Corte giust. UE, Sentenza del 11 ottobre 1979, causa 225/78

Gli antefatti, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Vige in Francia una disciplina relativa al controllo della qualità di taluni orologi destinati all'esportazione. La legge 22 luglio 1948, n. 48-1228 stabiliva lo statuto giuridico — in sostituzione di quello derivato dalla legge 17 novembre 1943 convalidata in via provvisoria — dei centri tecnici industriali, aventi lo scopo di promuovere il progresso delle tecniche, di partecipare al miglioramento del rendimento ed alla garanzia della qualità nell'industria. Detta legge stabiliva all'art. 1 che «in ogni settore in cui l'interesse lo imponga … possono essere creati con decreto dei ministri delle finanze, dell'economia nazionale, dell'industria e del commercio, enti (établissements) d'utilità pubblica detti “centri tecnici industriali”»; l'art. 8 della stessa legge dispone che i mezzi finanziari di tali centri tecnici provengono fra l'altro dai contributi obbligatori versati dalle imprese del settore di cui trattasi. Nell'ambito di detta legge, con decreto interministeriale 22 aprile 1949, il centro tecnico dell'industria degli orologi veniva trasformato in centro tecnico industriale (Cetehor), ente d'utilità pubblica a favore del quale veniva istituita, con decreto 21 settembre 1966, una tassa para-fiscale calcolata sul prezzo dei pezzi e su quello degli orologi e dei movimenti, a prescindere dal fatto che detti prodotti siano destinati o meno all'esportazione. Tra i compiti di detto ente d'utilità pubblica rientra, fra l'altro, quello di garantire la qualità dei prodotti esportati dal-, l'industria degli orologi; per questo motivo esso esercita, a mezzo prelievi di campioni sulle partite destinate all'esportazione, il controllo degli orologi e movimenti ad ancora su pietre dure fabbricati in Francia, al fine di verificare se essi siano conformi a determinate norme di qualità. All'atto di tali controlli, la cui durata non supera normalmente le 48 ore, non viene riscosso, in generale, alcun diritto né tassa, qualora le partite rispondano alle suddette norme di qualità; è solo nel caso in cui determinate partite debbano subire una seconda prova — quando il primo controllo ha rivelato difetti di fabbricazione di una certa entità — che le spese supplementari sono fatturate a carico degli esportatori. Nell'ipotesi in cui il controllo riveli che dette norme sono state osservate, il certificato di omologazione rilasciato dal Cetehor può sostituire la licenza d'esportazione richiesta — in mancanza del suddetto certificato — in forza dei due «avvisi agli esportatori» pubblicati nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese del 30 ottobre 1962 e, rispettivamente, del 24 novembre 1964.

