Corte giust. UE, Sentenza del 15 giugno 1976, causa 5/76

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta, si possono riassumere come segue:

L'art. 45, n. 2, dello statuto del personale (in prosieguo, «lo statuto») impone che, per il passaggio dei dipendenti ad una categoria superiore, venga indetto un concorso. Un'eccezione a questa norma è contemplata dall'art. 98, 2o comma, dello statuto a favore dei dipendenti di cui all'art. 92, cioè di quelli «che occupano nel settore nucleare un impiego in cui occorrono competenze scientifiche o tecniche e che sono retribuiti sugli stanziamenti iscritti nel bilancio delle ricerche e degli investimenti».

Il ricorrente veniva assunto dalla Commissione CEEA nell'agosto 1960, con la qualifica di agente tecnico. A partire dal settembre 1961, la sua sede di servizio era il C.C.R. di Ispra. Nel gennaio 1962, egli veniva nominato in ruolo col grado B 4 e, nel gennaio 1966, veniva promosso al grado B 3. Durante il periodo di servizio svolto presso il C.C.R. di Ispra, il ricorrente era retribuito sugli stanziamenti iscritti nel bilancio delle ricerche e degli investimenti. Dal 1966 al 1969, egli fruiva di un'aspettativa per motivi personali ed in tale periodo seguiva dei corsi di studio presso l'università di Birmingham, ove otteneva la laurea in elettronica ed elettrotecnica. Non essendo disponibili, alla scadenza del periodo di aspettativa, posti corrispondenti ai suoi titoli, egli veniva reintegrato in servizio solo a partire dal mese di agosto 1973, ed inquadrato, come assistente di grado B 3, nella direzione generale «Energia e controllo sicurezza Euratom» a Lussemburgo. Per questo impiego, il ricorrente veniva retribuito sugli stanziamenti iscritti nel bilancio di funzionamento.

Al fine di dare attuazione all'art. 98, 2o comma, dello statuto, la Commissione pubblicava nel Corriere del personale, il 16 dicembre 1974, delle «Modalità preliminari alle decisioni di passaggio dalla categoria B alla categoria A per i funzionari dei quadri scientifico o tecnico», modalità per le quali veniva precisato ch'esse riguardavano unicamente i dipendenti di cui all'art. 92 dello statuto. Il ricorrente, pur riconoscendo di essere retribuito sugli stanziamenti iscritti nel bilancio di funzionamento, e non in quello delle ricerche, il 22 gennaio 1975 presentava la propria candidatura per il passaggio nella categoria A, servendosi del modulo allegato alle suddette «modalità preliminari». Il 12 febbraio 1975 egli presentava una domanda ai sensi dell art. 90, n. 1, dello Statuto, chiedendo di poter fruire delle «modalità preliminari»; in subordine, chiedeva di essere trasferito ad un posto retribuito sugli stanziamenti iscritti nel bilancio delle ricerche e degli investimenti. Con lettera 3 marzo 1975, registrata in arrivo il 6 marzo 1975, il ricorrente proponeva un reclamo, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto, contro le «modalità preliminari». Il 18 giugno 1975, egli chiedeva che tale reclamo venisse nuovamente protocollato. Il 30 giugno 1975, il capo della divisione «assunzioni, nomine, promozioni» comunicava al ricorrente che la sua candidatura per il passaggio dalla categoria B alla categoria A non aveva potuto essere ac.colta, in quanto egli non possedeva «uno dei requisiti necessari per l'ammissione, e cioè l'appartenenza al quadro scientifico o tecnico». Il suo caso, tuttavia, come quello di altri dipendenti che si trovavano nella medesima situazione, era stato segnalato all'amministrazione. Con lettera 2 ottobre 1975, la Commissione dava espressa risposta al reclamo presentato dal ricorrente il 3 marzo 1975. Essa faceva presente, fra l'altro, di non poter estendere, per apparenti motivi di equità, l'applicazione delle «modalità preliminari» a dipendenti diversi da quelli specificamente contemplati dall'art. 92, senza violare le espresse disposizioni dell'art. 45, n. 2, dello statuto. La Commissione precisava, d'altra parte, di aver indetto dei concorsi generali per dare accesso alla categoria A a candidati in possesso di un diploma universitario nel settore in questione. Stando così le cose, la Commissione riteneva di aver agito in . conformità al principio della parità di trattamento. La suddetta lettera della Commissione, inviata alla sede di servizio del ricorrente, perveniva a quest'ultimo solo il 16 ottobre 1975, in quanto l'interessato era stato in ferie dal 29 settembre al 15 ottobre 1975.

Il 16 gennaio 1976, il ricorrente ha adito questa Corte chiedendo ch'essa voglia: 1) annullare la decisione negativa 2 ottobre 1975; 2) annullare le «modalità preliminari» pubblicate il 16 dicembre 1974; 3) annullare le decisioni emanate conformemente alle suddette modalità ed in particolare la decisione negativa adottata nei suoi confronti il 30 giugno 1975; 4) se necessario, annullare o comunque disapplicare nella fattispecie l'art. 92 dello statuto.

Nell'atto introduttivo, il ricorrente sostiene fra l'altro, nel merito, che le «Modalità preliminari» avrebbero dovuto essere stabilite, secondo l'art. 110 dello statuto, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello statuto. Dette modalità costituirebbero, d'altronde, una deroga a quanto disposto dall'art. 92 dello statuto, il quale non si limita, come le criticate «Modalità preliminari», ai soli dipendenti dei quadri scientifico o tecnico. La condizione posta nell'ultima parte dell'art. 92, 1o comma, dello statuto, e cioè quella che i dipendenti in questione siano retribuiti sugli stanziamenti iscritti nel bilancio delle ricerche e degli investimenti, non sarebbe a suo avviso un requisito supplementare, bensì una semplice chiarificazione. Il ritenere altrimenti porterebbe a creare una discriminazione vietata dal principio della parità di trattamento di tutti i dipendenti, sancito fra l'altro dall'art. 5, n. 3, dello statuto. Ammesso che l'art. 92 di questo testo implichi effettivamente una discriminazione, essa dovrebbe essere considerata inammissibile, in quanto in contrasto col principio dell'uguaglianza fra i dipendenti.

Con memoria depositata il 20 febbraio 1976, la Commissione ha chiesto alla Corte, in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura, di pronunziarsi sulla ricevibilità del ricorso senza impegnare la discussione nel merito, di dichiarare il ricorso stesso irricevibile e di porre le spese del giudizio a carico del ricorrente.

Nella sua memoria relativa all'eccezione d'irricevibilità, depositata il 22 marzo. 1976, il ricorrente ha chiesto alla Corte d'invitare la controparte a produrre la sua scheda personale delle ferie annuali e congedi speciali per il 1975. Una volta raggiunto un eventuale accordo fra le parti in merito a tale documento, la Corte dovrebbe fissare il termine ultimo per la presentazione del controricorso, ovvero disporre l'apertura della fase orale del procedimento sulla domanda incidentale, in conformità all'art. 91, § 3, del regolamento di procedura, riservando la decisione sulle spese.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (seconda sezione) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento sull'eccezione d'irricevibilità, senza procedere ad istruttoria.

La convenuta, richiedente nel procedimento incidentale, sostiene che, per quanto riguarda la parte del ricorso mirante all annullamento della decisione della Commissione 2 ottobre 1975 e delle «Modalità preliminari», al reclamo proposto dal ricorrente il 3 marzo 1975 e registrato il 6 marzo successivo era stato opposto un silenzio-rifiuto perfezionatosi, ai sensi dell'art. 90, n. 2, in fine, dello statuto, in data 6 luglio 1975. A norma dell'art. 91, n. 3, secondo trattino, dello statuto, tale decisione negativa avrebbe dovuto essere impugnata entro il 7 ottobre 1975. La decisione negativa espressamente adottata dalla Commissione il 2 ottobre 1975 è stata notificata al destinatario solo in data 16 ottobre 1975, al rientro in servizio dell'interessato dopo le ferie. Questa seconda decisione non poteva tuttavia far decorrere un nuovo termine d'impugnazione, essendo la notifica avvenuta dopo la scadenza del termine entro il quale avrebbe dovuto venir impugnato il precedente silenzio-rifiuto (art. 91, n. 3, secondo trattino, in fine, dello statuto). Il ricorso sarebbe parimenti tardivo, anche accogliendo la tesi — che sembra essere quella sostenuta dal ricorrente — secondo cui la decisione negativa espressa si perfeziona nel momento in cui essa viene adottata, vale a dire, nella fattispecie, il 2 ottobre 1975. In tal caso, la decisione stessa avrebbe dovuto essere impugnata in sede giurisdizionale, secondo l'art 91, n. 3, dello statuto, entro il 3 gennaio 1976. Su tali constatazioni non influisce la circostanza che, il 20 giugno 1975, il ricorrente ha ritenuto dover chiedere una nuova registrazione del suo precedente reclamo, già protocollato in data 6 marzo 1975.

