Corte giust. UE, Sentenza del 26 febbraio 1976, cause riunite C-88/75, C-89/75 e C-90/75

Le ordinanze di rinvio, il procedimento e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono così riassumere:

Con provvedimento 20 febbraio 1974, n. 9 (GU della Repubblica italiana n. 52 del 23 febbraio 1974, pag. 1375), il Comitato interministeriale dei prezzi (in prosieguo CIP) fissava, fra l'altro, a 17,50 lire al kg il «compenso massimo per il confezionamento dello zucchero in astucci o pacchi da mezzo chilo, un chilo e due chili» (primo paragrafo), ed a 255 lire al kg per lo zucchero raffinato semolato in sacco carta da 50 kg, e 275 lire al kg per lo zucchero raffinato in astucci o pacchi da mezzo chilo, un chilo e due chili, i prezzi massimi al consumo per taluni tipi di zucchero di produzione nazionale o importato (secondo paragrafo), con effetto dalla data di pubblicazione del provvedimento e per l'intero territorio nazionale. Successivamente, con provvedimento 28 giugno 1974, n. 28 (GU della Repubblica italiana n. 171 del 2 luglio 1974, pag. 4463) il CIP, «in relazione agli aumenti stabiliti con disposizioni comunitarie ed alla situazione del mercato», aumentava, con effetto dal 1o luglio 1974, i suddetti prezzi massimi rispettivamente a 355 e 375 lire al kg, lasciando inalterato il compenso massimo di confezionamento di lire 17,50 al kg stabilito dal provvedimento n. 9/74. Esso inoltre fissava i «compensi massimi complessivi per la distribuzione dello zucchero all'ingrosso e al dettaglio» rispettivamente a 25,70 lire al kg per il prodotto sfuso ed a 26,70 lire per il prodotto in astucci o pacchi, precisando che tali compensi erano compresi nei prezzi al consumo. Un ulteriore provvedimento del CIP, del 13 agosto 1974, n. 39 (GU della Repubblica italiana n. 214 del 16 agosto 1974, pag. 5460), precisando i componenti dei prezzi massimi stabiliti dal provvedimento n. 28/1974, fra cui talune imposte e sovrapprezzi, fissava a 323,30 lire al kg il prezzo massimo franco fabbrica; 329,30 lire al kg il prezzo massimo franco consegna al grossista nell'intero territorio nazionale; 25,70 lire al kg il compenso massimo per la distribuzione all'ingrosso e al dettaglio. I provvedimenti menzionati sono stati nel frattempo ulteriormente modificati.

A — Le attrici nelle cause principali promuovevano ricorso dinanzi al tribunale amministrativo regionale del Lazio, chiedendo l'annullamento: nelle cause 88 e 90-75, dei provvedimenti nn. 28/74 e 39/74 nonché degli eventuali provvedimenti di ratifica delle deliberazioni suddette adottati, per ragioni di urgenza, dalla Giunta; nella causa 89-75, del provvedimento n. 9/74. Esse sostengono che i provvedimenti impugnati sono incompatibili con il trattato CEE e con i regolamenti comunitari concernenti l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero. B — Con ordinanze 16 giugno 1975, redatte in termini identici, detto tribunale ha chiesto alla Corte «di pronunziarsi … in relazione agli artt. 3, lett. d), 5, 2o comma, 34, 35, 38, n. 2, 39, lett. c), d), e), 40, n. 3, del trattato: «a) sulla competenza in via esclusiva o meno della Comunità economica europea ad esercitare la potestà normativa per la disciplina dei prezzi dello zucchero e sull'intervenuto esercizio di siffatta potestà attraverso il regolamento CEE 1009/67 e successive integrazioni; b) sulla legittimità di interventi unilaterali di uno Stato membro nel settore in questione e del tipo di quello in esame, sostanzialmente determinativo del prezzo massimo di vendita al consumo sul solo territorio nazionale, in funzione di una politica di congiuntura e dell'art. 103 del trattato; c) sulla compatibilita del regime delle cessioni del prodotto a prezzo massimo imposto limitato al territorio nazionale, determinato anche nelle sue componenti, con il principio di cui all'art. 30 del trattato della libera circolazione delle merci all'interno del mercato comune ed il divieto di isolare i mercati nazionali, frapponendo ostacoli alla realizzazione di detto mercato comune, allorché esso venga eccezionalmente giustificato con l'esigenza di cautelare l'economia da fenomeni speculativi e garantire il necessario consumo in rapporto al sovvertimento dei presupposti della disciplina comunitaria determinata dalla duplice circostanza della deficitarietà della produzione comunitaria e del raddoppio del prezzo mondiale del prodotto.»

I provvedimenti di rinvio sono stati registrati in cancelleria l'8 agosto 1975. In conformità dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la Società Eridania e la Società generale di Zuccherifici (attrici nella causa 88-73), la Società fondiaria industriale Romagnola (attrice nelle cause 89-75 e 90-75), la Società Romana Zucchero (attrice nella causa 90-75), il governo italiano e la Commissione. Il governo del Regno Unito rinvia alle osservazioni presentate nella causa 65-75 (Tasca). Con ordinanza 12 novembre 1975, la Corte ha riunito le tre cause ai fini del procedimento orale. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia deciso di render noti alle attrici sopra menzionate i quesiti che essa ha sottoposto, nella causa 65-75 (Tasca) al governo italiano ed alla Commissione, nonché le risposte fornite a tali quesiti.

Secondo il governo del Regno Unito, occorre tener presente che i provvedimenti impugnati si inquadrano nella lotta contro l'aumento dei prezzi; tale lotta risulta particolarmente necessaria nel caso di beni di prima necessità, quali numerosissimi prodotti alimentari.

