Corte di giustizia dell'Unione europea

Trib. UE, Sentenza (Ottava Sezione) del 10 settembre 2025, causa T-255/24

Decisione: decisa il 2025-09-10
ECLI: ECLI:EU:T:2025:865

Epigrafe

Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) 10 settembre 2025 Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti concernenti i lavori del gruppo “Codice di condotta (tassazione delle imprese)” istituito dal Consiglio – Diniego parziale di accesso – Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni relative alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali e alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro – Presunzione generale di riservatezza – Obbligo di motivazione Nella causa T-255/24, Martijn Frederik Nouwen, residente in Amsterdam (Paesi Bassi), rappresentato da M. Weijers, avvocato, ricorrente, contro Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da B. Driessen e L. Atzeni, in qualità di agenti, convenuto, IL TRIBUNALE (Ottava Sezione), composto da A. Kornezov, presidente, D. Petrlík (relatore) e S. Kingston, giudici, cancelliere: L. Ramette, amministratore vista la fase scritta del procedimento, e segnatamente: la misura istruttoria del 6 novembre 2024 e i documenti prodotti in esecuzione di tale misura, depositati presso la cancelleria del Tribunale il 21 novembre 2024, e le misure di organizzazione del procedimento del 31 marzo 2025, in seguito all’udienza del 30 aprile 2025, ha pronunciato la seguente Indice Fatti all’origine della controversia e fatti successivi alla presentazione del ricorso2Conclusioni delle parti4In diritto4Sul primo motivo di ricorso, vertente su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo4Sulla prima censura, vertente su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso4Sulla seconda censura, vertente su un difetto di motivazione del metodo di ricerca utilizzato per rispondere alla domanda di accesso7Sui capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso, vertenti su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo8Sul primo capo del secondo motivo di ricorso, vertente sul fatto che il Consiglio ha erroneamente valutato le ragioni addotte dagli Stati membri per opporsi alla divulgazione dei documenti richiesti e su una motivazione insufficiente al riguardo, nonché sul secondo capo del secondo motivo di ricorso, vertente su un’inesattezza del contesto di fatto su cui si basa la decisione impugnata e su una motivazione insufficiente al riguardo9Sul terzo e sul quarto capo del secondo motivo di ricorso, vertenti sull’assenza di un rischio di pregiudizio, rispettivamente, alla tutela delle relazioni internazionali e alla tutela della politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, e, quanto meno, su una motivazione insufficiente sotto tale profilo13–Sulla questione preliminare se ai documenti controversi debba applicarsi una presunzione generale di riservatezza13–Sull’applicabilità dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 ai documenti controversi, nonché sul rispetto dell’obbligo di motivazione16Sul terzo motivo di ricorso, vertente sul fatto che il Consiglio avrebbe dovuto concedere un accesso parziale ai documenti controversi ai quali ha interamente negato l’accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente sotto tale profilo21Sul quinto capo del secondo motivo di ricorso, vertente su uno sviamento di potere24Conclusione25Sulle spese25

Sentenza

punto 1

Con il suo ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, il sig. Martijn Frederik Nouwen, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione SGS 24/00008 del Consiglio dell’Unione europea, del 7 marzo 2024, con la quale quest’ultimo gli ha negato l’accesso a taluni documenti del gruppo, istituito dal Consiglio e composto da rappresentanti di alto livello degli Stati membri e della Commissione europea (in prosieguo: il «gruppo “Codice di condotta”»), relativo alla revisione di un codice di condotta in materia di tassazione delle imprese (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

Fatti all’origine della controversia e fatti successivi alla presentazione del ricorso

punto 2

Nel 1997, nell’ambito di una riflessione globale sulla concorrenza fiscale dannosa, il Consiglio e i rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio il 1o dicembre 1997, hanno adottato una risoluzione che istituisce un codice di condotta in materia di tassazione delle imprese (GU 1998, C 2, pag. 2; in prosieguo: il «codice di condotta fiscale»).

punto 3

Nel 2022, il codice di condotta fiscale è stato modificato dalla risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, su un codice di condotta riveduto in materia di tassazione delle imprese (GU 2022, C 433, pag. 1), fermo restando che tale risoluzione non si inserisce nel contesto di una procedura legislativa.

punto 4

Il ricorrente è un professore che, in particolare, effettua ricerche sul codice di condotta fiscale.

punto 5

Con messaggio di posta elettronica del 14 luglio 2023 (in prosieguo: la «domanda iniziale»), il ricorrente, sulla base del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), ha chiesto al Consiglio di trasmettergli i messaggi di posta elettronica, comprensivi dei loro allegati, provenienti dagli Stati membri, dalla Commissione e dal Consiglio, fra essi scambiati tra il 2019 e il 30 maggio 2023 con riferimento alla «riforma/revisione del (mandato/ambito di applicazione del) codice di condotta fiscale (e del suo organo di vigilanza: il gruppo “Codice di condotta”)» (in prosieguo: la «domanda di accesso»).

punto 6

Con messaggio di posta elettronica del 7 agosto 2023, il Consiglio ha risposto alla domanda iniziale precisando di non essere in grado di identificare i documenti rientranti nell’ambito di applicazione della domanda di accesso.

punto 7

Il 25 agosto 2023 il ricorrente ha reiterato la sua domanda di accesso in un nuovo messaggio di posta elettronica, fornendo al Consiglio talune indicazioni al fine di facilitare l’identificazione dei documenti che erano oggetto della domanda.

punto 8

Dopo aver effettuato una nuova ricerca, il Consiglio, in un messaggio di posta elettronica dell’8 settembre 2023, ha indicato di non essere in possesso dei documenti richiesti.

punto 9

Lo stesso giorno, il ricorrente ha risposto al Consiglio che, a suo avviso, quest’ultimo effettivamente disponeva di taluni documenti rientranti nell’ambito di applicazione della sua domanda iniziale. A tal riguardo, il ricorrente ha identificato una casella di posta elettronica gestita dal Consiglio alla quale, in particolare, tre Stati membri avevano inviato messaggi di posta elettronica vertenti sulla revisione del codice di condotta fiscale.

punto 10

Con messaggio di posta elettronica del 20 ottobre 2023, il Consiglio ha informato il ricorrente che aveva potuto identificare un certo numero di documenti rispondenti ai criteri della domanda di accesso e che stava consultando la Commissione e gli Stati membri in ordine alla possibilità di divulgare tali documenti.

punto 11

Il 30 gennaio 2024, in assenza di risposta del Consiglio riguardo ai documenti da lui individuati, il ricorrente ha presentato una domanda di conferma ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (in prosieguo: la «domanda di conferma»).

punto 12

Il 13 febbraio 2024 il Consiglio ha dichiarato che avrebbe fornito una risposta alla domanda di conferma entro un termine di quindici giorni lavorativi. Tale termine è stato successivamente prorogato, con messaggio di posta elettronica del 20 febbraio 2024, di ulteriori quindici giorni lavorativi.

punto 13

Il 7 marzo 2024 il Consiglio ha adottato la decisione impugnata, con la quale ha identificato 75 messaggi di posta elettronica rispondenti ai criteri della domanda di accesso. Esso ha integralmente divulgato 55 di tali documenti al ricorrente. Esso ha completamente negato l’accesso a 19 di detti documenti e parzialmente a uno di essi (in prosieguo, congiuntamente: i «documenti controversi»).

punto 14

Più in particolare, il Consiglio, da un lato, ha totalmente negato l’accesso ai messaggi di posta elettronica inviati, nell’ambito della revisione del codice di condotta, dai seguenti mittenti: l’Irlanda, il 16 ottobre, 22 ottobre e 16 novembre 2020 nonché 19 febbraio, 2 agosto, 19 ottobre, 21 ottobre e 3 novembre 2021; la Repubblica francese, il 22 ottobre e il 16 novembre 2020; la Repubblica italiana, il 22 ottobre e il 16 novembre 2020 nonché il 6 agosto e il 23 novembre 2021; il Granducato di Lussemburgo, il 26 ottobre 2020 nonché il 4 agosto, il 19 ottobre e il 2 novembre 2021; la Repubblica d’Austria, il 15 ottobre 2021.

punto 15

Dall’altro lato, il Consiglio ha parzialmente negato l’accesso a un messaggio di posta elettronica inviato, nello stesso contesto, dalla Repubblica di Lituania il 24 novembre 2021.

punto 16

Il Consiglio ha fondato il diniego di accesso sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, dopo aver consultato, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, di tale regolamento, gli Stati membri da cui provenivano i documenti controversi.

punto 17

Con ordinanza del 6 novembre 2024, il Tribunale ha ordinato al Consiglio, sulla base dell’articolo 91, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale, di produrre i documenti controversi. Il Consiglio ha ottemperato a tale ordinanza. Conformemente all’articolo 104 del regolamento di procedura, tali documenti non sono stati comunicati al ricorrente.

Conclusioni delle parti

punto 18

Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia: annullare la decisione impugnata, nella parte in cui gli nega l’accesso ai documenti controversi; condannare il Consiglio alle spese.

punto 19

Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia: respingere il ricorso; condannare il ricorrente alle spese.

In diritto

punto 20

A sostegno del suo ricorso, il ricorrente deduce tre motivi di ricorso, vertenti: il primo, su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente della stessa. il secondo, suddiviso in cinque capi, su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo; il terzo, sul fatto che il Consiglio avrebbe dovuto concedere un accesso parziale ai documenti controversi ai quali ha interamente negato l’accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo.

In diritto › Sul primo motivo di ricorso, vertente su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo

punto 21

Il primo motivo di ricorso si articola, in sostanza, in due censure.

