Corte giust. UE, Sentenza del 26 maggio 1982, causa 44/81

Gli antefatti, lo svolgimento della procedura, i mezzi e gli argomenti delle parti possono riassumersi come segue:

A norma degli artt. 5 e 7 della decisione del Consiglio 1o febbraio 1971, n. 71/66, relativa alla riforma del Fondo sociale europeo (GU L 28, pag. 15), con decisione 23 dicembre 1977 la Commissione approvava 4 contributi del Fondo sociale europeo a sostegno delle iniziative del Bundesanstalt für Arbeit nel settore «dell'industria dell'orologeria (adattamento all'elettronica al quarzo)» nonché della «disoccupazione giovanile».

Per ogni operazione venivano versati acconti. Dette operazioni dovevano rispettivamente svolgersi nei periodi 1o maggio 1977-30 aprile 1978, 16 dicembre 1977-31 agosto 1978, 1o gennaio 1978-31 agosto 1978 e 16 novembre 1977-31 agosto 1978. Eccettuata una parte dell'ultimo progetto, esse venivano tutte condotte integralmente a termine.

La domande relative al versamento del saldo dei contributi del Fondo sociale venivano presentate alla Commissione solo l'8 maggio 1980. Esse si riferivano ad una somma complessiva di 16928855,52 DM.

L'11 e il 15 luglio 1980 la Commissione comunicava al Governo della Repubblica federale di Germania che non le era possibile accogliere la domanda di versamento del saldo, in quanto essa non era stata presentata nel termine stabilito dall'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione 27 luglio 1978, n. 78/706, relativa a talune modalità amministrative di funzionamento del Fondo sociale europeo (GU L 238, pag. 20).

Nonostante un incontro, svoltosi il 29 settembre 1980, tra i responsabili della Commissione e quelli del Ministero del lavoro della Repubblica federale di Germania e nonostante i solleciti inviati il 6 ottobre 1980 e il 4 dicembre 1980 dal sottosegretario del Ministero federale del lavoro e degli affari sociali e dal presidente del Bundesanstalt für Arbeit onde ottenere il versamento dei saldi, il commissario Vredeling confermava, con lettera 10 dicembre 1980, il rifiuto della Commissione.

In una circolare del 16 dicembre 1980, spedita fra l'altro al Ministero del lavoro e degli affari sociali della Repubblica federale di Germania, la Commissione riaffermava che gli Stati membri erano decaduti dal loro diritto a percepire contributi al termine dei periodi stabiliti nella sua decisione 76/706 ed aggiungeva:

«I documenti giustificativi allegati alla domanda di pagamento che è stata ritenuta irricevibile potranno tuttavia servire per giustificare gli anticipi eventualmente versati, non ancora regolarizzati nell'ambito di un pagamento complementare se si tratta di un'operazione pluriannuale. Se nessuna domanda di pagamento è presentata al Fondo alla scadenza del termine summenzionato, ma sono stati versati anticipi, lo Stato membro dovrà fornire entro il termine di tre mesi i documenti giustificativi contemplati dall'art. 4, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 858/72. Altrimenti, si dovrà procedere al recupero integrale degli importi versati. Analogamente, qualora i documenti giustificativi prodotti nei due casi summenzionati non coprissero interamente gli anticipi già versati, si aprirà un procedimento di recupero per le eccedenze, preferibilmente mediante compensazione con un'altra pratica. I crediti non utilizzabili a causa del rifiuto opposto ad una domanda di pagamento saranno sbloccati dai servizi del Fondo e la pratica verrà archiviata. Lo stesso avverrà allorché, 18 mesi dopo la data del termine delle operazioni, non sarà stata presentata alcuna domanda di pagamento basata sull'approvazione di un progetto. Ad ogni modo, il rifiuto opposto ad una domanda di pagamento di saldo presentata tardivamente non può pregiudicare il (i) pagamento(i) complementare(i) già effettuato(i), a meno che la domanda di pagamento di cui trattasi metta in luce un saldo negativo implicante un rimborso. D'altro canto, a decorrere dal 1o gennaio 1981, dopo la scadenza del termine di 18 mesi, si terrà conto solo delle rettifiche implicanti una riduzione del contributo tempestivamente e validamente richiesto entro il suddetto termine.»

Con atto registrato in cancelleria il 20 febbraio 1981, il Governo della Repubblica federale di Germania e il Bundesanstalt für Arbeit hanno proposto a questa Corte un ricorso inteso alla condanna della Commissione a versare 16928855,52 DM e, in subordine, all'annullamento della decisione della Commissione 10 dicembre 1980. Con lo stesso atto il Governo della Repubblica federale di Germania ha chiesto inoltre l'annullamento della comunicazione fattagli dalla Commissione il 16 dicembre 1980.

Su istanza registrata in cancelleria il 17 giugno 1981 e con ordinanza della Corte in data 1o luglio 1981, l'Irlanda è stata ammessa ad intervenire a sostegno del Governo della Repubblica federale di Germania e del Bundesanstalt für Arbeit di Norimberga, ricorrenti.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, essa ha invitato la Commissione ad informarla per iscritto prima dell'udienza sulle procedure e sui termini — eventualmente di decadenza — contemplati nell'ambito del FEAOG e del Fondo regionale quanto alla presentazione, da parte degli Stati membri, di domande di pagamento di aiuti loro concessi dalla Comunità.

Il Governo della Repubblica federale di Germania e il Bundesanstalt für Arbeit di Norimberga concludono che la Corte voglia:

in via principale, condannare la Commissione a versare 16928855,52 DM al secondo ricorrente; in subordine, annullare la decisione 10 dicembre 1980 con cui la Commissione ha rifiutato di versare i saldi dovuti in base alla sua decisione 23 dicembre 1977.

Il Governo della Repubblica federale di Germania conclude inoltre che la Corte voglia:

annullare la comunicazione della Commissione 16 dicembre 1980 circa l'applicazione dell'art. 4 della decisione della Commissione 27 luglio 1978, n. 78/706/CEE, relativa a talune modalità amministrative di funzionamento del Fondo sociale europeo.

Il Governo irlandese si associa alle conclusioni dei ricorrenti.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

1. Respingere la pretesa principale di cui al primo capo del ricorso e dichiarare irricevibile la pretesa formulata in subordine. 2. Dichiarare irricevibile il secondo capo del ricorso. 3. Porre le spese a carico dei ricorrenti.

Per i ricorrenti, i titolari di un credito patrimoniale i quali intendano chiedere che venga soddisfatta l'obbligazione nei loro confronti devono avere la possibilità, secondo le disposizioni dell'art. 215 del Trattato CEE, di esperire direttamente un'azione intesa ad ottenere il pagamento. Come si evince dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di art. 215 del Trattato CEE, l'azione per ottenere il pagamento non è affatto subordinata alla condizione che venga previamente proposta ed accolta una domanda d'annullamento a norma dell'art.173 del Trattato CEE. Comunque, a titolo precauzionale, i ricorrenti osservano che, per il loro contenuto e per la loro forma, le lettere loro indirizzate dalla Commissione non possono venir considerate come atti di quest'ultima ai sensi dell'art. 173, 1o comma, del Trattato CEE. Obiettivamente dette lettere costituiscono un semplice rifiuto di pagamento che, secondo i principi generali del diritto, si configura come un fatto materiale e non come atto giuridico di per sé idoneo a produrre effetti giuridici.

Nel controricorso la Commissione sostiene che la domanda di pagamento si fonda su un'applicazione analogica dell'art. 215, 2o comma, del Trattato CEE. A suo giudizio, l'analogia consiste evidentemente nel fatto che invece di mirare al risarcimento di un danno, l'azione tende ad ottenere l'esecuzione di una prestazione non ancora fornita. Riguardo a questo particolare modo di agire, la Commissione precisa ch'essa non vi si opporrebbe se si trattasse dell'unico mezzo di cui dispongono i ricorrenti per fruire di una reale tutela giuridica; essa rifiuta, tuttavia, di estendere a questo tipo di ricorso la giurisprudenza della Corte in materia di art. 215, 2o comma, secondo la quale un ricorso fondato su questa disposizione non è subordinato ad un ricorso per annullamento o per carenza, nemmeno allorché questi sono possibili. Secondo la Commissione, detti ricorsi erario esperibili nella fattispecie e ciò implica l'irricevibilità dell'azione promossa dai ricorrenti. In proposito essa osserva che, da un lato, non si può escludere la possibilità di considerare le lettere con cui è stato rifiutato il versamento dei saldi richiesti come atti ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE, e quindi impugnabili con una domanda d'annullamento, anche se ammette che vi sono validi motivi per considerare dette lettere come meri comportamenti di fatto con i quali si constata la scadenza del termine e si richiama l'attenzione sulle conseguenze contemplate per questa ipotesi nella decisione della Commissione 27 luglio 1978 riguardante la gestione del Fondo sociale (GU L 238, pag. 20). D'altro canto, anche se dette lettere non vanno considerate come decisioni, sarebbe possibile, secondo la Commissione, instaurare un procedimento per carenza ai sensi dell'art. 175 del Trattato CEE.

Per controbattere le considerazioni della Commissione, i ricorrenti sostengono che l'azione per ottenere una somma di denaro o l'azione mirante a far condannare la convenuta a fornire una prestazione rappresenta, analogamente all'azione per risarcimento di cui all'art. 215 del Trattato CEE, un tipo di azione autonoma, indipendente e parallela rispetto al ricorso per annullamento e al ricorso per carenza. Un siffatto mezzo di impugnazione è d'altronde generalmente ammesso negli Stati membri per ottenere, in sede giurisdizionale, il pagamento di una somma dovuta. Solo in tal modo è possibile, del resto, la parità di tutela per i diritti patrimoniali scaturenti direttamente da un atto di diritto comunitario e per quelli di origine contrattuale ed extracontrattuale espressamente menzionati dall'art. 215 del Trattato CEE e, quindi, il rispetto del diritto di cui la Corte è garante a norma dell'art. 164 del Trattato CEE. Inoltre, solo il riconoscimento di un'azione autonoma per ottenere il pagamento può offrire una garanzia efficace del relativo diritto patrimoniale, senza dover ricorrere a sistemi tortuosi, difficili e complessi, implicanti la partecipazione di più istanze, come si verificherebbe se i ricorrenti avessero in primo luogo proposto un ricorso per annullamento o per carenza. I ricorrenti concludono che — pur se è possibile nella fattispecie un ricorso per annullamento o per carenza — poiché detti tipi di ricorso non garantiscono la stessa tutela giuridica offerta dal ricorso diretto mirante ad ottenere il pagamento, quest'ultimo non può considerarsi subordinato rispetto ai primi due.

Nella controreplica la Commissione sostiene che i ricorrenti disponevano di una effettiva tutela giuridica nell'ambito dell'azione per carenza contemplata dall'art. 175 del Trattato. Essa respinge l'dea secondo cui l'azione mirante ad ottenere una prestazione è un'azione autonoma. A suo giudizio, né il richiamo generale all'art. 164 del Trattato CEE, né la menzione della possibilità di tutela giuridica esistente in materia in tutti gli Stati membri sono pertinenti. Il Trattato CEE contempla infatti un sistema di impugnazione autonomo che non può venir integrato o ampliato mediante il ricorso a procedimenti contemplati nelle legislazioni nazionali. La Corte dispone infatti, in linea di massima, delle sole competenze che le sono state conferite dal Trattato ed è evidente che le parti contraenti di quest'ultimo non hanno considerato necessario prevedere un ricorso mirante ad ottenere una prestazione, quanto meno nei rapporti tra le istituzioni delle Comunità e gli Stati membri. La Commissione precisa d'altra parte che, se la Corte accertasse, nell'ambito di un ricorso per carenza, che la Commissione non ha adempiuto un'obbligazione pecuniaria, la Commissione assolverebbe il suo debito anche senza esservi condannata nell'ambito di un procedimento distinto, promosso mediante un ulteriore ricorso inteso ad ottenere il pagamento. Infine, secondo la Commissione, il principio della tutela effettiva invocato dalle ricorrenti implica indubbiamente che le disposizioni in materia di tutela non vanno interpretate in modo restrittivo; un'interpretazione non restrittiva non può però giustificare l'istituzione di un nuovo tipo di ricorso. La Corte ha peraltro espressamente riconosciuto, nelle cause 261 e 262/78 (Racc. 1979, pag. 3045) che un ricorso avente ad oggetto il pagamento di una somma dovuta in forza di un regime istituito mediante un atto della Comunità non può venir proposto in base agli artt. 178, e 215, 2o comma del Trattato CEE.

Relativamente a questa pretesa, formulata unicamente per il caso che, contrariamente all'opinione dei ricorrenti, fosse stato possibile esperire un'azione di annullamento a norma dell'art. 173 e detto mezzo di impugnazione escludesse l'azione intesa ad ottenere il pagamento, i ricorrenti sostengono che solo l'ultima lettera di rifiuto, datata 10 dicembre 1980, può considerarsi come atto della Commissione ai sensi dell'art. 173, 1o comma, del Trattato CEE. Le lettere dell'11 e 15 luglio 1980 non corrispondono, né per la forma né per il contenuto, ad un atto di questo tipo. Esse erano infatti indirizzate ad una determinata persona piuttosto che alla Rappresentanza permanente della Repubblica federale di Germania a Bruxelles oppure al Ministero federale del lavoro e degli affari sociali, avevano la forma di una semplice comunicazione ciclostilata, non indicavano affatto che, nella pratica di cui trattasi, la Commissione stessa oppure una persona a ciò regolarmente autorizzata avesse emanato una decisione, e non erano firmate dal direttore generale. Per quanto riguarda il loro contenuto, dette lettere rappresentavano un semplice rifiuto di pagamento, che andrebbe considerato come un semplice atto, in quanto, secondo i ricorrenti, i diritti patrimoniali derivanti dalla concessione di contributi risulterebbero privi di fondamento solo qualora venisse meno l'impegno di spesa, eventualità che non è menzionata nelle lettere del luglio 1980. Secondo i ricorrenti, dette lettere potevano venire intese come una comunicazione ordinaria nella gestione del Fondo, che rendeva necessario un esame più approfondito dei dati relativi alla domanda di pagamento. Questa impressione era stata corroborata dallo svolgimento successivo della discussione tra la Commissione e i rappresentanti dei ricorrenti. Questi ultimi potevano quindi a buon diritto pensare che la Commissione non avesse ancora emanato una decisione definitiva, tanto più che è conforme ai principi di una sana amministrazione adottare una siffatta decisione solo dopo aver fornito la possibilità allo Stato membro interessato di presentare il suo punto di vista. Solo la lettera del 10 dicembre 1980 può venire impugnata a norma dell'art. 173 del Trattato CEE, poiché questa lettera contiene un rifiuto definitivo di pagamento.

I ricorrenti sostengono tuttavia che la lettera 10 dicembre 1980 è la prima dichiarazione della Commissione nel corso dell'esame della pratica, dichiarazione con la quale si prendeva oggettivamente posizione e per effetto della quale veniva esclusa la possibilità di un ricorso per carenza. Stando così le cose, e qualora la Corte respingesse la pretesa principale dei ricorrenti, sarebbe necessario, onde evitare che, in contrasto col Trattato, si producesse una lacuna nella tutela giuridica, ammettere la possibilità che questa presa di posizione venga impugnata mediante ricorso per annullamento.

Nella controreplica la Commissione sostiene ch'essa non ha mai accettato, dopo aver spedito le lettere del luglio 1980, di partecipare a nuove trattative per un'eventuale modifica del suo atteggiamento. Il direttore del Fondo sociale europeo si è semplicemente dichiarato disposto a discutere del problema e, nell'ambito dei colloqui che si sono svolti, la Commissione ha reso noto in modo non equivoco ch'essa non era in grado di ritornare sulla decisione di rifiutare il pagamento. Le lettera del 10 dicembre 1980 conferma semplicemente questa situazione.

I ricorrenti sostengono anzitutto che, in considerazione della «ratio» delle disposizioni comunitarie relative al Fondo sociale, la Commissione non è competente a stabilire un inderogabile termine di decadenza. Ai sensi dell'art. 127 del Trattato CEE, le decisioni di merito circa l'impiego dei mezzi finanziari del Fondo, ivi comprese le disposizioni di attuazione, rientrano in linea di massima nella competenza del Consiglio, poiché questo articolo riserva al Consiglio la competenza ad adottare i regolamenti necessari per l'attuazione degli artt. 124-126. Dagli artt. 7 e 8 del regolamento n. 2893/77 e dall'art. 4 del regolamento n. 858/72, emanati dal Consiglio, risulta che la Commissione deve versare contributi qualora le condizioni stabilite dal Consiglio siano soddisfatte. Il regolamento del Consiglio n. 2396/71, sul quale è fondata la decisione 78/706, limita espressamente, all'art. 13, la competenza della Commissione ai provvedimenti necessari all'applicazione del regolamento d'attuazione adottato dal Consiglio. Orbene, il fatto che la Commissione proceda alla revoca di contributi già concessi, pur avendo lo Stato membro interessato fornito i documenti giustificativi delle spese impegnate, non costituisce, dal punto di vista sostanziale, un provvedimento d'attuazione del regolamento n. 2396/71 del Consiglio, bensì un atto relativo all'attuazione dell'art. 127 del Trattato, riservato alla competenza del Consiglio. Qualsiasi deroga a questa norma dovrebbe essere espressamente contemplata nella normativa emanata dal Consiglio, come dimostra l'art. 4 del regolamento del Consiglio n. 858/72 che disciplina, stabilendo in proposito condizioni chiaramente definite, la competenza della Commissione a ridurre o a non effettuare il versamento dei contributi. Infine, i ricorrenti sottolineano che, a loro parere, la questione del se diritti patrimoniali spettanti in relazione a contributi per operazioni di cui si può provare la regolare realizzazione possano venir meno per il solo motivo che il termine per la presentazione dei documenti giustificativi non è stato rispettato, è una questione di principio talmente importante da dover comunque essere riservata al Consiglio.

D'altro canto, l'opinione della convenuta secondo cui il termine di cui trattasi è un termine inderogabile di decadenza non è corroborata né dal tenore dell'art. 4 né dalla collocazione di questa norma nella decisione della Commissione 78/706. Al contrario, secondo i ricorrenti, il tenore dell'art. 4, n. 1, indica piuttosto che si tratta di una norma dispositiva e questa impressione è ulteriormente corroborata dal preambolo della decisione 78/706, nonché dal fatto che all'art. 2 di questa disposizione è espressamente contemplata la conseguenza dell'inosservanza del termine ivi menzionato. Per i ricorrenti, se all'intervento della Commissione fosse stata collegata, nell'art. 4, una sanzione così grave come un termine inderogabile di decadenza, ciò avrebbe dovuto risultare espressamente dalla disposizione (come avviene per l'art. 2) o quanto meno dal preambolo della decisione.

Inoltre, l'interpretare l'art. 4 della decisione 78/706 nel senso che detto articolo stabilisce un termine inderogabile di decadenza sarebbe incompatibile con la finalità perseguita, e non pertinente, tenuto conto della materia considerata, in quanto sfavorirebbe i beneficiari dei contributi del Fondo che effettuano i conteggi in modo particolarmente minuzioso, nell'interesse del Fondo, e potrebbe indurre gli Stati membri a incassare il massimo, anche qualora sia prevedibile che tutti gli stanziamenti concessi inizialmente non verranno utilizzati.

Ad ogni modo, secondo i ricorrenti, l'art. 4 della decisione 78/706, data la sua scarsa chiarezza, poteva venir inteso come norma dispositiva e l'interpretarlo ora come norma che stabilisce un inderogabile termine di decadenza violerebbe il legittimo affidamento che le ricorrenti potevano fare sulla portata di detta disposizione. E ciò tanto più che, per le operazioni concluse anteriormente al 1o gennaio 1978, la Commissione ha più volte prorogato i termini per la presentazione delle domanda di pagamento.

Infine, i ricorrenti sostengono che interpretare la disposizione di cui trattasi nel senso ch'essa fissa un termine inderogabile di decadenza costituisce violazione del principio di proporzionalità, poiché la finalità perseguita, cioè l'accelerazione del procedimento, potrebbe essere realizzata con mezzi meno gravosi, ad esempio mediante una norma dispositiva che, pur ammettendo deroghe obiettivamente motivate, non impedirebbe certo di rifiutare il pagamento in caso di arbitraria inosservanza del termine. I ricorrenti fanno peraltro osservare che il rischio di arbitraria inosservanza del termine è minimo, poiché qualsiasi beneficiano di un contributo del Fondo ha interesse a farsi rimborsare le spese appena possibile, onde ridurre gli oneri e gli interessi cui deve far fronte.

La Commissione respinge il complesso degli argomenti svolti dai ricorrenti per dimostrare l'illegittimità del suo comportamento.

Per quel che riguarda più particolarmente la competenza della Commissione a stabilire un termine di decadenza, questa fa osservare che, a suo parere, l'art. 4 della propria decisione 78/706 rappresenta la pietra miliare di una riforma apportata al Fondo sociale, riforma che ha lo scopo di contenere l'ammontare dei crediti stanziati per ogni Stato membro, e quindi ancora utilizzati, e di evitare che essi si accumulino in modo eccessivo; ciò al fine di soddisfare le esigenze espresse nelle decisioni politiche in materia di bilancio e di impedire che vengano compromesse l'efficacia e la funzionalità dei provvedimenti nel loro complesso. La disposizione relativa al termine di cui all'art. 4 della decisione contestata è stata d'altronde accolta favorevolmente dai rappresentanti degli Stati membri al momento della sua adozione ed ha effettivamente fatto sì che si utilizzassero i crediti al 71,8% nel 1979 ed al 100% nel 1980. L'incidenza dell'istituzione dei termini controversi risulta peraltro dalla seguente tabella:

Impegni In % rispetto all'esercizio precedente Residui di impegni anteriori In % rispetto all'esercizio precedente 1977 616,63 — 953,37 — 1978 568,08 — 7,87 1221,15 + 28,09 1979 774,45 + 36,32 1341,00 + 9,81 1980 1014,22 + 30,96 1399,88 + 4,24

La Commissione insiste sul freno così posto all'aumento di un residuo di impegno che avrebbe probabilmente reso l'autorità di bilancio meno incline ad inscrivere in bilancio nuovi stanziamenti e che, data la necessità di dare esecuzione ad una parte degli impegni precedenti, avrebbe bloccato a priori una parte delle autorizzazioni di pagamento, con una riduzione del margine finanziario disponibile all'inizio di ogni esercizio. La Commissione conclude quindi che l'istituzione di un termine le ha consentito di concludere prima dell'inizio dell'esercizio 1981 un gran numero di operazioni e di creare un clima favorevole a nuove iniziative del Fondo sociale.

Fissando detto termine, essa ha perfettamente adempiuto la missione che le è conferita dall'art. 13 del regolamento del Consiglio n. 2396/71 vale a dire quella di «adottare i provvedimenti necessari all'esecuzione delle norme stabilite dal presente regolamento». La Commissione può senz'altro esercitare questa facoltà, che rientra nell'ambito dei compiti affidatile dall'art. 155, 1o trattino, del Trattato CEE, non limitati dall'art. 127 del Trattato CEE e attribuitile dal Consiglio nell'ambito dell'art. 155, 4o trattino, del Trattato CEE.

Infine, la Commissione sostiene che il richiamo fatto dai ricorrenti alla facoltà, espressamente riconosciuta alla Commissione, di ridurre o di annullare crediti qualora vengano constatate irregolarità o modifiche nelle operazioni considerate (art. 4 del regolamento del Consiglio n. 2894/77) non consente di concludere, a contrario, che la Commissione abbia illecitamente imposto un termine che potesse rendere irricevibile una domanda di versamento del saldo di un contributo. Siffatto termine riguarda infatti la regolare conclusione di operazioni e quindi, sotto questo aspetto, non presenta alcuna analogia con la disciplina ricordata dai ricorrenti.

Per quel che riguarda la corretta interpretazione dell'art. 4 della decisione 78/706, la Commissione ritiene che si tratti di una delle numerose disposizioni di diritto comunitario in materia di termini le cui conseguenze non possono arguirsi se non mediante interpretazione. Lo spirito e la finalità di queste disposizioni consentono di volta in volta di determinare chiaramente le conseguenze di un'inosservanza dei termini. Nella fattispecie, la cronistoria della disposizione porta a concludere che un'arbitraria inosservanza del termine non può rimanere priva di conseguenze, ma deve invece implicare che non vengano prese in considerazione le richieste di pagamento tardive.

Per la Commissione, gli Stati membri non potevano ingannarsi quanto al senso di queste disposizioni. D'altronde, essa osserva che solo un termine inderogabile di decadenza, poteva indurre gli Stati membri a fare il necessario per accelerare il disbrigo delle pratiche relative agli aiuti finanziari per le operazioni iniziate. Se la norma che fissa il termine avesse avuto carattere semplicemente dispositivo, in caso di inosservanza da parte degli Stati membri la Commissione avrebbe disposto, come sanzione, soltanto del procedimento per infrazione, che è troppo complicato per poter essere attuato efficacemente.

Infine, l'esistenza di un termine di decadenza non impedisce alla Commissione di tener conto di circostanze eccezionali, a condizione che queste difficoltà le vengano segnalate tempestivamente, vale a dire prima della scadenza del termine.

La Commissione, ritenendo quindi che gli Stati membri non potevano, date le circostanze, ingannarsi sulla portata del termine stabilito dall'art. 4 della sua decisione, considera infondato l'argomento tratto dalla violazione del principio del legittimo affidamento.

Per quanto riguarda l'eventuale violazione del principio di proporzionalità, la Commissione osserva che, a suo avviso, un termine di 18 mesi — come quello contemplato dalla disposizione in questione — costituisce per qualsiasi organo amministrativo statale in normali condizioni di funzionamento un margine di tempo sufficiente, se non addirittura sovrabbondante, dopo il termine delle operazioni, per presentare i bilanci definitivi delle stesse. Poiché, d'altra parte, gli Stati membri hanno la possibilità di segnalare alla Commissione, prima della scadenza del termine, i problemi particolarmente gravi che essi devono risolvere, non vi è motivo di ritenere che il termine di cui all'art. 4 della decisione 78/706 violi il principio della proporzionalità.

La Commissione sottolinea infine che, se per operazioni concluse entro il 1o gennaio 1978 essa ha adeguato i termini secondo la decisione 78/706 ed ha infine concesso proroghe per la comunicazione di taluni dati — ma non, tuttavia, per la presentazione di domande — non vi è motivo di ravvisare in questo comportamento una deroga alla disciplina contenuta dall'art. 4 della decisione 27 luglio 1978.

Nella replica i ricorrenti insistono anzitutto sul fatto che la loro domanda non si fonda su un comportamento illegittimo della Commissione, bensì sulle decisioni di approvazione emanate dalla Commissione il 23 dicembre 1977, di cui i ricorrenti chiedono l'esecuzione. A loro parere, spetta quindi alla Commissione provare il suo diritto di rifiutare parzialmente il versamento dei contributi concessi, mentre le operazioni di cui trattasi sono state incontestabilmente portate a buon fine e tutte in modo regolare. I ricorrenti ribattono poi ai vari argomenti su cui la Commissione imposta la sua difesa.

Per quel che riguarda la competenza della Commissione a stabilire un termine di decadenza, i ricorrenti ritengono che, una volta stanziati i crediti, la Commissione non può far altro che attenersi alle modalità di esecuzione dettagliatamente stabilite dal Consiglio, giacché, in linea di principio, al richiedente che ha ottenuto l'approvazione per l'intervento del Fondo sociale relativamente ad un'operazione da lui progettata devono venire rimborsate le spese sostenute per la regolare esecuzione dell'operazione nei limiti dei contributi a tal fine stanziati dal Fondo.

In questo contesto, l'art. 13 del regolamento del Consiglio n. 2396/71, che conferisce una facoltà alla Commissione, non può intendersi come una norma che le conferisca una competenza generale ad adottare qualsiasi provvedimento complementare da essa ritenuto necessario. Questa facoltà si distingue quindi da quella contemplata all'art. 155 del Trattato CEE, norma che riserva al Consiglio, il quale se ne è d'altronde avvalso, la competenza ad adottare qualsiasi decisione relativa al Fondo, anche per quel che riguarda la disciplina dei dettagli. La Commissione non può quindi, in questo settore, stabilire termini di prescrizione e di decadenza che, pur costituendo elementi formali, hanno l'effetto di limitare sostanzialmente la situazione giuridica di chi fruisce del contributo ed incidono sulla portata sostanziale delle norme adottate dal Consiglio, che la Commissione, al pari degli Stati membri, non ha alcuna facoltà di modificare. I ricorrenti sottolineano pure che, spettando al Consiglio, per espressa disposizione dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 2894/77 disciplinare la riduzione dei contributi per le operazioni che non risultino regolarmente concluse, spetta a fortiori allo stesso Consiglio decidere circa la soppressione dei contributi per le operazioni portate a termine regolarmente. Per quel che riguarda la necessità di stabilire un termine di prescrizione onde evitare che i crediti stanziati vengano immobilizzati per un tempo eccessivo, ed infine non vengano utilizzati, i ricorrenti sostengono che questo elemento, se è sufficiente a dimostrare l'utilità di un siffatto termine, non dimostra che questo sia il mezzo adeguato per perseguire tale finalità, e soprattutto non può attribuire alla Commissione alcun potere d'intervento in un settore che il Consiglio si è espressamente riservato. Al contrario, la fissazione di un termine, se deve effettivamente venir considerata come una «pietra miliare» della riforma del Fondo sociale, non può rientrare nella competenza della sola Commissione.

Ad ogni modo, i ricorrenti sostengono che la Commissione non ha dimostrato il nesso causale a suo avviso esistente tra la fissazione di un termine e la limitazione dei crediti stanziati, né, a fortiori, il nesso tra la fissazione di un termine e la realizzazione delle finalità di natura politico-sociale del Fondo. Essi assumono in particolare che il 1978 è stato un anno di transizione non rappresentativo, che la riduzione della percentuale degli stanziamenti non ancora utilizzati può anche spiegarsi con altri miglioramenti procedurali e soprattutto con la pressione esercitata dall'onere degli interessi gravanti sugli Stati membri qualora vi siano ritardi nel rendimento dei conti e, infine, che non si vede come lo scopo essenziale del Fondo (che, secondo la Commissione, consiste nella realizzazione delle finalità di natura politico-sociale) potrebbe essere realizzato, se non vengono versati i già concessi contributi, per il solo motivo che uno Stato membro ha effettuato i controlli contabili su un'operazione che fruisce dei contributi del Fondo e che è stata regolarmente conclusa, entro un termine che superava certo, ma di poco, quello fissato dalla Commissione.