Benché tutti gli Stati membri concordino sulla necessita di combattere l'inflazione, essi non sono ancora riusciti a coordinare le rispettive economie in modo da poter improntare tale lotta a criteri più o meno uniformi. In una serie di risoluzioni il Consiglio ha affermato che spetta agli Stati membri coordinare i rispettivi sforzi e volgerli all'interesse comune. Pur riconoscendo che le iniziative assunte in una zona della Comunità possono avere una profonda influenza su altre zone della medesima, il Consiglio ha preso atto della forma specifica e mutevole che il problema dell'inflazione riveste nei diversi paesi della Comunità («the specific and changing nature of the inflation problem throughout the Community»).

Gli Stati membri, se non potessero in alcun modo intervenire nella formazione dei prezzi, si troverebbero nell'impossibilità di adempiere gli obblighi loro imposti dall'art. 104 del trattato, e cioè «garantire l'equilibrio della [loro] bilancia globale dei pagamenti e mantenere la fiducia della [loro] moneta, pur avendo cura di garantire un alto livello d'occupazione e la stabilità del livello dei prezzi», con conseguente pericolo per la stabilità finanziaria a cui devono vegliare — in conformità all'art. 6, 2o comma, del trattato — le istituzioni comunitarie.

La Commissione osserva che ciascuno Stato membro, ad eccezione della Repubblica federale di Germania, ha adottato provvedimenti per controllare i prezzi al consumo di uno o più prodotti agricoli.

La Commissione aveva sottoposto al Consiglio, nel 1968, un progetto di regolamento mirante al imitare il potere degli Stati membri di fissare i prezzi massimi al consumo del latte. Tale progetto è stato respinto, giacché le delegazioni nazionali hanno sostenuto concordemente che il controllo dei prezzi rientra nella sfera di competenza degli Stati membri.

Secondo le attrici nella causa principale, tali questioni sono sostanzialmente identiche a quelle risolte dalla Corte nella sentenza 23 gennaio 1975 (causa 31-74, Galli; Racc. 1975, pag. 47). Peraltro, il regime di prezzi istituito dal regolamento n. 1009/67 nel settore dello zucchero è del tutto analogo a quello istituito nel settore dei cereali dal regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120 (GU pag. 2269) su cui verteva la causa 31-74. Di conseguenza, i principi affermati nella sentenza Galli valgono anche nel caso presente.

Il regolamento n. 1009/67, in particolare,

mira a creare un organizzazione comune dei mercati, e più precisamente «un mercato unico dello zucchero» (quarto considerando); afferma che' tale obiettivo «implica l'abolizione, alle frontiere interne della Comunità, di tutti gli ostacoli posti alla libera circolazione delle merci considerate» (ottavo considerando); istituisce un regime tale da consentire oscillazioni dei prezzi pur garantendo che questi non scendano al di sotto del prezzo di intervento; mette in grado (arti. 21 e 39) la Comunità e gli Stati membri di fronteggiare ogni eventuale perturbazione.

La disciplina dei prezzi vigente in Italia è manifestamente incompatibile con un siffatto sistema che mira soprattutto a consentire, attraverso il libero gioco della domanda e dell'offerta, la formazione di prezzi superiori a quelli d'intervento. Tale obiettivo, e quindi la funzionalità stessa del sistema comunitario vengono compromessi dalla fissazione di prezzi massimi il cui rispetto è garantito con la minaccia di gravi sanzioni. La situazione appare ancora più grave se si considera che la produzione di zucchero in Italia è lungi dal raggiungere la quota assegnatale, di modo che tutto il prodotto italiano fruisce della garanzia dei prezzi di intervento.

I provvedimenti nazionali in causa hanno un carattere ancor più restrittivo di quelli su cui verteva la causa Galli, che, se non altro, consentivano ai produttori — pur se previa autorizzazione — di variare i prezzi di listino da essi stessi fissati e notificati all'autorità amministrativa. Nella fattispecie il CIP ha fissato d'autorità dei prezzi praticamente rigidi, dato che per i produttori italiani è economicamente impossibile vendere a prezzi inferiori. Il fatto che i prezzi massimi stabiliti dal CIP siano di molto inferiori a quelli all' epoca praticati sul mercato comunitario e sul mercato mondiale si traduce inoltre in un grave ostacolo per le importazioni.

I provvedimenti litigiosi, fissando, oltre ai prezzi massimi al consumo, anche i margini di vendita («compenso massimo per il confezionamento»; «compensi massimi per la distribuzione»), hanno bloccato direttamente i prezzi alla produzione in spregio di quanto affermato nella sentenza Galli. Comunque, anche astraendo dai suddetti elementi, la fissazione di un prezzo massimo al consumo si ripercuote necessariamente sui prezzi alla produzione ed è pertanto incompatibile con la disciplina comunitaria.

D'altra parte, i provvedimenti impugnati non potrebbero nemmeno trovare giustificazione nell'art. 103 del trattato, come si evince dalla sentenza Galli (punti 23 e 24). Infatti, una volta che sia stata istituita un'organizzazione comune dei mercati, l'unico modo compatibile con il diritto comunitario di fronteggiare eventuali perturbazioni nel settore interessato è quello di far ricorso agli strumenti predisposti nell'ambito di tale organizzazione.

Secondo il governo italiano, dalla sentenza Galli non può desumersi che gli Stati membri non abbiano più il potere di fissare unilateralmente prezzi massimi al consumo, e tale conclusione è comunque erronea. La normativa nazionale su cui verteva la causa Galli aveva ad oggetto il blocco dei prezzi alla produzione ed all'ingrosso, mentre i provvedimenti di cui alla fattispecie concernono i prezzi al dettaglio e al consumo; orbene, la sentenza Galli afferma per l'appunto che gli Stati membri restano liberi «di emanare i provvedimenti che ritengono necessari in materia di formazione dei prezzi» per quanto concerne le suddette fasi distributive.

L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è sostanzialmente analoga a quella istituita nel settore dei cereali, su cui verteva la causa sopra ricordata. In particolare, anche il regime comunitario dei prezzi dello zucchero attiene alle sole fasi della produzione e della distribuzione all'ingrosso, ed anche esso mira in primo luogo ad assicurare ai produttori «il mantenimento delle garanzie necessarie per quanto concerne la loro occupazione e il loro tenore di vita» (secondo considerando del regolamento n. 1009/67).

Una disciplina nazionale dei prezzi al dettaglio e al consumo sarebbe quindi incompatibile con il regolamento n. 1009/67 solo se potesse influire indirettamente sui prezzi da esso stabiliti, il che accadrebbe, ad esempio, se uno Stato membro fissasse un prezzo massimo al consumo inferiore a quello di intervento o, più generalmente, in tutti i casi in cui la fissazione del prezzo massimo al consumo venisse ad incidere sui prezzi comunitari. Questo non è tuttavia il caso nella fattispecie, giacché il prezzo massimo fissato dal provvedimento del CIP n. 28/74 presuppone un prezzo franco fabbrica sensibilmente superiore al prezzo di entrata comunitario e quindi ai prezzi indicativi e di intervento.

Il governo britannico analizza la giurisprudenza della Corte relativa al problema della compatibilità col diritto comunitario di interferenze degli Stati membri nel processo di formazione dei prezzi di prodotti soggetti ad una organizzazione comune di mercato, traendone le seguenti conclusioni:

In primo luogo, occorre tener presenti la portata e lo scopo del regolamento comunitario in esame alla luce del trattato e, in particolare, degli artt. 38-40. Inoltre, tanto gli effetti quanto gli obiettivi della normativa nazionale devono essere compatibili con le finalità perseguite dal diritto comunitario.

Non può pertanto escludersi che un provvedimento nazionale comportante prezzi massimi di vendita sia pienamente conforme agli obiettivi del regolamento n. 1009/67, che consistono nello stabilizzare il mercato e nel garantire ai produttori un equo tenore di vita e sicurezza di lavoro, evitando nel contempo eccessi di produzione. Sarebbe incompatibile con tale regolamento solo una norma che fissasse i prezzi massimi ad un livello tale da avere per scopo o per effetto di frustrare gli obiettivi sopra ricordati.

Secondo la Commissione, il principio affermato nella sentenza Galli, secondo cui gli Stati membri non possono più intervenire con atti unilaterali nel sistema di formazione dei prezzi determinato dall'organizzazione comune dei mercati nei settori dei cereali e dei grassi, vale anche per quanto riguarda il settore dello zucchero. Lo si evince dalle caratteristiche e dalla funzione del regime dei prezzi stabilito dal regolamento n. 1009/67, che mira e realizzare la completa liberalizzazione degli scambi intracomunitari ed a disciplinare in conformità il commercio con i paesi terzi.

Tuttavia la sentenza Galli ha riconosciuto che i provvedimenti nazionali concernenti i prezzi al dettaglio e al consumo sono compatibili con il diritto comunitario «purché non mettano in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato». Per accertare se questo sia il caso nella fattispecie è necessario detrarre dai prezzi massimi al consumo fissati dal CIP tutti gli elementi che vanno ad aggiungersi al costo della merce, dal momento in cui questa lascia la fabbrica al momento della vendita al consumatore (spese di distribuzione, imposte e sovrapprezzi, noli, ecc.); è possibile in tal modo stabilire il prezzo franco fabbrica. I risultati di tale calcolo — i cui dettagli sono riportati nelle tabelle allegate alle memorie della Commissione — sono i seguenti:

Il prezzo franco fabbrica ncavato dai prezzi fissati dal provvedimento n. 9/74 era superiore al prezzo indicativo, pari al prezzo di intervento derivato e inferiore al prezzo di entrata. Tale provvedimento, quindi, in quanto comportava prezzi al consumo determinati in base ad un prezzo franco fabbrica allineato sul prezzo di intervento derivato, era incompatibile con gli obiettivi, e col funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero. Infatti, in forza della disciplina comunitaria, il prezzo dello zucchero sul mercato interno avrebbe potuto oscillare fino a raggiungere il prezzo di entrata (nel caso tale prezzo fosse stato superato si sarebbe dovuto far ricorso a misure di calmieramento, quali l'importazione di zucchero dai paesi terzi o gli strumenti predisposti nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato per fronteggiare una situazione di penuria). Al contrario, il prezzo franco fabbrica ricavato dai prezzi massimi fissati dal provvedimento n. 28/74 era superiore al prezzo di entrata fissato dalle autorità comunitarie e quindi, a fortiori, al prezzo di intervento ed al prezzo indicativo. Tale provvedimento non metteva pertanto in pericolo né gli obiettivi né il funzionamento dell'organizzazione di mercato.

Ci si potrebbe tuttavia chiedere, prescindendo dalle considerazioni sopra svolte, se la giurisprudenza Galli non sfoci nella negazione di qualsiasi competenza degli Stati membri per quanto concerne la fissazione dei prezzi dei prodotti agricoli. Una simile conclusione sarebbe però affrettata, poiché la Comunità non ha mai rivendicato in tale materia una competenza esclusiva il cui esercizio avrebbe gravi ripercussioni nel campo politico ed in quello economico.