È per l'appunto in un caso in cui certificati Cetehor hanno in tal guisa sostituito la licenza d'esportazione che è insorta la controversia nell'ambito della quale il Tribunal correctionnel di Besançon, con sentenza 19 maggio 1976, aveva effettuato il rinvio pregiudiziale a questa Corte a motivo del fatto che i sigg. Bouhelier Claude, Girardet Charles, Zimmermann Rémy erano accusati di aver falsificato certificati Cetehor con l'aggiunta, alla cifra che figura sull'originale, di uno zero o di un'altra cifra, e d'aver poi esportato, al di fuori della zona del franco, servendosi di certificati di omologazione così falsificati, un rilevante quantitativo di orologi a scappamento ad ancora non controllati o addirittura non corrispondenti alle caratteristiche menzionate nel relativo certificato. La questione pregiudiziale era formulata nei seguenti termini: «Il tribunale dichiara che, prima di qualsiasi decisione, tanto sull'azione d'ufficio, quanto sull'azione civile, va adita, in via pregiudiziale, la Corte di giustizia delle Comunità europee affinché questa si pronunzi sul fatto se i termini “restrizioni quantitative all'esportazione e misure d'effetto equivalente” di cui all'art. 34 del Trattato CEE vadano intesi nel senso ch'essi si applicano anche alla normativa di uno Stato membro che esige per l'esportazione di talune merci una licenza, od un certificato di omologazione che si sostituisce ad essa; il suddetto certificato non dà luogo alla riscossione di una tassa e può venir rifiutato quando la qualità non è conforme a talune norme emanate dall'ente autore del certificato che si sostituisce alla licenza». Con sentenza 3 febbraio 1977 (Racc. 1977, pag. 197), la Corte ha dichiarato: «I termini “restrizioni quantitative all'esportazione e misure d'effetto equivalente” di cui all'art. 34 del Trattato CEE vanno intesi nel senso ch'essi si applicano alla normativa di uno Stato membro che imponga, per la sola esportazione di talune merci, una licenza od un certificato di omologazione che si sostituisce ad essa e che può venir rifiutato quando la qualità non è conforme a talune norme emanate dall'ente autore del certificato, anche nel caso in cui il rilascio di quest'ultimo non dia luogo alla riscossione di alcuna tassa». A seguito di detta sentenza, il Governo francese pubblicava nel «Journal officiel», del 14 luglio 1977 un avviso agli esportatori, in cui veniva precisato che i certificati di omologazione rilasciati dal Cetehor per l'esportazione di taluni prodotti di orologeria negli Stati membri della Comunità europea non sono più necessari, come non è più richiesta, d'altra parte, la presentazione di una licenza d'esportazione 02 per gli stessi prodotti, qualora siano destinati agli stessi paesi. In seguito alla stessa sentenza, il Pubblico ministero ha riaperto il procedimento penale avanti il Tribunal correctionnel di Besançon ed ha chiesto la condanna degli imputati Bouhelier, Girardet e Zimmermann «per le esportazioni illegali, effettuate mediante certificati falsi, in paesi non appartenenti alla CEE o cui non si applica il Trattato di Roma, dovendo tali operazioni essere considerate esportazioni clandestine di merci, in quanto realizzate mediante dichiarazioni false aventi lo scopo di eludere i relativi divieti». Nelle loro ultime conclusioni, presentate al Tribunal correctionnel di Besançon, gli imputati, replicando agli argomenti della Direzione generale delle dogane, hanno eccepito l'esistenza di accordi internazionali stipulati fra la CEE ed i paesi dell'Associazione europea di libero scambio, nonché la conclusione di accordi fra la CEE ed altri paesi europei, africani, sudamericani e dell'Estremo Oriente; essi hanno assunto che tali convenzioni estendono ad alcuni di detti paesi le disposizioni del Trattato di Roma e che, di conseguenza, le esportazioni in tali paesi non sono neppur esse subordinate, come non lo sono quelle destinate a paesi della CEE, alla presentazione di una licenza d'esportazione o di un certificato Cetehor sostitutivo della licenza. In subordine, gli imputati hanno chiesto che venga nuovamente effettuato il rinvio alla Corte di giustizia delle Comunità europee, affinché questa si pronunzi sul se la sua sentenza 3 febbraio 1977 vada interpretata nel senso che sono in contrasto con le norme comunitarire anche le disposizioni relative alla presentazione di un certificato di omologazione per le esportazioni in paesi che abbiano stipulato con la Comunità degli accordi di libero scambio. Con sentenza 29 settembre 1978, il Tribunal correctionnel di Besançon ha assolto gli imputati dall'imputazione loro ascritta nella parte in cui questa contemplava il reato di falsità materiale ed uso di certificati falsificati per quanto riguarda l'esportazione in paesi membri della Comunità. Questo giudice ha poi sottoposto alla Corte, in via pregiudiziale, le seguenti questioni: «1) Se la sua interpretazione degli artt. 6, 28 e 29 dell'accordo di associazione stipulato il 9 luglio 1961 fra la Comunità economica europea e la Grecia consenta ad un paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Grecia una licenza d'esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dà luogo alla riscossione di alcuna tassa e non può venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato; 2) se la sua interpretazione dei termini dell'accordo stipulato il 29 giugno 1970 fra la Comunità economica europea e la Spagna, ed in ispecie degli artt. 1, 8 e 12 di tale atto, consenta ad un paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Ispagna una licenza d'esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dà luogo alla riscossione di alcuna tassa e non può venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato, precisando in particolare se il richiedere detto certificato costituisca o meno un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata del commercio; 3) se la sua interpretazione dei termini dell'accordo interinale stipulato il 22 luglio 1972 fra la Comunità economica europea e la Repubblica d'Austria, ed in ispecie degli artt. 10 et 16 di tale atto, consenta ad un paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Austria una licenza d'esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dà luogo alla riscossione di alcuna tassa e non può venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato, precisando in particolare se il richiedere detto certificato costituisca o meno un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata del commercio». La suddetta sentenza è stata registrata nella cancelleria della Corte il 9 ottobre 1978. Avvalendosi della facoltà offerta dall'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia, la Commissione delle Comunità europee ha presentato osservazioni scritte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Commissione delle CC.EE. richiama l'attenzione sugli antefatti, sullo stato della disciplina francese, sulla precedente sentenza della Corte e sugli argomenti degli imputati, assolti per quanto riguarda i prodotti da essi esportati negli Stati membri della CEE, ma non per quelli esportati nei paesi terzi, alcuni dei quali hanno stipulato accordi internazionali con la CEE.

