Corte giust. UE, Sentenza del 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83

Le ordinanze di rinvio, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono così riassumersi:

Gli antefatti delle cause principali si possono riassumere nel modo seguente:

Con processi verbali in data 28 agosto 1979 e 12 dicembre 1980, l'Ufficio italiano dei cambi appurava che Graziana Luisi, attrice nella causa principale, cittadina italiana, residente in Italia, aveva usato all'estero mezzi di pagamento per il controvalore di Lire 24906395 nel 1975 e di Lire 8464440 nel 1976. Dai suddetti processi verbali si desume che nel 1975 e nel 1976 la Luisi chiedeva ed otteneva da banche italiane l'assegnazione di valute estere diverse, in particolare di dollari USA, di franchi svizzeri, di marchi e di franchi francesi.

Ai sensi della normativa italiana allora vigente, l'esportazione di valuta estera era autorizzata sino a concorrenza del controvalore di Lire 500000 annue. Per la trasgressione a detta normativa il Ministro del tesoro infliggeva alla Luisi due pene pecuniarie distinte, pari alla differenza fra l'ammontare delle valute esportate e l'importo massimo consentito.

Dinanzi al Tribunale di Genova, la Luisi contestava la legittimità dei decreti che erogavano le pene pecuniarie ed affermava di aver esportato la valuta di cui è causa in particolare per alcuni soggiorni turistici nella Repubblica federale di Germania ed in Francia. In quel periodo essa si era altresì sottoposta a varie cure mediche in Germania. Secondo l'attrice nella causa principale, le disposizioni italiane che limitano l'esportazione di mezzi di pagamento in valute estere a fini turistici sono incompatibili col diritto comunitario in materia di circolazione di capitali e di pagamenti correnti.

Con processo verbale in data 6 settembre 1979, l'Ufficio italiano dei cambi appurava che nel 1975 Giuseppe Carbone, attore nella causa principale, cittadino italiano, residente in Italia, aveva usato all'estero mezzi di pagamento per il controvalore di Lire 13801310. Dal processo verbale si desume che il Carbone acquistava nel mese di novembre del 1975 presso una ventina di banche italiane dollari USA, franchi svizzeri e marchi per l'importo complessivo surriportato. Avendo in tal modo superato il controvalore massimo di Lire 500000 annue allora consentito dalla normativa italiana, il Carbone si vedeva infliggere, con decreto del Ministero del tesoro 28 novembre 1981, la pena pecuniaria di Lire 13301310, pari all'ammontare della valuta esportata eccedente il massimo consentito.

Avverso il decreto del Ministro del tesoro il Carbone proponeva opposizione dinanzi al Tribunale di Genova. Assumendo di aver usato la valuta estera per un soggiorno turistico di tre mesi nella Repubblica federale di Germania, esso invocava, dinanzi al Tribunale, l'incompatibilità col diritto comunitario, ed in particolare con gli artt. 3, leu. e), 5, 67, 68, 71 e 106 del Trattato CEE, delle disposizioni italiane che limitano i mezzi di pagamento in valuta estera a fini turistici.

La normativa italiana sui cambi risulta dal decreto legge 6 giugno 1956, n. 476, che introduce nuove norme valutarie ed istituisce un mercato libero di biglietti di Stato e di banca esteri (Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 6. 6. 1956, n. 137) e da vari decreti d'attuazione. Ai sensi dell'art. 1, ultimo comma, di detto decreto legge, sono considerate valute estere i biglietti di Stato e di banca esteri aventi corso legale, nonché i titoli di credito che servano ad effettuare pagamenti fra residenti e non residenti. All'art. 8, il decreto legge dispone l'obbligo per i residenti di cedere all'Ufficio italiano dei cambi le valute estere di cui dispongono. La Banca d'Italia e le aziende di credito abilitate quali agenzie della stessa possono cedere valute estere ai residenti che si recano all'estero a fini turistici, d'affari, di studio e di cure mediche, purché venga osservato quanto disposto dal Ministro del Commercio con l'estero (art. 10, leu. a), del decreto legge n. 476). A norma dell'art. 4, leu. a), del decreto ministeriale 6 giugno 1956 (Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 7. 6. 1956, n. 138), «L'esportazione di biglietti di Stato e di banca esteri da parte di residenti, per scopi di turismo, affari, studio e cura è ammessa fino al limite determinato dal Ministero del Commercio estero». Detto limite veniva inizialmente fissato dall'art. 12 del decreto ministeriale 26 ottobre 1967 (Gazzetta Ufficiale 10. 11. 1967, n. 280) il quale stabiliva per i viaggi a scopo turistico, d'affari, di studio o di cure mediche, il limite di Lire 1000000 per viaggio. Successivamente il decreto ministeriale 21 marzo 1974 (Gazzetta Ufficiale 22. 3. 1974, n. 77) ha autorizzato l'esportazione di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, da parte di residenti per i summenzionati fini, sino al limite massimo del controvalore di Lire 500000 (art. 13, lett. a)). Il decreto ministeriale 2 maggio 1974 (Gazzetta Ufficiale 3. 5. 1974, n. 114) che porta modificazioni al decreto ministeriale 21 marzo 1974, dispone all'articolo unico: «a) l'esportazione di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, da parte di residenti per scopi di turismo, affari, studio e cura, è ammessa fino al limite massimo del controvalore di lire italiane cinquecentomila per anno solare». Il decreto ministeriale 22 dicembre 1975 (Gazzetta Ufficiale 31. 12. 1975, n. 343) contiene, all'art. 13, una disposizione identica che autorizza il rilascio di valuta ai viaggiatori, che si recano all'estero agli scopi summenzionati, sino al limite massimo del controvalore di Lire 500000 per anno solare. A norma dell'art. 13 del decreto legge n. 476, possono essere richieste al Ministro del Commercio con l'estero autorizzazioni speciali per l'assegnazione di valuta estera di importo eccedente il controvalore di Lire 500000. Il Ministro può delegare la propria competenza in materia all'Ufficio Italiano dei Cambi. La circolare dell'Ufficio Italiano dei Cambi 3 maggio 1974, n. A/300, ha autorizzato, al n. 3, il rilascio di valuta per importi eccedenti Lire 500000 solo per i viaggi d'affari, di studio o di cure mediche, subordinatamente al preventivo esame, caso per caso, della documentazione giustificativa da parte dell'Ufficio stesso. All'epoca dei fatti di causa, per l'esportazione di valuta estera eccedente il limite dell'autorizzazione generale odell'even-tuale autorizzazione particolare concessa al residente, era prevista una sanzione amministrativa consistente nel pagamento di una somma fino al quintuplo del valore delle valute oggetto della trasgressione (art. 15 del decreto legge n. 476). Successivamente, il decreto legge 4 marzo 1976, n. 31 (Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 5. 3. 1976, n. 60) ha introdotto sanzioni di carattere penale. La normativa valutaria è stata ancora modificata dal decreto ministeriale 12 marzo 1981 (Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 24. 3. 1981, n. 82). Con tale decreto il limite massimo generalmente autorizzato per viaggi a scopo turistico o d'affari veniva portato al controvalore di Lire 1100000 -all'anno; l'autorizzazione speciale per importi eccedenti tale limite era prevista solo per viaggi d'affari. In applicazione di detto decreto, modificato dal decreto ministeriale 14 luglio 1982 (Suppl. ord. Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 29. 7. 1982, n. 207), la circolare dell'Ufficio Italiano dei Cambi 9 maggio 1983, n. 1/11 (Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana 20. 5. 1983, n. 137) ha quindi fissato come limite massimo annuo consentito per i residenti che desiderano recarsi all'estero a scopo turistico, il controvalore di Lire 1600000, di cui Lire 100000 in banconote e biglietti di Stato esteri ed il resto nei vari altri titoli di pagamento. Per i residenti che si recano all'estero per affari, cure mediche o studio, la circolare autorizza la concessione di valuta estera nei limiti del bisogno effettivo e giustificato, accertato dalle banche abilitate.

