Corte giust. UE, Sentenza del 15 giugno 1976, causa 1/76

I fatti della causa, il procedimento e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta si possono riassumere come segue:

La ricorrente, cittadina tedesca, è nata a Schmelz (Saar) il 14 dicembre 1946. Nel marzo 1956 il padre entrava al servizio dell'Alta Autorità della CECA e si trasferiva con la famiglia a Lussemburgo. Dopo aver frequentato le scuole elementari a Lussemburgo, la ricorrente seguiva nella stessa città dei corsi di formazione professionale dal settembre 1963 al luglio 1965. Dal luglio 1965 all'agosto 1972, essa lavorava, con qualche interruzione, presso diverse ditte lussemburghesi. Sposatasi nell'agosto 1966 con un cittadino lussemburghese, la ricorrente ha mantenuto la cittadinanza tedesca. Il matrimonio, dal quale sono nati due figli, il primo nel 1971, il secondo nel 1972, è stato sciolto per divorzio nel novembre 1974. I figli sono stati affidati alla madre.

Il 5 settembre 1972 la ricorrente veniva assunta in prova dalla Commissione come dipendente di categoria C, grado 4, ed assegnata all'Ufficio statistico di Lussemburgo. Entrata in ruolo il 5 marzo 1973, essa svolge tuttora la sua attività presso l'Ufficio statistico.

Con lettera del 16 gennaio 1975 la ricorrente pregava l'amministrazione di precisarle a quali condizioni essa dovesse soddisfare in quanto cittadina tedesca per ottenere l'indennità di dislocazione contemplata dall'art. 4 dell'allegato VII dello statuto del personale (in prosieguo lo statuto). Detto articolo è del seguente tenore: «Un'indennità di dislocazione pari al 16 % dell'ammontare complessivo dello stipendio base, dell'assegno di capo famiglia e dell'assegno per figli a carico ai quali il funzionario ha diritto, è concessa: a) al funzionario: che non ha e non ha mai avuto la nazionalità dello Stato sul cui territorio europeo è situata la sede di servizio e, che non ha, abitualmente, abitato o svolto la sua attività professionale principale sul territorio europeo di detto Stato durante il periodo di cinque anni che scade sei mesi prima della sua entrata in servizio. Per l'applicazione della presente disposizione, non si tiene conto delle situazioni risultanti da servizi effettuati per un altro Stato o per un'organizzazione internazionale. b) ». In data 24 gennaio 1975, il servizio del personale della Commissione a Lussemburgo comunicava alla ricorrente che, vista la sua qualità di figlia d'un dipendente, il termine di cinque anni previsto dall'art 4, n. 1 a), secondo trattino, dello statuto aveva cominciato a decorrere, nei suoi confronti, dal raggiungimento della maggiore età, vale a dire dal 14 dicembre 1967, e che, di conseguenza, la ricorrente, essendo stata assunta il 5 settembre 1972, non poteva vedersi opporre il periodo di residenza contemplato dalla predetta norma. Tuttavia essa non rispondeva alla condizione fissata dallo stesso articolo per quanto concerne l'attività professionale. Con lettera del 27 gennaio 1975 la ricorrente affermava d'essere invece in possesso di tale requisito. Il 31 gennaio 1975 l'amministrazione comunicava alla ricorrente di aver sottoposto la questione al servizio dello statuto del personale a Bruxelles. Il 27 maggio 1975 la stessa amministrazione le rendeva noto che, secondo il predetto servizio, essa non rispondeva alle condizioni contemplate dall'art. 4 per quanto riguardava la residenza e non poteva pertanto beneficiare dell'indennità di dislocazione. In data 18 giugno 1975 la ricorrente presentava reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto, chiedendo che l'amministrazione riesaminasse il provvedimento negativo da essa adottato. Con lettera del 15 ottobre 1975, firmata dal membro della commissione competente per le questioni del personale, l'amministrazione respingeva il reclamo, giacché la ricorrente aveva dimorato «non solo abitualmente, ma addirittura in modo permanente» nel Lussemburgo durante il periodo di cinque anni che scadeva sei mesi prima della sua entrata in servizio (5 marzo 1967 - 5 marzo 1972). La Commissione aveva accertato che, nel caso di specie, il periodo di 5 anni aveva cominciato a decorrere non già dal giorno in cui la ricorrente era divenuta maggiorenne (14 dicembre 1967), bensì dalla data del suo matrimonio (12 agosto 1966), in quanto già a partire da quest'ultima data non sarebbe più esistito alcun rapporto o dipendenza fra il domicilio paterno e quello della ricorrente.

Il 2 gennaio 1976 la ricorrente proponeva il presente ricorso, volto ad ottenere l'annullamento della decisione adottata dalla Commissione il 15 ottobre 1975.

Per quanto attiene al merito del ricorso, la ricorrente sostiene in particolare di non aver dimorato stabilmente nel Lussemburgo durante il periodo preso in esame. Essa afferma di aver trascorso lunghi periodi nel suo paese natale, Schmelz, in Germania, e produce un certificato di residenza rilasciatole dal suddetto comune. La ricorrente sostiene inoltre di non aver svolto abitualmente un'attività professionale: vi sono state delle interruzioni per un totale di 8 mesi e mezzo, l'ultima della quali ha avuto carattere definitivo, essendo stata fatta con l'intenzione di non più cercare un nuovo impiego. Il ricorso è ricevibile in quanto la ricorrente lo ha presentato entro i termini fissati dagli artt. 90 e 91 dello statuto: il reclamo contro il provvedimento dell'amministrazione del 27 maggio 1975 è stato proposto il 18 giugno 1975, mentre il ricorso alla Corte è stato proposto il 2 gennaio 1976, vale a dire prima che fossero passati tre mesi dal provvedimento della Commissione del 15 ottobre 1975. Il sistema di termini contemplato dallo statuto è del resto criticabile a causa dello squilibrio che esso determina fra le rispettive posizioni del dipendente e dell'autorità amministrativa.

Con memoria depositata il 5 febbraio 1976, a norma dell'art. 91 del regolamento di procedura, la Commissione ha chiesto alla Corte di pronunziarsi sulla ricevibilità del ricorso senza entrare nel merito del medesimo, di dichiarare il ricorso irricevibile e di condannare la ricorrente alle spese.

Replicando, in data 4 marzo 1976, all'eccezione di irricevibilità la ricorrente ha chiesto alla Corte, in via principale, di respingere senz'altro la suddetta eccezione o, in subordine, di pronunziarsi insieme sull'eccezione e sul merito del ricorso. Per quanto riguarda la censura mossa nel ricorso al sistema di termini contemplato dagli artt. 90 e 91 dello statuto, la ricorrente chiede, in via ulteriormente subordinata, che la Corte dichiari illegittimo il predetto sistema e riconosca pertanto che la ricorrente non è decaduta dal diritto di proporre ricorso. La ricorrente chiede infine che la Corte addossi tutte le spese, o almeno la maggior parte di esse, alla Commissione, che nel caso di specie non ha rispettato i principi della buona amministrazione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La convenuta, che ha sollevato, in via incidentale, l'eccezione d'irricevibilità afferma innanzitutto che il ricorso è irricevibile perchè la ricorrente non ha proposto reclamo contro l'atto che le recava pregiudizio entro tre mesi dal giorno in cui ne è venuta a conoscenza (art. 90, n. 2, dello statuto) ed è perciò decaduta dalla facoltà di presentare ricorso alla Corte (art. 91, n. 2, dello statuto).

Fin dal luglio 1972, quando le fu offerto un impiego presso le Comunità, la ricorrente sapeva che non avrebbe percepito l'indennità di dislocazione. Ciononostante, essa accettò l'impiego offertole. Già nel settembre 1972, esaminando il suo primo foglio mensile di stipendio, la ricorrente avrebbe potuto notare che non le veniva corrisposta l'indennità di dislocazione. Essa avrebbe poi potuto trovare conferma di questa circostanza nel novembre 1972, quando ricevette la sua prima scheda di informazioni personali, nella quale la rubrica «indennità di dislocazione» era stata lasciata in bianco, segno evidente che non le veniva riconosciuto il diritto a tale indennità. Secondo una giurisprudenza ormai consolidata (causa 33-72, Gunnella, Racc. 1973, pag. 475; causa 36-72, Meganck, Racc. 1973, pag. 527; causa 56-72, Goeth-Van der Schueren, Racc. 1973, pag. 181; cause riunite 15-33-73, ecc. Kortner e altri, Race. 1974, pag. 177) l'interessato, ricevendo questi diversi documenti (foglio-stipendio, scheda di informazioni personali), acquista conoscenza, ogni singola volta, del provvedimento amministrativo con cui gli viene rifiutata l'indennità di dislocazione.

Il regolamento del Consiglio 26 febbraio 1973, n. 558 (GU n. L 55 del 28 febbraio 1973, pag. 1), ha abrogato, a partire dal 1o luglio 1972, il vecchio art. 4, n. 3, dell'allegato VII dello statuto, che disponeva: «Il funzionario perde diritto all'indennità se, contraendo matrimonio con una persona che alla data del matrimonio non soddisfi alle condizioni per la corresponsione di detta indennità, non acquista la qualità di capo famiglia.» La ricorrente potrebbe, all'inizio, non aver ritenuto pregiudizievole la mancata concessione dell'indennità di dislocazione, credendola appunto giustificata dal vecchio art. 4, n. 3. Ma dopo l'abrogazione del suddetto articolo, avvenuta nel corso del 1973, non v'era più alcuna possibilità d'equivoco e la ricorrente avrebbe ben dovuto vedere un pregiudizio nel fatto che l'indennità di dislocazione continuasse ad esserle rifiutata.

La convenuta conclude perciò che la ricorrente era a conoscenza dell'atto che le recava pregiudizio fin dal settembre 1972 (per non dire dal luglio 1972) nella prima delle ipotesi sopra considerate (cfr. punto III, n. 2, della memoria incidentale) o perlomeno dal marzo 1973 nella seconda (cfr. punto III, n. 3). Di conseguenza, essa avrebbe dovuto, a norma dello statuto, proporre reclamo entro la fine del 1972 (prima ipotesi) o entro la seconda metà del mese di giugno 1973 (seconda ipotesi).

Come secondo motivo di irricevibilità la convenuta adduce la circostanza che la domanda presentata dalla ricorrente il 16 gennaio 1975 per ottenere l'indennità di dislocazione ha ricevuto una risposta sfavorevole già il 24 gennaio 1975. Per non precludersi la possibilità d'un successivo ricorso, subordinato alle condizioni di ricevibilità di cui all'art. 91, n. 2, dello Statuto, la ricorrente avrebbe dovuto proporre reclamo entro tre mesi dalla notifica della lettera del 24 gennaio 1975, vale a dire prima della fine del mese d'aprile 1975. Il reclamo presentato il 20 giugno 1975 è dunque tardivo. La lettera della Commissione del 27 maggio 1975 si limita a confermare la precedente, lettera del 24 gennaio 1975 e non è quindi tale da rimettere in termini la ricorrente.

In merito alla censura che la ricorrente muove al sistema di termini contemplato dallo statuto, la convenuta osserva in particolare che, sebbene decaduto dal diritto di impugnare d'illegittimità un atto viziato, il dipendente può eventualmente proporre un ricorso per risarcimento dei danni fondato sull'infrazione intenzionale che l'amministrazione avrebbe compiuto rifiutandosi di riparare l'errore evidente da cui l'atto era viziato. Lo squilibrio fra la posizione del dipendente e quella dell'amministrazione è perciò meno rilevante di quanto si sostiene nel ricorso.

La ricorrente, resistente nel procedimento incidentale, controbatte il primo motivo di irricevibilità affermando di non aver visto nell'offerta di impiego, nel primo foglio-stipendio e nella prima scheda di informazioni personali atti che le recassero pregiudizio, in quanto era convinta, in base al vecchio articolo 4, n. 3, dello statuto, d'aver perso con il matrimonio l'eventuale diritto all'indennità di dislocazione. Per di più, essa aveva in corso con l'amministrazione una controversia concernente gli assegni familiari e desiderava portarla a termine prima di far valere le proprie pretese circa l'indennità di dislocazione.

Per quanto riguarda il secondo motivo di irricevibilità, la ricorrente sottolinea che la sua lettera del 16 gennaio 1975 non era una domanda ai sensi dell'art. 90, n. 1, dello statuto, bensì una semplice richiesta di informazioni. La Corte ha costantemente affermato che la lettera, con cui un dipendente attira l'attenzione dell'autorità competente su quelli che ritiene essere i suoi diritti, non costituisce una domanda, dalla cui data possa decorrere il termine del ricorso per carenza (ved. cause 56-72, Goeth-Van der Schueren, Racc. 1973, pag. 187; 31-72, Angelini, Racc. 1973, pag. 403; 51-72, Noé-Dannwerth, Racc. 1973, pag. 433, e 60-72, Campogrande, Race. 1973, pag. 489). Di conseguenza, la lettera del 24 gennaio 1975 non può costituire una decisione dell'amministrazione, di modo che la lettera del 27 maggio 1975, lungi dall'essere la conferma d'una precedente decisione, rappresenta in realtà la prima decisione adottata in materia. D'altra parte, anche se la lettera inviata dalla ricorrente il 16 gennaio 1975 fosse stata una domanda vera e propria, su di essa non avrebbe potuto certo pronunziarsi un capodivisione. Secondo l'allegato C della decisione' della Commissione relativa all'esercizio delle attribuzioni dell'autorità avente il potere di nomina, adottata a Bruxelles il 26 febbraio 1971 e pubblicata sul Corriere del personale n. 156 bis del 31 marzo 1971, tale competenza spetta esclusivamente alla Commissione.

Il divorzio della ricorrente, pronunziato il 13 novembre 1974 dall'ufficiale di stato civile, costituisce, in relazione al presente procedimento, un fatto nuovo. Nell'enumerazione dei fatti cui si ricollega la decorrenza del termine previsto dall'art. 90, n. 2, dello statuto non è incluso il fatto nuovo. Al contrario, lo statuto non fissa alcun termine per la presentazione della domanda di cui ali art. 90, n. 1. L'eccezione di irricevibilità per inosservanza dei termini sarebbe fondata solo se fosse provato che, verificatosi il fatto nuovo, la convenuta ha adottato e notificato alla ricorrente un provvedimento di rifiuto dell'indennità di dislocazione. Orbene, ciò non è avvenuto. È inutile richiamarsi, come fa la convenuta, alle sentenze Gunnella, Meganck, Kortner e altre: si tratta di cause nelle quali mancava il fatto nuovo. Non si può quindi far carico alla ricorrente d'aver tardato ad occuparsi dell'indennità di dislocazione. Del resto, la domanda del 27 gennaio 1975 è stata presentata entro tre mesi dal momento in cui s'è verificato il fatto nuovo.

Circa l'illegittimità degli artt 90 e 91 dello statuto, la ricorrente osserva che le discriminazioni in essi contenute violano diversi principi di diritto: il principio secondo cui «error communis non facit jus»; il principio dell'uguaglianza delle parti in ciò che concerne la prescrizione, principio riconosciuto dai codici napoleonici; il principio della parità dei termini, proprio di quasi tutte le legislazioni in materia di pubblico impiego; il principio generale dell'uguaglianza dei litiganti di fronte al giudice. Esse violano pure uno dei principi fondamentali della legislazione e del diritto inglese, compendiato nei broccardi: «equity will not suffer a wrong to be without a remedy» e «effect is to be given to both legal and equitable rights». Le discriminazioni fra l'amministrazione ed i suoi dipendenti sono sconosciute a molte legislazioni nazionali, e le norme interne in materia di pubblico impiego ignorano un sistema di termini diversi a seconda che si tratti dello Stato, nella sua veste di datore di lavoro, o di un pubblico impiegato. Il termine e la data a partire dalla quale le parti devono agire dovrebbero essere identici per entrambe: si dovrebbe cioè prendere in considerazione il giorno in cui l'autore della domanda è venuto a conoscenza del fatto su cui si fonda la richièsta di revisione. Il rimedio che la convenuta propone per ovviare alle discriminazioni di cui s'è detto, rimedio consistente nel ricorso per risarcimento dei danni, è poco soddisfacente, essendo assai difficile provare che l'infrazione compiuta dall'amministrazione è stata intenzionale e che l'errore, da cui l'atto era viziato, appariva evidente. La ricorrente, con l'avv. Victor Biel, del foro di Lussemburgo, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. Joseph Griesmar, in qualità d'agente, hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 6 maggio 1976. L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 26 maggio 1976.

5/7 La trasmissione del foglio mensile di stipendio ha l'effetto di far decorrere i termini d'impugnazione, qualora dal documento stesso risulti chiaramente la decisione adottata dall'amministrazione. Questa condizione è soddisfatta nella fattispecie. Le ulteriori comunicazioni della Commissione, in risposta alle domande presentate dalla ricorrente, hanno semplicemente confermato la precedente decisione e non possono quindi dare origine, a favore della ricorrente, ad una remissione in termini.

Con memoria incidentale depositata il 5 febbraio 1976, la convenuta ha sollevato, in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura, un'eccezione d'irricevibilità, per il fatto che il ricorso non sarebbe stato preceduto, entro il termine stabilito dall'art. 90, n. 2, dello statuto, da un reclamo amministrativo contro l'atto che recava pregiudizio alla ricorrente.

In proposito, la convenuta sostiene che, fin dal momento in cui questa veniva assunta alle dipendenze della Commissione, nel mese di settembre 1972, era stato deciso ch'essa non avrebbe percepito l'indennità di dislocazione, decisione di cui l'interessata era comunque venuta a conoscenza tramite il primo foglio mensile di stipendio e la prima scheda d'informazioni personali datata 7 novembre 1972.

Da parte sua, la ricorrente assume che l'atto lesivo, nei suoi confronti, era costituito dalla lettera 27 maggio 1975, con cui la direzione del personale della Commissione le confermava che, per mancanza dei requisiti posti dallo statuto, non poteva esserle attribuita l'indennità di dislocazione.

La ricorrente sostiene tuttavia che il suo divorzio, intervenuto il 13 novembre 1974, ed in seguito al quale i suoi due figli risultano a suo carico, costituisce un fatto nuovo per cui la questione dell'indennità di dislocazione andrebbe considerata sotto un aspetto diverso.

Indipendentemente dagli effetti che il verificarsi di un fatto nuovo del genere possa produrre in altre circostanze, il suddetto argomento non può essere accolto nella fattispecie, in quanto lo stato civile della ricorrente e la questione del se essa avesse o meno dei figli a carico non sono mai stati presi in considerazione dalla Commissione, né prima né dopo il divorzio, per motivare il rifiuto dell'indennità di dislocazione.

Va quindi ritenuto che la ricorrente non ha proposto, entro il termine statutario, alcun reclamo contro l'atto che le recava pregiudizio e che, perciò, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto, il ricorso è irricevibile.

11/13 La ricorrente è rimasta soccombente. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Tuttavia, a norma dell'art. 70 dello stesso regolamento, nelle cause promosse dai dipendenti delle Comunità, le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.