La Commissione svolge anzitutto considerazioni d'ordine generale. Essa ricorda che la sentenza di questa Corte nella prima causa pronunziata il 3 febbraio 1977 (già menzionata) riguarda gli scambi tra gli Stati membri e vale in forza del principio fondamentale della libera circolazione delle merci nell'ambito del mercato comune. Questa giurisprudenza non si può trasporre al regime degli scambi coi paesi terzi. E quanto la Corte ha dichiarato in tre sentenze del 15 giugno 1976 (causa 51/75, Racc. 1976, pag. 811, punto 17; causa 86/75, Racc. 1976, pag. 871, punto 17; causa 96/75, Racc. 1976, pag. 913, punto 10) nelle quali ha affermato che … «le disposizioni del Trattato relative alla politica commerciale della Comunità non contemplano, agli artt. 110 e seguenti, alcun obbligo degli Stati membri di estendere agli scambi coi paesi terzi i principi imperativi che disciplinano la libera circolazione delle merci tra gli Stati membri ed in particolare il divieto di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative».

Infatti, l'applicazione di restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente fa parte dei mezzi di politica commerciale comune negli scambi coi paesi terzi. Quindi, il senso dei termini usati negli atti che riguardano la politica commerciale comune nei confronti dei terzi può essere molto diverso da quello dei termini usati nel Trattato ad uso interno della Comunità, come ha affermato l'avvocato generale Warner nelle conclusioni relative alla causa 51/75 (già menzionata). Ciò è particolarmente vero quando si tratta di accordi internazionali stipulati dalla Comunità con determinati paesi terzi, nei quali è nello «spirito, (nella) struttura e (nella) lettera» (sentenza 5 febbraio 1976, causa 87/75, Racc. 1976, pag. 129) delle stesse disposizioni di tali accordi che vanno ricercate le norme da applicarsi in funzione della particolare finalità e del principio di reciprocità che caratterizzano gli accordi stessi. Questi, dato che rientrano nel diritto internazionale, si servono di una nozione di unione doganale meno elaborata di quella che corrisponde all'unione doganale intracomunitaria, come viene provato dalla definizione di cui all'art. XXIV, § 8, lett. a), dell'Accordo generale sulle tariffe doganali ed il commercio (GATT) che ammette restrizioni basate, fra l'altro, sul controllo della qualità (art. XI). Nelle relazioni coi paesi terzi, la Comunità ha già espressamente mantenuto in vigore o adottato restrizioni quantitative. Occorre quindi esaminare le disposizioni dei vari accordi che costituiscono oggetto delle questioni poste dal Tribunal correctionnel di Besançon per valutare la portata del divieto di restrizioni quantitative all'esportazione in essi contemplato.

Secondo la Commissione, l'art. 28, n. 1, dell'Accordo d'associazione stipulato tra la CEE e la Grecia il 9 luglio 1961 (GU 18 febbraio 1963, pag. 303), contempla l'attuazione dell'obbligo di abolire le re-strizioni quantitative all'esportazione prima della fine del periodo transitorio di cui all'art. 6 dell'Accordo stesso, vale a dire prima del 1o novembre 1974. Nessuna disposizione veniva adottata entro tale data né era quindi in vigore all'epoca dei fatti addebitati agli imputati nella causa principale.

Quanto all'Accordo stipulato con la Spagna il 29 giugno 1970 (GU 1970, n. L 182, pag. 1), esso mira ad istituire una zona di libero scambio tra la Comunità e tale paese; esso è alla prima tappa della sua realizzazione; gli obblighi che possono scaturire dagli allegati I e II e dall'art. 12 non istituiscono alcun divieto di restrizioni quantitative atto a rendere inefficace una disciplina del genere di quella la cui applicazione viene richiesta nella causa principale.

Quanto all'Accordo interinale 22 luglio 1972 tra la Comunità e l'Austria (GU 29 settembre 1972, n. L 223, pag. 1), entrato in vigore il 2 ottobre 1972, la sua validità è scaduta il 20 dicembre 1972, data di entrata in vigore dell'Accordo di libero scambio che la Comunità aveva sottoscritto il 22 luglio 1972 con l'Austria (GU 31 dicembre 1972, n. L 300, pag. 1). Questo secondo Accordo, ed in particolare l'art. 7, non contengono alcuna disposizione che vieti le restrizioni quantitative all'esportazione o misure di effetto equivalente, il che corrisponde al contenuto normale d'un accordo che crea una zona di libero scambio. L'Accordo interinale, di natura transitoria, non poteva contenere più dell'Accordo di libero scambio, stipulato in pari data, ma entrato in vigore successivamente. Tutt'al più vi si riscontra l'obbligo di «standstill» (art. 10), che vieta l'istituzione di nuove restrizioni.