In diritto › Sul primo motivo di ricorso, vertente su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo › Sulla prima censura, vertente su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso

punto 22

Il ricorrente sostiene che la sua domanda di accesso sia stata trattata in modo incompleto o, quanto meno, con negligenza. Infatti, dalla decisione impugnata risulterebbe che l’unità «Politica fiscale, Unione doganale e Crediti all’esportazione» del Consiglio, la quale ha effettuato le ricerche per reperire i documenti richiesti, ha affermato a due riprese, in risposta alla domanda iniziale, di non essere in possesso di tali documenti, cosicché il ricorrente non sarebbe in grado di verificare se il Consiglio abbia raccolto tutti i documenti richiesti. Tale incertezza apparirebbe tanto più manifesta in quanto la casella di posta elettronica menzionata al precedente punto 9 costituirebbe l’unico indirizzo utilizzato da anni dai membri del gruppo «Codice di condotta». Pertanto, non sarebbe stato necessario che il ricorrente precisasse ulteriormente al Consiglio l’ubicazione dei documenti richiesti.

punto 23

Il Consiglio contesta tale argomentazione.

punto 24

Con la sua censura, il ricorrente sostanzialmente addebita al Consiglio di non aver rispettato il suo obbligo di fornire un elenco completo dei documenti richiesti.

punto 25

A tal riguardo, occorre rilevare che qualsiasi diniego di accesso può essere oggetto di una contestazione in sede giurisdizionale, indipendentemente dai motivi invocati per negare tale accesso. Pertanto, se l’istituzione sostiene che un documento al quale è chiesto l’accesso non esiste, essa è tenuta, in caso di contestazione, a giustificare il suo diniego di accesso a tale titolo dinanzi al giudice dell’Unione europea (v. sentenza del 20 settembre 2019, Dehousse/Corte di giustizia dell’Unione europea, T-433/17, EU:T:2019:632, punto 35 e giurisprudenza citata).

punto 26

Tuttavia, dalla formulazione dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 risulta che la possibilità per un’istituzione di accogliere una domanda di accesso presuppone, necessariamente, che i documenti oggetto di tale domanda esistano (v. sentenza del 23 aprile 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissione, T-468/16, non pubblicata, EU:T:2018:207, punto 34 e giurisprudenza citata).

punto 27

Orbene, quando un’istituzione afferma che un documento non esiste nell’ambito di una domanda di accesso, l’inesistenza di tale documento è presunta, conformemente alla presunzione di legittimità che si ricollega agli atti dell’Unione (v. sentenza del 25 settembre 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commissione, T-311/23, non pubblicata, EU:T:2024:645, punto 75 e giurisprudenza citata).

punto 28

Per le stesse ragioni, l’affermazione di un’istituzione secondo cui non esistono documenti diversi da quelli da essa identificati come rispondenti alla domanda di accesso beneficia anch’essa di una presunzione di legittimità (sentenza del 23 aprile 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissione, T-468/16, non pubblicata, EU:T:2018:207, punto 36).

punto 29

Nondimeno, una simile presunzione può essere superata con tutti i mezzi, sulla base di indizi pertinenti e concordanti prodotti dal richiedente l’accesso (v. sentenza del 25 settembre 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commissione, T-311/23, non pubblicata, EU:T:2024:645, punto 76 e giurisprudenza citata).

punto 30

Nel caso di specie, al punto 8 della decisione impugnata, il Consiglio ha indicato di aver individuato, a seguito di una ricerca, taluni messaggi di posta elettronica rispondenti ai criteri menzionati nella domanda di accesso, il cui elenco figura in detta decisione. Ne deriva, implicitamente ma necessariamente, che il Consiglio ha ritenuto di non detenere altri documenti rispondenti a tali criteri.

punto 31

Il ricorrente contesta l’affidabilità di tale presupposto per il motivo che, in un primo tempo, il Consiglio aveva negato, in risposta alla domanda iniziale, di essere in possesso dei documenti richiesti.

punto 32

A tal riguardo, occorre rilevare, da un lato, che gli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001 prevedono, come enunciato dal considerando 13 di quest’ultimo, un procedimento di accesso ai documenti in due fasi. La risposta a una domanda iniziale di accesso ai documenti, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, di tale regolamento, costituisce solo una prima presa di posizione. Una siffatta risposta conferisce al richiedente il diritto, previsto da tale articolo 7, paragrafo 2, di detto regolamento, di reiterare una domanda di accesso nonostante un primo diniego motivato e consente all’istituzione dell’Unione interessata di riesaminare la sua posizione iniziale prima di adottare una decisione definitiva di diniego e, se del caso, di rimediare alle eventuali illegittimità da cui sarebbe inficiato un primo diniego (v. sentenza del 29 luglio 2024, Validity/Commissione, C-51/23 P, non pubblicata, EU:C:2024:664, punto 49 e giurisprudenza citata).

punto 33

Dall’altro lato, essendo tenuta a procedere ad un esame completo di tutti i documenti oggetto di una domanda di divulgazione, un’istituzione può individuare in qualsiasi momento, anche per la prima volta nella fase dell’esame della domanda di conferma, nuovi documenti che possano ricollegarsi alla domanda (v. sentenza del 13 novembre 2024, Kargins/Commissione, T-110/23, non pubblicata, EU:T:2024:805, punto 31 e giurisprudenza citata).

punto 34

Ne consegue che il solo fatto di individuare un maggior numero di documenti corrispondenti alla domanda di accesso a seguito di una domanda di conferma non può costituire un elemento pertinente per superare la presunzione di legittimità menzionata al precedente punto 28.

punto 35

Inoltre, non è determinante neppure il fatto che il ricorrente abbia dovuto precisare, nella sua domanda di conferma, la casella di posta elettronica nella quale il Consiglio poteva trovare i documenti richiesti. Infatti, questa sola informazione non indica che il Consiglio disporrebbe di un numero maggiore di documenti rispetto a quelli rinvenuti a seguito di una siffatta informazione.

punto 36

Infine, il ricorrente non ha sottoposto al Tribunale alcun altro argomento o indizio per rimettere in discussione le affermazioni del Consiglio enunciate al punto 8 della decisione impugnata.

punto 37

Ciò posto, si deve constatare che, conformemente alla giurisprudenza citata ai precedenti punti da 26 a 29, il ricorrente non ha superato la presunzione di legittimità propria della decisione impugnata in ordine alla circostanza secondo cui il Consiglio non disponeva di ulteriori documenti corrispondenti alla domanda di accesso diversi da quelli individuati nella decisione impugnata.

punto 38

Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento del ricorrente secondo cui il Consiglio non gli aveva indicato che la sua domanda iniziale non era sufficientemente chiara.

punto 39

Al riguardo, l’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 prevede che, qualora una domanda di accesso non sia sufficientemente precisa, l’istituzione può chiedere al richiedente di chiarirla e assisterlo in tale compito.

punto 40

Risulta, dunque, da tale disposizione che la semplice constatazione dell’insufficiente precisione della domanda di accesso, indipendentemente dai suoi motivi, deve indurre l’istituzione destinataria a prendere contatto con il richiedente al fine di definire nel migliore dei modi i documenti richiesti (v. sentenza del 22 maggio 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, T-300/10, EU:T:2012:247, punto 84 e giurisprudenza citata).

punto 41

Nel caso di specie, a seguito dei messaggi di posta elettronica del Consiglio menzionati ai precedenti punti 6 e 8, il ricorrente gli ha fornito ulteriori precisazioni riguardo ai documenti richiesti, in particolare indicando la casella di posta elettronica nella quale, a suo avviso, il Consiglio poteva ritrovare tali documenti.

punto 42

Successivamente a tale precisazione, il Consiglio ha ritrovato i documenti oggetto della domanda di accesso, come risulta dal suo messaggio di posta elettronica menzionato al precedente punto 10.

punto 43

In tali circostanze, il Consiglio non era tenuto a prendere contatto con il ricorrente, ancora una volta, al fine di definire al meglio i documenti richiesti prima di adottare la decisione impugnata.

punto 44

In considerazione di quanto precede, la prima censura sollevata a sostegno del secondo motivo di ricorso dev’essere respinta in quanto infondata.

In diritto › Sul primo motivo di ricorso, vertente su un trattamento incompleto o negligente della domanda di accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo › Sulla seconda censura, vertente su un difetto di motivazione del metodo di ricerca utilizzato per rispondere alla domanda di accesso

punto 45

Il ricorrente sostiene che le spiegazioni del Consiglio non consentano di determinare il metodo di ricerca utilizzato per rispondere alla domanda di accesso, cosicché non è possibile verificare se il Consiglio abbia raccolto tutti i documenti richiesti. In particolare, per motivare la decisione impugnata in modo giuridicamente sufficiente, il Consiglio avrebbe dovuto indicare i sistemi che sono stati consultati al fine di reperire tali documenti, i termini di ricerca utilizzati, i quesiti posti alle persone competenti delle unità interessate e l’eventuale cernita applicata dal servizio giuridico del Consiglio.

punto 46

Il Consiglio contesta tale argomentazione.

punto 47

La motivazione prescritta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone, che il detto atto riguardi direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. Non occorre che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto, per accertare se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti del suddetto articolo, occorre tener conto non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v. sentenza del 24 aprile 2024, Naass e Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non pubblicata, EU:T:2024:266, punto 44 e giurisprudenza citata).

punto 48

Per quanto riguarda il contesto in cui è stata adottata una risposta ad una domanda di conferma di accesso ai documenti, occorre esaminare se la motivazione è sufficiente, in particolare alla luce dell’insieme degli scambi che hanno avuto luogo tra l’istituzione e il richiedente l’accesso, tenendo conto delle informazioni che quest’ultimo aveva a sua disposizione in ordine alla natura e al contenuto dei documenti richiesti (v., per analogia, sentenza del 24 aprile 2024, Naass e Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non pubblicata, EU:T:2024:266, punto 45 e giurisprudenza citata).

punto 49

Inoltre, se un’istituzione spiega, in modo chiaro e inequivocabile, di non possedere altri documenti corrispondenti ad una domanda di accesso diversi da quelli divulgati o identificati, non può esserle addebitato un difetto di motivazione (v., in tal senso, sentenze del 23 aprile 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissione, T-468/16, non pubblicata, EU:T:2018:207, punto 40; del 25 settembre 2024, British American Tobacco Polska Trading/Commissione, T-311/23, non pubblicata, EU:T:2024:645, punto 93, e del 13 novembre 2024, Kargins/Commissione, T-110/23, non pubblicata, EU:T:2024:805, punti 22 e 23).