Quanto alla parte del ricorso in cui si chiede l'annullamento delle altre decisioni adottate conformemente alle «Modalità preliminari», oltre quella notificata al ricorrente il 30 giugno 1975, la convenuta fa valere che il modo del tutto sommario in cui il ricorrente accenna a tali decisioni fa dubitare della conformità di questo capo della domanda all'art. 38, § 1, del regolamento di procedura. Dovrebbe essere, del resto, dimostrato perché il passaggio nella categoria A di taluni dipendenti facenti parte di un molo professionale cui non appartiene il ricorrente costituisca un atto lesivo nei suoi confronti. Infine, il fatto d'impugnare tali decisioni direttamente in sede giurisdizionale costituisce una pretesa inammissibile, non essendo stato previamente proposto, come stabilito dall'art. 90, n. 2, dello statuto, un reclamo amministrativo. In particolare, anche per quanto riguarda la decisione notificata al ricorrente il 30 giugno 1975, la domanda d'annullamento appare irricevibile per non esser stata preceduta da alcun reclamo in fase precontenziosa.

Quanto alle conclusioni del ricorrente circa l'annullamento o comunque la disapplicazione dell'art. 92 dello statuto, la convenuta assume che questo capo della domanda potrebbe essere preso in considerazione solo qualora il ricorso stesso risulti ricevibile. La convenuta non vede, del resto, quale sia l'interesse del ricorrente a chiedere l'annullamento o la disapplicazione dell'art. 92 dello statuto: la dichiarazione d'invalidità di quest'articolo non avrebbe altra conseguenza se non quella che l'art. 45, n. 2, dello statuto esplicherebbe pienamente la sua efficacia, che sarebbe estesa a tutti i dipendenti, compresi quelli di cui all'art. 92.

Il ricorrente, resistente nel procedimento incidentale, non contesta, quanto all'annullamento della decisione della Commissione 2 ottobre 1975 e delle «Modalità preliminari», il fatto che la sua richiesta del 20 giugno 1975 non influisce sulla decorrenza dei termini. Circa la situazione venutasi a creare con l'emanazione, da parte dell'amministrazione, di una decisione negativa espressa entro il termine di tre mesi contemplato dall'art. 91, n. 3, secondo trattino, dello statuto e con la notifica di tale decisione dopo la scadenza del suddetto termine, il ricorrente assume che i termini processuali dovrebbero, in certi casi, poter essere interrotti o sospesi. La Corte stessa, nella causa 44-71 (sentenza Marcato, Racc. 1972, pag. 427), ha disposto la remissione in termini, tenendo conto delle circostanze del caso di specie e del fatto che il ricorrente aveva potuto ritenere di aver agito regolarmente. Il ricorrente fa inoltre riferimento al fatto che la Corte, nelle cause riunite 109-63 e 13-64 (sentenza Muller, Racc. 1964, pag. 1275) ha affermato che la pubblicazione della descrizione delle funzioni e delle attribuzioni relative a ciascun impiego può essere considerata come un fatto nuovo di rilevanza tale da giustificare la richiesta del dipendente intesa ad ottenere il riesame, da parte dell'amministrazione, di una decisione d'inquadramento non più impugnabile. Secondo il ricorrente, è solo dalla notifica che possono decorrere nuovi termini d'impugnazione, in quanto gli effetti della risposta erano sospesi dal momento dell'invio a quello della notifica. Qualunque sia la concezione giuridica cui la Corte riterrà di attenersi, che si tratti dei principi desumibili dalla sentenza Marcato, dalla sentenza Muller, o dell'orientamento suggerito dal ricorrente, la soluzione dovrebbe comunque consistere nell'ammettere la remissione in termini dal momento in cui l'interessato ha avuto conoscenza della decisione negativa espressamente adottata nei suoi confronti, e cioè nella fattispecie dal 16 ottobre 1975. D'altra parte, per il ricorrente, il suo normale periodo di ferie, dal 29 settembre al 15 ottobre 1975, non era stato un periodo di distensione. Egli era rimasto a Lussemburgo, a casa sua, per prepararsi a concorsi LA. Almeno fino al 6 ottobre 1975 egli non si era mosso dal suo domicilio lussemburghese e, in seguito, egli avrebbe potuto essere facilmente raggiunto negli uffici dell'amministrazione in cui si trovava per lo svolgimento dei concorsi stessi. La notifica della lettera 2 ottobre 1975 era quindi avvenuta con indebito ritardo. In proposito, la convenuta dovrebbe produrre in causa la scheda delle ferie del ricorrente, dalla quale risultano tutti i particolari. Alle tre concezioni giuridiche sopra menzionate si potrebbe, d'altronde, aggiungere quella secondo cui la sospensione dei termini dovrebbe essere ammessa, qualora la scadenza si verifichi durante un'assenza giustificata per congedo o missione.