Le osservazioni delle attrici nella causa principale, riportate sub 2) valgono, in tutto o in parte, anche per quanto concerne la terza questione. In particolare, esse sostengono che «l'esigenza di salvaguardare l'economia nazionale da fenomeni speculativi e garantire il necessario consumo» non vale a giustificare i provvedimenti impugnati.

Secondo il governo italiano, la terza questione comprende in realtà due quesiti: in primo luogo, il giudice a quo chiede che venga stabilito se un regime di prezzi quale quello litigioso sia incompatibile con il principio della libera circolazione delle merci sancito dal diritto comunitario; in caso affermativo, occorrerebbe stabilire se un regime siffatto possa in via eccezionale essere giustificato dall'«esigenza di salvaguardare l'economia nazionale da fenomeni speculativi e garantire il necessario consumo in rapporto al sovvertimento dei presupposti della disciplina comunitaria».

La risposta al primo di tali quesiti non. può essere che negativa. La conformità di un provvedimento nazionale al suddetto principio va stabilita, di volta in volta, in base alle sue caratteristiche specifiche: ad esempio, vi sarebbe incompatibilità nell'ipotesi in cui il prezzo massimo al consumo risultasse inferiore al prezzo di entrata, ma questo non è il caso nella fattispecie.

Per quanto concerne il secondo quesito, non e necessario, per dimostrare la compatibilità dei provvedimenti in casua con il trattato, invocare le esigenze menzionate dal giudice proponente nè richiamarsi all'art. 103 del trattato (cfr. la seconda questione).

Se il giudice di rinvio — come lascia supporre il tenore della terza questione — ritiene che i provvedimenti litigiosi siano stati emanati per sopperire ad una pretesa carenza della disciplina comunitaria, egli è in errore. In realtà le autorità italiane, basandosi sul regime dei prezzi istituito dalla Comunità per quanto concerne le fasi della produzione e della distribuzione all'ingrosso, hanno inteso integrarlo intervenendo sui prezzi al dettaglio e al consumo, non disciplinati dalla normativa comunitaria.

L'art. 30 del trattato è soggetto a varie deroghe, anche prescindendo dalle eccezioni previste nell'art. 36. Ad esempio, l'intervento nel processo di formazione dei prezzi può costituire spesso uno strumento della politica congiunturale contemplata dallait. 103. Tale articolo, se non può derogare a precise norme delle organizzazioni comuni dei mercati, può invece legittimare delle eccezioni nel settore generale disciplinato dall'ampio principio dell'art. 30.

Taluni accordi conclusi fra la Comunità e determinati paesi terzi comportano un divieto analogo a quello stabilito dall'art. 30. Orbene, la Comunità non ha mai accettato la tesi secondo cui il sistema di fissazione dei prezzi adottato nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato avrebbe un effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione.

La Commissione si esprime nello stesso senso del governo britannico, senza tuttavia pronunciarsi esplicitamente sulla compatibilità con il diritto comunitario dei provvedimenti in causa.

Siffatti provvedimenti sono equivalenti ad una restrizione quantitativa solo se, pur potendo formalmente applicarsi indistintamente ai prodotti nazionali ed a quelli importati, siano tali da svantaggiare in concreto questi ultimi rispetto al prodotto interno. Così sarebbe, ad esempio, se l'autorità nazionale stabilisse un prezzo massimo inferiore a quello al quale il prodotto importato potrebbe essere smerciato, ignorando deliberatamente le eventuali maggiori spese di distribuzione o le spese inerenti all'importazione. Peraltro un provvedimento interno che al momento dell'emanazione non è atto a pregiudicare la libera circolazione delle merci può divenirlo successivamente. Si pensi, ad esempio, ad un provvedimento che vieti un aumento del prezzo del prodotto importato che compensi un eventuale aumento dei costi di produzione nello Stato membro esportatore. Sarebbe allora di rigore l'applicazione della direttiva CEE della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70 (GU n. L 13 del 19 gennaio 1970, pag. 29). Spetta pertanto al giudice nazionale confrontare i prezzi fissati dal CIP con quelli praticati negli altri Stati membri.

Nel procedimento 65/75 (Tasca) la Corte ha invitato il governo italiano a rispondere per iscritto, prima dell'udienza di discussione della causa, a quattro domande, l'ultima delle quali era stata rivolta anche alla Commissione.

Le risposte, che sono state comunicate pure alle attrici nelle cause principali, si possono riassumere come segue:

1. Sui primi due quesiti posti dalla Corte Il primo e il secondo quesito erano rispettivamente del seguente tenore: «Che cosa deve intendersi per vendite al consumo ai sensi del provvedimento CIP n. 28/1974? In particolare: i prezzi stabiliti con questo provvedimento si applicano solo alle vendite da parte del rivenditore al minuto al consumatore finale, ovvero anche ad altri negozi? (eventualmente quali?).» «La vendita di un ingente quantitativo di zucchero (ad esempio, 25000 kg di zucchero semolato) può anch'essa costituire una vendita al consumo ai sensi del suddetto provvedimento?». Il governo italiano precisa che i prezzi stabiliti col provvedimento n. 28/1974 si applicano soltanto alle vendite nelle quali acquirente diretto sia il consumatore finale. L'espressione «vendita al consumo» è equivalente all'altra «vendita al minuto». Vanno considerate vendite all'ingrosso quelle effettuate ad altri commercianti, grossisti o dettaglianti, e ad utilizzatori professionali, o ad altri utilizzatori in grande. La quantità dei prodotti che costituisce oggetto di una determinata operazione è irrilevante ai fini della distinzione tra «vendite al consumo» e vendite all'ingrosso. Perciò, all'occorrenza, anche un' operazione relativa a 25000 kg di zucchero semolato può costituire una «vendita al consumo». 2. Sul terzo quesito posto dalla Corte Il governo italiano è stato invitato «a motivare più ampiamente … la sua affermazione secondo cui i provvedimenti CIP nn. 28/1974 e 39/1974 non riguardano le fasi della produzione e del commercio all'ingrosso, mentre il provvedimento n. 39/174, nel fissare l'entità dei prezzi massimi al consumo, indica, come componenti di questi, dei fattori come il prezzo massimo franco stabilimento, il prezzo massimo a destino franco deposito grossista ed il compenso massimo per la distribuzione all'ingrosso e al minuto.» Il governo italiano risponde che il provvedimento n. 39/1974 è stato adottato, come risulta dal testo, «considerata l'opportunità di indicare la composizione del prezzo dello zucchero di cui al … provvedimento CIP n. 28/1974»; esso non fissa, quindi, prezzi massimi al consumo, né, a fortiori, prezzi franco stabilimento ovvero franco deposito grossista, ma si limita ad indicare tali elementi — come pure il compenso massimo per la distribuzione — quali componenti dei suddetti prezzi massimi. Il provvedimento n. 39/1974 usa espressioni inesatte quando definisce tali componenti come «prezzo massimo franco fabbrica», «prezzo massimo a destino franco deposito grossista» e «compenso massimo per la distribuzione all'ingrosso e al dettaglio». In realtà, si tratta solo di elementi di costo, da prendere in considerazione nel fissare i prezzi massimi al consumo, ma non imposti autoritativamente. Il governo italiano fornisce in allegato un prospetto relativo alla composizione dei prezzi al consumo fissati col provvedimento n. 28/1974, e dal quale risulta, a riprova delle precedenti considerazioni, che il CIP si è basato su un prezzo franco stabilimento molto più elevato del prezzo d'entrata allora vigente in forza delle norme comunitarie. 3. Sul quarto quesito posto dalla Corte Infine, il governo italiano e la Commissione sono stati invitati ad «esporre più dettagliatamente … in che modo, a loro parere, una disciplina nazionale dei prezzi del tipo di cui è causa possa: 1o influire sulla formazione dei prezzi qual è contemplata nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero; 2o su un piano piu generale, mettere in pericolo gli obiettivi o il funzionamento della suddetta organizzazione.» Il governo italiano non ha preso posizione su questo punto, mentre la Commissione ha osservato quanto segue, precisando che le sue considerazioni non riguardano il problema della compatibilità dei provvedimenti di cui è causa con l'art. 30 del trattato. L'organizzazione comune del mercato dello zucchero è imperniata su tre prezzi di base: il prezzo indicativo, il prezzo d'entrata e il prezzo d'intervento. Il primo è un prezzo «politico», cioè auspicato, ma non imposto. Al fine di favorime la realizzazione sul mercato comune, la Commissione si serve di vari mezzi indiretti: pubblicazione del prezzo indicativo stabilito, prelievi all'importazione, interventi sul mercato interno e restituzioni all'esportazione. Prima della sentenza Galli, la posizione della Commissione nei confronti dei provvedimenti adottati unilateralmente da taluni Stati membri in materia di prezzi agricoli era la seguente: Per quanto riguarda i prezzi alla produzione ed al commercio all'ingrosso, gli Stati membri non potevano procedere alla fissazione di prezzi massimi di vendita nella misura in cui tale fissazione pregiudicava o comunque intralciava o rendeva più difficile il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. Così, la fissazione di un prezzo massimo di vendita inferiore al prezzo d'intervento avrebbe costituito un'infrazione, in quanto avrebbe impedito in maniera diretta il raggiungimento di un livello di prezzo garantito dal diritto comunitario. Lo stesso avrebbe dovuto dirsi ove i prezzi fossero stati fissati ad un livello inferiore al prezzo indicativo, poiché in tal caso il provvedimento nazionale avrebbe ostacolato la realizzazione del prezzo indicativo. Infine, se i prezzi massimi di vendita fossero stati fissati ad un livello superiore al prezzo indicativo, si sarabbe dovuto esaminare caso per caso se il provvedimento nazionale costituisce o meno un intralcio per la realizzazione di questo prezzo. Per quanto riguarda i prezzi al consumo, gli Stati membri conservavano la facoltà di fissarli, semprechè non vi facessero ostacolo le disposizioni comunitarie adottate nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato considerato. La Commissione sostiene che, tuttavia, le organizzazioni comuni, di mercato estendono potenzialmente il loro campo di applicazione anche alla fase del consumo, il che risulta dall'art. 39, n. 1, lett. e), del trattato, secondo cui la politica agricola comune ha, fra l'altro, lo scopo di «assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori». Al fine di accertare se un determinato prezzo massimo al consumo, fissato da uno Stato membro, sia compatibile coi prezzi comunitari, si deve stabilire, tenuto conto dei margini medi d'intermediazione, quale sia il livello del prezzo franco stabilimento presupposto dal suddetto prezzo massimo. La sentenza Galli induce la Commissione, in particolare per quanto riguarda la presente causa, a fare le seguenti considerazioni: Va anzitutto sottolineata la specificità del caso sottoposto all'esame della Corte: lo zucchero, infatti, tra i prodotti agricoli, è quello che mette in maggiore evidenza il nesso esistente tra i prezzi di vendita nelle fasi della produzione e del commercio all'ingrosso, da un lato, e quelli praticati nelle fasi del commercio al dettaglio e del consumo, dall'altro. I provvedimenti CIP di cui è causa mettono in luce come, per questo prodotto, in Italia, si possano «indifferentemente controllare i prezzi disciplinando l'una o l'altra fase». Pur avendo affermato, nelle osservazioni scritte, che il prezzo al consumo fissato col provvedimento n. 28/1974, poiché supponeva un prezzo. franco fabbrica superiore al prezzo d'entrata comunitario, non metteva in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento dell' organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero, la Commissione si rende conto del fatto che tale posizione potrebbe essere criticata. In primo luogo, infatti, la distinzione tra produzione e commercio all'ingrosso, da un lato, e commercio al minuto, dall'altro, manca di rigore. Inoltre, il metodo scelto dalla Commissione per stabilire la compatibilità dei prezzi in questione con la disciplina comunitaria, metodo consistente nel risalire al prezzo franco stabilimento, potrebbe prestarsi alla critica di essere in contraddizione con la sentenza Galli. Durante la fase orale del procedimento, all'udienza del 16 dicembre 1975, le attrici nelle cause principali (rappresentate dagli avvocati Mauro de André, Antonio Sorrentino e Severo Giannini, del foro di Roma), il governo britannico (rappresentato dall'avvocato Gordon Slynn, Q. C, incaricato dal Treasury Solicitor), il governo italiano (rappresentato dal vice-avvocato dello Stato, Ivo Maria Braguglia), la Commissione (rappresentata dal suo consigliere giuridico signor Cesare Maestripieri) e il Consiglio (rappresentato dal suo consigliere giuridico signorina M. C. Giorgi) hanno sviluppato gli argomenti svolti nella fase scritta. Gli elementi nuovi emersi dal dibattito si possono riassumere come segue: Le attrici nelle cause principali osservano che, contrariamente a quanto affermato dal governo italiano, i provvedimenti controversi non fissano soltanto i prezzi al consumo, ma altresì i prezzi massimi alla produzione. Non si può ammettere che il CIP, il cui compito e quello di fissare i prezzi, abbia indicato le componenti del prezzo al consumo, e fra le altre il prezzo massimo «franco-fabbrica», a puro titolo informativo. La tesi del governo italiano contrasta, del resto, con l'interpretazione di tali provvedimenti da parte della magistratura italiana. Il governo italiano assume che, se è vero che il regolamento n. 1009/67 persegue l'obiettivo di garantire un certo livello dell'occupazione e del tenore di vita dei produttori di zucchero, tale obiettivo viene tuttavia raggiunto grazie alla fissazione del prezzo d intervento, unico fra i prezzi comunitari ad avere carattere imperativo, ed atto a far sì che il produttore non debba mai produrre in perdita. In altri termini, il regolamento garantisce ai produttori un minimo di guadagno, ma non il profitto massimo eh essi potrebbero ottenere se fossero liberi di determinare i prezzi al consumo. Rispondendo più precisamente al quarto quesito postogli dalla Corte dopo la conclusione della fase scritta del procedimento, il governo italiano sostiene che la fissazione di prezzi massimi al consumo potrebbe mettere in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento dell'organizzazione comune solo qualora avvenisse in modo tale da impedire, o rendere più difficile, il conseguimento del suddetto utile minimo. Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione il prezzo al consumo fissato dal provvedimento n. 9/1974 implicava un prezzo «franco-fabbrica» superiore al prezzo d'entrata, come risulta dalla dettagliata esposizione che il governo italiano ha svolto in proposito. L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 21 gennaio 1976.

