Corte giust. UE, Sentenza del 26 ottobre 1982, causa 221/81

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia delle Comunità Europee possono riassumersi come segue:

Con sentenza 26 aprile 1976 del Landgericht di Düsseldorf, passata in giudicato, il ricorrente nella causa principale, Wilfried Wolf, veniva condannato ad 8 anni di reclusione per traffico illegale di stupefacenti. Secondo gli accertamenti del Landgericht, il ricorrente aveva svolto, dalla metà di luglio del 1975 fino al momento del suo arresto, alla metà di ottobre del 1975, attività di trafficante nella «città vecchia» di Düsseldorf ed aveva partecipato allo spaccio di 742 grammi di eroina e 150 grammi di cocaina. La maggior parte di questa merce gli era stata consegnata a Düsseldorf, o se la era procurata in varie altre città; per il resto, l'aveva importata egli stesso dai Paesi Bassi. Lo Hauptzollamt Düsseldorf, convenuto nella causa principale, considerava il ricorrente, ai sensi del § 57, n. 2, dello Zollgesetz (legge doganale tedesca), debitore tributario, per quanto riguarda i dazi di importazione relativi ai quantitativi di stupefacenti ai quali si riferisce la sentenza del Landgericht, per non avere egli stesso dichiarato in dogana la merce importata, sottraendola così per la prima volta al controllo doganale, nonché per aver acquistato la merce importata dopo che era sorto il debito tributario, ma prima che questo fosse estinto, mentre sapeva o avrebbe dovuto sapere che si trattava di merce soggetta a dazio. Con avviso di accertamento del 3 dicembre 1976, nella versione rettificata del 28 gennaio 1977, lo Hauptzollamt intimava al ricorrente il pagamento di tali dazi. Basandosi sul «prezzo di acquisto» pagato dal ricorrente, lo Hauptzollamt stimava il valore in dogana dei 742 grammi di eroina in 74200 DM e quello dei 150 grammi di cocaina in 15000 DM. Dopo aver fatto inutilmente opposizione al suddetto avviso di accertamento, il Wolf proponeva ricorso dinanzi al Finanzgericht di Düsseldorf.

Con ordinanza 10 giugno 1981, in cui veniva richiamata la sentenza della Corte 5 febbraio 1982 (causa 50/80, Horváth, Race. pag. 385), il Finanzgericht di Düsseldorf decideva di sospendere il procedimento e di proporre alla Corte di giustizia delle Comunità europee in via pregiudiziale le seguenti questioni: «1. Se le disposizioni del Trattato CEE relative all'unione doganale (art. 9, n. 1, e artt. 12-29) vadano interpretate nel senso che, dopo l'istituzione della tariffa doganale comune, uno Stato membro non può (più) riscuotere dazi doganali su stupefacenti importati di contrabbando, che, se scoperti, dovrebbero essere sequestrati e distrutti. 2. Per il caso che la suddetta questione venga risolta negativamente, e che il dazio debba quindi essere riscosso, si ripropongono alla Corte, in via subordinata, le questioni pregiudiziali formulate dal Finanzgericht di Amburgo nell'ordinanza 15.1.1980 — IV 89/78 H (causa 50/80)».

Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il Finanzgericht ricorda che, nel testo della sentenza 5 febbraio 1981, menzionata in precedenza, la Corte aveva dichiarato: «L'istituzione della tariffa doganale comune fa venir meno la competenza del singolo Stato membro ad applicare dei dazi doganali agli stupefacenti importati di contrabbando e distrutti non appena scoperti, pur lasciandogli piena facoltà di reprimere penalmente i reati commessi, con tutte le conseguenze che essi implicano, anche nel campo pecuniario». Il Finanzgericht si chiede se i principi giuridici enunciati in tale sentenza vadano estesi anche a casi in cui gli stupefacenti non siano stati sequestrati o distrutti. Non si desume con certezza dalla motivazione della sentenza se, e soprattutto per quale ragione, il sequestro e la distruzione della merce costituiscano un presupposto essenziale per la soluzione adottata, ovvero se si tratti solamente di un'ipotesi particolare di applicazione dei principi enunciati. A questo proposito, il Finanzgericht osserva che, se fosse decisivo il fatto del sequestro o della distruzione, sarebbe spesso il caso a determinare quando e a carico di chi sorga il debito tributario. Il Finanzgericht fa poi rilevare che il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 803, relativo al valore delle merci in dogana (GU L 148, pag. 6), riguarda solamente gli scambi regolari. Inoltre, dal preambolo della direttiva n. 79/623/CEE del Consiglio, del 25 giugno 1979, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'obbligazione doganale (GU L 179, pag. 31) si desume che l'obbligazione doganale ha carattere economico e non è quindi legata ad una responsabilità penale. L'assoluto divieto di importare stupefacenti esula dalla disciplina doganale e dalla competenza normativa in materia doganale. Qualora la questione sottoposta alla Corte venga risolta in senso negativo, assumono rilevanza, relativamente alla determinazione del valore in dogana degli stupefacenti importati di contrabbando, le questioni pregiudiziali già a suo tempo sollevate dal Finanzgericht di Amburgo nell'ordinanza di rinvio 15 gennaio 1980, nella causa 50/80. Tali questioni sono del seguente tenore: «1. Se il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 803, e il regolamento (CEE) della Commissione 24 marzo 1972, n. 603, vadano interpretati nel senso che, a parte le disposizioni che presuppongono la regolare dichiarazione in dogana delle merci, essi valgono direttamente anche per determinare il valore in dogana delle merci introdotte di contrabbando nel territorio doganale della Comunità. 2. Se il regolamento n. 803/68, in particolare i suoi artt. 1, 2, 4, 6, 7 e 8, vadano interpretati nel senso che il valore in dogana delle merci introdotte di contrabbando nel territorio doganale della Comunità dipende dal momento e dal luogo di tale introduzione, anche se, in forza delle norme sostanziali nazionali da applicarsi, il debito tributario sorge in un altro momento a carico di una persona diversa dal primo acquirente stabilito nel territorio della Comunità. 3. Se il regolamento (CEE) della Commissione 27 febbraio 1969, n. 375, e il regolamento (CEE) della Commissione 26 maggio 1975, n. 1343, vadano interpretati nel senso che essi valgono pure in caso d'introduzione di contrabbando di merci nel territorio doganale della Comunità, con l'avvertenza che ogni ulteriore acquirente diverso dal primo stabilito nel territorio, il quale venga trovato in possesso delle merci contrabbandate, deve dichiarare il prezzo che ha pagato con la conseguenza che questo determina il prezzo in dogana, ovvero che le competenti autorità nazionali sono obbligate a determinare il valore in dogana delle merci di contrabbando in base al prezzo d'acquisto pagato dal primo acquirente stabilito nel territorio della Comunità, in conformità ai principi posti dagli artt. 1, 2, 4, 6, 7 e 9 del regolamento n. 803/68».

