Corte giust. UE, Sentenza del 12 giugno 1980, causa 88/79

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Il 13 agosto 1975 il Servizio della repressione delle frodi del Département du Nord ha effettuato un controllo dei prodotti utilizzati nella fabbricazione degli insaccati e messi in commercio dalla società Aditec, il cui amministratore è il sig. Siegfried Grunert. Dalle analisi effettuate risultava che uno dei conservanti venduti dal Grunert conteneva acido lattico e acido citrico.

Il Grunert non ha mai negato l'uso di questi prodotti e sostiene che essi sono autorizzati, dal momento che una direttiva della Comunità economica europea fa ad essi riferimento.

Un procedimento penale è stato instaurato dinanzi al Tribunal de Grande Instance di Strasburgo a carico di Siegfried Grunert, imputato di aver messo in vendita e venduto, conoscendone la destinazione, un prodotto atto all'adulterazione di derrate alimentari.

Il Tribunale ha constatato, in primo luogo, che l'art. 1 del decreto 15 aprile 1912 (sostituito dal decreto 12 febbraio 1973, Journal officiel de la République française del 15 febbraio 1973, pag. 1728) vieta l'aggiunta alle derrate di qualsiasi sostanza che non sia stata fatta previamente oggetto di autorizzazione espressa e che gli acidi in questione non costituivano oggetto di autorizzazioni del genere.

Il giudice a quo ha rilevato, in secondo luogo, che i prodotti in parola sono inclusi in elenchi contenuti in direttive del Consiglio in data 5 novembre 1963 e 13 luglio 1970.

Ritenendo, vista la situazione, che «la definizione della controversia è condizionata dall'interpretazione delle direttive del Consiglio CEE, dal momento che le direttive in questione hanno per effetto o di autorizzare l'uso di tutte le sostanze che esse enumerano o di proibire soltanto quelle che esse non menzionano», ha deciso, con sentenza del 22 marzo 1979, di adire la Corte di giustizia affinché essa:

«Dichiari se gli Stati membri avessero l'obbligo di autorizzare nelle loro legislazioni nazionali l'insieme dei conservanti il cui uso è permesso nelle derrate destinate all'alimentazione umana e che sono enumerati nelle direttive di cui sopra oppure dovessero soltanto proibire l'uso di qualsiasi sostanza non compresa nelle nomenclature accettate dalla CEE, dichiari eventualmente se il soggetto comunitario leso dalla legislazione nazionale contraria alla direttiva comunitaria possa invocare l'inopponibilità nei suoi riguardi della legislazione nazionale stessa».

Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte, osservazioni scritte sono state depositate dal Governo del Regno dei Paesi-Bassi, rappresentato dal suo agente sig. F. Italianer, segretario generale presso il Ministero degli Affari esteri, e dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Jean-Claude Séché, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruzione. Con ordinanza del 12 ottobre 1979 la Corte, ai sensi dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura, ha stabilito di rimettere la causa alla Prima Sezione.

Il Governo olandese rileva che ai termini dell'art. 1 della direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, n. 64/54 (GU 1964, n. 12, pag. 161), relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sui conservativi che possono essere impiegati nelle derrate destinate all'alimentazione umana (in prosieguo: direttiva sui conservativi) e dell'art. 1 della direttiva del Consiglio 13 luglio 1970, n. 70/357 (GU n. L 157, pag. 31), relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti le sostanze che hanno effetti antiossidanti che possono essere impiegate nei prodotti destinati all'alimentazione umana (in prosieguo: direttiva sugli antiossidanti), gli Stati membri possono autorizzare, per la protezione dei prodotti alimentari, soltanto i conservativi elencati nell'allegato di ciascuna direttiva.

Ne discenderebbe che è vietato l'impiego di sostanze diverse da quelle elencate negli allegati delle direttive, mentre, in linea di principio, dev'essere autorizzato l'impiego delle sostanze comprese in detti elenchi.

Nella fattispecie, la parte II dell'allegato alla direttiva sui conservativi menziona, nella categoria «sostanze destinate principalmente ad altri usi ma aventi un effetto conservativo secondario», il prodotto «E 270: acido lattico». La parte III dell'allegato alla direttiva sugli antiossidanti menziona, nella categoria «sostanze che possono rafforzare l'azione antiossidante di altre sostanze», i prodotti «E 270: acido lattico» ed «E 330: acido citrico».