punto 50

Nel caso di specie, come esposto al precedente punto 5, nella sua domanda iniziale il ricorrente aveva identificato gli autori, i destinatari e l’oggetto dei documenti richiesti, nonché il periodo durante il quale essi sarebbero stati creati.

punto 51

Inoltre, dai precedenti punti 9 e 10 risulta che, a seguito delle informazioni aggiuntive che il ricorrente ha fornito nella sua domanda di conferma, in particolare riguardo all’esistenza di una casella di posta elettronica, il Consiglio ha individuato taluni documenti rispondenti ai criteri menzionati nella domanda di accesso.

punto 52

Il Consiglio ha elencato tali documenti al punto 8 della decisione impugnata, precisando di volta in volta il loro autore e la loro data.

punto 53

Da tali spiegazioni e dal loro contesto risulta, in modo implicito ma inequivocabile, che il Consiglio ha consultato la casella di posta elettronica identificata dal ricorrente per rintracciare i documenti richiesti e ha selezionato taluni documenti corrispondenti alla domanda di accesso in funzione dei criteri definiti dal ricorrente nella sua domanda iniziale. Ne risulta altresì che il Consiglio ritiene di non disporre di altri documenti corrispondenti alla domanda di accesso.

punto 54

In tali circostanze, e conformemente alla giurisprudenza ricordata ai precedenti punti da 47 a 49, il Consiglio non era tenuto ad includere nella motivazione della decisione impugnata maggiori informazioni relative ai sistemi da esso consultati per cercare i documenti richiesti, i termini di ricerca utilizzati, le domande poste alle persone competenti delle unità interessate o l’eventuale cernita applicata dal suo servizio giuridico.

punto 55

Alla luce di quanto precede, la seconda censura dedotta a sostegno del primo motivo di ricorso e, pertanto, il primo motivo di ricorso nel suo insieme devono essere respinti in quanto infondati.

In diritto › Sui capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso, vertenti su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo

punto 56

Con la decisione impugnata, il Consiglio si è rifiutato di divulgare i documenti controversi in quanto la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio agli interessi pubblici tutelati dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, vale a dire gli interessi pubblici connessi alle relazioni internazionali e alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro.

punto 57

A tal riguardo, anzitutto, in ordine alla tutela dell’interesse pubblico relativo alle relazioni internazionali, il Consiglio ha spiegato, al punto 39 della decisione impugnata, che i documenti controversi «conterrebbero elementi di discussione relativi alla revisione del mandato del gruppo “Codice di condotta”, al fine di garantire che tale gruppo sia in grado, in futuro, di continuare a contribuire in modo efficace alla promozione di una concorrenza fiscale leale e alla lotta contro le pratiche fiscali dannose» e che «[t]ali documenti conterrebbero dettagli su varie questioni fiscali sensibili riguardanti paesi terzi».

punto 58

Successivamente, al punto 40 della decisione impugnata, il Consiglio ha precisato che, «[q]ualora tali documenti menzionassero l’eventualità di modifiche, in particolare riguardo alla portata del mandato [di tale gruppo], nell’ambito di sviluppi a livello internazionale, la loro divulgazione inciderebbe sul processo di negoziazione nei consessi internazionali e indebolirebbe la posizione dell’Unione nei confronti dei paesi terzi».

punto 59

In tale contesto, secondo il punto 41 della decisione impugnata, «la divulgazione di documenti di lavoro interni, anche dopo l’adozione di una decisione, consentirebbe ai paesi terzi di avere accesso alle osservazioni, posizioni e conclusioni individuali preliminari adottate da ciascuno Stato membro, le quali non necessariamente si conciliano con la posizione finale adottata dal Consiglio». Viene altresì indicato che «[l]a divulgazione di tali documenti potrebbe pregiudicare il corretto svolgimento delle relazioni internazionali con i paesi terzi rivelando le posizioni degli Stati membri su tali questioni».

punto 60

Per tali ragioni, il Consiglio ha considerato, al punto 42 della decisione impugnata, che «rendere pubblici i [documenti controversi] pregiudicherebbe la tutela dell’interesse pubblico nell’ambito delle relazioni internazionali, quale prevista all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento (…) n. 1049/2001».

punto 61

Per quanto riguarda la tutela della politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, il Consiglio ha ribadito, al punto 43 della decisione impugnata, che «[i] documenti [controversi] [aveva]no per oggetto la revisione del mandato del gruppo [“codice di condotta”] (…) [ed] evoca[va]no l’eventualità di modifiche, in particolare riguardo alla portata del mandato nell’ambito di sviluppi a livello nazionale e internazionale».

punto 62

Inoltre, secondo il punto 44 di tale decisione, «[t] ali documenti trattano argomenti fondamentali relativi alle opzioni e alla metodologia che consentono di garantire che il gruppo “Codice di condotta” sia in grado, in futuro, di continuare a contribuire in modo efficace alla promozione di una concorrenza fiscale leale e alla lotta contro le pratiche fiscali dannose».

punto 63

Al punto 45 della decisione impugnata, il Consiglio ha indicato che «[i] documenti [controversi] [conterrebbero] alcune osservazioni che non [sarebbero] riflesse nella posizione finale adottata dal Consiglio, compresi commenti su eventuali misure future che i governi dei vari Stati membri devono adottare nel settore della tassazione e della prevenzione dell’elusione fiscale». Al medesimo punto viene altresì precisato che «[l]a divulgazione dei documenti di cui trattasi creerebbe, in modo realmente prevedibile e non puramente ipotetico, un contesto normativo instabile tale da indurre negli operatori economici un comportamento ingiustificato e indesiderabile» e che «[l]e eventuali reazioni degli operatori economici a tali commenti di lavoro che evocano eventuali futuri adeguamenti della politica finanziaria ed economica degli Stati membri potrebbero ripercuotersi negativamente sulla politica finanziaria o economica degli Stati membri interessati (...)».

punto 64

Di conseguenza, il Consiglio ha concluso, al punto 46 della decisione impugnata, che «la divulgazione dei documenti [controversi] pregiudic[herebbe] la tutela dell’interesse pubblico in ordine alla politica finanziaria ed economica dell’Unione e dei suoi Stati membri».

punto 65

È alla luce di tali considerazioni preliminari che occorre esaminare i capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso.

In diritto › Sui capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso, vertenti su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo › Sul primo capo del secondo motivo di ricorso, vertente sul fatto che il Consiglio ha erroneamente valutato le ragioni addotte dagli Stati membri per opporsi alla divulgazione dei documenti richiesti e su una motivazione insufficiente al riguardo, nonché sul secondo capo del secondo motivo di ricorso, vertente su un’inesattezza del contesto di fatto su cui si basa la decisione impugnata e su una motivazione insufficiente al riguardo

punto 66

Con il primo capo del secondo motivo, il ricorrente critica il fatto che nessun messaggio di posta elettronica proveniente dall’Irlanda, dalla Repubblica italiana, dal Granducato di Lussemburgo e dalla Repubblica d’Austria sia stato reso pubblico, mentre i messaggi di quasi tutti gli altri Stati membri, che sono stati identificati come rientranti nell’ambito di applicazione della domanda di accesso, sono stati resi pubblici. Pertanto, sembrerebbe che il Consiglio sia stato guidato dagli interessi di questi quattro Stati membri, e non dal contenuto dei documenti controversi, cosicché il Consiglio non avrebbe applicato correttamente l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001. Quantomeno, il Consiglio non avrebbe sufficientemente motivato la sua decisione al riguardo.

punto 67

Con il secondo capo del secondo motivo, il ricorrente adduce sostanzialmente che, per gli stessi motivi, la decisione impugnata si basa su un contesto di fatto erroneo. In ogni caso, il Consiglio avrebbe ingiustamente omesso di motivare per quale motivo e in che modo i documenti controversi differirebbero da quelli che sono stati resi pubblici.

punto 68

Il Consiglio contesta tale argomentazione.

punto 69

Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, uno Stato membro può chiedere a un’istituzione di non divulgare un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo.

punto 70

L’esercizio del potere attribuito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 allo Stato membro interessato è circoscritto dalle eccezioni specifiche elencate nei paragrafi da 1 a 3 di questo stesso articolo, riconoscendosi in proposito a tale Stato membro soltanto un potere di partecipazione alla decisione dell’istituzione. Il previo accordo dello Stato membro interessato cui fa riferimento detto articolo 4, paragrafo 5, non riflette quindi un diritto di veto discrezionale, bensì una forma di parere conforme circa l’assenza di motivi di eccezione ai sensi dei paragrafi da 1 a 3 del medesimo articolo. Il processo decisionale in tal modo istituito da detto articolo 4, paragrafo 5, necessita dunque che l’istituzione e lo Stato membro interessati si attengano alle eccezioni specifiche previste da detti paragrafi da 1 a 3 (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 35 e giurisprudenza citata).

punto 71

Dal momento che l’attuazione di norme del diritto dell’Unione è in tal modo affidata congiuntamente all’istituzione e allo Stato membro che ha esercitato la facoltà concessa dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 e che, pertanto, una tale attuazione richiede che fra tali soggetti si instauri un dialogo, essi sono tenuti, conformemente all’obbligo di leale collaborazione espresso dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, ad agire e cooperare in modo che tali regole possano ricevere un’applicazione effettiva (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 36 e giurisprudenza citata).

punto 72

Ciò nondimeno, l’intervento dello Stato membro interessato non influisce, nei confronti del richiedente, sul carattere di atto dell’Unione della decisione successivamente indirizzatagli dall’istituzione in risposta alla domanda di accesso che egli le ha rivolto in relazione a un documento da essa detenuto (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 37 e giurisprudenza citata).

punto 73

Ne deriva che lo Stato membro interessato il quale, al termine del dialogo instaurato con l’istituzione, si opponga alla divulgazione del documento in questione è tenuto a motivare tale opposizione sulla base delle eccezioni elencate all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 38 e giurisprudenza citata).

punto 74

Inoltre, come risulta in particolare dagli articoli 7 e 8 del regolamento n. 1049/2001, la stessa istituzione è a sua volta tenuta a motivare la decisione di diniego da essa opposto all’autore della domanda di accesso. Un simile obbligo implica che l’istituzione comunichi, nella sua decisione, non soltanto l’opposizione fatta valere dallo Stato membro interessato alla divulgazione del documento richiesto, ma anche i motivi invocati dallo Stato stesso per chiedere l’applicazione di una delle eccezioni al diritto di accesso previste dall’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del medesimo regolamento. Tali indicazioni sono infatti in grado di consentire al richiedente di comprendere l’origine e le ragioni del diniego che gli viene opposto, e al giudice competente di svolgere eventualmente il controllo che gli è affidato (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 39 e giurisprudenza citata).

punto 75

Ciò posto, l’istituzione non è tenuta a compiere, rispetto al documento la cui divulgazione è rifiutata, una valutazione esaustiva dei motivi di opposizione invocati dallo Stato membro sulla base delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Pertanto, l’obbligo di effettuare un esame concreto e individuale derivante dal principio di trasparenza non è applicabile qualora la domanda di accesso riguardi un documento proveniente da uno Stato membro ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 Infatti, esigere una siffatta valutazione esaustiva potrebbe comportare che, una volta conclusa quest’ultima, l’istituzione interpellata possa, a torto, procedere alla comunicazione al richiedente del documento di cui trattasi, nonostante l’opposizione, debitamente motivata, da parte dello Stato membro dal quale promana tale documento (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 40 e giurisprudenza citata).

punto 76

Per contro, l’obbligo di esame diligente a carico dell’istituzione deve portarla a verificare se le spiegazioni fornite dallo Stato membro per opporsi alla divulgazione dei suoi documenti le appaiano prima facie fondate. Spetta all’istituzione determinare se, tenuto conto delle circostanze di specie e delle norme di diritto applicabili, i motivi presentati dallo Stato membro a sostegno della sua opposizione siano a prima vista idonei a giustificare un siffatto rifiuto e, pertanto, se tali motivi consentivano a detta istituzione di assumersi la responsabilità che l’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001 le conferisce. Si tratta di evitare l’adozione, da parte dell’istituzione, di una decisione che essa non consideri difendibile, allorché ne è l’autrice e, quindi, responsabile della sua legittimità (v. sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 41 e giurisprudenza citata).

punto 77

Nel caso di specie, il Consiglio ha menzionato, al punto 20 della decisione impugnata, il fatto che l’Irlanda, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Lituania, il Granducato di Lussemburgo e la Repubblica d’Austria si sono opposti alla divulgazione di taluni dei documenti richiesti di cui essi sono gli autori, e ciò per i motivi enunciati ai punti da 21 a 23 di detta decisione.

punto 78

In particolare, alcuni di tali Stati membri hanno considerato, da un lato, che la divulgazione dei documenti da essi promananti potesse nuocere alla loro politica economica e finanziaria ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001. Dall’altro lato, alcuni di essi hanno ritenuto che una siffatta divulgazione potesse arrecare pregiudizio alle relazioni internazionali da essi intrattenute con paesi terzi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, di detto regolamento. Infatti, tale divulgazione avrebbe rivelato la loro posizione sulle interazioni con tali paesi e sul trattamento differenziato di detti paesi rispetto agli Stati membri nell’ambito dei lavori del gruppo «Codice di condotta».

punto 79

Poi, ai punti da 39 a 47 della decisione impugnata, il Consiglio ha spiegato di aver esaminato i motivi invocati da tali Stati membri e ha concluso che i motivi vertenti sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 erano destinati ad applicarsi ai documenti controversi. Tali motivi sono stati esposti ai precedenti punti da 57 a 59 e da 61 a 63.

punto 80

Da tali punti della decisione impugnata risulta che il Consiglio ha verificato se, tenuto conto delle circostanze del caso di specie e delle norme di diritto applicabili, i motivi dedotti dall’Irlanda, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica italiana, dalla Repubblica di Lituania, dal Granducato di Lussemburgo e dalla Repubblica d’Austria a sostegno della loro opposizione alla divulgazione dei documenti controversi fossero tali da giustificare a prima vista un siffatto diniego. Pertanto, il ricorrente non può sostenere che il Consiglio non abbia correttamente applicato l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, né che quest’ultimo abbia adottato la decisione impugnata sulla base di un contesto di fatto travisato.

punto 81

Tale conclusione non è rimessa in discussione dal fatto che gli altri Stati membri non si siano opposti alla divulgazione dei documenti richiesti. Da un lato, questa circostanza non significa, di per sé, che il Consiglio non abbia proceduto a una valutazione prima facie dei documenti controversi alla luce del loro contenuto e dei motivi invocati dagli Stati membri per opporsi alla loro divulgazione. Dall’altro lato, nell’ambito della sua valutazione prima facie e alla luce delle diverse spiegazioni fornite dagli Stati membri interessati, il Consiglio poteva ritenere che i diversi contenuti dei documenti divulgati e dei documenti controversi non presentassero un rischio comparabile di pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.

punto 82

Infine, la motivazione esposta al riguardo nella decisione impugnata è sufficiente, alla luce dei requisiti ricordati al precedente punto 47, in quanto consente al ricorrente di conoscere il contenuto e il risultato della valutazione effettuata dal Consiglio e al giudice dell’Unione di esercitare il controllo che gli è affidato.

punto 83

Su tale punto, il ricorrente non può sostenere che il Consiglio fosse tenuto a spiegare sotto quale profilo i documenti divulgati differissero dai documenti controversi. Infatti, come risulta dalla giurisprudenza richiamata al precedente punto 47, il Consiglio non era obbligato a specificare, nella decisione impugnata, tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, nella misura in cui la questione se la motivazione soddisfi i requisiti dell’obbligo di motivazione deve essere risolta alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Orbene, il processo decisionale istituito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, che obbliga il Consiglio a consultare individualmente ciascuno degli Stati membri da cui emanano i documenti oggetto di una domanda di accesso, può, per sua natura, dar luogo ad una situazione, come quella del caso di specie, nella quale taluni Stati membri si oppongono alla divulgazione di alcuni di tali documenti e altri non vi si oppongono.

punto 84

In considerazione di quanto precede, il primo e il secondo capo del secondo motivo di ricorso devono essere respinti in quanto infondati.

In diritto › Sui capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso, vertenti su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo › Sul terzo e sul quarto capo del secondo motivo di ricorso, vertenti sull’assenza di un rischio di pregiudizio, rispettivamente, alla tutela delle relazioni internazionali e alla tutela della politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, e, quanto meno, su una motivazione insufficiente sotto tale profilo

punto 85

Con il terzo e il quarto capo del secondo motivo di ricorso, il ricorrente sostiene che il Consiglio si è basato a torto sulle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 per opporsi alla divulgazione dei documenti controversi. Inoltre, esso non avrebbe sufficientemente motivato la decisione impugnata sotto tale profilo.

In diritto › Sui capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso, vertenti su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo › Sul terzo e sul quarto capo del secondo motivo di ricorso, vertenti sull’assenza di un rischio di pregiudizio, rispettivamente, alla tutela delle relazioni internazionali e alla tutela della politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, e, quanto meno, su una motivazione insufficiente sotto tale profilo › – Sulla questione preliminare se ai documenti controversi debba applicarsi una presunzione generale di riservatezza

punto 86

In via preliminare, il Consiglio sostiene che occorra applicare una presunzione generale di riservatezza ai documenti controversi, poiché essi rientrano nei lavori del gruppo «Codice di condotta», i quali devono rimanere riservati al fine di tutelare la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro e di preservare l’efficacia di tali lavori.

punto 87

Occorre a tal proposito ricordare che, conformemente al suo considerando 1, il regolamento n. 1049/2001 è riconducibile all’intento espresso all’articolo 1, secondo comma, TUE di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile ed il più vicino possibile ai cittadini (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 48 e giurisprudenza citata).

punto 88

Tale obiettivo fondamentale dell’Unione trova riconoscimento anche, da un lato, nell’articolo 15, paragrafo 1, TFUE, ai sensi del quale, in particolare, le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel massimo rispetto possibile del principio di trasparenza, principio altresì riaffermato all’articolo 10, paragrafo 3, TUE e all’articolo 298, paragrafo 1, TFUE, nonché, dall’altro lato, in virtù della consacrazione del diritto di accesso ai documenti stabilita all’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 49 e giurisprudenza citata).

punto 89

A tal fine, l’articolo 1 del regolamento n. 1049/2001 prevede che quest’ultimo miri a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione che sia il più ampio possibile. (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 51 e giurisprudenza citata).

punto 90

Ciò posto, risulta dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, che istituisce un regime di eccezioni a tal riguardo, che il diritto di accesso è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 52 e giurisprudenza citata).

punto 91

Tali eccezioni, poiché derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 53 e giurisprudenza citata).

punto 92

A tal proposito, occorre ricordare che, qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione investito di una domanda di accesso a un documento decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, incombe ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 54 e giurisprudenza citata).

punto 93

In alcuni casi, la Corte ha riconosciuto che era nondimeno lecito per tale istituzione, organo o organismo fondarsi, a questo proposito, su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti, giacché considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 55 e giurisprudenza citata).

punto 94

L’obiettivo di tali presunzioni risiede, dunque, nella possibilità, per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato dall’eccezione che esso invoca, fondandosi su simili considerazioni generali, senza essere tenuto ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, punto 56 e giurisprudenza citata).

punto 95

Ad oggi, la Corte ha riconosciuto l’esistenza di presunzioni generali di riservatezza a beneficio di cinque categorie di documenti (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2024, Validity/Commissione, C-51/23 P, non pubblicata, EU:C:2024:664, punto 37), ossia, in primo luogo, i documenti di un fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato (sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, punto 61), in secondo luogo, le memorie depositate dinanzi ai giudici dell’Unione nel corso di un procedimento giurisdizionale fintanto che esso è pendente (sentenza del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, EU:C:2010:541, punto 94), in terzo luogo, i documenti scambiati tra la Commissione e le parti notificanti o terzi nell’ambito di un procedimento di controllo di operazioni di concentrazione tra imprese (sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, punto 123, e del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, punto 64), in quarto luogo, i documenti relativi a un procedimento precontenzioso per inadempimento, inclusi i documenti scambiati tra la Commissione e lo Stato membro interessato nell’ambito di una procedura EU Pilot (sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C-514/11 P e C-605/11 P, EU:C:2013:738, punto 65, e dell’11 maggio 2017, Svezia/Commissione, C-562/14 P, EU:C:2017:356, punto 51) e, in quinto luogo, i documenti relativi a un procedimento ai sensi dell’articolo 101 TFUE (sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, punto 93).

punto 96

Altre cinque presunzioni generali di riservatezza sono state sancite nella giurisprudenza del Tribunale, ossia quelle che si applicano, in primo luogo, alle offerte degli offerenti in una procedura di appalto pubblico in caso di domanda di accesso formulata da un altro offerente (sentenza del 29 gennaio 2013, Cosepuri/EFSA, T-339/10 e T-532/10, EU:T:2013:38, punto 101), in secondo luogo, ai documenti trasmessi, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1), dalle autorità nazionali garanti della concorrenza alla Commissione (sentenza del 12 maggio 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commissione, T-623/13, EU:T:2015:268, punto 64), in terzo luogo, ai quesiti a scelta multipla posti nel corso di un concorso generale organizzato dall’Ufficio europeo di selezione del personale (EPSO) (sentenza del 12 novembre 2015, Alexandrou/Commissione, T-515/14 P e T-516/14 P, EU:T:2015:844, punto 94), in quarto luogo, ai documenti relativi a un’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (sentenza del 26 maggio 2016, International Management Group/Commissione, T-110/15, EU:T:2016:322, punto 44) nonché, in quinto luogo, ai documenti relativi a un procedimento per abuso di posizione dominante che è stato archiviato (sentenza del 28 marzo 2017, Deutsche Telekom/Commissione, T-210/15, EU:T:2017:224, punto 44).

punto 97

In ciascuno di tali casi, il diniego di accesso di cui trattasi riguardava un insieme di documenti chiaramente circoscritti dalla loro comune appartenenza ad un fascicolo afferente a un procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso (v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C-57/16 P, EU:C:2018:660, punto 81 e giurisprudenza citata).

punto 98

Inoltre, le presunzioni generali di riservatezza si basano sul fatto che le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 non possono essere interpretate, laddove i documenti oggetto di una domanda di accesso rientrino in un settore particolare del diritto dell’Unione, senza tener conto delle norme specifiche che disciplinano l’accesso a tali documenti. Tali presunzioni generali consentono quindi di garantire un’applicazione coerente di regimi giuridici che perseguono obiettivi diversi e che non prevedono espressamente la prevalenza dell’uno sull’altro (sentenza del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE, T-827/17, EU:T:2021:660, punto 182 e giurisprudenza citata).

punto 99

Inoltre, l’applicazione delle presunzioni generali è essenzialmente dettata dall’esigenza imperativa di assicurare il corretto funzionamento dei procedimenti in questione e di garantire che non ne vengano compromessi gli obiettivi. Pertanto, il riconoscimento di una presunzione generale può essere basato sull’incompatibilità dell’accesso ai documenti di taluni procedimenti con il corretto svolgimento degli stessi e sul rischio di un pregiudizio ai medesimi, posto che le presunzioni generali consentono di preservare l’integrità dello svolgimento del procedimento limitando l’ingerenza dei terzi (sentenza del 6 ottobre 2021, Aeris Invest/BCE, T-827/17, EU:T:2021:660, punto 183 e giurisprudenza citata).

punto 100

Nel caso di specie, anzitutto, i documenti richiesti non sono circoscritti dalla loro comune appartenenza ad un fascicolo relativo a un procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso.

punto 101

Inoltre, è pacifico che non esistono norme specifiche che disciplinano l’accesso ai documenti relativi alla revisione del codice di condotta fiscale.

punto 102

Infine, il Consiglio non può basarsi sul punto 13 delle conclusioni del Consiglio del 9 marzo 1998 riguardanti l’istituzione del gruppo «Codice di condotta» (tassazione delle imprese) (GU 1998, C 99, pag. 1), sul punto 17 delle conclusioni 15148/15 del Consiglio dell’8 dicembre 2015 sul futuro del codice di condotta (tassazione delle imprese), sul punto 15 delle conclusioni 108/16 del Consiglio dell’8 marzo 2016 sul codice di condotta sulla tassazione delle imprese, né sui considerando delle conclusioni 14452/22 del Consiglio dell’8 novembre 2022 sulla riforma del codice di condotta per la tassazione delle imprese, da cui risulterebbe che l’intero lavoro del gruppo «Codice di condotta» dovrebbe essere riservato.

punto 103

Infatti, la portata degli obblighi incombenti a un’istituzione dell’Unione in forza del regolamento n. 1049/2001, come interpretati dal giudice dell’Unione, non può dipendere dal contenuto di atti, come le conclusioni del Consiglio, adottati dalla stessa istituzione in causa.

punto 104

In tali circostanze, una presunzione di riservatezza non è destinata ad applicarsi ai documenti controversi.

punto 105

Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento del Consiglio sollevato in udienza, secondo cui una presunzione di questo tipo deve applicarsi ai documenti richiesti per il motivo che il gruppo «Codice di condotta» ha carattere intergovernativo, restando la fiscalità nella competenza esclusiva degli Stati membri.

punto 106

In effetti, il Consiglio non ha spiegato in che modo questa sola circostanza giustificherebbe il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza, tenuto conto, in particolare, delle considerazioni esposte ai precedenti punti 97 e 99.

punto 107

Inoltre, è pacifico che è il Consiglio a detenere i documenti controversi. Pertanto, tali documenti sono soggetti ai principi derivanti dal regolamento n. 1049/2001, compresi quelli sanciti dalla giurisprudenza degli organi giurisdizionali dell’Unione per riconoscere una presunzione generale di riservatezza.

punto 108

Alla luce di quanto precede, occorre respingere l’argomento del Consiglio secondo cui i documenti controversi sono coperti da una presunzione generale di riservatezza.

In diritto › Sui capi dal primo al quarto del secondo motivo di ricorso, vertenti su un ingiustificato rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi e, quanto meno, su una motivazione insufficiente al riguardo › Sul terzo e sul quarto capo del secondo motivo di ricorso, vertenti sull’assenza di un rischio di pregiudizio, rispettivamente, alla tutela delle relazioni internazionali e alla tutela della politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, e, quanto meno, su una motivazione insufficiente sotto tale profilo › – Sull’applicabilità dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 ai documenti controversi, nonché sul rispetto dell’obbligo di motivazione

punto 109

Il Consiglio fa valere, anzitutto, che, nell’ambito della procedura di cui all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, gli Stati membri interessati hanno dimostrato che le eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, di tale regolamento si applicavano ai documenti controversi. Orbene, il Consiglio non potrebbe sostituire la sua analisi a quella degli Stati membri sotto tale profilo. Inoltre, il Consiglio disporrebbe di un ampio potere discrezionale al fine di stabilire che una divulgazione di detti documenti potrebbe arrecare pregiudizio agli interessi pubblici tutelati da tali eccezioni.

punto 110

Inoltre, per quanto riguarda più in particolare l’eccezione relativa alla tutela delle relazioni internazionali, dai punti da 39 a 42 della decisione impugnata risulterebbe che i documenti controversi vertono su questioni fiscali sensibili riguardanti paesi terzi, su sviluppi attesi a livello internazionale e nelle sedi internazionali nonché su future modifiche del codice di condotta fiscale. La divulgazione di tali elementi rappresenterebbe un rischio ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico per lo sviluppo delle relazioni internazionali con paesi terzi. Tale rischio sarebbe tanto più elevato in quanto taluni regimi fiscali di paesi terzi vi sarebbero menzionati in modo negativo.

punto 111

Infine, la divulgazione dei documenti controversi presenterebbe un rischio concreto e non meramente ipotetico per la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, in quanto tali documenti riassumerebbero le affermazioni degli Stati membri relative alla revisione del codice di condotta fiscale, che sarebbe uno strumento chiave nella promozione di una concorrenza fiscale sana ed equa, nonché nella lotta contro pratiche fiscali dannose. In effetti, da un lato, la necessità di garantire un quadro normativo stabile per le imprese richiederebbe di non divulgare talune misure future che possono essere adottate per raggiungere gli obiettivi del codice di condotta fiscale. Dall’altro, occorrerebbe mantenere riservate talune misure previste nell’ambito della lotta contro le pratiche fiscali dannose, al fine di evitare strategie di adeguamento da parte degli operatori economici.

punto 112

A tal riguardo, occorre preliminarmente ricordare che, nel caso in cui uno Stato membro invochi l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 e adduca motivi di diniego elencati ai paragrafi da 1 a 3 dello stesso articolo, spetta al giudice dell’Unione verificare, su domanda dell’interessato che si è visto opporre un diniego di accesso da parte dell’istituzione interpellata, se tale diniego potesse validamente fondarsi sulle menzionate eccezioni, e ciò indipendentemente dal fatto che detto diniego sia la conseguenza della valutazione di queste ultime effettuata dall’istituzione stessa oppure di quella compiuta dallo Stato membro interessato (v. sentenza del 21 giugno 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione, C-135/11 P, EU:C:2012:376, punto 72 e giurisprudenza citata; sentenza del 24 gennaio 2024, Veritas/Commissione, T-602/22, EU:T:2024:26, punto 52).

punto 113

Pertanto, la garanzia di siffatta tutela giurisdizionale, a vantaggio del richiedente al quale l’istituzione interpellata rifiuti l’accesso ad uno o più documenti provenienti da uno Stato membro successivamente all’opposizione da parte di quest’ultimo, presuppone che il giudice dell’Unione valuti la legittimità della decisione di diniego di accesso in concreto, alla luce di tutti gli elementi rilevanti, tra i quali figurano innanzitutto i documenti dei quali è negata la divulgazione (v. sentenza del 21 giugno 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione, C-135/11 P, EU:C:2012:376, punto 73 e giurisprudenza citata).

punto 114

Per quanto riguarda la portata delle eccezioni di cui trattasi, occorre ricordare che, secondo il disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali.

punto 115

Analogamente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro.

punto 116

La natura particolarmente sensibile ed essenziale degli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 conferisce alla decisione che dev’essere così adottata dall’istituzione un carattere complesso e delicato che necessita di un livello di prudenza del tutto particolare (sentenze del 1o febbraio 2007, Sison/Consiglio, C-266/05 P, EU:C:2007:75, punto 35, e del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T-851/16, EU:T:2018:69, punto 38).

punto 117

Ciò è tanto più vero per il fatto che le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 sono formulate in termini categorici in quanto le istituzioni sono tenute a negare l’accesso ai documenti rientranti nell’ambito di tali eccezioni obbligatorie qualora sia provata la sussistenza delle circostanze indicate in tali eccezioni, senza che occorra bilanciare la tutela dell’interesse pubblico con un interesse generale prevalente (v. sentenza del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T-851/16, EU:T:2018:69, punto 38 e giurisprudenza citata).

punto 118

Inoltre, i criteri di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 sono alquanto generici poiché la consultazione deve essere infatti negata qualora la divulgazione del documento in questione arrechi «pregiudizio» alla tutela dell’«interesse pubblico» di cui trattasi e non soltanto, come era stato proposto nel corso della procedura legislativa che ha condotto all’adozione di tale regolamento, quando è effettivamente accertato un «significativo» pregiudizio a tale tutela (sentenze del 1o febbraio 2007, Sison/Consiglio, C-266/05 P, EU:C:2007:75, punto 36, e del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T-851/16, EU:T:2018:69, punto 39).

punto 119

Pertanto, il principio di interpretazione restrittiva delle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, quale ricordato al precedente punto 91, non osta a che, in merito alle eccezioni relative agli interessi pubblici contemplati al paragrafo 1, lettera a), di detto articolo, l’istituzione di cui trattasi disponga di un ampio margine discrezionale per determinare se la divulgazione al pubblico di un documento possa arrecare pregiudizio agli interessi tutelati da detta disposizione. Di conseguenza, il controllo di legittimità esercitato dal Tribunale su una decisione di diniego di accesso a un documento, opposto dal Consiglio in virtù di una delle dette eccezioni, deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza sia di un errore manifesto nella valutazione dei medesimi sia di uno sviamento di potere (v. sentenze del 1o febbraio 2007, Sison/Consiglio, C-266/05 P, EU:C:2007:75, punto 64, e del 7 febbraio 2018, Access Info Europe/Commissione, T-851/16, EU:T:2018:69, punto 40).

punto 120

Nel caso di specie, il Consiglio si è basato sui motivi enunciati ai punti da 39 a 41 e da 43 a 45 della decisione impugnata, il cui contenuto è ripreso ai precedenti punti da 57 a 59 e da 61 a 63, per giustificare il suo diniego di accesso ai documenti controversi a titolo delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.

punto 121

Conformemente alla giurisprudenza ricordata ai precedenti punti 112 e 113, spetta quindi al Tribunale verificare se tale diniego potesse, alla luce del contenuto dei documenti controversi, validamente fondarsi su tali motivi.

punto 122

A tal riguardo, occorre rilevare, in primo luogo, che due dei documenti controversi non contengono manifestamente alcun elemento che possa rientrare in tali eccezioni nel senso asserito dal Consiglio.

punto 123

In primo luogo, con il suo messaggio di posta elettronica inviato il 23 novembre 2021, la Repubblica italiana si limita ad indicare che ritira le sue riserve sull’ultima bozza del nuovo codice di condotta fiscale, senza precisare in cosa consistessero tali riserve.

punto 124

In secondo luogo, con il suo messaggio di posta elettronica inviato il 15 ottobre 2021, la Repubblica d’Austria si limita a trasmettere due osservazioni tipografiche su taluni paragrafi del progetto del nuovo codice di condotta fiscale. Con la prima osservazione, la Repubblica d’Austria richiama l’attenzione su un semplice lapsus calami. Con la seconda, essa propone di sopprimere o di modificare una frase, poiché quest’ultima era inesatta, nei limiti in cui menzionava la possibilità di ridurre la base imponibile di un’impresa che non sarebbe soggetta ad imposta per mancanza di residenza fiscale.

punto 125

Orbene, nessun elemento del contenuto dei messaggi di posta elettronica menzionati ai precedenti punti 123 e 124 lascia trasparire l’esistenza di considerazioni che avrebbero potuto rientrare nelle eccezioni di cui trattasi nel senso affermato dal Consiglio. In tali circostanze, il Consiglio avrebbe dovuto concedere un accesso completo ai messaggi di posta elettronica inviati dalla Repubblica italiana, il 23 novembre 2021, e dalla Repubblica d’Austria, il 15 ottobre 2021.

punto 126

In secondo luogo, occorre rilevare che, nella parte occultata del messaggio di posta elettronica inviato il 24 novembre 2021, la Repubblica di Lituania formula osservazioni sull’esattezza di una tabella contenente una descrizione delle misure di difesa fiscale in vigore in tale Stato membro.

punto 127

Tuttavia, come riconosciuto dal Consiglio in udienza, a seguito di un quesito del Tribunale e delle misure di organizzazione del procedimento del 31 marzo 2025, la tabella di cui trattasi è stata resa pubblica in almeno un documento pubblicato sul sito Internet del Consiglio prima dell’adozione della decisione impugnata, ossia alla pagina 42 della relazione 14230/21 del Consiglio, del 26 novembre 2021, sul gruppo «Codice di condotta» (tassazione delle imprese).

punto 128

Orbene, dalla giurisprudenza risulta che la divulgazione di un documento il cui contenuto essenziale sia già stato reso pubblico non è idonea a causare un pregiudizio ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico agli interessi tutelati ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2014, Consiglio/in’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, punto 60).

punto 129

In tali circostanze, la divulgazione della parte occultata del messaggio di posta elettronica del 24 novembre 2021 della Repubblica di Lituania non è manifestamente idonea a pregiudicare le relazioni internazionali o la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di tale Stato membro.

punto 130

Ne consegue che il Consiglio avrebbe dovuto concedere un accesso completo al messaggio di posta elettronica inviato il 24 novembre 2021 dalla Repubblica di Lituania.

punto 131

In terzo luogo, per quanto riguarda i documenti controversi diversi da quelli menzionati ai precedenti punti 125 e 130, risulta tanto dalle spiegazioni fornite dal Consiglio ai punti da 39 a 41 e da 43 a 45 della decisione impugnata quanto dall’esame del contenuto dei documenti controversi, nella loro versione comunicata al Tribunale, come l’allegato B.1 alla lettera del Consiglio del 21 novembre 2024 depositata in esecuzione dell’ordinanza del 6 novembre 2024 recante misure istruttorie (in prosieguo: i «documenti controversi comunicati»), che tali documenti contengono diversi passaggi la cui divulgazione presenterebbe un rischio ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico per gli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.

punto 132

Infatti, per quanto riguarda l’interesse pubblico relativo alla tutela delle relazioni internazionali, tali passaggi contengono osservazioni sensibili sui regimi fiscali degli Stati terzi e sul trattamento che occorre riservare a tali regimi, evocano l’eventualità di modifiche della portata del mandato del gruppo «Codice di condotta» in funzione di taluni sviluppi e negoziati a livello internazionale e contengono osservazioni e posizioni individuali degli Stati membri interessati, le quali non necessariamente si conciliano con la posizione finale adottata dal Consiglio. La divulgazione di tali passaggi potrebbe dunque nuocere al positivo svolgimento delle relazioni internazionali con i paesi terzi, incidere sul processo di negoziazione nei consessi internazionali ed indebolire la posizione dell’Unione nei confronti dei paesi terzi o delle organizzazioni internazionali.

punto 133

Tali considerazioni riguardano, a titolo esemplificativo, i seguenti passaggi dei documenti controversi: il passaggio, a pagina 7, quinto e sesto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «While [Member State]» e termina con le parole «the provisions of the Code»; il passaggio, a pagina 15, terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] is supportive …» e termina con la parola «work»; il passaggio, a pagina 30, quinto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Broadly, we are» e termina con le parole «our interests»; il passaggio, a pagina 42 dei documenti controversi comunicati, nel terzo riquadro, che inizia con le parole «We propose these» e termina con le parole «effective taxation»; il passaggio, a pagina 44, secondo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Indeed, as expressed» e termina con la parola «clarified»; il passaggio, a pagina 52, quinto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con la parola «REITERATES» e termina con le parole «beginning of 2022»; il passaggio, a pagina 63, dal quinto al settimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «All delegations» e termina con le parole «mandate of the Code of Conduct», e il passaggio, a pagina 66, terzo e quarto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «While we are» e termina con le parole «are finalised».

punto 134

Analogamente, per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro, i documenti controversi contengono diversi passaggi relativi a misure volte a garantire che il gruppo «Codice di condotta» potrà continuare, in futuro, a contribuire efficacemente alla promozione di una concorrenza fiscale leale e alla lotta contro le pratiche fiscali dannose e contengono taluni commenti che non sono necessariamente riflessi nella posizione finale adottata dal Consiglio. Pertanto, la divulgazione di tali passaggi può rivelare taluni aspetti sensibili della politica di detti Stati membri in materia di fiscalità diretta, che rientra nella loro competenza esclusiva, e creare un contesto normativo instabile, il che, a sua volta, potrebbe innescare taluni comportamenti presso gli operatori economici che potrebbero ripercuotersi negativamente sulla politica finanziaria, monetaria o economica degli Stati membri.

punto 135

Tali considerazioni riguardano, a titolo esemplificativo, i seguenti passaggi dei documenti controversi: il passaggio, a pagina 3, decimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Further to this» e termina con le parole «tax rates»; il passaggio, a pagina 7, dall’ottavo all’undicesimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] does not agree» e termina con le parole «in the document»; il passaggio, a pagina 18, sezione «[Member State] Comments», terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] welcomes» e termina con la parola «specifically»; il passaggio, a pagina 22, terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «There is a concern» e termina con le parole «this suggestion»; il passaggio, a pagina 25, terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] has participated» e termina con la parola «formation»; il passaggio, a pagina 51, primo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «We have» e termina con le parole «Code of conduct»; il passaggio, a pagina 55, quarto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Considering the latest» e termina con le parole «include it formally»; il passaggio, a pagina 70, terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «We also take note» e termina con le parole «in terms of […] the Commission», e il passaggio, a pagina 72, quinto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Concerning paragraph» e termina con le parole «business activities».

punto 136

Da quanto precede, e in particolare dal contenuto dei passaggi citati a titolo esemplificativo ai precedenti punti 133 e 135, deriva che, tenuto conto dei principi giurisprudenziali di cui ai precedenti punti da 116 a 119, il Consiglio era legittimato ad opporsi, sulla base delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, alla divulgazione dei documenti controversi, ad eccezione di quelli menzionati ai precedenti punti 125 e 130.

punto 137

Infine, i punti da 39 a 41 e da 43 a 45 della decisione impugnata contengono una motivazione sufficientemente chiara che consente al ricorrente di comprendere i motivi per i quali il Consiglio ha ritenuto che l’accesso ai documenti controversi potesse arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001. Tali motivi consentono altresì al Tribunale di esercitare il suo controllo. Ciò posto, il ricorrente non può sostenere che la decisione impugnata non sia sufficientemente motivata sotto tale profilo.

punto 138

In considerazione di quanto precede, il terzo e il quarto capo del secondo motivo di ricorso devono essere accolti per quanto riguarda i tre documenti controversi individuati ai precedenti punti 125 e 130. Per contro, essi devono essere respinti per quanto riguarda gli altri documenti controversi.

In diritto › Sul terzo motivo di ricorso, vertente sul fatto che il Consiglio avrebbe dovuto concedere un accesso parziale ai documenti controversi ai quali ha interamente negato l’accesso e, quanto meno, su una motivazione insufficiente sotto tale profilo

punto 139

Con il suo terzo motivo di ricorso, il ricorrente sostiene che il Consiglio avrebbe dovuto concedere quanto meno un accesso parziale ai documenti controversi. Inoltre, esso non avrebbe sufficientemente motivato la sua decisione impugnata sotto tale profilo.

punto 140

Il Consiglio contesta tale argomentazione basandosi, in sostanza, sui motivi enunciati nella decisione impugnata.

punto 141

Inoltre, in udienza, il Consiglio ha fatto valere che, anche supponendo che nei documenti controversi esistano passaggi non coperti dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, la divulgazione di tali passaggi non presenterebbe alcuna utilità per il ricorrente.

punto 142

A tal riguardo, si deve ricordare che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una o più delle eccezioni previste all’articolo 4 di detto regolamento, le parti restanti del documento devono essere divulgate.

punto 143

Dalla formulazione stessa dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 risulta che un’istituzione è tenuta a esaminare se sia opportuno concedere un accesso parziale ai documenti oggetto di una domanda di accesso, limitando un eventuale diniego ai soli dati coperti dalle eccezioni di cui trattasi. L’istituzione deve concedere un siffatto accesso parziale qualora lo scopo che essa persegue quando rifiuta l’accesso al documento possa essere conseguito limitandosi ad occultare i passaggi che possono arrecare pregiudizio all’interesse pubblico tutelato (v. sentenza del 24 aprile 2024, Naass e Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non pubblicata, EU:T:2024:266, punto 85 e giurisprudenza citata).

punto 144

Nel caso di specie, ai punti 48 e 49 della decisione impugnata il Consiglio ha escluso la possibilità di concedere un accesso parziale ai documenti controversi – ad eccezione del messaggio di posta elettronica del 24 novembre 2021 della Repubblica di Lituania –, ritenendo impossibile individuare parti significative di tali documenti che non fossero coperte dalle eccezioni in questione e che potessero essere agevolmente separate dalla restante parte di tali documenti.

punto 145

Orbene, dall’esame dei documenti controversi risulta che ciascuno di essi – ad eccezione di quelli menzionati ai precedenti punti 125 e 130, ai quali avrebbe dovuto essere accordato un accesso completo – contiene passaggi che, pur tenendo conto dei principi giurisprudenziali enunciati ai precedenti punti da 112 a 119, non sono manifestamente coperti dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.

punto 146

Infatti, tali passaggi contengono, in particolare, osservazioni generali vertenti sui motivi che giustificano la revisione del codice di condotta fiscale nonché sul momento opportuno per procedervi, così come osservazioni redazionali su talune parti del progetto del nuovo codice di condotta fiscale o della relativa risoluzione, fermo restando che tali osservazioni non vertono sui temi invocati dal Consiglio ai punti da 39 a 41 e da 43 a 45 della decisione impugnata, o ancora interrogativi generali sull’attuazione pratica del progetto del nuovo codice di condotta fiscale. Essi contengono anche cortesie tra i vari attori coinvolti nella revisione del codice di condotta fiscale, nonché proposte di tenere riunioni supplementari. Orbene, la divulgazione di tali passaggi non è manifestamente idonea a costituire un rischio ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico per gli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.

punto 147

Inoltre, detti passaggi possono essere separati senza difficoltà dal resto del contenuto dei documenti di cui trattasi.

punto 148

Tali considerazioni si applicano in particolare ai seguenti passaggi: il passaggio, a pagina 3, dal secondo al quarto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] is open» e termina con le parole «that agreed objective»; il passaggio, a pagina 7, terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «In many places» e termina con le parole «concerns below»; il passaggio, a pagina 11, primo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Thank you» e termina con una cifra; il passaggio, a pagina 15, quarto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «What would be» e termina con le parole «is required»; il passaggio, all’inizio della pagina 18 dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Dear Colleagues» e termina con la parola «Regards»; il passaggio, a pagina 23, ultimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Overall, we» e termina con la parola «subsidiarity»; il passaggio, a pagina 25, primo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «As noted» e termina con le parole «in practise»; il passaggio, a pagina 30, dal primo al quarto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] remains» e termina con le parole «questions for us»; il passaggio, a pagina 32 dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Please find» e termina con la parola «conduct»; il passaggio, a pagina 44, secondo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «I’m writing» e termina con la parola «report»; il passaggio, a pagina 49, dal primo al quarto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «[Member State] welcomes» e termina con il termine «references», nonché il passaggio dal sesto paragrafo della pagina 49 all’ottavo paragrafo della pagina 50 di tali documenti, che inizia con le parole «Noting the Commission» e termina con le parole «digitalised economic environment»; il passaggio, a pagina 52, dal primo al terzo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Dear all» e termina con le parole «better clarified»; il passaggio, a pagina 55, dal settimo al nono paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Moreover, we have» e termina con le parole «the discussion»; il passaggio, a pagina 63, ultimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Finally» e termina con le parole «to achieve»; il passaggio, a pagina 66, quinto e sesto paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «In addition» e termina con il termine «observations»; il passaggio, a pagina 69, ultimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Concerning paragraph» e termina con le parole «document WK 11708/2021», e il passaggio, a pagina 72, ultimo paragrafo, dei documenti controversi comunicati, che inizia con le parole «Concerning paragraph» e termina con le parole «document WK 11708/2021».

punto 149

Inoltre, al quarto paragrafo della pagina 8 dei documenti controversi, si fa riferimento a un documento che era già stato reso pubblico sul sito Internet del Consiglio prima dell’adozione della decisione impugnata, ossia le conclusioni 15429/17 del Consiglio del 5 dicembre 2017 sulla lista UE delle giurisdizioni non cooperative a fini fiscali, una parte del cui contenuto è ripresa in tale paragrafo, circostanza che il Consiglio ha riconosciuto in udienza, a seguito di un quesito del Tribunale e delle misure di organizzazione del procedimento del 31 marzo 2025. Pertanto, conformemente alla giurisprudenza ricordata al precedente punto 128, la divulgazione di tale passaggio non arrecherebbe manifestamente pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.

punto 150

Infine, nei limiti in cui il Consiglio sostiene che la divulgazione dei passaggi menzionati ai precedenti punti da 146 a 149 non presenterebbe alcuna utilità per il ricorrente, e anche supponendo che tale argomento, sollevato per la prima volta in udienza, fosse ricevibile, occorre rilevare che l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, al pari di tale regolamento nel suo insieme, non richiede che il richiedente dimostri che il documento di cui si chiede la divulgazione gli sia «utile». Infatti, non spetta all’istituzione investita di una domanda di accesso ai documenti valutare l’utilità del documento per il richiedente. Ciò vale a maggior ragione in quanto l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 non può essere interpretato nel senso di autorizzare l’istituzione interessata a sottrarsi a un obbligo espressamente previsto da tale disposizione, vale a dire l’obbligo di divulgare parti del documento richiesto, mentre una siffatta dispensa non figura tra le eccezioni tassativamente elencate da tale regolamento (v., in tal senso, sentenza del 24 aprile 2024, Naass e Sea-Watch/Frontex, T-205/22, non pubblicata, EU:T:2024:266, punto 87 e giurisprudenza citata).

punto 151

Alla luce di quanto precede, si deve constatare che il Consiglio è incorso in un errore manifesto di valutazione quando ha ritenuto di non poter concedere un accesso parziale ai documenti controversi, ad eccezione di quelli menzionati ai precedenti punti 125 e 130, ai quali, in ogni caso, avrebbe dovuto essere accordato un accesso completo. Di conseguenza, il terzo motivo di ricorso deve essere accolto.

punto 152

In tali circostanze, non vi è luogo a statuire sul resto dell’argomentazione addotta a sostegno del terzo motivo di ricorso, vertente su un difetto di motivazione, fermo restando che tale argomento era dedotto in subordine.

In diritto › Sul quinto capo del secondo motivo di ricorso, vertente su uno sviamento di potere

punto 153

Il ricorrente sostiene che il Consiglio ha commesso uno sviamento di potere. Infatti, il modo in cui quest’ultimo ha trattato la domanda di accesso, il suo categorico rifiuto di concedere l’accesso ai documenti controversi di quattro Stati membri e la motivazione limitata che tale istituzione ha fornito al riguardo susciterebbero l’impressione che fossero in gioco «interessi occulti». Tale impressione sarebbe ulteriormente alimentata dal fatto che, in passato, alcuni Stati membri avrebbero voluto impedire che il pubblico sapesse che essi si erano opposti a misure di lotta contro la concorrenza fiscale dannosa e l’evasione fiscale.

punto 154

Il Consiglio contesta tale argomentazione.

punto 155

Risulta da una giurisprudenza costante che un atto è inficiato da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, appare essere stato adottato esclusivamente, o quanto meno in maniera determinante, per fini diversi da quelli per i quali il potere di cui trattasi è stato conferito o allo scopo di eludere una procedura appositamente prevista dai Trattati per far fronte alle circostanze del caso di specie (sentenza del 13 novembre 1990, Fedesa e a., C-331/88, EU:C:1990:391, punto 24; v. anche sentenza del 16 aprile 2013, Spagna e Italia/Consiglio, C-274/11 e C-295/11, EU:C:2013:240, punto 33 e giurisprudenza citata).

punto 156

Nel caso di specie, il ricorrente si limita a evocare una «sensazione» che nel rifiuto del Consiglio di concedere l’accesso ai documenti controversi abbiano svolto un ruolo «interessi occulti», senza tuttavia fornire indizi oggettivi, pertinenti e concordanti a sostegno di tale affermazione.

punto 157

Ciò posto, il quinto capo del secondo motivo di ricorso deve essere respinto.

In diritto › Conclusione

punto 158

Alla luce di tutto quanto precede, occorre accogliere il terzo e il quarto capo del secondo motivo di ricorso nei limiti in cui le eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 non si applicano ai messaggi di posta elettronica inviati dalla Repubblica italiana, il 23 novembre 2021, e dalla Repubblica d’Austria, il 15 ottobre 2021, né alla parte occultata del messaggio di posta elettronica della Repubblica di Lituania inviato il 24 novembre 2021. Analogamente, occorre accogliere il terzo motivo di ricorso, in quanto il Consiglio ha escluso la possibilità di concedere un accesso parziale al resto dei documenti controversi.

punto 159

Pertanto, e in tale misura, occorre annullare la decisione impugnata.

punto 160

Ciò premesso, non spetta al Tribunale sostituirsi al Consiglio e indicare tutte le parti dei documenti controversi alle quali avrebbe dovuto essere concesso un accesso parziale, dato che il Consiglio è tenuto, in sede di esecuzione della presente sentenza e conformemente all’articolo 266 TFUE, a prendere in considerazione i motivi esposti in quest’ultima (v. sentenza del 4 maggio 2012, In ‘t Veld/Consiglio, T-529/09, EU:T:2012:215, punto 124).

punto 161

A tal riguardo, occorre sottolineare che i passaggi dei documenti controversi citati ai precedenti punti 148 e 149 costituiscono solo esempi di passaggi che manifestamente non rientrano nelle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, e che il Consiglio è obbligato, eventualmente previa consultazione degli Stati membri ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, di tale regolamento, ad identificare tutti i passaggi che non sono coperti da questi ultimi.

punto 162

Il ricorso dev’essere respinto quanto al resto.

Sulle spese

punto 163

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 2, del regolamento di procedura, qualora vi siano più parti soccombenti, il Tribunale decide sulla ripartizione delle spese.

punto 164

Poiché nella specie ciascuna delle parti è rimasta parzialmente soccombente, ciascuna di esse sopporterà le proprie spese.

Dispositivo

Per questi motivi, IL TRIBUNALE (Ottava Sezione) dichiara e statuisce: 1) La decisione SGS 24/00008 del Consiglio dell’Unione europea del 7 marzo 2024 è annullata, nella parte in cui il Consiglio, in primo luogo, ha negato l’accesso ai messaggi di posta elettronica inviati dalla Repubblica italiana, il 23 novembre 2021, e dalla Repubblica d’Austria, il 15 ottobre 2021, in secondo luogo, ha negato un accesso più ampio al messaggio di posta elettronica inviato dalla Repubblica di Lituania, il 24 novembre 2021 e, in terzo luogo, ha escluso la possibilità di concedere un accesso parziale al resto dei documenti identificati al punto 33 di tale decisione, vale a dire i messaggi di posta elettronica inviati dall’Irlanda, il 16 ottobre, il 22 ottobre e il 16 novembre 2020, nonché il 19 febbraio, il 2 agosto, il 19 ottobre, il 21 ottobre e il 3 novembre 2021, dalla Repubblica francese, il 22 ottobre e il 16 novembre 2020, dalla Repubblica italiana, il 22 ottobre e il 16 novembre 2020 nonché il 6 agosto 2021, e dal Granducato di Lussemburgo il 26 ottobre 2020 nonché il 4 agosto, il 19 ottobre e il 2 novembre 2021. 2) Il ricorso è respinto quanto al resto. 3) Il Consiglio e il sig. Martijn Frederik Nouwen si faranno carico ciascuno delle proprie spese.

Firme

Kornezov Petrlík Kingston Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 10 settembre 2025. Firme

Citato da

Atti (0)

Nessuno.

Sentenze (0)

Nessuna.

Riferimenti

Cita (219)

T-602/22 ×8
EU:T:2024:26 ×8
punto 37
articolo 4 ×8
regolamento n. 1049/2001 ×53
punto 91
paragrafo 1, lettera a)
detto articolo
C-266/05 P ×3
EU:C:2007:75 ×3
punto 64
T-851/16 ×4
EU:T:2018:69 ×4
punto 40)
punti 125 ×5
130 ×5
punti da 39 ×6
allegato B
articolo 4, paragrafo 1, lettera a) ×20
articolo 4, paragrafo 5 ×11
articolo 4, paragrafo 3
TUE ×3
punto 36
C-51/23 P ×2
EU:C:2024:664 ×2
punto 37)
C-139/07 P
EU:C:2010:376
punto 61)
C-514/07 P
C-528/07 P
C-532/07 P
EU:C:2010:541
punto 94)
C-404/10 P
EU:C:2012:393
punto 123
C-477/10 P
EU:C:2012:394
punto 64)
C-514/11 P
C-605/11 P
EU:C:2013:738
punto 65
C-562/14 P
EU:C:2017:356
punto 51)
articolo 101
TFUE ×7
C-365/12 P
EU:C:2014:112
punto 93)
articoli 7 ×2
8 ×2
medesimo regolamento
punto 39
C-178/18 P ×8
EU:C:2020:24 ×8
punto 55
punti 123
124
articolo 4, paragrafo 1, lettera a) ×4
stesso articolo ×2
medesimo articolo
punto 35
punti 97
99
punto 9
punto 47 ×2
articolo 4, paragrafo 6 ×4
T-205/22 ×4
EU:T:2024:266 ×4
punto 85
punto 35
punto 38)
punto 45 ×2
C-135/11 P ×2
EU:C:2012:376 ×2
punto 72
punto 52)
punto 28
articolo 296, secondo comma
suddetto articolo
punto 44
T-827/17 ×2
EU:T:2021:660 ×2
punto 182
punto 20
punti da 21
punto 44
articolo 7, paragrafo 1
articolo 7, paragrafo 2 ×2
punto 49
articolo 266
T-529/09
EU:T:2012:215
punto 124)
punto 8 ×3
punto 128
articolo 134, paragrafo 2
punto 39
punti da 57 ×2
T-468/16 ×3
EU:T:2018:207 ×3
punto 36)
punto 42
punti 148
149
articolo 4, paragrafo 5 ×2
punto 54
punto 56
articolo 6, paragrafo 2
punto 40 ×2
punti da 146
punto 87
T-311/23 ×3
EU:T:2024:645 ×3
punto 75
punto 73
Regolamento (CE) n. 1049/2001
Articolo 4, paragrafo 1, lettera a)
punto 93
T-110/23 ×2
EU:T:2024:805 ×2
punti 22
23)
T-300/10
EU:T:2012:247
punto 84
punto 53
punti da 26
punto 36
punto 39)
articolo 263
regolamento (CE) n. 1049/2001
GU 2001, L 145, pag. 43
punto 41
punti 112
113
punto 10
punto 76
articolo 8
punto 41
punti da 112
articolo 4, paragrafo 1
punto 38
C-331/88
EU:C:1990:391
punto 24
v
C-274/11
C-295/11
EU:C:2013:240
punto 33 ×2
articolo 1, secondo comma
punto 48
articolo 2, paragrafo 3
punto 34
punto 13
punto 17
punto 15
punto 43
medesimo punto
punti 9
10
punto 31
articolo 15, paragrafo 1
articolo 10, paragrafo 3
articolo 298, paragrafo 1
articolo 42
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
punto 49
punto 183
punti 48
49
punti 133
135
punti da 116
articolo 4
punto 38
C-57/16 P
EU:C:2018:660
punto 81
punto 40
punto 5
articolo 1
punto 51
T-433/17
EU:T:2019:632
punto 35
punti 6
8
articolo 91, lettera c)
articolo 104
punto 46
C-350/12 P
EU:C:2014:2039
punto 60)
punto 52
punti da 47
T-339/10
T-532/10
EU:T:2013:38
punto 101)
articolo 11, paragrafo 4
regolamento (CE) n. 1/2003
GU 2003, L 1, pag. 1
T-623/13
EU:T:2015:268
punto 64)
T-515/14 P
T-516/14 P
EU:T:2015:844
punto 94)
T-110/15
EU:T:2016:322
punto 44) ×2
T-210/15
EU:T:2017:224