Dinanzi al giudice di rinvio gli attori invocavano gli artt. 67 e 68 del Trattato, relativi ai movimenti di capitali, nonché l'art. 106 del Trattato concernente i pagamenti relativi agli scambi di merci, di servizi e di capitali ed anche ai trasferimenti di capitali e di salari. L'art. 106 dispone al n. 3: «Gli Stati membri s'impegnano a non introdurre nei loro rapporti nuove restrizioni per i trasferimenti relativi alle transasioni invisibili, enumerate nell'elenco di cui all'allegato III del presente trattato. La graduale soppressione delle restrizioni esistenti si effettua conformemente alle disposizioni degli articoli da 63 a 65 inclusi, sempreché non sia disciplinata dalle disposizioni dei paragrafi 1 e 2 o dal capo relativo alla libera circolazione dei capitali.» Tra le transazioni invisibili, enumerate nell'elenco di cui all'allegato III del Trattato, figurano le seguenti voci: viaggi per affari; turismo; viaggi e soggiorni di carattere personale per motivi di studio; viaggi e soggiorni di carattere personale dovuti a motivi di salute; viaggi e soggiorni di carattere personale per motivi familiari. Il Consiglio ha adottato due direttive per l'attuazione dell'art. 67 del Trattato. La prima risale all'I 1 maggio 1960 (GU del 12. 7. 1960, pag. 921) e la seconda — che completa e modifica la prima — al 18 dicembre 1962 (GU del 22. 1. 1963, pag. 62). Le due direttive contengono, nell'allegato I, l'elenco completo dei movimenti di capitali che rientrano nell'art. 67 del Trattato. Nell'allegato I i movimenti di capitali sono suddivisi in quattro categorie (elenchi A, B, C e D). Per i negozi di cui all'elenco D, che comprendono fra l'altro l'importazione e l'esportazione materiale di valori, l'art. 7 della prima direttiva fa obbligo agli Stati membri di informare la Commissione delle modifiche apportate alle disposizioni in materia. Il Consiglio ha adottato, inoltre, due direttive per l'attuazione dell'art. 106 del Trattato. Prima, la direttiva 31 maggio 1963, n. 340, basata sugli artt. 63 e 106, n. 2, che è volta ad eliminare ogni divieto o impedimento al pagamento della prestazione qualora gli scambi di servizi siano limitati solo da retrizioni ai pagamenti relativi (GU 10. 6. 1963, pag. 1609). L'art. 3 di tale direttiva è del seguente tenore: «La presente direttiva si applica ai servizi di cui agli artt. 59 e 60 del Trattato. Tuttavia, essa non si applica ai servizi in materia di trasporti né alle assegnazioni di valuta ai turisti.» Poi, la direttiva 30 luglio 1963, n. 474, basata sugli artt. 63 e 106, n. 3, che riguarda la liberalizzazione dei trasferimenti relativi alle transazioni invisibili non connesse con la circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone (GU 17. 8. 1963, pag. 2240). Fra le transazioni invisibili, elencate nell'allegato della direttiva, non figurano le spese derivate da viaggi a scopo turistico, d'affari, di studio o di cura.

Come si desume dall'ordinanza di rinvio nella causa 286/82, il Tribunale di Genova ritiene che, conformemente alla sentenza della Corte 11 novembre 1981 (Casati, 203/80, Racc. 1981, pag. 2595) le disposizioni comunitarie relative ai movimenti di capitali non comportino la soppressione obbligatoria delle restrizioni imposte dagli Stati membri in materia d'esportazione materiale di valute estere. Esso ritiene tuttavia che le operazioni svolte nella fattispecie rientrino nelle voci turismo, viaggi per affari, di studio o per cure mediche comprese nelle transazioni invisibili previste dall'art. 106, n. 3, 1° comma del Trattato ed enumerate nell'elenco dell'allegato III del Trattato. Di conseguenza, il giudice nazionale si è chiesto se i cittadini comunitari godano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza delle regole di «standstill» poste dall'art. 106, ή. 3, 1° comma. Poiché la Corte nella surricordata sentenza non si è pronunciata sull'interpretazione di questa norma rispetto agli artt. 67 e segg. del Trattato, relativi ai movimenti di capitale, il Tribunale con ordinanza 12 luglio 1982, a norma dell'art. 177 del Trattato, decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti, che si recano all'estero a scopo di turismo, affari, studio e cura, di biglietti di Stato e di banca esteri nonché di titoli di credito in valuta estera i soggetti dell'ordinamento comunitario usufruiscano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza delle norme di “stand-stili” di cui all'art. 106, n. 3, 1o comma del Trattato, rientrando detta operazione tra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo, ovvero, se per effetto del rinvio operato dall'art. 106, n. 3, 2° comma del Trattato il predetto caso, concretando dal punto di vista obiettivo un trasferimento di valuta in contanti, rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli. artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative direttive adottate dal Consiglio I'11 maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente liberalizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e di sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»

Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio della causa 26/83, il Tribunale di Genova osserva che, a norma dell'art. 106, n. 1, del Trattato, la liberalizzazione delle prestazioni di servizi ai sensi dell'art. 59 del Trattato doveva comportare la soppressione di tutti i controlli relativi ai pagamenti connessi a tali prestazioni. Nella fattispecie, la valuta in marchi è stata usata ai fini turistici nel territorio di uno Stato membro della Comunità ed in particolare per prestazioni fornite nel settore alberghiero o in settori analoghi. Ritenendo pertanto opportuno che venga interpretata la nozione di circolazione dei servizi ai sensi dell'art. 106, n. 1, ed in particolare che siano definiti i trasferimenti di valuta connessi a prestazioni di servizi turistici come «pagamenti correnti» o come «movimenti di capitali», il Tribunale, con ordinanza 22 novembre 1982, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, decideva di sospendere il procedimento finché la Corte di giustizia non si sia pronunciata sulla seguente questione pregiudiziale: «Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti che si recano all'estero a scopo di turismo, di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, i soggetti dell'ordinamento comunitario fruiscano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza della norma direttamente applicabile di cui all'art. 106, n. 1, del Trattato, ove si reputi considerare i viaggi per turismo nell'ambito della circolazione dei servizi ed i trasferimenti di valuta per sostenerne le spese alla stregua di pagamenti correnti da ritenersi pertanto liberalizzati come i servizi cui accedono; oppure se, rientrando l'operazione de qua tra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo, e per effetto del rinvio operato dall'art. 106, n. 3, 2° comma, concretando l'operazione stessa un obiettivo trasferimento di valuta in contanti, essa rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative diretive adottate dal Consiglio I'11 maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente liberalizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.» Le ordinanze di rinvio sono state registrate nella Cancelleria della Corte il 27 ottobre 1982 (causa 286/82 e, rispettivamente, il 21 febbraio 1983 (causa 26/83).

Con ordinanza 8 giugno 1983, la Corte a deciso di riunire le due cause per la fase orale del procedimento e la sentenza. Ai sensi dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte CEE, hanno presentato osservazioni scritte nella causa 286/82, Graziana Luisi, attrice nella causa principale, con gli avvocati Giuseppe Conte e Gualtiero Timossi, del foro di Genova, ed il Governo della Repubblica francese, all'uopo rappresentato dal sig. Jean-Paul Costes, addetto alla segreteria generale del primo ministro, in qualità d'agente, nella causa 26/83, Giuseppe Carbone, attore nella causa principale, con gli avvocati Giuseppe Conte e Gualtiero Timossi, del foro di Genova, ed il Governo del Regno dei Paesi Bassi, rappresentato dal sig. E. F. Jacobs, in sostituzione del segretario generale del ministero degli affari esteri, in qualità d'agente, nelle due cause, il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel, in qualità d'agente; il Governo del Regno del Belgio, rappresentato dal sig. W. Collins (nella causa 286/82) e dal sig. E. de Beer de Laer (nella causa 26/83), in qualità d'agenti; il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'avvocato dello Stato Marcello Conti, in qualità d'agente; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Guido Berardis, membro del suo ufficio legale, in qualità d'agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato le parti del procedimento pregiudiziale a chiarire all'udienza la definizione della nozione di «viaggio per affari» ai sensi dell'allegato III del Trattato.

In merito alla valutazione, rispetto al Trattato, delle esportazioni materiali di valuta a fini turistici, le osservazioni presentate in questa causa rivelano tre orientamenti globali: anzitutto quello che qualifica le operazioni di cui trattasi come movimenti di capitali che rientrano nell'art. 67 del Trattato; quello che le considera transazioni invisibili ai sensi dell'art. 106, n. 3, del Trattato; ed, infine, quello che le definisce pagamenti connessi a prestazioni di servizi a norma dell'art. 106, n. 1.

Il Governo italiano esprime anzitutto dubbi sulla questione se gli attori abbiano effettivamente usato per scopi turistici in paesi della Comunità tutta la valuta di cui trattasi nelle due cause. Esso osserva che nelle cause principali gli attori non hanno fornito prove precise in merito. Ora, i notevoli importi prelevati durante periodi relativamente brevi in ciascuno dei casi considerati superavano di gran lunga il fabbisogno di un turista, sia pure per un lungo soggiorno all'estero. Si tratta, inoltre, di valute espresse, in parte, in moneta di paesi terzi. In proposito, ai sensi della normativa valutaria italiana, anche la semplice detenzione, da parte di un residente, di valuta estera non ceduta all'Ufficio italiano dei cambi nei termini stabiliti, costituisce un atto illecito. Sebbene non spetti alla Corte accertare i fatti della causa principale, sarebbe tuttavia utile precisare al giudice nazionale che le norme comunitarie relative ai movimenti di capitali, ai pagamenti ed ai trasferimenti connessi alle transazioni invisibili non si riferiscono alla semplice detenzione di valuta estera da parte dei residenti in uno degli Stati membri e che esse non riguardano neppure l'esportazione di valuta da parte di residenti che si rechino in paesi terzi.