I ricorrenti ribadiscono inoltre che il termine stabilito dalla Commissione va inteso, considerandolo sullo sfondo di tutto il sistema, come un termine non avente carattere inderogabile, la cui inosservanza per motivi giustificati non può incidere sui diritti di coloro che chiedono i contributi. Con questa interpretazione si spiega come sette Stati membri su nove abbiano superato questi termini e ciononostante abbiano presentato richieste di versamento di saldi. A sostegno della loro interpretazione, i ricorrenti invocano il tenore dell'art. 4, come pure il fatto che, quanto meno agli inizi, la Commissione ha prorogato il termine; la possibilità — prospettata dalla lettera 16 dicembre 1980 — di prendere in considerazione i documenti presentati dopo la scadenza del termine per giustificare anticipi non ancora regolarizzati; l'incompatibilità, con l'intero sistema, della politica di danneggiare richiedenti i quali, pur non osservando rigorosamente il termine, vagliano con particolare accuratezza la loro legittimazione a riscuotere saldi; il fatto che non sarebbe conforme al principio di proporzionalità escludere dai contributi operazioni regolarmente concluse, anche qualora il ritardo sia obiettivamente motivato, ed il fatto che il principio della certezza del diritto impone che l'istituzione di un termine da cui può dipendere l'esistenza di un diritto implica che si enuncino pure espressamente e chiaramente, nella norma stessa, le conseguenze che ne scaturiscono per gli interessati (sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69, Race. 1970, pag. 661). I ricorrenti ricordano inoltre che la loro fiducia nell'esatteza di questa interpretazione è ulteriormente stata rafforzata dalla richiesta di informazioni della Commissione del 9 maggio 1980 e dall'accettazione di trattative durante il secondo semestre 1980. I ricorrenti osservano pure che vi è contraddizione negli argomenti della Commissione, in quanto essa considera il termine di 18 mesi come un termine tassativo di prescrizione, affermando tuttavia di avere un potere discrezionale in base al quale essa può accettare ancora richieste qualora ciò sia giustificato dalle circostanze del caso. Per quel che riguarda l'argomento della Commissione secondo il quale detta flessibilità presuppone la conoscenza dei motivi del ritardo prima che sia scaduto il termine, essi sottolineano che la Commissione era al corrente delle difficoltà da loro incontrate prima dell'autunno 1980, poiché dette difficoltà scaturiscono essenzialmente dal fatto che è prescritta una contabilità separata per tutti i soggetti che fruiscono dei contributi del Fondo; inoltre, i ricorrenti avevano ripetutamente proposto alla Commissione a titolo di prova, una combinazione di risultati di bilancio e di statistiche ufficiali; il problema del conteggio separato per ciascun beneficiario ha costituito oggetto di discussioni dinanzi al Bundesanstalt dal 5 al 7 aprile 1976 e, infine, il problema della liquidazione dei conti è stato discusso con il direttore responsabile del Fondo sociale il 2 febbraio 1977 a Norimberga. Inoltre, secondo i ricorrenti, non ha alcuna importanza, sotto l'aspetto giuridico, che i motivi del ritardo siano comunicati prima o dopo la scadenza del termine. Il solo punto determinante è quello di sapere se il ritardo sia giustificato o meno.

Comunque, e indipendentemente dal modo in cui va inteso il termine di prescrizione (termine di prescrizione che lascia un certo potere discrezionale alla Commissione o termine di prescrizione tassativo), i ricorrenti ritengono che questo termine sia illegittimo. Per essi, nel primo caso il termine è incompatibile con la certezza del diritto, la quale esige che un termine sia prestabilito dal legislatore comunitario. In proposito essi si richiamano alla summenzionata sentenza nella causa 41/69. Un termine di prescrizione tassativo sarebbe altrettanto illegittimo, in quanto viola il principio di proporzionalità, è troppo breve, come è stato dimostrato dal fatto che quasi nessuno degli Stati membri è stato in grado di rispettarlo, viola il principio della tutela del legittimo affidamento poiché i ricorrenti, non avendo ricevuto comunicazioni in senso contrario, potevano ritenere che questo termine fosse derogabile e, infine, è stato fissato da un'istituzione che non era competente a statuire in materia.

Nella controreplica, la Commissione sottolinea che le ampie competenze amministrative che le sono conferite dall'art. 13 del regolamento del Consiglio n. 2386/71 vanno apprezzate alla luce dei principali obiettivi del Fondo sociale, nonché in base al tenore letterale della norma di delega. Indubbiamente questa norma non autorizza la Commissione ad adottare qualsiasi misura ch'essa ritenga idonea o necessaria a completare il regime in vigore, ma limita la sua funzione all'emanazione delle norme necessarie per la gestione del Fondo. La fissazione dei termini di decadenza e di prescrizione è precisamente necessaria alla buona gestione del fondo, come d'altra parte ha dichiarato la Corte nella sentenza 30 novembre 1972 (causa 32/72, Race. 1972, pag. 1181) nonché nella sentenza 16 dicembre 1976 (causa 45/76, Racc. 1976, pag. 2043).

Per quel che riguarda il raffronto con l'art. 4, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 2894/77, la Commissione osserva che le due ipotesi non sono comparabili. L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 2894/77 riguarda l'intero contributo mentre nella disposizione impugnata dai ricorrenti si contempla solo il saldo del sussidio concesso. L'elemento decisivo è la natura giuridica dei termini di procedura, che non è legata alla valutazione del diritto sostanziale.

Quanto alla necessità e all'opportunità di fissare il termine contestato al fine di garantire la regolarità della gestione del Fondo sociale, la Commissione ribadisce che la situazione si è radicalmente migliorata in seguito alla modifica del sistema di gestione, nel cui ambito l'istituzione del termine di 18 mesi costituisce uno degli elementi essenziali. Il successo dei provvedimenti adottati è comprovato dal fatto che nel 1980 il volume dei pagamenti complementari e dei pagamenti definitivi è stato di 250 milioni di unità di conto contro 152 milioni dell'anno precedente, e inoltre dal fatto che nello stesso intervallo di tempo l'importo dei contributi annullati è salito da 9,3 a 150 milioni di unità di conto. Per quanto riguarda la durata del termine stabilito, la Commissione osserva che dal 1o agosto 1980 al 31 maggio 1981 essa è stata in grado di effettuare entro i termini previsti 511 pagamenti definitivi, 36 dei quali riguardavano richieste di saldi presentate dalla Germania, e non ha constatato ritardi da parte di Stati membri se non in due casi nel settembre del 1981 ed uno solo nel mese di ottobre (del resto di lievissima entità). Ne consegue che la rigorosa applicazione del termine da parte della Commissione ha avuto l'effetto di costringere le amministrazioni degli Stati membri ad adattarsi a questa prassi. La Commissione non ritiene che questa accelerazione sia dovuta alla pressione esercitata dai tassi di interesse, in quanto non risulta di regola che le grandi amministrazioni ispirino anzitutto la loro condotta a principi economici. Ancora oggi, peraltro, un numero piuttosto grande di anticipi non è stato reclamato, nonostante la pressione esercitata dai tassi di interesse. Del resto, osserva la Commissione, un alto tasso di interesse potrebbe anche indurre a conservare le somme riscosse in eccedenza il più a lungo possibile.

Per quel che riguarda la natura del termine stabilito dall'art. 4 della decisione 78/706, la Commissione, dopo aver sottolineato che l'inosservanza di un termine non fornisce alcun indizio circa il relativo modo di vedere degli Stati membri che non rispettano detto termine, e che, comunque, allorché si deve interpretare una disposizione di diritto comunitario, l'orientamento degli Stati membri è irrilevante, osserva che la decadenza, ammessa d'altronde da cinque Stati membri e da tutti intesa come tale, quanto meno dall'ottobre 1980, può desumersi dal contesto delle disposizioni relative al termine e dalla definizione della funzione ch'esse svolgono nell'ambito del sistema di gestione del Fondo. In proposito, essa rinvia alla sentenza della Corte 30 novembre 1971 (causa 32/72, Racc. 1972, pag. 1181).

Indubbiamente la fissazione del termine di cui trattasi per l'esecuzione del pagamento dei saldi non ha lo scopo di svantaggiare gli Stati membri particolarmente scrupolosi nel controllo delle operazioni. La Commissione ritiene, però, che contare sul fatto che un termine istituito nell'ambito di un regime generale di gestione possa rimanere senza conseguenze giuridiche, vale a dire assumere l'atteggiamento dei ricorrenti, non può essere ritenuto, data l'esperienza degli Stati membri in materia, un comportamento degno di tutela.

Per quanto riguarda la censura, mossale dai ricorrenti, di volersi arrogare un potere discrezionale che le consentirebbe di concedere ad libitum, in determinati casi, deroghe al termine in questione, la Commissione ricorda che essa si è soltanto dichiarata disposta, tenuto conto della giurisprudenza della Corte, a prendere in considerazione casi di forza maggiore od altre circostanze obiettivamente inevitabili.

Infine, quanto all'argomento basato sulla complessità dell'attuale sistema di gestione, la Commissione osserva che non è il caso di valutare, nella fattispecie, se questo sistema sia eccessivamente complicato e non possa venir sostituito da un sistema più semplice. I provvedimenti attuali sono stati adottati dopo aver consultato gli esperti degli Stati membri e la Commissione tenta di conformarsi il più rigorosamente possibile alle disposizioni vigenti. Per quanto riguarda più particolarmente il controllo delle singole operazioni, esso è necessario onde accertare che l'operazione che fruisce di un contributo presenta effettivamente le caratteristiche delle operazioni che il Fondo sociale intende promuovere.

I mezzi dedotti a sostegno della pretesa fatta valere in subordine sono identici a quelli dedotti a sostegno della pretesa principale. Basterà, quindi, far rinvio alle considerazioni esposte in precedenza.

A giudizio del ricorrente, con lettera 16 dicembre 1980 l'amministrazione del Fondo ha adottato una serie di disposizioni che vanno notevolmente oltre l'ambito dell'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706 e che sono evidentemente destinate a disciplinare nel loro complesso ed in modo esauriente le conseguenze dell'inosservanza del termine di cui trattasi. Esso ne conclude che detta lettera è destinata a disciplinare in modo vincolante il comportamento degli Stati membri e costituisce quindi un atto della Commissione ai sensi dell'art. 173 del Trattato, atto che, pur non essendo stato adottato nelle forme contemplate dall'art. 189 del Trattato, è impugnabile.

La Commissione sostiene, dal conto suo, che la circolare emanata dal direttore competente per l'amministrazione del Fondo sociale il 16 dicembre 1980 non può venir considerata un atto normativo. Detta lettera è stata preceduta da altre due lettere in data 28 aprile 1979 e 29 febbraio 1980, di contenuto identico, riguardanti il termine di 18 messi istituito dalla decisione della Commissione n. 70/706. Dette lettere costituiscono al massimo comunicazioni relative al comportamento del loro autore, ma non comportano effetti giuridici diretti per gli Stati membri ai quali sono destinate. Esse illustrano il modo in cui la Commissione interpreta le disposizioni vigenti.

Più particolarmente, la lettera 16 dicembre 1980 è stata ritenuta necessaria per far comprendere gli effetti della scadenza del termine sotto il profilo amministrativo. La circolari di questo tipo rispondono alla prassi comune delle amministrazioni di tutti gli Stati membri e nessuno le considererebbe provvedimenti impugnabili. Soli atti impugnabili sono le decisioni individuali emanate successivamente alle circolari.

Nella, replica il ricorrente sostiene che la circolare descrive varie fasi del procedimento amministrativo in una forma dalla quale traspare contemporaneamente l'auspicio e l'implicito invito agli Stati membri a conformare il loro comportamento al tenore del documento. La circolare stabilisce quindi una disciplina che non si può evincere dalle norme esistenti e che quindi pone gli Stati membri dinanzi ad una nuova situazione per quanto riguarda il procedimento amministrativo. Il ricorrente ne trae la conclusione che, dato che in pratica il documento obbliga gli Stati membri a conformarsi a questa nuova disciplina, è la circolare stessa che lede direttamente gli Stati membri, senza dover attendere le decisioni individuali susseguenti. Il ricorrente ha quindi un incontestabile interesse ad agire per l'annullamento di detta circolare.

Nella controreplica, la Commissione ribadisce che la circolare impugnata non contiene nuove norme che possono venire impugnate, ma soltanto l'interpretazione delle disposizioni vigenti.

Il ricorrente fa una distinzione tra i vari problemi trattati nella circolare:

Per quel che riguarda il termine tassativo di prescrizione fissato nel primo paragrafo della lettera, esso fa rinvio alle considerazioni esposte nell'ambito del primo capo del ricorso. Per quel che riguarda la disciplina relativa agli acconti già versati, esso ritiene che questa si risolva in un trattamento discriminatorio in quanto, nonostante l'inosservanza dei termini, tutti gli acconti possono venire conservati se sono già stati computati nell'ambito del versamento complementare oppure se possono ancora essere liquidati in base a documenti giustificativi da presentare; perciò, secondo il ricorrente, in definitiva, la perdita della sovvenzione del Fondo, in caso di inosservanza del termine, dipende dagli acconti versati. Chi abbia presentato in ritardo una domanda di pagamento ed abbia percepito acconti di maggior entità viene dunque trattato meglio del richiedente che abbia riscosso acconti di minore entità perché ha limitato le sue richieste a somme più vicine alla realtà. Il ricorrente ne conclude che la disciplina in questione implica uno sviamento di potere e non è nemmeno compatibile con lo spirito e la finalità della normativa riguardante il Fondo sociale, in quanto stimola gli interessati a chiedere più del necessario. È stato inoltre commesso sviamento di potere per il fatto che l'amministrazione del Fondo è disposta a convalidare versamenti d'acconti anche qualora non sia stata presentata alcuna domanda per il versamento del saldo, il che si risolve nel trattare più severamente chi, pur avendo lasciato scadere il termine di 18 mesi, ha comunque regolarmente tenuto la contabilità e presentato documenti giustificativi per la sua domanda di pagamento, rinunziando però agli acconti, che non colui che ha richiesto acconti e non ha presentato alcuna domanda di pagamento del saldo. L'annullamento dell'impegno di spesa allorché la domanda di versamento del saldo non viene presentata nel termine stabilito è incompatibile con l'art. 8 del regolamento n. 2396/71 e non è previsto dal regolamento finanziario che il Consiglio ha adottato in base a questa norma. L'ultimo paragrafo della lettera riguarda la rettifica delle domande presentate entro i termini e dichiara che detta rettifica non è consentita al responsabile dell'operazione, mentre la Commissione si riserva il diritto di ripetere quanto eventualmente già versato in eccedenza senza essere obbligata a rispettare alcun termine. Secondo la prassi finora seguita dalla convenuta, gli operatori interessati potevano modificare le domande di pagamento e questa possibilità è stata spesso sfruttata, poiché in molti casi il termine fisso non era affatto adeguato. Questa nuova disciplina è assurda e viziata da sviamento di potere in quanto esclude radicalmente che si possa tener conto della struttura particolare di una determinata operazione e delle difficoltà oggettive che possono essere connesse alla chiusura dei conti in un determinato caso. Essa fa sì che i richiedenti i quali compiono verifiche particolarmente accurate o'che incontrano speciali difficoltà a motivo della speciale struttura dei provvedimenti nazionali, risultino sfavoriti senza alcuna obiettiva giustificazione rispetto ad altri che, per circostanze particolarmente favorevoli o tenendo una condotta meno scrupolosa, presentano in tempo utile le domande di pagamento del saldo. Il ricorrente sostiene infine che vi è violazione dell'obbligo di motivazione. Nel controricorso la Commissione si limita a sottolineare che, pur supponendo, come fa il ricorrente, che la circolare impugnata sia all'origine di comportamenti abusivi degli Stati membri richiedenti, ciò non costituirebbe, anche qualora la circolare fosse un atto impugnabile, motivo di annullamento.