Dalla sua disamina la Commissione trae la conclusione che gli accordi richiamati dal Tribunal correctionnel di Besançon non mettono in discussione l'applicazione della disciplina francese di cui è causa e chiede quindi alla Corte di dichiarare che:

«1) In mancanza di provvedimenti del Consiglio d'associazione ai sensi del suo art. 29, l'accordo di associazione tra la Comunità e la Grecia non vietava, prima della scadenza del periodo transitorio, cioè fino al 31 ottobre 1974, il mantenimento in vigore di misure nazionali d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'esportazione del tipo di quelle che costituiscono oggetto della causa principale. 2) L'accordo relativo alla zona di libero scambio stipulato dalla Comunità con la Spagna non contempla l'obbligo per le parti contraenti di abolire le restrizioni quantitative all'esportazione o le misure d'effetto equivalente a tali restrizioni. 3) l'accordo interinale che la Comunità ha stipulato con l'Austria il 25 settembre 1972 non contempla alcun obbligo per le parti contraenti d'abolire le restrizioni quantitative all'esportazione o le misure d'effetto equivalente a tali restrizioni».

All'udienza del 7 giugno 1979, ha presentato le sue osservazioni la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Jean Amphoux, membro del servizio giuridico.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 5 luglio 1979.

Con sentenza del 29 settembre 1978, pervenuta nella Cancelleria della Corte il 9 ottobre 1978, il Tribunal correctionnel di Besançon ha sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni relative all'interpretazione di tre accordi o convenzioni stipulati tra la Comunità europea e la Grecia, la Spagna e l'Austria ed insorte nell'ambito di un procedimento penale promosso per falsità materiale, uso di atto falso e violazione della disciplina doganale nei confronti del sig. Bouhelier ed altri. Detta sentenza fa seguito ad una precedente pronuncia del 19 maggio 1976, emanata dallo stesso giudice, nei confronti degli stessi imputati, cui venivano contestati gli stessi capi d'accusa, in base ai seguenti fatti :

La legge francese 22 luglio 1948, n. 48-1228, stabiliva lo stato giuridico dei centri tecnici industriali, che hanno lo scopo, in particolare, di garantire la qualità dei prodotti dell'industria, ed un decreto ministeriale del 22 aprile 1949, adottato per dare esecuzione alla legge summenzionata, ha costituito il centro tecnico industriale — ente di pubblica utilità — denominato Cetehor che ha il compito, tra l'altro, di controllare la qualità degli orologi e dei movimenti degli orologi con scappamento ad ancora destinati all'esportazione. Due avvisi del Ministero delle finanze e degli affari economici, datati 30 ottobre 1962 e 24 novembre 1964, destinati agli esportatori, prescrivono una licenza di esportazione per detti orologi e movimenti di orologi ad eccezione degli articoli muniti di certificato di conformità rilasciato dal Cetehor, documento che poteva come tale sostituire la licenza d'esportazione.

Gli imputati Bouhelier ed altri, nel corso del 1972, hanno falsificato degli attestati di controllo rilasciati dal Cetehor ed esportato in altri Stati membri, in base ai documenti così falsificati, orologi con scappamento ad ancora.

Nell'ambito del procedimento per questo illecito, con sentenza 19 maggio 1976 era stata chiesta alla Corte di giustizia l'interpretazione in via pregiudiziale dell'art. 34 del Trattato e nella sentenza del 3 febbraio 1977 (Racc. pag. 197) la Corte aveva statuito che: «I termini “restrizioni quantitative all'esportazione e misure d'effetto equivalente” di cui all'art. 34 del Trattato CEE vanno intesi nel senso ch'essi si applicano alla normativa di uno Stato membro che imponga, per la sola esportazione di talune merci, una licenza od un certificato di omologazione che si sostituisce ad essa e che può venir rifiutato quando la qualità non è conforme a talune norme emanate dall'ente autore del certificato, anche nel caso in cui il rilascio di quest'ultimo non dia luogo alla riscossione di alcuna tassa».