Con ordinanze del 16 giugno 1975, pervenute in cancelleria l'8 agosto 1975, il tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sottoposto alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 30 del trattato CEE, nonché del regolamento CEE del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. L 308, pag. 1). Le questioni sono state sollevate nell'ambito di giudizi d'annullamento promossi dalle attrici nelle cause principali contro alcuni provvedimenti adottati dal CIP nel 1974 e da esse ritenuti incompatibili col diritto comunitario. Si tratta dei provvedimenti nn. 9/1974, 28/1974 e 39/1974 (Gazzetta ufficiale n. L 52 del 23 febbraio 1974, n. L 171 del 2 luglio 1974 e n. L 214 del 16 agosto 1974), dei quali i primi due avevano nell'ordine stabilito prezzi massimi al consumo sia per lo zucchero nazionale, sia per lo zucchero di importazione, mentre il terzo aveva precisato gli elementi di cui erano composti i prezzi massimi fissati dal provvedimento n. 28/1974, menzionando, fra gli altri, il «prezzo massimo franco fabbrica», il «prezzo massimo a destino franco deposito grossista» e il «compenso massimo nella distribuzione all'ingrosso ed al minuto».

Considerata la loro connessione, appare opportuno riunire i presenti procedimenti ai fini della sentenza.

Nel procedimento dinanzi a questa Corte è apparsa controversa la questione del se detti provvedimenti, nel loro complesso, abbiano fissato dei prezzi massimi obbligatori solo per le vendite nelle quali acquirente diretto è il consumatore finale, ovvero altresì per le vendite effettuate nelle fasi anteriori del commercio, ed in particolare per quelle effettuate dai produttori di zucchero. Poiché la decisione in merito a questo punto esula dalla competenza di questa Corte, e tenuto conto del fatto che le questioni formulate dal giudice nazionale non fanno distinzioni a seconda delle varie fasi commerciali, le questioni stesse vanno intese nel senso ch'esse si riferiscono, genericamente, alla fissazione di prezzi massimi per le vendite di zucchero, indipendentemente dalla circostanza che tali vendite vengano effettuate da produttori, importatori, grossisti o dettaglianti.

Con la prima e la seconda questione, la Corte è invitata a pronunziarsi, in primo luogo, «sulla competenza in via esclusiva o meno della Comunità economica europea ad esercitare la potestà normativa per la disciplina dei prezzi dello zucchero e sull'intervenuto esercizio di siffatta potestà [in particolare] attraverso il regolamento n. 1009/67» e, in secondo luogo, «sulla legittimità di interventi unilaterali di uno Stato membro nel settore in questione e del tipo di quello in esame «che sarebbe stato effettuato «in funzione d'una politica di congiuntura e dell'art. 103 del trattato».