L'ordinanza di rinvio è stata iscritta nel registro della Corte il 22 luglio 1981. Hanno presentato osservazioni scritte ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia il Governo della Repubblica francese, rappresentato dalla sig.ra Maryse Aulagnon, membro della segreteria generale del comitato interministeriale per le questioni della cooperazione economica europea presso il Primo ministro, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico Rolf Wägenbaur, in qualità di agente. Con ordinanza 3 febbraio 1982, la Corte ha disposto la riunione delle cause 221/81 e 240/81 ai fini della fase orale del procedimento. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale del procedimento senza procedere ad istruttoria. Essa ha invitato tuttavia la Commissione a fornire alla Corte una descrizione delle disposizioni legislative e regolamentari e delle prassi doganali che si applicano in ciascuno Stato membro, da un lato, all'importazione illegale di stupefacenti il cui uso ed il cui smercio sono severamente vietati nel loro territorio, e d'altro lato, all'importazione illegale di prodotti il cui smercio nel proprio territorio non è vietato in quanto tale, ma che sono stati introdotti in tale territorio di contrabbando. Le informazioni raccolte dalla Commissione presso gli Stati membri possono riassumersi come segue: L'importazione illegale degli stupefacenti il cui uso ed il cui spaccio sono severamente vietati — dà luogo, nel Belgio, ad un'obbligazione doganale e alla riscossione di un dazio di importazione. Tale importazione fa sorgere un'obbligazione doganale in Germania, in Irlanda e nei Paesi Bassi. Tuttavia in Germania, dopo la sentenza della Corte 5 febbraio 1981 nella causa 50/80, citata in precedenza, i dazi di importazione cessano di essere riscossi dopo la scoperta, nel caso di distruzione della merce — distruzione che va peraltro presunta —. In Irlanda, l'obbligazione doganale si considera estinta qualora gli stupefacenti importati illegalmente siano confiscati e distrutti. Nei Paesi Bassi, i dazi di importazione vengono riscossi all'atto del consumo degli stupefacenti, allorché si sia acquisita la prova dell'importazione illegale, ma non vengono riscossi nel caso di confisca e di distruzione. In Italia, l'importazione illegale di stupefacenti fa sorgere un'obbligazione doganale, salvo nel caso di riesportazione o di distruzione d'autorità. L'importazione illegale di stupefacenti non fa sorgere alcuna obbligazione doganale in Grecia e nel Lussemburgo, paesi dove gli stupefacenti scoperti vengono confiscati e distrutti. Nel Lussemburgo, tuttavia, sorge un'obbligazione doganale se gli stupefacenti sono stati consumati. Infine, l'importazione illegale di stupefacenti non dà luogo alla riscossione di dazi doganali in Danimarca, in Francia, nel Regno Unito. Tuttavia in Francia, quando gli stupefacenti importati illegalmente non sono distrutti d'ufficio, ma invece vengono venduti, per esempio, a laboratori autorizzati, i diritti doganali vengono riscossi in occasione di tale vendita. Nel Regno Unito, non ha luogo alcuna riscossione di tali diritti, indipendentemente dal se l'importatore illegale abbia venduto, consumato o riesportato gli stupefacenti. L'importazione illegale di prodotti il cui smercio non sia di per sé vietato dà luogo ad un'obbligazione doganale in tutti gli Stati membri, salvo che in Grecia, dove i prodotti importati illegalmente vengono confiscati. Tuttavia, in Danimarca non vengono riscossi dazi di importazione quando il soggetto passivo è sconosciuto, ed i prodotti vengono distrutti o venduti. In Irlanda, i dazi di importazione vengono considerati assolti quando il prodotto importato di contrabbando viene restituito all'interessato dietro pagamento di una somma stabilita in via transattiva o quando il prodotto viene confiscato e venduto successivamente; invece, l'obbligazione doganale si considera estinta nel caso di distruzione d'ufficio o di riesportazione. Nel Lussemburgo, i prodotti importati di contrabbando sono, in linea di principio, confiscati e venduti. I dazi all'importazione sono riscossi in occasione della vendita, se questa ha luogo in vista del consumo nel paese; tali diritti sono riscossi del pari qualora i prodotti in questione vengano consumati. Nel Regno Unito non vengono riscossi dazi doganali in caso di confisca, salvo nel caso in cui i prodotti di cui trattasi vengano restituiti all'importatore o siano venduti d'ufficio. Invece, tali dazi vengono riscossi in caso di vendita o di riesportazione da parte dell'importatore.

Il Governo della Repubblica francese fa osservare che la prima delle questioni proposte dal Finanzgericht solleva il problema del trattamento doganale degli stupefacenti il cui consumo è proibito, che siano stati smerciati in uno Stato membro senza che la loro esistenza abbia potuto essere accertata in occasione della confisca. Alla luce della sentenza della Corte 5 febbraio 1981 (causa 50/80, Horváth, Race. pag. 385), si tratta dunque di stabilire se la confisca e la distruzione dei prodotti di cui trattasi possano costituire una causa di non riscossione dei diritti doganali e se, di conseguenza, lo smercio illegale di stupefacenti che non sia stato scoperto possa fare oggetto di un diverso trattamento.

Il Governo francese osserva che la formulazione del dispositivo («stupefacenti importati di contrabbando e distrutti al momento della scoperta»), come pure taluni punti della motivazione della sentenza citata in precedenza, sembrano stabilire un nesso fra l'illegalità dell'uso fatto del prodotto importato e la distruzione dello stesso. Egli ritiene tuttavia che la Corte abbia stabilito tale nesso solamente nell'ambito di affermazioni che, per quanto generali, sono fortemente influenzate dai fatti della causa.

Infatti, l'argomentazione di cui la formulazione adottata nel dispositivo costituisce lo sbocco non è sufficiente a far ritenere che la distruzione degli stupefacenti introdotti di contrabbando costituisca la condizione necessaria perché risulti inapplicabile la Tariffa Doganale Comune. Come è stato sottolineato dalla Corte, tale inapplicabilità deriva dall'illiceità dell'uso di tali prodotti nocivi («la questione ... non riguarda il caso della semplice importazione fraudolenta di una merce qualsiasi, bensì l'importazione di contrabbando di un prodotto nocivo destinato ad un uso illecito e distrutto non appena scoperto»; cfr. punto 9 della motivazione della sentenza citata in precedenza).

A questo proposito, il Governo francese fa anche riferimento ai punti II-14 della motivazione della sentenza, dai quali risulta che le disposizioni comunitarie in materia doganale possono applicarsi solamente a prodotti la cui utilizzazione sia autorizzata e che «possano essere messi in commercio e introdotti nel circuito economico» (punto 12 della motivazione).

Questa concezione è conforme alla legislazione francese, la quale non distingue il caso degli stupefacenti importati illecitamente, sequestrati e distrutti (causa 50/80), dal caso, che stiamo esaminando, degli stupefacenti che siano stati messi in commercio. Salvo alcuni particolari impieghi sottoposti dallo Stato ad una rigorosa sorveglianza, l'uso degli stupefacenti è proibito in modo assoluto nel territorio francese. Di conseguenza, non può sorgere obbligazione doganale e l'importazione non dà luogo al pagamento di alcun dazio.

Per il resto, il Governo francese si associa agli argomenti svolti dal giudice di rinvio, concludendo che, dopo l'introduzione della tariffa doganale comune, gli Stati membri non sono più abilitati ad applicare dazi doganali agli stupefacenti importati di contrabbando e destinati ad usi che non possono fare oggetto di operazioni commerciali lecite e che, se venissero scoperti, dovrebbero essere confiscati e distrutti.

La Commissione delle Comunità europee sostiene che, a suo avviso, il criterio fondamentale che si desume dalla sentenza Horváth, citata in precedenza, quanto all'applicazione della tariffa doganale comune, è quello del se, in base alla natura delle merci, queste possano essere messe in circolazione (punto 11 della motivazione). Orbene, nel caso di stupefacenti come l'eroina e la cocaina, l'importazione e lo smercio sono vietati in tutti gli Stati membri (punto 10 della motivazione). Il fatto che tali prodotti debbano essere sequestrati e tolti dalla circolazione non costituisce una conseguenza giuridica che discenda dal divieto della messa in circolazione.

Questo punto di vista è confermato dal fatto che gli altri motivi accolti dalla Corte per il caso degli stupefacenti importati di contrabbando e distrutti al momento della scoperta conservano il loro valore nei casi in cui, date le circostanze, la loro distruzione non è concepibile.

D'altronde, la Commissione ha fatto riferimento, in particolare, al preambolo della direttiva 79/623/CEE del Consiglio, del 25 giugno 1979, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'obbligazione doganale (GU L 179, pag. 31), per sottolineare il carattere essenzialmente economico dei dazi all'importazione ed all'esportazione. Inoltre, l'art. 2 della direttiva contempla il sorgere dell'obbligazione doganale nel caso normale dello sdoganamento e in casi tassativamente enumerati di violazione delle disposizioni doganali in senso stretto, come ad esempio la violazione delle disposizioni comunitarie in materia di pratiche doganali ovvero la sottrazione alla custodia doganale di una merce in custodia provvisoria. La direttiva non prevede, al contrario, il sorgere dell'obbligazione doganale nel caso di un divieto assoluto di importazione.

La Commissione propone pertanto di risolvere la prima questione in senso affermativo. Essa sottolinea tuttavia che l'analisi da essa svolta vale solamente per il caso degli stupefacenti, la cui circolazione è severamente vietata. Di conseguenza, le conclusioni alle quali essa perviene non hanno rilievo ai fini del caso, più generale, dell'importazione di una merce in violazione del divieto di importazione, per esempio, dell'importazione di un'arma portatile contenuta nei bagagli

Il Governo della Repubblica francese, rappresentato ai fini della procedura orale dal sig. Alexandre Carnelutti, segretario agli affari esteri, in qualità d'agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. Rolf Wägenbaur, in qualità d'agente, assistito dalla sig.ra Ursula Baumann, consulente presso il servizio dell'unione doganale, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 25 maggio 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 30 giugno 1982.

Con ordinanza 10 giugno 1981, pervenuta in cancelleria il 22 luglio successivo, il Finanzgericht di Düsseldorf ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, talune questioni pregiudiziali vertenti sull'applicazione della tariffa doganale comune agli stupefacenti importati di contrabbando.

La causa principale riguarda la determinazione dei dazi d'importazione da applicare a partite di eroina e di cocaina comperate al mercato nero in Germania e nei Paesi Bassi dall'attore nella causa principale, e da esso rivendute trasgredendo la legge tedesca sugli stupefacenti (Betäubungsmittelgesetz). Per questi fatti esso è stato condannato dal giudice penale tedesco ad otto anni di reclusione.

L'ordinanza di rinvio ricorda che la Corte ha dichiarato nella sentenza 5 febbraio 1981 (Horváth, causa 50/80, Race. 1981, pag. 385) che l'istituzione della tariffa doganale comune fa venir meno la competenza del singolo Stato membro ad applicare dei dazi doganali agli stupefacenti importati di contrabbando e distrutti non appena scoperti, pur lasciandogli piena facoltà di reprimere penalmente i reati commessi.

Poiché nel caso di specie, gli stupefacenti introdotti di contrabbando non sono stati scoperti e non hanno quindi potuto essere confiscati e distrutti, il Finanzgericht si è chiesto se, nel far riferimento alla distruzione degli stupefacenti, la suddetta sentenza della Corte consideri tale distinzione un elemento costitutivo della soluzione adottata. Esso aggiunge che, se così fosse, il sorgere del debito tributario dipenderebbe spesso dalla casualità della scoperta.

Prima d'affrontare la suddetta questione, va preliminarmente esaminato se l'importazione illegittima, nella Comunità, di stupefacenti che rientrano nel circuito illegale di smercio di tali prodotti determini un debito tributario.

Posta in questi termini, la questione non riguarda l'importazione illegittima di prodotti in generale, ma l'importazione illegittima di stupefacenti.

Come ha ricordato la Corte nella summenzionata sentenza 5 febbraio 1981, gli stupefacenti come la morfina, l'eroina e la cocaina hanno caratteristiche particolari in quanto ne è generalmente riconosciuta la dannosità e ne sono proibiti l'importazione e lo smercio in tutti gli Stati membri, salvo il commercio strettamente controllato e limitato in vista di un uso autorizzato a scopi farmaceutici e medici.

Siffatta situazione giuridica è conforme alla Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 (Raccolta dei Trattati delle Nazioni Unite 520, n. 7515), alla quale hanno ora aderito tutti gli Stati membri. Nel preambolo di detta Convenzione, le parti contraenti constatano che la tossicomania è una calamità per l'individuo e costituisce un danno economico e sociale per l'umanità; esse si dichiarano consapevoli del loro dovere di prevenire e combattere tale calamità, pur riconoscendo che l'uso medico degli stupefacenti resta indispensabile per alleviare il dolore e che devono essere adottati gli opportuni provvedimenti per assicurarne la disponibilità a detto scopo. Ai sensi dell'art. 4 della Convenzione unica, le parti prenderanno tutti i provvedimenti necessari per limitare ai soli fini medici e scientifici la produzione, la fabbricazione, l'esportazione, l'importazione, la distribuzione, il commercio, l'uso e la detenzione degli stupefacenti.

Da ciò risulta che gli stupefacenti non compresi nell'ambito strettamente controllato dalle autorità competenti per essere destinati ad uso medico e scientifico rientrano, per definizione, nel divieto assoluto di importazione e di messa in circolazione in tutti gli Stati membri.

In pratica, tali stupefacenti, appena scoperti, sono sequestrati e distrutti in forza della normativa nazionale sugli stupefacenti, salvo i rari casi in cui il prodotto sequestrato si presta ad uso medico e scientifico e viene quindi trasferito nel circuito controllato diventando, di conseguenza, soggetto a dazio doganale.

Invece, gli stupefacenti che rientrano nel circuito illegale non possono essere sottoposti a dazi doganali, se restano in tale circuito, sia che vengano scoperti e distrutti, sia che sfuggano al controllo delle autorità.

Un debito tributario non può infatti derivare dall'importazione di stupefacenti non idonei ad essere messi in commercio e ad integrarsi nell'economia comunitaria. L'introduzione della tariffa doganale comune, prevista dall'art. 3, lett. b), del Trattato, si inserisce nel contesto degli scopi che l'art. 2 assegna alla Comunità e delle linee di condotta fissate dall'art. 29 per la gestione dell'unione doganale. Le importazioni di sostanze stupefacenti nella Comunità che possono comportare solo misure repressive, sono completamente estranee a tali scopi e a tali linee di condotta.

Siffatto orientamento è confermato dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 803, relativo al valore doganale delle merci (GU L 148, pag. 6) e dalla direttiva del Consiglio 25 giugno 1979, n. 623, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'obbligazione doganale (GU L 179, pag. 31). Nella motivazione della direttiva si afferma esplicitamente che il momento in cui sorge l'obbligazione doganale deve essere definito tenendo conto del carattere economico dei dazi all'importazione e delle condizioni alle quali le merci, cui sono applicati i dazi all'importazione, vengono integrate nell'economia della Comunità. Stando così le cose, non può derivare alcuna obbligazione doganale dall'importazione di stupefacenti compresi nel circuito illegale che, appena scoperti, vanno sequestrati e distrutti, anziché essere messi in circolazione.

D'altra parte, come ha osservato il giudice nazionale, non vi sarebbe motivo di distinguere al riguardo gli stupefacenti non scoperti da quelli distrutti sotto il controllo delle autorità competenti poiché, se si facesse una distinzione del genere, l'applicazione dei dazi doganali dipenderebbe dalla casualità della scoperta.

Da quanto sopra si desume che l'importazione di stupefacenti non compresi nel circuito economico strettamente sorvegliato dalle autorità competenti per essere destinati ad uso medico e scientifico non determina alcun debito tributario.

Tale constatazione non pregiudica affatto la competenza degli Stati membri a perseguire con sanzioni appropriate le trasgressioni alla loro normativa nazionale sugli stupefacenti, con tutte le conseguenze che esse implicano, anche nel campo pecuniario.

Data questa soluzione, le altre questioni sollevate dal giudice nazionale sono divenute prive d'oggetto.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.