In esito a detta pronunzia, il Tribunal di Besançon, con sentenza del 29 settembre 1978, assolveva gli imputati dei reati di falsità materiale ed uso di atto falso per l'esportazione negli Stati membri della CEE; però gli stessi imputati dovevano rispondere pure di analoghi reati per l'esportazione di orologi e di movimenti di orologi in Grecia, in Ispagna e in Austria — paesi terzi con quali la Comunità ha stipulato accordi —; quindi il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se la sua interpretazione degli artt. 6, 28 e 29 dell'accordo di associazione stipulato il 9 luglio 1961 fra la Comunità economica europea e la Grecia consenta ad un paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Grecia una licenza d'esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dà luogo alla riscossione di alcuna tassa e non può venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato; 2) se la sua interpretazione dei termini dell'accordo stipulato il 29 giugno 1970 fra la Comunità economica europea e la Spagna, ed in ispecie degli artt. 1, 8 e 12 di tale atto, consenta ad un paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Ispagna una licenza d'esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dà luogo alla riscossione di alcuna tassa e non può venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato, precisando in particolare se il richiedere detto certificato costituisca o meno un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata del commercio; 3) se la sua interpretazione dei termini dell'accordo interinale stipulato il 22 luglio 1972 fra la Comunità economica europea e la Repubblica d'Austria, ed in ispecie degli artt. 10 e 16 di tale atto, consenta ad un paese membro della CEE di esigere dai suoi operatori che esportano in Austria una licenza d'esportazione o un certificato sostitutivo della stessa, il quale non dà luogo alla riscossione di alcuna tassa e non può venire rifiutato se non quando la qualità della merce non sia conforme alle norme emanate dall'autore del certificato, precisando in particolare se il richiedere detto certificato costituisca o meno un mezzo di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata del commercio».

L'accordo d'associazione stipulato tra la CEE e la Grecia il 9 luglio 1961 (GU del 18. 2. 1963, pag. 293) dispone all'art. 28, n. 1, che: «sono vietate fra le Parti contraenti le restrizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente». Il tenore di questa disposizione è analogo a quello dell'art. 34, 1o comma, del Trattato.

È tuttavia opportuno ricordare che detta norma è entrata in vigore, in virtù del n. 2 dello stesso art. 28, solo alla fine del periodo transitorio contemplato dall'art. 6 dell'accordo, cioè a decorrere dal 1o novembre 1974. Essa ha dunque esercitato i suoi effetti solo dopo questa data. L'entrata in vigore anticipata sarebbe stata possibile solo in forza di una raccomandazione del Consiglio di associazione, da adottarsi conformemente all'art. 29 dell'accordo; in assenza di siffatta raccomandazione, fino al 1o novembre 1974 — e quindi al momento dei fatti litigiosi — non sussisteva, per la Comunità e per i suoi Stati membri, l'obbligo di sopprimere, nei rapporti con la Grecia, controlli del genere di quello che gli imputati nel procedimento principale sono accusati di non aver osservato.

L'accordo stipulato tra la Comunità e la Spagna il 29 giugno 1970 (GU n. L 182 del 16. 8. 1970, pag. 2) ha come oggetto l'abolizione progressiva degli ostacoli per la parte sostanziale degli scambi tra le parti contraenti. A norma dell'art. 12 dell'accordo stesso, le sue norme «lasciano impregiudicati i divieti o le restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio».

L'art. 12 dell'accordo non fa alcun riferimento ai controlli di qualità come quelli sui quali verte la causa principale. Questa disposizione non si può quindi applicare alla fattispecie. Per il resto, è opportuno rilevare che l'accordo non contiene alcuna disposizione relativa al divieto di restrizioni quantitative all'esportazione, né al divieto di misure d'effetto equivalente a dette restrizioni. Così stando le cose, l'accordo non impone alcun obbligo alla Comunità o ai suoi Stati membri per quel che riguarda l'abolizione di dette misure.

Infine l'accordo provvisorio stipulato tra la Comunità e l'Austria il 22 luglio 1972 (GU n. L 223/1 del 29 settembre 1972), entrato in vigore il 2 ottobre 1972, non consente neppure esso di mettere in discussione l'applicabilità della disciplina francese litigiosa nei confronti delle esportazioni di orologi in Austria. In realtà l'art. 10 di detto accordo provvisorio vieta le nuove restrizioni quantitative, il che non obbliga le parti contraenti a sopprimere le restrizioni vigenti. D'altro canto, l'art. 16 di detto accordo, che corrisponde come contenuto e come tenore al summenzionato art. 12 dell'accordo stipulato con la Spagna, va interpretato nello stesso senso di quest'ultimo, come si è detto in precedenza.

Le spese sostenute dalla Commissione della Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili.