dei Paesi Bassi decideva di seguire un'altra via, cioè di modificare l'IJkwet (legge sui pesi e misure) 1937, Staatsblad 627, onde poter disporre di una base normativa adeguata per dare attuazione alle direttive CEE in materia di metrologia;

resta comunque il fatto che i provvedimenti destinati a garantire l'attuazione della direttiva non sono stati emanati entro il termine stabilito;

l'argomento secondo cui la mancata attuazione della direttiva non ha avuto ripercussioni negative sul funzionamento del mercato comune non può essere accolto, tenuto conto dell'obiettivo perseguito dalla direttiva stessa;

di conseguenza, il Regno dei Paesi Bassi, non avendo messo in vigore entro il termine prescritto i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva del Consiglio n. 71/347/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alle misurazioni del peso ettolitrico dei cereali, è venuto meno ad un obbligo impostogli dal Trattato.

15/17 A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se la controparte lo ha richiesto; il convenuto è rimasto soccombente e va pertanto condannato alle spese.