Nelle sue osservazioni, il Governo irlandese sottolinea anzitutto che il procedimento promosso dai ricorrenti contro la Commissione delle Comunità europee solleva questioni di principio identiche a quelle sorte in occasione di una domanda irlandese indirizzata al Fondo sociale europeo relativamente all'importo di 702905,75 £ che costituiva il saldo del credito d'intervento dovuto per quattro programmi del Fondo sociale. Il Governo irlandese si associa agli argomenti ed ai mezzi dedotti dai ricorrenti a sostegno delle loro conclusioni, che esso condivide.

A suo parere, riconoscendo che i progetti tedeschi potevano fruire dell'intervento del Fondo sociale europeo, la Commissione si è impegnata ad adempiere all'obbligazione di corrispondere gli importi richiesti agli interessati che avessero portato a termine le operazioni positivamente. In subordine, pur nell'ipotesi in cui si ritenesse che l'approvazione dei progetti di cui trattasi da parte della Commissione non facesse sorgere un'obbligazione a carico della Comunità, l'interveniente ritiene che una obbligazione (extracontrattuale) di effettuare i pagamenti sia sorta per effetto dell'approvazione, da parte della Commissione, dei regolamenti in materia e in base al loro contenuto.

Quanto al termine di 18 mesi stabilito dalla Commissione, il Governo irlandese ritiene ch'esso non dovrebbe applicarsi. Il relativo provvedimento sarebbe infatti viziato da incompetenza, violazione delle finalità e degli obiettivi del Fondo sociale, violazione del legittimo affidamento e del principio della proporzionalità, come esposto dai ricorrenti. Inoltre, detto Governo sostiene che la Commissione, mentre formalmente ha posto un termine per la presentazione della domanda di pagamento di saldi, in realtà ha emanato una norma con effetto retroattivo. Le richieste irlandesi e una delle richieste tedesche riguardano infatti progetti portati a termine prima della pretesa modifica legislativa insita nella decisione della Commissione 78/706. Emanando quindi una legge retroattiva, la Commissione contravviene ad un principio fondamentale di diritto, comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri. In proposito il Governo irlandese si richiama alle conclusioni dell'avvocato generale Mayras nella causa 158/78 (Racc. 1979, pag. 1103) e alle conclusioni dell'avvocato generale Reischl nella causa 53/75 (Race. 1975, pagg. 1658 e 1659).

Le ricorrenti, rappresentate dall'avv. Sedemund, il Governo irlandese, rappresentato dal sig. E. P. Fitzsimons, Senior Counsel, e la Commissione, rappresentata dal sig. M. Hilf, membro del suo ufficio legale, hanno svolto difese orali all'udienza del 26 febbraio 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 marzo 1982.

Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 20 febbraio 1981, il Governo della Repubblica federale di Germania e il Bundesanstalt für Arbeit hanno promosso un ricorso mirante con la prima domanda, in via principale, a far condannare la Commissione a versare l'importo di DM 16928855,52 dovuto in forza della decisione della Commissione 23 dicembre 1977, con cui si concedevano quattro contributi del Fondo sociale ad iniziative del Bundesanstalt für Arbeit e, in subordine, a far annullare, in forza dell'art. 173, 1o comma, del Trattato CEE, la decisione della Commissione 10 dicembre 1980 con cui si rifiutava il versamento di detto importo.

La seconda domanda, proposta dal Governo della Repubblica federale di Germania a norma dell'art. 173, 1o comma, del Trattato CEE, tende a sua volta a far annullare la comunicazione della Commissione 16 dicembre 1980, vertente sull'applicazione dell'art. 4 della decisione della Commissione 27 luglio 1978, n. 78/706, relativa a talune modalità amministrative del funzionamento del Fondo sociale europeo (GU L 238, pag. 20).

Con questo ricorso, i ricorrenti contestano in sostanza il rifiuto della Commissione di accogliere richieste di versamento dei saldi dei contributi concessi dal Fondo sociale, rifiuto motivato col fatto che le relative domande sono state presentate dopo la scadenza del termine di 18 mesi contemplato dall'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione n. 78/706.

I ricorrenti sostengono che, in una situazione come quella in cui si trovano, cioè quali beneficiari di un contributo loro concesso mediante decisione della Commissione, il mancato versamento dell'importo li legittima ad agire per ottenerne il pagamento. Questo sarebbe l'unico mezzo giuridico idoneo a garantire loro in modo efficace la tutela giurisdizionale conferita dall'art. 164 del Trattato. La reiezione di questa domanda farebbe sì, d'altra parte, che le azioni miranti ad ottenere un pagamento fondate su un atto unilaterale adottato dalla Commissione a favore dei ricorrenti riceverebbero un trattamento diverso da quello riservato alle azioni analoghe fondate su un rapporto contrattuale o su un illecito, che invece sarebbero ammissibili nell'ambito dell'art. 215 del Trattato. Questa disparità di trattamento sarebbe ingiustificata poiché si tratterebbe sempre di garantire il pagamento di somme dovute dalla Comunità.

Secondo la Commissione, un'azione mirante ad ottenere un pagamento come quella esperita dai ricorrenti non rientra tra i mezzi d'impugnazione contemplati dal Trattato ed è quindi irricevibile. Ciò tanto più in quanto i ricorrenti non sarebbero affatto privi di qualsiasi effettiva tutela giurisdizionale, giacché questa sarebbe sufficientemente garantita dalla possibilità loro offerta di promuovere, a norma dell'art. 175 del Trattato, un ricorso per carenza nei confronti della Commissione.

È vero che, nel settore di cui trattasi, il Trattato non contempla che l'amministrato, nei cui confronti un'istituzione si sia unilateralmente impegnata finanziariamente, possa esperire dinanzi alla Corte un'azione per il pagamento nei confronti dell'istituzione. Ciò però non significa ancora che l'interessato non disponga di alcuna azione per tutelarsi qualora l'istituzione rifiuti di tenere fede ai propri impegni. L'istituzione infatti, allorché, rifiutando un pagamento, revoca un impegno precedente o nega l'esistenza dell'impegno stesso, emana un atto che, dati i suoi effetti, può essere impugnato per annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato. Qualora in esito al ricorso venga annullato il rifiuto di pagamento, il ricorrente avrà conferma del suo diritto e spetterà all'istituzione, a norma dell'art. 176 del Trattato, provvedere ad effettuare il pagamento illecitamente rifiutato. Se, d'altro canto, l'istituzione mantiene il silenzio di fronte ad una richiesta di pagamento, lo stesso risultato si potrà ottenere grazie all'art. 175.

Ne consegue che, pur se il Trattato CEE non contempla un'azione del genere di quella esperita dai ricorrenti, non si può ravvisare in ciò una lacuna che vada colmata onde garantire all'amministrato una reale tutela dei suoi diritti. La domanda mirante ad ottenere il pagamento proposta dai ricorrenti va quindi dichiarata irricevibile.