Nelle sue osservazioni, il Governo italiano parte dal presupposto che l'oggetto della causa si limita all'assegnazione ed all'esportazione di valuta non destinata a scopi specifici, ma semplicemente occorrente ai viaggiatori che si recano all'estero per soddisfare i generici bisogni che possono sorgere durante il viaggio.

I Governi francese ed italiano sostengono che l'esportazione di valuta a scopi turistici costituisce un movimento di capitale che rientra nell'art. 67. A sostegno della loro tesi, essi assumono che un'esportazione del genere costituisce solo uno strumento che consente di fornire ad una persona i mezzi di pagamento in un determinato paese. All'atto del passaggio della frontiera, l'uso finale dei suddetti mezzi di pagamento è ancora indeterminato. Infatti, al momento dell'esportazione, i mezzi di pagamento di cui trattasi non sono destinati ad un pagamento preciso come contropartita di una prestazione determinata; si tratta quindi di un semplice trasferimento di valuta da uno Stato membro all'altro. Sussistono pertanto tutti i requisiti necessari per classificare l'operazione in causa fra i movimenti di capitale di cui all'art. 67. Inoltre, l'esportazione materiale di valori figura nell'elenco D dell'allegato I della direttiva 11 maggio 1960, prima direttiva del Consiglio per l'applicazione dell'art. 67 del Trattato. Le operazioni enumerate in detto elenco rientrano nei movimenti di capitali per i quali non è stato imposto agli Stati membri l'obbligo di liberalizzazione.

Il Governo italiano aggiunge che tale concezione viene confermata dal fatto che i viaggi privati per turismo non sono compresi fra le transazioni invisibili elencate nell'allegato della direttiva del Consiglio n. 63/474, per la liberalizzazione dei trasferimenti relativi alle transazioni invisibili che non rientrino né fra i pagamenti correnti, né fra i movimenti di capitali. Evidentemente il Consiglio ha ritenuto che i trasferimenti relativi ai viaggi per turismo rientrano nella categoria dei movimenti di capitali, almeno per la parte in cui non servono a pagare prestazioni di servizi determinate.

Conformemente alla sentenza 11 novembre 1981 (Casati, 203/80, Race. 1981, pag. 2595), l'art. 71, 1o comma, non impone agli Stati membri un obbligo di «standstill», che possa essere fatto valere dal singolo, in merito alle restrizioni all'esportazione di valuta da parte dei viaggiatori. Neppure l'art. 67, n. 1, comporta la soppressione automatica, allo scadere del periodo transitorio, di tutte le restrizioni del genere. La liberalizzazione deve infatti avvenire secondo la procedura dell'art. 69.

Stando così le cose, sebbene il turismo figuri fra le transazioni invisibili di cui all'allegato III del Trattato, all'esportazione di valuta a scopo turistico non si possono applicare le disposizioni dell'art. 106, n. 3.

L'art. 106, n. 3, ha carattere puramente sussidiario in quanto si applica alle transazioni invisibili elencate all'allegato III del Trattato solo nell'ipotesi in cui esse non trovino la loro disciplina in altre norme del Trattato. Come si desume infatti dal 2° comma del n. 3, i trasferimenti relativi a talune transazioni invisibili di cui all'allegato III costituiscono, in realtà, pagamenti correnti che rientrano nell'art. 106, nn. 1 e 2, o movimenti di capitali ai sensi dell'art. 67 del Trattato. Il rinvio agli artt. 63 e 65 per la graduale soppressione delle restrizioni nei trasferimenti relativi alle transazioni invisibili vale solo per i trasferimenti non compresi nei pagamenti correnti o nei movimenti di capitali. E ciò si spiega in quanto l'elenco di cui all'allegato III del Trattato riproduce integralmente l'allegato B del Codice di liberalizzazione delle transazioni invisibili dell'OECE, la cui redazione non tiene conto del sistema concettuale del Trattato CEE ed, in particolare, della definizione della nozione di prestazione di servizi di cui agli artt. 59 e 60 dello stesso.

Sotto questo profilo, seguendo la classificazione abituale dei pagamenti internazionali, si distinguono i movimenti di capitali dai pagamenti correnti. Questi consistono nel trasferimento di valute in corrispettivo di una contestuale controprestazione, cioè di un trasferimento di beni o di una prestazione di servizi. Nel primo caso, si ha un pagamento corrente relativo ad una transazione commerciale; nel secondo, un pagamento corrente relativo ad una transazione invisibile, essendo le due ipotesi ricomprese, in linea di principio, nell'art. 106, nn. 1 e 2, del Trattato. Tuttavia, alcune delle operazioni elencate nell'allegato III del Trattato, come per esempio le spese bancarie e le spese di rappresentanza o di documentazione, non rientrano nella nozione di prestazione di servizi ai sensi degli artt. 59 e 60 del Trattato. Infatti, la nozione di «prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione» presuppone necessariamente l'esistenza di uno specifico rapporto fra un determinato prestatore di servizi ed un determinato utente stabilito in un diverso Stato membro, mentre le summenzionate operazioni riguardano piuttosto spese generali senza riferimento ad un rapporto determinato. I trasferimenti relativi a tali operazioni, il cui elenco completo è contenuto nell'allegato della surricordata direttiva n. 63/474, rientrano proprio nell'ambito d'applicazione residuale dell'art. 106, n. 3.

In quanto movimenti di capitali, le esportazioni di valuta da parte di viaggiatori a scopo turistico non rientrano quindi nella categoria residuale dei trasferimenti relativi alle transazioni invisibili dell'allegato III, di cui all'art. 106, n. 3. Se, di conseguenza, la soppressione delle restrizioni esistenti prevista al 2° comma del n. 3 non si applica a tali esportazioni, la medesima conclusione si impone anche per quanto riguarda la clausola di «stand-stili» di cui al 1° comma dello stesso n. 3. Infatti, la clausola di «standstill» e la norma che detta la graduale soppressione delle restrizioni esistenti costituiscono un insieme indissolubile, cosicché la limitazione dell'ambito d'applicazione ai trasferimenti residuali, sebbene sia espressa esclusivamente nel contesto del 2° comma, può solo riferirsi al n. 3 nel suo insième.

Inoltre i trasferimenti di valuta connessi a viaggi turistici non si possono neppure considerare pagamenti relativi a scambi di servizi ai sensi dell'art. 106. nn. 1 e 2. Conformemente alle conclusione dell'avvocato generale Trabucchi nella causa 118/75 (Watson, Race. 1976, pag. 1201) l'elemento essenziale della nozione di «servizi» ai sensi degli artt. 59 e 60 del Trattato consiste nell'esistenza di un rapporto specifico, determinato almeno nei suoi elementi essenziali, cioè i soggetti, la natura e la durata della prestazione. Ora, nel caso del turista manca la destinazione della valuta esportata ad un uso determinato, essendo il turista solo un utente potenziale di servizi e di altre utilità non determinate. Il trasferimento di valuta da parte sua non costituisce un pagamento ai sensi dell'art. 106, ma solo un mezzo per rifornirsi di disponibilità finanziarie nel paese di destinazione. L'uso finale di tali disponibilità, essendo ancora indeterminato, può essere il più diverso e riguardare anche settori del tutto estranei a quello dei servizi. Stando così le cose, è inevitabile costatare che un trasferimento del genere senza una contropartita predeterminata costituisce un movimento di capitale ai sensi dell'art. 67 e seguenti del Trattato.

L'ipotesi del viaggiatore turista considerata nella presente fattispecie, differisce perciò nettamente da quella del cittadino di uno Stato membro che si reca da un determinato medico in un altro Stato membro per ricevere cure mediche, e anche da quella dello studente che si iscrive ad un certo ciclo di studi in un altro Stato membro. Questi due casi configurano effettivamente delle prestazioni di servizi ai sensi degli artt. 59 e 60 del Trattato. I pagamenti relativi a siffatte prestazioni determinate devono infatti essere liberi, purché tuttavia siano seguite le procedure, specialmente bancarie, atte a ricollegare con certezza ed in modo controllabile l'uscita di valuta all'operazione di cui trattasi.