Quanto all'annullamento delle decisioni adottate conformemente alle «Modalità preliminari», il ricorrente sostiene essere stato sempre ammesso che, nel corso del procedimento, gl'interessati possano precisare le proprie pretese e addirittura, secondo la giurisprudenza della Corte, svolgere argomenti e dedurre mezzi che costituiscano un semplice ampliamento di quelli precedenti. Certamente la convenuta non poteva ignorare quali sarebbero state le pretese e le deduzioni del ricorrente. Inoltre, le nomine che costituiscono la conseguenza finale dell'applicazione delle «Modalità preliminari» dovrebbero essere annullate d'ufficio. Per gli effetti necessari dell'annullamento non si pone il problema del reclamo amministrativo. All'argomento secondo cui l'atto impugnato non gli arrecherebbe pregiudizio, il ricorrente oppone che l'assegnazione dei posti di categoria A per cui egli ritiene di poter presentare la propria candidatura lascerebbe insoddisfatta la sua pretesa, anche qualora le «Modalità preliminari» dovessero venire annullate e la Corte accogliesse la sua domanda quanto all'annullamento dell'art. 92 dello statuto. La tesi svolta dal ricorrente quanto agli effetti dell'annullamento delle «Modalità preliminari» in generale vale pure per ciò che attiene, più precisamente, all'annullamento della decisione notificatagli il 30 giugno 1975.

Circa l'annullamento dell'art. 92 dello statuto, il ricorrente è pienamente d'accordo con la convenuta nel ritenere che la ricevibilità dell'eccezione dipende da quella del ricorso stesso. Se la disapplicazione dell'art. 92 dello statuto avesse come conseguenza il fatto di lasciar sussistere, come norma da applicare alle promozioni, il solo art. 45, n. 2, dello stesso statuto, il ricorrente otterrebbe già parziale soddisfazione, in quanto tutti i dipendenti contemplati dall'art. 92 sarebbero posti, in tal modo, sullo stesso piano. Ora, sempre secondo il ricorrente, la disapplicazione dell'art. 92, nei limiti entro i quali essa viene chiesta nel ricorso, abolirebbe la discriminazione insita in quest' articolo dello statuto, pur lasciando sussistere, a favore di tutti i dipendenti delle Comunità «che occupano nel settore nucleare un impiego in cui occorrono competenze scientifiche o tecniche», i vantaggi loro garantiti dall'art. 98 dello statuto. Il sig. Jänsch, rappresentato dall'avv. Marcel Slusny, e la Commissione, rappresentata dal proprio agente sig. Joseph Griesmar, hanno svolto le loro difese orali nell'udienza del 6 maggio 1976, nel corso della quale, dal dibattito sono emersi i seguenti elementi nuovi: La Commissione ha ricordato che, secondo l'art. 90, n. 2, primo trattino, dello statuto, il reclamo in sede precontenziosa può essere proposto contro una «misura di carattere generale». Ora, non costituirebbero un provvedimento del genere gli atti aventi natura regolamentare come, ad esempio, le «Modalità preliminari». Quanto alla scheda delle ferie del ricorrente, prodotta in causa dall'amministrazione convenuta, la Commissione rileva che sul documento non figura alcuna indicazione quanto all'indirizzo dell'interessato durante il periodo di congedo, dal 29 settembre al 15 ottobre 1975. Il ricorrente ha sostenuto fra l'altro, in risposta agli argomenti svolti dalla Commissióne, che dalla giurisprudenza della Corte si desume la possibilità, trattandosi di un «procedimento», che implichi un certo numero di atti di esecuzione, d'impugnare l'atto iniziale. Durante il congedo dal 29 settembre al 15 ottobre 1975, il ricorrente si sarebbe recato regolarmente in ufficio, per ritirare la corrispondenza. Tutti coloro che lo vedevano entrare ed uscire erano perfettamente al conente del fatto ch'egli si trovava a Lussemburgo ed andava in ufficio. Per di più, una sua amica avrebbe confermato in una lettera che, nel periodo in questione, il ricorrente era stato sempre a casa sua, a Lussemburgo, tranne due giorni ch'egli aveva trascorso a Bruxelles. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 26 maggio 1976.