Per i motivi già indicati nell'esaminare la domanda principale, il rifiuto di pagamento è un atto di cui può essere chiesto l'annullamento a norma dell'art. 173 del Trattato. La Commissione sostiene tuttavia che questo capo del ricorso è parimenti irricevibile in quanto diretto contro una lettera, e precisamente quella del 10 dicembre 1980, che è una semplice conferma di una decisione adottata definitivamente e comunicata ai ricorrenti nel luglio del 1980.

La Commissione intende con ciò richiamarsi alle lettere che il direttore generale della direzione generale dell'impiego e degli affari sociali ha inviato al Ministero federale del lavoro I'11 e il 15 luglio 1980 e nelle quali si dichiarava l'impossibilità di accogliere le richieste di pagamento, in quanto non erano state presentate entro il termine prescritto dall'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione n. 78/706.

Prima di determinare la natura esatta delle lettere della Commissione del luglio e del dicembre 1980, è opportuno ricollocarle nel loro contesto, rifacendo la cronistoria degli avvenimenti succedutisi tra il luglio ed il dicembre di quell'anno.

Con lettera del 4 agosto 1980, il Ministro federale del lavoro rispondeva alle comunicazioni dell'11 e 15 luglio 1980, summenzionate, contestando, tanto sotto il profilo giuridico, quanto sotto quello dei fatti, la posizione assunta dalla Commissione e chiedendo di poter esporre il proprio punto di vista. Questa richiesta veniva formalmente accettata dalla Commissione nella lettera del 5 settembre 1980 e il 29 settembre 1980 aveva luogo un incontro fra il direttore responsabile della gestione del Fondo sociale ed un funzionario tedesco, in cui il primo s'impegnava a riesaminare il punto di vista delle autorità tedesche ed a riferirne al vicepresidente della Commissione. Le autorità federali illustravano ancora il loro punto di vista in due lettere, una del 6 ottobre 1980, redatta dal segretario di Stato presso il ministero federale del lavoro e degli affari sociale e l'altra, del 4 dicembre 1980, redatta dal presidente del Bundesanstalt für Arbeit, entrambe indirizzate direttamente al vicepresidente della Commissione. A conclusione di questo scambio di opinioni, il vicepresidente della Commissione informava il ministero federale del lavoro e degli affari sociali, con lettera 10 dicembre 1980, oggetto del presente ricorso, che egli non vedeva alcuna possibilità di ordinare alla direzione responsabile del Fondo sociale di revocare la sua decisione del luglio 1980, giacché non era stato rispettato il termine stabilito dall'art. 4 della decisione n. 78/706.

Dalle circostanze sopra riferite si desume che solo nella lettera del 10 dicembre 1980 la Commissione ha specificato in modo chiaro e definitivo il suo atteggiamento nei confronti della richiesta di pagamento rivoltale. Questa lettera va quindi considerata non già la conferma di un atto precedente, bensì l'atto con cui la Commissione ha reso nota, in una forma che ne rivela inequivocabilmente la natura, la sua decisione definitiva circa i pagamenti richiesti. La domanda d'annullamento con cui è stata tempestivamente impugnata questa lettera è perciò ricevibile.

I ricorrenti contestano che l'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706 possa interpretarsi come norma che stabilisce un termine di decadenza. Essi aggiungono che, qualora così fosse, la Commissione avrebbe ecceduto dai limiti della competenza esecutiva, attribuitale dall'art. 124 del Trattato e dall'art. 13 del regolamento del Consiglio 8 novembre 1971, n. 2396 (GU L 242, pag. 54), attribuendo un siffatto effetto giuridico al termine che essa istituiva, dato che tale competenza appartiene esclusivamente al Consiglio a norma dell'art. 127 del Trattato.

I poteri della Commissione in materia di fissazione di termini e di sanzioni connesse alla loro inosservanza devono essere valutati alla luce delle competenze attribuite al Consiglio e alla Commissione dal Trattato e dalle disposizioni adottate per la sua applicazione nonché delle esigenze di una sana amministrazione.

Per quel che riguarda il Fondo sociale europeo, l'art. 124 del Trattato stabilisce espressamente che l'amministrazione del Fondo spetta alla Commissione. Tenuto conto di questa disposizione, il Consiglio ha espressamente stabilito, nell'art. 11 del regolamento 8 novembre 1971, n. 2396/71, recante applicazione della decisione del Consiglio del 1o febbraio 1971 relativa alla riforma del Fondo sociale europeo (GU L 249, pag. 54) che spetta alla Commissione effettuare il controllo sull'impiego dei contributi concessi dal Fondo sociale. All'art. 13 dello stesso regolamento il Consiglio ha pure stabilito che la Commissione deve prendere i provvedimenti necessari per dare esecuzione alle disposizioni contenute nello stesso regolamento. Le mansioni di gestione e di controllo così affidate alla Commissione e le esigenze di una sana amministrazione delle finanze della Comunità implicano necessariamente che la chiusura dei conti del Fondo sociale deve effettuarsi entro un termine ragionevole e che la Commissione ha il potere di stabilirlo, comminando sanzioni idonee a garantirne l'osservanza. Tenuto conto dell'importanza di questo termine per la sana gestione del Fondo sociale, non si può escludere che le sanzioni contemplate giungano fino alla decadenza del diritto al pagamento per effetto della fissazione di un apposito termine.

II principio della certezza del diritto richiede, tuttavia, che la norma che fissa un termine di decadenza, soprattutto nel caso in cui possa risolversi nel privare uno Stato membro di un sussidio finanziario già approvato e in base al quale lo Stato ha già effettuato spese rilevanti, venga redatta in modo chiaro e preciso, affinché gli Stati membri possano valutare con piena cognizione di causa l'importanza per essi di osservare detto termine. Né la lettera dell'art. 4, n. 1, della decisione della Commissione n. 78/706, né il contesto in cui questa disposizione si inserisce, consentono di interpretare questo termine come un termine di decadenza..

A questo proposito si deve osservare che nessun chiarimento viene fornito nella disposizione litigiosa, o nel passo della motivazione della decisione relativo a questa disposizione, circa l'esistenza e la natura delle sanzioni per l'inosservanza del termine. Questa carenza di precisazioni circa le conseguenze dell'inosservanza del termine di cui all'art. 4 contrasta con l'indicazione espressa e precisa, di cui all'art. 2 della stessa decisione, degli effetti che si ricollegano ad un altro termine, e precisamente a quello stabilito per presentare la richiesta di contributo, la cui inosservanza fa sì che «la domanda di contributo è considerata ritirata». Questo contrasto tra la precisione dell'art. 2 e l'imprecisione dell'art. 4 è tanto più significativo in quanto il termine di decadenza di cui all'art. 2 ha conseguenze molto meno gravi per gli Stati membri, poiché si risolve semplicemente nel far considerare inesistente la domanda di contributo, in un momento in cui per ipotesi lo Stato membro non ha ancora effettuato alcuna spesa.

Ne consegue che non si può interpretare l'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706 nel senso che esso fissi un termine la cui inosservanza implica per lo Stato membro la perdita del diritto al versamento del saldo dei contributi già approvati. La decisione della Commissione 10 dicembre 1980 con cui si rifiutano i versamenti di contributi del Fondo sociale per complessivi DM 16928855,52 va quindi annullata nella parte in cui si fonda sul fatto che le domande sono state presentate dopo la scadenza del termine stabilito dall'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706.

Con questa domanda, il Governo della Repubblica federale di Germania mira in realtà ad ottenere — indirettamente — l'annullamento ad opera della Corte dell'art. 4 della decisione della Commissione n. 78/706, che fisserebbe un termine di decadenza. Poiché è emerso, nel corso dell'esame della domanda di annullamento della lettera del 10 dicembre 1980, che questa norma non istituisce un termine di decadenza, la presente domanda si è svuotata di contenuto e non è il caso di pronunciarsi su di essa.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché né i ricorrenti né l'interveniente hanno concluso in questo senso, è opportuno compensare le spese.