In proposito, anche se, per ipotesi, i trasferimenti di valuta per scopo di turismo dovessero considerarsi pagamenti liberalizzati ai sensi dell'art. 106, n. 1, non per questo potrebbe contestarsi la potestà degli Stati membri di «verificare la natura e l'autenticità dei trasferimenti di mezzi finanziari e dei pagamenti, nonché di prendere tutti i provvedimenti indispensabili per impedire infrazioni alle proprie leggi ed ai propri regolamenti, in particolare in materia di assegnazione di valuta ai turisti» (v. Programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi, titolo III, ultimo comma, confermato dall'art. 2 della direttiva n. 63/340, dall'art. 2, n. 1, della direttiva n. 63/374 e dall'art. 5 della direttiva 11. 5. 1960). Di conseguenza, sarebbe in linea di principio consentito dal diritto comunitario anche un sistema che sottoponesse ogni singolo caso di esportazione di valuta a specifici controlli. Ciò vale a maggior ragione per l'introduzione, analogamente alla legislazione italiana, di un'autorizzazione generale ed automatica d'esportazione di valuta, in occasione di un viaggio all'estero, sino a concorrenza di un determinato importo. La determinazione dell'ammontare di tale franchigia, che corrisponde ai bisogni normali di un turista medio deve essere necessariamente lasciata alla discrezionalità del legislatore nazionale. Del pari, non sono contrari al diritto comunitario l'obbligo di richiedere un'apposita autorizzazione, qualora si superi la franchigia, e l'erogazione di adeguate sanzioni. Sotto questo profilo, un sistema del genere non incide affatto sul diritto dei residenti di recarsi all'estero per scopi turistici. Si tratta solo di provvedimenti atti a garantire il controllo al fine di ovviare al grave problema di individuare, in concreto, una linea di demarcazione fra esportazioni di valuta occorrenti per effettive esigenze di turismo ed esportazioni legate ad operazioni speculative di tutt'altro genere.

Tenuto conto del potere discrezionale lasciato in questa materia agli Stati, il singolo non può quindi far valere diritti soggettivi fondati sull'art. 106, n. 1. Qualora peraltro ai trasferimenti di valuta per scopi turistici s'applicasse l'art. 106, n. 3, l'efficacia diretta del 2° comma sarebbe comunque esclusa in quanto tale norma non prevede alcuna scadenza precisa per la graduale soppressione delle restrizioni esistenti. Inoltre, nessuna direttiva del Consiglio ha finora previsto una soppressione del genere nel settore del turismo. La clausola di «standstill» di cui al n. 3, 1° comma, è irrilevante nella presente causa poiché non è stata introdotta alcuna nuova o più grave restrizione rispetto a quelle esistenti nella legislazione italiana in vigore il 1° gennaio 1958.

Il Governo francese, da parte sua, sostiene che il turismo rientra nell'ambito delle prestazioni di servizi ai sensi del Trattato. A norma dell'art. 106, nn. 1 e 2, le restrizioni dei pagamenti relativi a scambi turistici dovevano quindi essere soppresse allo scadere del periodo transitorio. Poiché tuttavia le esportazioni di biglietti di Stato e di banca costituiscono movimenti di capitali ai sensi dell'art. 67 del Trattato, ciascuno Stato membro, nella libertà che mantiene di imporre restrizioni ai movimenti di capitale, ha però sentito la necessità economica e pratica di fissare un limite ragionevole d'ammissibilità dei movimenti liberi di banconote a fini turistici. I movimenti di banconote sono quindi considerati movimenti di capitali, ma autorizzati nei limiti di una franchigia, entro la quale si presume che essi siano destinati a pagamenti turistici.

In tal senso il Codice di liberalizzazione delle transazioni invisibili dell'OECE prevede che i viaggiatori residenti sono autorizzati ad acquistare e ad esportare banconote degli Stati membri nei quali si recano sino a concorrenza di 700 diritti speciali di prelievo per viaggio e per persona. Sul piano comunitario, sono stati previsti regimi analoghi di franchigia nel settore fiscale e in quello doganale. Come le franchigie nazionali di capitali, tali regimi rispondono, da un lato, alla preoccupazione di facilitare gli scambi e, dall'altro, alla necessità di procedere a controlli destinati a sventare certi tentativi di frode. Non mancano agli Stati membri gli elementi per determinare l'entità della franchigia, ad esempio i prezzi applicati dalle organizzazioni di viaggio per i soggiorni all'estero. È loro consentito anche di trattare diversamente i viaggiatori a seconda dello scopo del viaggio (affari, salute o svago) o di concedere particolari agevolazioni in base a pezze giustificative. Inoltre, una parte, tanto maggiore quanto più è costoso il viaggio, viene normalmente corrisposta con mezzi diversi dal versamento di banconote, cioè a mezzo banca dal paese d'origine o mediante pagamenti ad agenzie di viaggio nel paese di residenza.

Dopo , la fine del periodo transitorio, l'art. 106, n. 3, non aggiunge alcunché a quanto disposto dal n. 1 dello stesso articolo, salvo estendere l'ambito d'applicazione dell'obbligo di liberalizzazione a pagamenti relativi ad operazioni che non rientrano nella libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali.

In conclusione, gli Stati membri restano liberi di desciplinare le esportazioni materiali di banconote e quindi di ammettere che queste, entro certi limiti, possano considerarsi usate per soddisfare spese turistiche. Essi conservano naturalmente il diritto di modificare tale limite e di fare in modo che tali agevolazioni non servano da tramite a movimenti di capitale.

Secondo i Governi federale tedesco e belga le restrizioni imposte da uno Stato membro all'esportazione di valuta da parte di un residente che si reca all'estero per turismo, affari, studio o cura non costituiscono retrizioni ai movimenti di capitali, ma rientrano nell'ambito d'applicazione dell'art. 106, n. 3, del Trattato. I suindicati scopi sono infatti compresi nell'elenco delle transazioni invisibili di cui all'allegato III del Trattato, cosicché alle esportazioni di mezzi di pagamento ad esse relativi si applica l'obbligo di «stand-stili» posto dal 1° comma dello stesso n. 3.

I due Governi condividono la tesi del Governo italiano secondo cui, a norma del 2° comma, il n. 3 dell'art. 106 riveste solo carattere residuale rispetto ai pagamenti relativi ai negozi connessi alle quattro libertà fondamentali del mercato comune.

In proposito il Governo federale di Germania sostiene che la clausola di «stand-stili» del n. 3, 1o comma, non ha lo scopo di modificare il principio del carattere accessorio dei pagamenti posto dall'art. 106, n. 1. A norma dell'ultima disposizione citata, la libertà dei pagamenti va intesa rappresentare una parte di una delle quattro libertà fondamentali. Essa è quindi garantita solo in concomitanza con la realizzazione delle libertà fondamentali. Di conseguenza, la clausola di «standstill» del n. 3, 1o comma, si può riferire solo ai trasferimenti relativi a transazioni invisibili non connesse alla circolazione di merci, di servizi, di capitali e di persone (v. allegato della direttiva n. 63/474). Se ne desume che per i pagamenti relativi a transazioni invisibili connessi ad una delle quattro libertà fondamentali, la clausola di «standstill» cede il passo alle altre disposizioni del Trattato. Pertanto, una restrizione dei pagamenti relativi ad una transazione invisibile, che costituisce anche un movimento di capitali, va valutata solo in riferimento agli artt. 67 e seguenti del Trattato.

Ora, l'esportazione di valuta da parte di un viaggiatore residente, a scopo di turismo, d'affari, di studio o di cura costituisce un fatto economico che può ricollegarsi in parte alla libera circolazione delle merci (viaggi per affari) ed in parte alla libera prestazione di servizi (turismo, viaggi di studio o cure mediche). In considerazione della completa liberalizzazione attuata in questi settori allo scadere del periodo transitorio, la valutazione della compatibilità col Trattato di eventuali restrizioni non cambia a seconda che si tratti di restrizioni «esistenti» o di restrizioni «nuove». Solo qualora l'esportazione in causa superasse le finalità indicate ci si potrebbe trovare di fronte ad un movimento di capitali da valutare secondo l'art. 67.

Finché le somme esportate si collocano entro i limiti della loro destinazione, il singolo, a norma del combinato disposto dell'art. 106, n. 3, 1o comma, e degli artt. 30, 31 o 59 del Trattato, può far valere dinanzi al giudice nazionale il fatto che l'introduzione di una restrizione dei pagamenti ostacola un obbligo comunitario che i giudici nazionali sono tenuti ad osservare. Tale possibilità non riguarda però l'importo eccedente, il quale costituisce un movimento di capitale. Spetta al giudice nazionale di valutare in quale misura l'importo di valuta esportato si riferisca ai fini indicati.