8/10 Sorge quindi il problema di stabilire quale sia la data iniziale del suddetto termine. In proposito, la scelta della data della notifica s'impone in tutti i casi in cui, come in quello in esame, il ritardo nella notifica stessa non è imputabile all'interessato. Soltanto in seguito alla notifica, infatti, questi è in grado di prendere utilmente conoscenza del fatto che esiste una decisione e dei motivi coi quali l'amministrazione giustifica il provvedimento.

Il ricorso, depositato in cancelleria il 16 gennaio 1976, mira fra l'altro all'annullamento della decisione 2 ottobre 1975 con cui la Commissione ha respinto il reclamo proposto dal ricorrente, il 3 marzo 1975, contro le «Modalità preliminari alle decisioni di passaggio dalla categoria B alla categoria A per i funzionari dei quadri scientifico o tecnico», pubblicate nel Corriere del personale il 16 dicembre 1974.

Con domanda incidentale proposta il 20 febbraio 1976, la convenuta ha sollevato, in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura, un'eccezione d'irricevibilità basata sulla pretesa tardività del ricorso.

A sostegno di tale eccezione, la convenuta assume, in primo luogo, che il reclamo del ricorrente, registrato il 6 marzo 1975, è stato tacitamente respinto, in ragione della scadenza del termine di quattro mesi stabilito dall'art. 90, n. 2, ultimo comma, dello statuto, al massimo il 7 luglio 1975; il silenzio-rifiuto avrebbe quindi dovuto essere impugnato in sede giurisdizionale, a norma dell'art. 91, n. 3, secondo trattino, dello statuto, entro il 7 ottobre 1975.

Poiché la decisione negativa espressamente adottata dalla Commissione è stata notificata al ricorrente solo in data 16 ottobre 1975, e cioè dopo la scadenza del termine d'impugnazione, sarebbe stata esclusa l'applicazione dell'ultima frase della suddetta norma, secondo cui «quando una decisione esplicita di rigetto di un reclamo interviene dopo la decisione implicita di rigetto, ma entro il termine per il ricorso davanti alla Corte di giustizia, quest'ultimo termine inizia nuovamente a decorrere dal giorno della notifica della decisione esplicita di rigetto».

Va tuttavia ritenuto che, ai sensi di tale disposizione, la decisione è posta in essere alla data in cui essa viene adottata dall'autorità competente.

Questa, infatti, avendo adottato una decisione espressa entro il termine stabilito per l'impugnazione, deve ammettere che un nuovo termine cominci a decorrere in favore dell'interessato, a prescindere da eventuali ritardi nella notifica del provvedimento.

Se ne deve concludere che, nella fattispecie, la decisione espressa adottata dalla Commissione il 2 ottobre 1975 ha consentito la decorrenza di un nuovo termine per la presentazione di un ricorso giurisdizionale.

Nella fattispecie, poiché la notifica è avvenuta il 16 ottobre 1975, il ricorso, depositato il 16 gennaio 1976, deve ritenersi proposto tempestivamente, entro il termine di tre mesi di cui all'art. 91, n. 3, dello statuto.