II regolamento n. 1009/67, adottato nell'ambito della politica agricola comune, ha lo scopo di creare un'organizzazione comune di mercato ai sensi dell'art. 40 del trattato CEE. Tale organizzazione, come viene ripetutamente sottolineato nel preambolo del regolamento stesso, è intesa a realizzare, nel settore dello zucchero, un «mercato unico» comunitario, sottoposto ad una gestione comune e ad un unico regime di prezzi.

La Corte ha già avuto occasione di affermare (sentenza 23 gennaio 1975, Galli, causa 31-74; Racc. 1975, pag. 47), a proposito di norme interne che stabilivano il blocco dei prezzi di altri prodotti nelle fasi della produzione e del commercio all'ingrosso, che «nei settori disciplinati da un'organizzazione comune di mercato, specie quando tale organizzazione poggia su un regime comune dei prezzi, gli Stati membri non possono più intervenire unilateralmente con norme interne nel processo di formazione dei prezzi determinato dall'organizzazione comune», di guisa che «è incompatibile» col diritto comunitario «il regime nazionale che, bloccando i prezzi…, alteri il processo di formazione [dei medesimi] previsto dalle organizzazioni comuni dei mercati considerati». Nella stessa sentenza viene precisato che il regime dei prezzi instaurato da un regolamento agricolo comunitario si applica esclusivamente nelle fasi della produzione e del commercio all'ingrosso: «Gli Stati membri rimangono perciò liberi — senza pregiudizio d'altre norme del trattato — di emanare i provvedimenti che ritengono necessari in materia di formazione dei prezzi nelle fasi del commercio al minuto e del consumo, purché non mettano in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato». Questi principi, a suo tempo elaborati con riguardo ai regolamenti nn. 120/67 e 136/66, relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali e, rispettivamente, in quello dei grassi, sono altrettanto validi — data l'analogia fra i regimi di prezzi rispettivamente istituiti, in particolare, dal regolamento n. 120/67 e dal regolamento n. 1009/67, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero — anche per l'interpretazione di quest'ultimo regolamento.

Sotto il profilo della compatibilità col diritto comunitario dell'imposizione di determinati prezzi da parte delle autorità nazionali, ad una rigida distinzione fra prezzi massimi al consumo e prezzi massimi da applicare in precedenti fasi del commercio si oppone il fatto che, in primo luogo, una disciplina dei prezzi nella fase della vendita al consumatore finale potrebbe ripercuotersi sulla formazione dei prezzi nelle suddette fasi precedenti e, inoltre, i prezzi contemplati dal regime comunitario nel settore dello zucchero non sono stabiliti per vendite determinate, ai commercianti, agli utilizzatori o ai consumatori. Va tuttavia rilevato che, in pratica, una disciplina nazionale in materia di prezzi agricoli, la quale si riferisca alle stesse fasi commerciali contemplate dal regime dei prezzi vigente nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato avrà maggiori probabilità di trovarsi in conflitto con questo regime che non una disciplina da applicare esclusivamente in altre fasi commerciali. Si deve perciò concludere che, indipendentemente dalla fase commerciale considerata, la fissazione unilaterale, da parte di uno Stato membro, di prezzi massimi per la vendita di zucchero è incompatibile col regolamento n. 1009/67, qualora metta in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento della suddetta organizzazione, ed in ispecie del suo regime di prezzi.

Allo scopo d'indicare al giudice nazionale in quali circostanze potrebbe manifestarsi tale incompatibilità, è opportuno esaminare più da vicino detto regime di prezzi.

Secondo l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1009/67, «ogni anno viene fissato per la zona più eccedentaria della Comunità» — costituita da taluni dipartimenti della Francia settentrionale — «un prezzo indicativo per lo zucchero bianco … franco fabbrica …». In forza dell'art. 3, nn. 1 e 2, dello stesso regolamento, per la stessa zona «ogni anno viene fissato un prezzo d'intervento per lo zucchero bianco», mentre «per le altre zone vengono fissati dei prezzi d'intervento derivati tenendo conto delle differenze regionali di prezzo dello zucchero …». A norma del successivo art. 9, n. 1, «gli organismi d'intervento designati dagli Stati membri … hanno l'obbligo di acquistare … lo zucchero … che [viene loro offerto]» e precisamente «al prezzo d'intervento valido per la zona in cui si trova lo zucchero all'atto della compravendita», mentre l'art. 10 dispone che, in linea di principio, essi «possono vendere lo zucchero sul mercato interno soltanto a prezzi superiori al prezzo d'intervento». In base al combinato disposto dell'art. 4, nn. 1 e 2, e dell'art. 5, n. 1, del regolamento in esame, «per ciascuna zona produttrice di zucchero di barbabietola …, viene fissato ogni anno … un prezzo minimo delle barbabietola … stabilito tenendo conto del prezzo d'intervento dello zucchero bianco valido nella zona in questione», ed i produttori di zucchero «hanno l'obbligo, al momento dell'acquisto delle barbabietole destinate alla trasformazione in zucchero, di pagare almeno il [suddetto] prezzo minimo».

Nel periodo da prendere in considerazione nella fattispecie, il prezzo d'intervento derivato era stato fissato, per l'Italia, ad un livello superiore a quello del prezzo indicativo. Nell'esaminare la questione sollevata dal giudice nazionale, sarà quindi sufficiente avere riguardo a tale situazione.

In siffatte circostanze, la normativa comunitaria mira a garantire, per quanto possibile, ai produttori di zucchero, nelle vendite da essi effettuate nell'ambito della zona per la quale è stato fissato il prezzo d'intervento derivato, la realizzazione di un prezzo franco partenza stabilimento almeno pari a tale prezzo d'intervento. Altrimenti, infatti, detti produttori potrebbero trovarsi nell'impossibilità di corrispondere ai bieticultori il prezzo minimo delle barbabietole garantito dalla disciplina comunitaria. Di conseguenza lo Stato membro per il quale il prezzo d'intervento sia stato fissato ad un livello superiore a quello del prezzo indicativo, mette in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento dei mercati saccariferi, qualora istituisca un regime di prezzi atto ad impedire, direttamente od indirettamente, che i produttori di zucchero ottengano un prezzo franco partenza stabilimento pari al prezzo d'intervento. Il raggiungimento degli scopi della normativa comunitaria sarà impedito indirettamente qualora lo Stato membro considerato, senza disciplinare i prezzi nella fase della produzione, fissi, per le fasi del commercio all'ingrosso o al minuto, prezzi massimi di vendita talmente bassi da mettere praticamente il produttore nell'impossibilità di vendere al prezzo d'intervento, poiché, se lo facesse, costringerebbe i grossisti o i dettaglianti, vincolati dai suddetti prezzi massimi, a vendere sottocosto.

Spetta al giudice nazionale decidere in ogni singola fattispecie, fra l'altro alla luce dei principi suesposti, se i prezzi massimi sui quali esso deve pronunziarsi producano o meno effetti tali da renderli incompatibili con le norme comunitarie in materia di zucchero.

Ove il prezzo massimo fissato unilateralmente da uno Stato membro risulti incompatibile con le norme comunitarie nel settore dell'agricoltura, lo Stato interessato non può giustificarsi con il richiamo all'art. 103 del trattato, relativo alla politica di congiuntura, tanto più se si tien conto del fatto che il regolamento n. 1009/67 comporta una organizzazione di massima ideata in maniera tale da permettere alla Comunità e agli Stati membri di fronteggiare qualsiasi perturbazione. In proposito è opportuno, anzitutto, sottolineare che la fornitura ai consumatori di prodotti agricoli a prezzi ragionevoli è uno degli obiettivi enunciati dall'art. 39, n. 1, del trattato. L'art. 21, n. 1, del regolamento n. 1009/67 autorizza il Consiglio ad adottare tutti i provvedimenti necessari qualora il mercato comune sia perturbato o rischi d'essere perturbato da un particolare andamento delle importazioni o delle esportazioni. Il n. 2 dello stesso articolo precisa le modalità della azione comune cui partecipano, in tal caso, il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri. Indipendentemente dai poteri che il regolamento attribuisce al Consiglio ed alla Commissione, quest'ultima esercita, in forza del trattato stesso, una funzione generale di vigilanza e di iniziativa. Nel contesto in esame è poi ancora opportuno attirare l'attenzione sui compiti di consultazione permanente svolti, nella gestione dello specifico mercato considerato, dal «comitato di gestione» di cui all'art. 39 del regolamento. Al di là delle funzioni specificamente attribuitegli, il comitato di gestione è infatti competente, in forza dell'art. 41, ad esaminare qualsiasi problema che il suo presidente, di propria iniziativa o su domanda del rappresentante d'uno Stato membro, ponga all'ordine del giorno. Si constata così come l'organizzazione di massima di cui al regolamento n. 1009/67 consenta ad ogni Stato membro di adottare, in collegamento con le istituzioni comunitarie e nel più breve termine, le iniziative necessarie per il caso in cui il gioco normale dei sistemi di prezzi istituiti dal regolamento non consenta di far fronte a tendenze non auspicabili che si siano manifestate nell'andamento dei prezzi nello Stato stesso.

Con la terza questione si chiede in sostanza se provvedimenti nazionali del tipo considerato, giustificati «con l'esigenza di cautelare l'economia da fenomeni speculativi e garantire il necessario consumo in rapporto al sovvertimento dei presupposti della disciplina comunitaria determinata dalla duplice circostanza della deficitarietà della produzione comunitaria e del raddoppio del prezzo mondiale del prodotto», sfuggano al divieto enunciato dall'art. 30 del trattato.

L'art. 30 del trattato proibisce fra gli Stati membri qualsiasi misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Tale divieto è ripreso, per quanto concerne il mercato dello zucchero, dall'art. 35 del regolamento n. 1009/67. Perché entri in gioco detta proibizione è sufficiente che i provvedimenti controversi possano ostacolare, direttamente o indirettamente, in modo attuale o potenziale, gli scambi fra gli Stati membri. Anche se il prezzo massimo applicato indistintamente sia ai prodotti indigeni, sia ai prodotti importati, non costituisce di per sé una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, esso può tuttavia divenire tale quando il suo livello renda impossibile o comparativamente più difficile lo smercio dei prodotti esteri. Pertanto, un prezzo massimo, almeno in quanto si applichi ad un prodotto importato, costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, specialmente qualora sia fissato ad un livello talmente basso che — tenuto conto della situazione generale dei prodotti importati rispetto a quella dei prodotti nazionali — gli operatori i quali intendano importare il prodotto di cui trattasi nello Stato membro considerato possano farlo soltanto in perdita.

Spetta al giudice nazionale accertare se la situazione di fatto presenti i suddetti caratteri.

Per le ragioni già precisate in ordine alle prime due questioni, lo Stato membro interessato non può invocare, a difesa d'un prezzo massimo al consumo che produca l'effetto sopra ricordato, né l'art. 103 del trattato, né la necessità di proteggere l'economia da manovre speculative, né infine mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del settore dello zucchero.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, nonché dai governi britannico e italiano, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nel procedimento principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.