Il Governo belga sostiene che i pagamenti a scopo di viaggi per turismo, affari, studio o cura non rientrano negli scambi di servizi, ma che vanno liberalizzati ai sensi dell'art. 106, n. 3. È tuttavia possibile considerare che tali pagamenti si riferiscano a transazioni invisibili connesse alla circolazione di servizi liberalizzati ai sensi dell'art. 106, n. 1. L'una o l'altra interpretazione porta peraltro alla medesima conclusione per quanto riguarda i diritti dei singoli. Nei due casi, dopo lo scadere del periodo transitorio, non è più possibile imporre restrizioni, anche qualora esse esistessero precedentemente. Infatti, nei casi in cui va applicato il n. 3, il rinvio agli artt. 63-65, fatto dal 2° comma dello stesso paragrafo, non ha più senso dopo la fine del periodo transitorio, in quanto, da quel momento, il 2° comma ha efficacia diretta.

L'efficacia diretta dell'art. 106, n. 3, non consente agli Stati membri di limitare gli importi dei pagamenti effettuati per i fini di cui si tratta nella presente causa. Essa non osta però all'adozione di misure di controllo onde limitare, per esempio, l'esportazione materiale di biglietti e di titoli di credito a importi ragionevoli, corrispondenti agli usi in materia di turismo, di spostamenti familiari, ecc. Per le somme più consistenti si può imporre il pagamento a mezzo banca. Tali provvedimenti non devono superare l'ambito di quanto è strettamente necessario e le modalità di controllo non devono essere concepite in modo da ridurre la libertà voluta dal Trattato (v. sentenza 11. 11. 1981, summenzionata).

La Luisi, attrice nella causa principale di cui al procedimento 286/82, il Carbone, attore nella causa principale di cui al procedimento 26/83, il Governo del Regno dei Paesi Bassi e la Commissione sostengono la tesi secondo cui, a norma dell'art. 106, n. 1, del Trattato, i trasferimenti di valuta estera effettuati da residenti di uno Stato membro in un altro Stato membro e destinati a coprire le spese derivate da viaggi turistici vanno considerati liberalizzati nella stessa misura dei servizi ai quali si riferiscono. Nella causa 286/82, la Luisi e la Commissione adducono una presa di posizione analoga per quanto riguarda i trasferimenti di valuta per affari, studio o cure.

I viaggi turistici non si possono collocare fra i movimenti di capitali, ma sono invece legati alla libera circolazione dei servizi. Tale opinione è corroborata dai seguenti argomenti.

Si desume anzitutto dal programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione di servizi (GU 1962, pag. 32) che già allora il Consiglio riteneva che il turismo rientrasse fra le prestazioni di servizi. Infatti, fra le restrizioni da eliminare figurano quelle relative al turismo. Inoltre, la direttiva 25 febbraio 1964, n. 221 (GU 1964, pag. 850) e la direttiva 21 maggio 1973, n. 148 (GU L 172, pag. 14) citano espressamente i cittadini di uno Stato membro che soggiornano o desiderano recarsi in un altro Stato membro come destinatari di una prestazione di servizi.

Inoltre, la direttiva 31 maggio 1963, n. 340, volta a sopprimere le restrizioni ai pagamenti di prestazioni di servizi a norma dell'art. 106, n. 2 (GU 1963, pag. 1609), afferma espressamente che essa non si applica alle assegnazioni di valuta ai turisti. Il vocabolo «tuttavia» che precede, all'art. 3, l'elenco dei soli servizi ai quali non si applica la direttiva, dimostra inequivocabilmente che il legislatore comunitario ha incluso il turismo nelle categorie di servizi di cui agli artt. 59 e 60 del Trattato. Il Carbone precisa in proposito che i «servizi turistici ed alberghieri» sono espressamente indicati nell'enumerazione delle «prestazioni di servizi» di cui al decreto ministeriale italiano 12 marzo 1981 (supplemento della Gazzetta Ufficiale 24. 3. 1981, n. 82, punto 52).

In terzo luogo, il turista che passa da uno Stato membro all'altro per tascorrervi la vacanze è destinatario di un servizio soggetto, come tale, alle disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi, allo stesso titolo delle prestazioni di quegli stessi servizi. Non si possono sottoporre a trattamenti diversi due casi assolutamente analoghi: quello in cui è il prestatore di servizio a recarsi presso il destinatario della prestazione e quello, più frequente, in cui è il destinatario della prestazione a recarsi presso il prestatore dei servizi. Qualunque altra opinione porterebbe ad escludere dall'ambito d'applicazione del Trattato un'attività di notevole portata economica, quale il turismo.

In tal senso, il Governo del Regno dei Paesi Bassi precisa che il turismo comprende almeno due elementi importanti della prestazione di servizi. Vi sono anzitutto le agenzie di viaggi, gli uffici turistici ed altri intermediari che, negli ultimi decenni, hanno dato grande impulso al turismo. Le prestazioni di servizi di questo genere correrebbero gravi rischi se non fosse più possibile, o lo fosse solo in misura limitata, effettuare da uno Stato membro all'altro i pagamenti o i trasferimenti necessari per poter realizzare i viaggi prenotati presso gli intermediari. Inoltre, durante le vacanze, i turisti si rivolgono sopratutto al settore dei servizi. Si possono ricordare, in proposito, i trasporti, gli alberghi e i ristoranti, i campeggi, ecc. Si può parlare qui di una forma di prestazione di servizi che va oltre i confini e che presuppone lo spostamento del destinatario, cioè del turista. Se si ritenesse che solo il prestatore del servizio rientra nel Trattato, molti dei partecipanti agli scambi economici non potrebbero mai profittare dei vantaggi acquisiti dall'attuazione del mercato comune.

La Luisi aggiunge che le restrizioni relative ai mezzi di pagamento, limitando la mobilità del turista, sono altresì incompatibili con l'art. 2 del quarto protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che garantisce il diritto di lasciare, anche temporaneamente, il proprio paese e di circolare liberamente sul territorio di un altro Stato. Tale diritto è tutelato anche nell'ordinamento giuridico comunitario.

Infine, il Carbone, la Luisi e la Commissione assumono che l'esportazione materiale di valute può considerarsi movimento di capitale solo qualora costituisce fine a sé stessa e non serve quindi da contropartita o da mezzo di pagamento di una operazione o di un'attività sottostante. Nel caso del turismo, l'uso di mezzi di pagamento da parte dei viaggiatori che si recano all'estero, costituisce, invece, una serie di pagamenti correnti, connessi a prestazioni di servizi alle quali i viaggiatori ricorrono in un altro Stato membro. Il Carbone osserva altresì che il turismo non può essere escluso dalla categoria dei servizi perché la prestazione sarebbe indeterminata in quanto offerta alla generalità degli utenti. D'altra parte, il turista non è sempre un utente potenziale: prima di iniziare il viaggio egli può per esempio prenotare, dal proprio paese, l'albergo di sua scelta.

Secondo il Governo olandese, è sintomatico del turismo il fatto che nel momento in cui si passa il confine per recarsi nel paese di destinazione, non si è avuta ancora alcuna prestazione di servizi. Il turista porta con sé il denaro per pagare dei servizi che saranno effettivamente prestati a suo vantaggio in un prossimo futuro. È per questo che non si tratta di un semplice trasferimento di denaro oltre la frontiera, ma di esportazione, per un fine preciso, del denaro necessario per le prestazioni di servizi che consentiranno al turista di trascorrere la vacanze.

Secondo la Luisi e la Commissione, il regime dell'art. 106 si applica anche a coloro che si recano in un altro Stato membro per ricevervi cure mediche o per seguirvi, contro pagamento, determinati corsi. La Commissione sottolinea che i viaggi d'affari costituiscono una categoria d'attività meno facilmente qualificabile data la loro notevole varietà. Si tratta in generale di casi di prestatori di servizi che o si spostano verso i destinatari o effettuano prestazioni in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stabiliti (analogamente all'avvocato che difende, in un altro Stato membro, gli interessi di un cliente che risiede nel suo stesso paese, o al giornalista indipendente che si reca a fare un reportage all'estero per un giornale del proprio paese).

La Luisi, il Carbone, il Governo del Regno dei Paesi Bassi e la Commissione assumono inoltre che i pagamenti relativi alle prestazioni di servizi sono stati obbligatoriamente liberati con lo scadere del periodo transitorio. Ora, in quanto negozi legati alla libera circolazione di servizi, i viaggi turistici fruiscono di tale liberalizzazione, ai sensi del n. 1 dell'art. 106 del Trattato. La Luisi e la Commissione sostengono la stessa tesi per quanto riguarda i viaggi per affari, studio e cura.

La Commissione osserva che, all'atto della sua adesione, la Grecia ha dovuto chiedere una deroga espressa per poter mantenere, a certe condizioni e fino al 31 dicembre 1985, restrizioni ai trasferimenti relativi al turismo. Una deroga del genere, contenuta nell'art. 54 del Trattato di adesione, si giustifica solo riconoscendo che tali trasferimenti sono effettivamente liberati nei rapporti fra gli Stati membri.

Le quattro parti suddette sostengono di conseguenza che il singolo può far valere l'art. 106, n. 1, in una controversia dinanzi al giudice nazionale.

In merito all'art. 106, n. 3, il 1° comma della disposizione sancisce in modo assoluto l'impegno degli Stati membri a non introdurre fra di loro nuove restrizioni dei trasferimenti relativi ai viaggi per turismo, affari, studio e cura, attività comprese fra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato CEE. Poiché il contenuto di questa norma ha carattere preciso ed obbligatorio, non possono sorgere dubbi sull'efficacia diretta della stessa. In proposito, la Luisi ed il Carbone sostengono che le restrizioni introdotte dal Governo italiano nel 1974 e nel 1975 al fine di limitare l'uso annuo di valute all'estero, sono restrizioni nuove rispetto a quanto esisteva in precedenza. Prima del 1974 era consentito usare per ciascun viaggio il controvalore massimo autorizzato, indipendentemente dal numero di viaggi effettuati dal residente durante l'anno. A norma della legislazione italiana ora in vigore, il cittadino italiano che ha speso integralmente il massimo consentito in occasione di un solo soggiorno turistico in uno Stato membro, non è più libero di ritornarvi per un nuovo soggiorno quanto meno sino all'anno successivo. Tale situazione è manifestamente incompatibile con l'art. 106, n. 3, 1° comma. Nel risolvere le questioni pregiudiziali, la Corte deve quindi anzitutto appurare che i soggetti dell'ordinamento giuridico comunitario hanno il diritto di recarsi, a scopo turistico, in un altro Stato membro ogniqualvolta lo desiderano senza che l'esercizio di questo diritto sia di fatto ostacolato dal limite annuo posto alle spese.

La Commissione osserva altresì che la seconda parte delle questioni sollevate deriva da una inesatta impostazione del problema. Il rinvio al capo relativo al movimento di capitali di cui all'art. 106, n. 3, 2° comma, non ha per niente l'effetto di modificare la qualifica di pagamento corrente, ai sensi dell'art. 106, attribuita al trasferimento di valuta a scopo turistico e di qualificare tale trasferimento come movimento di capitale ai sensi dell'art. 67, con tutte le conseguenze che ne deriverebbero in materia di liberalizzazione. Le nozioni usate in proposito dal Trattato sono basate sulla netta distinzione fra movimenti di capitali (art. 67) e pagamenti correnti (art. 106).

Alla luce delle suesposte considerazioni, il Carbone, la Luisi e la Commissione sostengono che gli Stati membri sono obbligati ad autorizzare i paramenti relativi al turismo e ai viaggi d'affari, di studio o di cura, a norma del n. 1 dell'art. 106 e del rinvio di cui al 2° comma del n. 3 dello stesso articolo. Ciò non significa che siano precluse tutte le misure di controllo, che pure intervengono in un settore completamente liberato. Richiamandosi alla sentenza della Corte 203/80 (Casati, summenzionata), la Luisi ed il Carbone precisano che tali misure non devono esulare dai limiti di quanto è strettamente necessario e non devono essere concepite in modo da limitare la libertà voluta dal Trattato. È quanto avviene tutavia se, come nella fattispecie, i controlli vengono esperiti in un ambito discrezionale e se la normativa nazionale limita l'importo dei pagamenti relativi ad operazioni o ad attività liberalizzate in forza del diritto comunitario.

Il Carbone sottolinea ancora un ulteriore elemento. Anche ammettendo che il mantenimento dei controlli di valuta, in particolare per scopi turistici, sia compatibile, in sé stesso, con la libera prestazione di servizi, il diritto comunitario stabilisce però limiti precisi all'esercizio di tali controlli. Detti limiti sorgono nel momento in cui questo esercizio ha l'effetto di rendere illusoria la libera prestazione di servizi garantita dal Trattato, Una situazione del genere si verifica in particolare qualora i controlli de quibus consentano di reintrodurre una discrezionalità amministrativa idonea ad ostacolare la prestazione di servizi stessa. È proprio una discrezionalità di questo tipo che caratterizza la, normativa italiana di cui è causa.

La Commissione osserva, infine, che l'uso di banconote da parte dei turisti costituisce la forma di pagamento più corrente, poiché consente agli stessi una libertà di movimento praticamente assoluta nel paese visitato. Pertanto, gli Stati membri non possono impedire ai propri cittadini di disporre, per i viaggi turistici, dei quantitativi di banconote che sono loro necessari. Essi conservano però un potere di verifica e di controllo della natura e della realtà dei trasferimenti di valuta. Tali verifiche possono assumere forme diverse, ma i provvedimenti adottati non devono consistere in un divieto di fatto dei pagamenti o portare ad una limitazione arbitraria delle transazioni. È solo in forza delle misure di salvaguardia di cui agli artt. 108 e 109 del Trattato che sono ammesse restrizioni tanto in materia di capitali liberati che di pagamenti correnti. Ora, la Repubblica italiana non è mai stata autorizzata, a norma di tali disposizioni, ad adottare o a mantenere le misure restrittive di cui è causa.

Concludendo, la Commissione propone di risolvere come segue le questioni sollevate dal Tribunale di Genova:

«1. I trasferimenti di valuta, sotto qualunque forma, da parte di residenti in uno Stato membro verso un altro Stato membro a fini di turismo, viaggi per affari, studio o cura, costituiscono forme di pagamento in relazione a prestazioni di servizi disciplinati dall'art. 59 del Trattato. Tali operazioni sono rette dalle disposizioni dell'art. 106 del Trattato e non costituiscono movimenti di capitali ai sensi della prima direttiva del Consiglio 11 maggio 1960 per l'applicazione dell'art. 67 del Trattato. 2. Le disposizioni dell'art. 406 del Trattato attribuiscono ai singoli il diritto di trasferire valuta dallo Stato membro ove risiedono ad un altro Stato membro a scopo di turismo, viaggi per affari, studio o cura. Gli Stati membri hanno l'obbligo di astenersi da qualunque misura restrittiva dell'esercizio di tale diritto, a meno che essa non sia debitamente autorizzata ai sensi dell'art. 108 del Trattato.»

Gli attori nelle cause principali, con l'aw. Giuseppe Conte, del foro di Genova, il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'avvocato dello Stato Marcello Conti, il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Martin Seidel, il Governo della Repubblica francese, rappresentato dal sig. Alexandre Carnelutti, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Guido Berardis, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 12 luglio 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 novembre 1983.

Con ordinanze 12 luglio e 22 novembre 1982, pervenute alla Corte rispettivamente il 27 ottobre 1982 e il 21 febbraio 1983, il Tribunale di Genova ha sollevato, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, svariate questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. 106 del Trattato al fine di poter valutare la compatibilità con tale norma della legge italiana in materia di trasferimenti di valuta.

Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di giudizi di opposizione intentati da due cittadini italiani contro i decreti del Ministro del Tesoro con cui venivano loro inflitte pene pecuniarie per avere essi acquistato varie divise estere, al fine di utilizzarle fuori dall'Italia, per un controvalore in. lire superiore all'importo massimo consentito dalla legge italiana che, all'epoca, ammontava a Lit 500000 annue per l'esportazione di valute da parte di residenti per scopi di turismo, affari, studio e cura.

Dinanzi al giudice nazionale, i due opponenti contestavano la validità delle norme di legge italiane su cui si basavano le pene pecuniarie sostenendo la loro incompatibilità col diritto comunitario. Nella causa 286/82, l'attrice nella causa principale, sig.ra Luisi, affermava di aver esportato la valuta di cui è causa al fine di effettuare alcuni soggiorni turistici in Francia e nella Repubblica federale di Germania e onde sottoporsi a cure in quest'ultimo paese. Nella causa 26/83, l'attore nella causa principale, sig. Carbone, precisava che la valuta estera da lui acquistata era stata utilizzata per un soggiorno turistico di tre mesi nella Repubblica federale di Germania. Le due parti facevano valere che le restrizioni all'esportazione di mezzi di pagamento in valuta estera a scopi di turismo o di cura erano contrarie alle norme del Trattato CEE in materia di pagamenti correnti e di circolazione dei capitali.

Nella sua prima ordinanza, in data 12 luglio 1982 (causa 286/82), il Tribunale di Genova constata che le operazioni per le quali la legge italiana contempla un massimale per i trasferimenti di valuta, e cioè i viaggi a scopo di turismo, affari, studio e cura fanno parte delle transazioni invisibili di cui all'allegato III del Trattato. I pagamenti ad esse relativi rientrerebbero quindi nella disciplina di cui all'art. 106, n. 3, 1° comma, del Trattato, che impone agli Stati membri di non introdurre nuove restrizioni mentre la normativa italiana contestata è stata adottata nel 1974. Sarebbe tuttavia opportuno determinare la portata esatta di tali norme nei confronti di quelle che regolano i movimenti di capitali in quanto, in particolare, queste ultime si riferiscono ai trasferimenti materiali di biglietti di banca.

Onde ottenere chiarimenti su questo punto, il Tribunale ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti che si recano all'estero a scopo di turismo, affari, studio e cura, di biglietti di Stato e di banca esteri nonché di titoli di credito in valuta estera i soggetti dell'ordinamento comunitario usufruiscano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza delle norme di “standstill” di cui all'art. 106, n. 3, 1° comma, del Trattato, rientrando detta operazione tra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo, ovvero, se per effetto del rinvio operato dall'art. 106, n. 3, 2° comma, del Trattato, il predetto caso, concretando dal punto di vista obiettivo un trasferimento di valuta in contanti, rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative direttive adottate dal Consiglio l'11 maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente liberalizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e di sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»

Nella sua seconda ordinanza, in data 22 novembre 1982 (causa 26/83), il Tribunale limita il suo esame ai trasferimenti di valuta a scopi di turismo. Esso si chiede se il turismo, pur costituendo una transazione invisibile ai sensi dell'art. 106, n. 3, del Trattato, non debba essere considerato nel contempo rientrante fra gli scambi di servizi e quindi essere disciplinato dall'art. 106, n. 1, concernente la liberalizzazione dei pagamenti relativi alle prestazioni di servizi.

Per questo motivo, il Tribunale ha sottoposto alla Corte una nuova questione pregiudiziale così formulata: «Se nel caso di esportazione da parte di viaggiatori residenti che si recano all'estero a scopo di turismo, di biglietti di Stato e di banca esteri, nonché di titoli di credito in valuta estera, i soggetti dell'ordinamento comunitario fruiscano di diritti che gli Stati membri sono tenuti a rispettare in forza della norma direttamente applicabile di cui all'art. 106, n. 1, del Trattato, ove si reputi considerare i viaggi per turismo nell'ambito della circolazione dei servizi ed i trasferimenti di valuta per sostenere le spese alla stregua di pagamenti correnti da ritenersi pertanto liberalizzati come i servizi cui accedono; oppure se, rientrando l'operazione de qua tra le transazioni invisibili elencate nell'allegato III del Trattato medesimo, e per effetto del rinvio operato dall' art. 106, n. 3, 2° comma, concretando l'operazione stessa un obiettivo trasferimento di valuta in contanti, essa rientri tra i movimenti di capitali che, a norma delle disposizioni di cui agli artt. 67 e 68 del Trattato e delle relative direttive adottate dal Consiglio I'11 maggio 1960 ed il 18 dicembre 1962, non devono essere obbligatoriamente liberalizzati, donde la legittimità in tali settori di misure di controllo e sanzioni, nella specie amministrative, da parte dello Stato membro.»

Dal tenore delle questioni pregiudiziali e dalla motivazione delle due ordinanze di rinvio risulta che i problemi di interpretazione del diritto comunitario sollevati dalle presenti controversie consistono nello stabilire : a) se il turismo, il viaggio d'affari, il viaggio di studi e le cure mediche appartengano alle prestazioni di servizi oppure alle transazioni invisibili ai sensi dell'art. 106, n. 3, del Trattato o contemporaneamente ad entrambe le categorie; b) se il trasferimento di valuta per queste quattro voci debba essere considerato quale pagamento corrente ovverò quale movimento di capitale, in particolare qualora venga effettuato attraverso un trasferimento materiale di biglietti di banca; c) quale sia il grado di liberalizzazione dei pagamenti relativi a queste quattro voci come previsto dall'art. 106 del Trattato; d) quali provvedimenti di controllo dei trasferimenti di valuta gli Stati membri abbiano eventualmente il diritto di adottare nei confronti dei pagamenti così liberalizzati.

Secondo l'art. 60 del Trattato, vanno considerate come «servizi» ai sensi del Trattato le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. Nell'ambito del titolo III della parte seconda del Trattato («Libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali»), la libera circolazione delle persone comprende la circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità e la libertà di stabilimento sul territorio degli Stati membri.

In base all'art. 59 del Trattato, le restrizioni alla libera prestazione di questi servizi sono soppresse nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione. Per consentire l'esecuzione delle prestazioni di servizi, può aversi uno spostamento sia del prestatore che si reca nello Stato membro in cui il destinatario è stabilito, sia del destinatario che si reca nello Stato di stabilimento del prestatore. Mentre il primo caso è espressamente menzionato nell'art. 60, 3° comma, che ammette l'esercizio, a titolo temporaneo, dell'attività di prestatore di servizi nello Stato membro in cui la prestazione viene erogata, il secondo ne costituisce il necessario complemento che risponde allo scopo di liberalizzare ogni attività retribuita e non regolata dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali.

Ai fini dell'attuazione di queste norme, il titolo II del programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi stabilito dal Consiglio, il 18 dicembre 1961, in forza dell'art. 63 del Trattato (GU 1962, pag. 32), contempla, fra l'altro, la soppressione delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che disciplinano, a fini economici, in ciascuno degli Stati membri, l'ingresso, l'uscita ed il soggiorno dei cittadini degli Stati membri, nella misura in cui esse non siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica e possano ostacolare la prestazioni di servizi da parte di questi cittadini.

La direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, n. 64/221, «per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento ed il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica» (GU 1964, pag. 850), riguarda fra l'altro, a norma del suo art. 1, i cittadini di uno Stato membro che si recano in un altro Stato membro «in qualità di destinatari di servizi». La direttiva del Consiglio 21 maggio 1973, n. 73/148, «relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento ed al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi» (GU L 172, pag. 14), garantisce un diritto di soggiorno corrispondente alla durata della prestazione di un servizio tanto al prestatore quanto al destinatario del servizio.

Basando il programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libera prestazione di servizi anche sull'art. 106 del Trattato, gli estensori del programma generale si sono dimostrati consapevoli dell'effetto della liberalizzazione dei servizi su quella dei pagamenti. Infatti, la norma suddetta, al n. 1, stabilisce che i pagamenti relativi agli scambi di merci e di servizi siano liberalizzati nella misura in cui la circolazione delle merci e dei servizi è liberalizzata tra gli Stati membri.

Fra le restrizioni alla libera prestazione dei servizi che devono essere soppresse, il programma generale menziona, al titolo III, lett. C, anche gli impedimenti ai pagamenti della prestazione e ciò in particolare, a norma del titolo III, lett. D, ed in conformità all'art. 106, n. 2, qualora gli scambi di servizi siano limitati soltanto da restrizioni ai pagamenti relativi. Dette restrizioni dovevano essere soppresse, in base al titolo V, lett. B, del programma generale, prima dello scadere della prima tappa del periodo transitorio, fatte salve, eventualmente, durante tale periodo, le «assegnazioni di valuta ai turisti». Tali disposizioni sono state attuate dalla direttiva del Consiglio 31 maggio 1963, n. 63/340, "volta a sopprimere ogni divieto od impedimento al pagamento della prestazione qualora gli scambi di servizi siano limitati soltanto da restrizioni ai pagamenti relativi (GU 1963, pag. 1609), il cui art. 3 fa pure riferimento alle assegnazioni di valuta ai turisti.

Tuttavia, il programma generale e la direttiva precitata riservano agli Stati membri il diritto di verificare la natura e l'autenticità dei trasferimenti di mezzi finanziari e dei pagamenti nonché di prendere i provvedimenti indispensabili per impedire infrazioni alle proprie leggi e ai propri regolamenti, «in particolare in materia di assegnazione di valuta ai turisti».

Ne consegue che la libera prestazione dei servizi comprende la libertà, da parte dei destinatari dei servizi, di recarsi in un altro Stato membro per fruire ivi di un servizio, senza essere impediti da restrizioni, anche in materia di pagamenti, e che i turisti, i fruitori di cure mediche e coloro che effettuano viaggi di studi o d'affari devono essere considerati destinatari di servizi.

L'art. 106, n. 3, riguarda la soppressione progressiva delle restrizioni ai trasferimenti relativi alle «transazioni invisibili» figuranti nell'elenco che forma oggetto dell'allegato III al Trattato. Come giustamente rilevato dal giudice nazionale, detto elenco comprende, fra l'altro, i viaggi per affari, il turismo, i viaggi e soggiorni di carattere personale per motivi di studio ed i viaggi e soggiorni di carattere personale dovuti a motivi di salute.

Tuttavia, dato che tale disposizione, come risulta dal suo 2° comma, ha carattere puramente accessorio rispetto ai nn. 1 e 2 dell'art. 106, non può essere applicata alle quattro operazioni di cui trattasi.

Il giudice nazionale ha messo in rilievo che il trasferimento materiale di biglietti di banca figura all'elenco D degli allegati alle due direttive adottate dal Consiglio in applicazione dell'art. 69 del Trattato in materia di movimenti di capitali (GU 1960, pag. 921, e 1963, pag. 62). Tale elenco D specifica i movimenti di capitali per i quali le direttive non impongono agli Stati membri alcun provvedimento di liberalizzazione. Si pone pertanto il problema di stabilire se il riferimento, su detto elenco, ai trasferimenti materiali di biglietti di banca implica che questi ultimi costituiscano di per se stessi un movimento di capitali.

II Trattato non definisce la nozione di movimento di capitali. Tuttavia, le due direttive summenzionate contengono, in allegato, un'elencazione dei vari movimenti di capitali accompagnata da una nomenclatura. Non ne risulta che il trasferimento materiale di valori, in particolare dei biglietti di banca, pur facendo parte di tale enumerazione, vada in ogni caso considerato un movimento di capitale.

Dal sistema generale del Trattato si desume infatti, come conferma un raffronto fra gli artt. 67 e 106, che i pagamenti correnti sono trasferimenti di valuta che costituiscono una controprestazione nell'ambito di un negozio sottostante mentre i movimenti di capitali sono operazioni finanziarie che riguardano essenzialmente la collocazione o l'investimento dell'importo di cui trattasi e non il corrispettivo di una prestazione. Per questo motivo i movimenti di capitali possono costituire essi stessi la causa di pagamenti correnti, come implicano gli artt. 67, n. 2, e 106, n. 1.

II trasferimento materiale di biglietti di banca non può pertanto definirsi un movimento di capitale qualora il trasferimento di cui trattasi corrisponda ad un obbligo di pagamento derivante da un'operazione nell'ambito degli scambi di merci o di servizi.

Ne discende che i pagamenti a scopi di turismo, per viaggi d'affari o di studi e per cure mediche non possono qualificarsi movimenti di capitali anche ove siano effettuati mediante il trasferimento materiale di biglietti di banca.

Per quanto concerne gli scambi di servizi, l'art. 106, n. 1, stabilisce che i pagamenti ad essi relativi debbono essere liberalizzati nella misura in cui la circolazione dei servizi è essa stessa liberalizzata fra gli Stati membri in applicazione del Trattato. A norma dell'art. 59 del Trattato, le restrizioni alla libera prestazione del servizi all'interno della Comunità sono soppresse durante il periodo transitorio. Allo scadere di detto periodo, le restrizioni ai pagamenti relativi alle prestazioni di servizi debbono quindi risultare soppresse.

Ne risulta che i pagamenti relativi al turismo, ai viaggi d'affari o di studi ed alle cure mediche sono liberalizzati a partire dalla fine del periodo transitorio.

Tale interpretazione trova conferma nell'art. 54 dell'Atto del 1979 relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ellenica, in base al quale quest'ultima è autorizzata a mantenere restrizioni ai trasferimenti al turismo, ma solo entro certi limiti e per un periodo che non va oltre il 31 dicembre 1985. Tale norma implica che, senza tale deroga, questi trasferimenti avrebbero dovuto essere immediatamente liberalizzati.

L'ultimo aspetto del problema sollevato dalle presenti controversie è quello di stabilire se, ed eventualmente in quale misura, gli Stati membri abbiano mantenuto il potere di sottoporre i trasferimenti e pagamenti liberalizzati a misure di controllo da applicare ai trasferimenti di valuta.

Al riguardo, va innanzitutto precisato che la liberalizzazione dei pagamenti stabilita dall'art. 106 obbliga gli Stati membri ad autorizzare i pagamenti a cui la norma stessa si riferisce nella moneta dello Stato membro in cui risiede il creditore ovvero il beneficiario. I pagamenti effettuati nella moneta di un paese terzo non rientrano quindi nella previsione di tale norma.

Va poi rilevato che la precitata direttiva n. 63/340 precisa all'art. 2 che i provvedimenti di liberalizzazione da essa disposti non limitano il diritto degli Stati membri di «verificare la natura e l'autenticità dei pagamenti». Tale riserva sembra ispirata dalla circostanza che, all'epoca, i pagamenti relativi agli scambi di merci e servizi e i movimenti di capitali non erano ancora interamente liberalizzati.

Tuttavia, anche dopo la fine del periodo transitorio, tale liberalizzazione non è stata ancora realizzata integralmente. Le direttive del Consiglio contemplate dall'art. 69 del Trattato ai fini della realizzazione della libera circolazione dei capitali non hanno infatti ancora eliminato tutte le restrizioni in questo settore mentre l'art. 67 che stabilisce tale liberalizzazione va interpretato, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 11 novembre 1981 (causa 203/80, Casati, Racc. pag. 2595), nel senso che le restrizioni all'esportazione di banconote non possono intendersi soppresse anche dopo la scadenza del periodo transitorio, indipendentemente da quanto disposto dalle direttive emanate in applicazione dell'art. 69.

Stando così le cose, gli Stati membri hanno mantenuto il potere di sottoporre i trasferimenti di valuta a controlli diretti a verificare se non si tratti in realtà di movimenti di capitali non liberalizzati. Tale potere è tanto più importante in quanto legato alle responsabilità che gli Stati membri, a norma degli artt. 104 e 107 del Trattato, hanno nel settore monetario e che implica la facoltà di adottare i provvedimenti idonei ad impedire fughe di capitali o altre analoghe speculazioni contro la loro moneta.

In caso di difficoltà o di grave minaccia di difficoltà nella bilancia dei pagamenti di uno Stato membro, il Trattato contempla, agli artt. 108 è 109, le misure da adottare e le procedure da seguire. Tali norme, che mantengono la loro funzione anche dopo la liberalizzazione completa dei movimenti di capitali, si riferiscono però soltanto a periodi di crisi.

Al di fuori dei periodi di crisi e fino alla realizzazione totale della libera circolazione dei capitali, va pertanto riconosciuto agli Stati membri il potere di controllare che trasferimenti di valuta che si asseriscono destinati a pagamenti liberalizzati non vengano deviati da tale scopo per essere utilizzati in funzione di movimenti di capitali non autorizzati. A tal fine, gli Stati membri hanno il diritto di verificare la natura e l'autenticità delle operazioni o dei movimenti di cui trattasi.

Detti controlli debbono tuttavia rispettare i limiti posti dal diritto comunitario ed in particolare quelli che derivano dalla liberalizzazione delle prestazioni di servizi e dei relativi pagamenti. Essi non possono quindi avere l'effetto di limitare i pagamenti ed i trasferimenti relativi alle prestazioni di servizi ad un certo importo per operazione o per periodo dato che costituirebbero in tal caso un intralcio alle libertà disposte dal Trattato. Tali controlli non possono neppure, e per lo stesso motivo, essere effettuati in maniera tale che, in pratica, queste libertà siano vanificate ovvero che il loro esercizio venga assoggettato alla discrezionalità dell'amministrazione.

Tali constatazioni non ostano alla determinazione, da parte di uno Stato membro, di limiti forfettari entro i quali non venga effettuato alcun controllo mentre, per le spese d'importo superiore, debba essere provata l'effettiva destinazione agli scambi di servizi, a condizione però che l'importo forfettario non sia fissato in maniera tale da compromettere il flusso normale degli scambi di servizi.

Spetta al giudice nazionale determinare, nelle singole fattispecie, se i controlli sui trasferimenti di valuta all'esame in una controversia di cui esso sia investito rispettino i limiti così precisati.

Alla luce delle considerazioni precedentemente svolte, le questioni pregiudiziali possono essere risolte nel senso che all'art. 106 del Trattato va data la seguente interpretazione: i trasferimenti a scopi di turismo, per viaggi d'affari o di studi e per cure mediche costituiscono pagamenti e non movimenti di capitali, anche quando sono effettuati mediante trasferimento materiale di biglietti di banca; le restrizioni a tali pagamenti sono soppresse a partire dalla fine del periodo transitorio; gli Stati membri mantengono il potere di controllare che i trasferimenti di valuta che si asseriscono destinati a pagamenti liberalizzati non siano in realtà utilizzati in funzione di movimenti di capitale non autorizzati; tali controlli non possono avere l'effetto di limitare i pagamenti ed i trasferimenti relativi alle prestazioni di servizi ad un certo importo per operazione o per periodo, né di vanificare le libertà stabilite dal Trattato, né di assoggettare l'esercizio di queste alla discrezionalità dell'amministrazione; tali controlli possono comportare la determinazione di limiti forfettari entro i quali non vengano effettuati controlli mentre, per le somme di importo superiore, debba essere provata l'effettiva destinazione agli scambi di servizi, a condizione però che l'importo forfettario non sia fissato in maniera tale da compromettere il flusso normale degli scambi di sei-vizi.

Le spese sostenute dal Governo belga, dal Governo della Repubblica federale di Germania, dal Governo francese, dal Governo italiano, dal Governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.