Il Trattato CEE ammette all'art. 36 deroghe al principio della libera circolazione delle merci, fra l'altro per motivi di sanità pubblica. Per i prodotti compresi nel campo d'applicazione delle due direttive di cui trattasi, tali deroghe sarebbero fra l'altro definite all'art. 2, n. 2, della direttiva sui conservativi ed all'art. 9 della direttiva sugli antiossidanti, ai cui termini non sono pregiudicate le legislazioni nazionali che determinano i prodotti alimentari cui possono essere aggiunte le sostanze elencate nell'allegato e le condizioni in cui le sostanze stesse possono essere aggiunte. Conformemente al principio della libera circolazione delle merci, gli articoli citati specificano però che l'impiego delle sostanze indicate negli allegati non può essere totalmente escluso.

L'amministrazione deve mantenere un potere discrezionale per quanto riguarda l'impiego di sostanze non vietate; essa deve poter determinare, per ciascun additivo, le derrate alimentari cui può essere incorporato, nonché le quantità ammissibili ed i procedimenti da seguire.

Secondo i preamboli delle due direttive il Consiglio deve poi decidere in merito al ravvicinamento delle legislazioni concernenti i prodotti destinati all'alimentazione umana, considerati individualmente, ai quali possono essere aggiunte le sostanze elencate negli allegati delle direttive e le condizioni nelle quali l'aggiunta deve avere luogo. In quanto il Consiglio non abbia ancora stabilito direttive del genere, gli Stati membri conserverebbero quindi il potere di adottare essi stessi tali disposizioni, esigendo, se del caso, un'autorizzazione preventiva espressa per ciascuna aggiunta, nella misura in cui non siano state adottate, o non saranno adottate, disposizioni nazionali concernenti derrate alimentari considerate individualmente. Non è quindi affatto necessario, a parere del Governo olandese, che una disposizione nazionale quale l'art. 1 del decreto 15 aprile 1912, sostituito dal decreto 12 febbraio 1973, sia giudicata contraria alle disposizioni delle due direttive, poiché una norma del genere si impone per ragioni di sanità pubblica e poiché tale obiettivo non può essere conseguito altrimenti che mediante un divieto generale, accompagnato da possibilità di deroga. Nondimeno detto modo di procedere non può avere l'effetto, in pratica, di escludere totalmente l'impiego di una sostanza determinata.

Il Governo olandese ritiene tuttavia che dalla sentenza di rinvio risulti che oggetto dell'attività della società Aditec, amministrata dal sig. Grunert, è, non l'aggiunta di determinate sostanze, nella fattispecie acido lattico e acido citrico, alle derrate alimentari, bensì la messa in commercio e la vendita di un conservativo contenente acido lattico e acido citrico.

Per quanto riguarda l'immissione in commercio di conservativi e di sostanze antiossidanti, l'art. 9 della direttiva sui conservativi e l'art. 8 della direttiva sugli antiossidanti dispongono soltanto che gli Stati membri debbono adottare tutte le disposizioni opportune affinché le sostanze elencate nell'allegato e destinate ad essere impiegate nei prodotti alimentari possano essere poste in commercio soltanto se i loro imballaggi e recipienti siano muniti di determinate indicazioni. Combinando questa disposizione con quella sopra menzionata, secondo cui le prescrizioni delle legislazioni nazionali non debbono avere l'effetto di escludere totalmente l'impiego di una sostanza determinata, si ricava che le autorità nazionali non sono competenti a vincolare ad una autorizzazione preventiva espressa la messa in commercio e la vendita di una sostanza, in linea di principio ammessa.

La Commissione rileva che in materia di conservativi e di antiossidanti il Consiglio ha fatto ricorso ad elenchi positivi. Di conseguenza, le sostanze non comprese negli elenchi non possono essere ammesse dagli Stati membri per gli scopi indicati nelle direttive, ma, inversamente, i due acidi di cui trattasi possono essere autorizzati, poiché compresi negli allegati alle direttive. Tuttavia il Consiglio non ha ritenuto, in una prima fase, poter procedere all'armonizzazione delle legislazioni relative alle derrate per l'alimentazione umana, considerate individualmente, cui possono essere aggiunti i conservativi e gli antiossidanti elencati negli allegati delle direttive, e delle condizioni nelle quali l'aggiunta deve aver luogo (ultimo «considerando» della direttiva sui conservativi e penultimo «considerando» della direttiva sugli antiossidanti). Per questo l'art. 2, n. 2, prima frase, della direttiva sui conservativi precisa che essa «non pregiudica le disposizioni delle legislazioni nazionali che determinano gli alimenti cui possono essere aggiunti i conservativi elencati nell'allegato e le condizioni di tale aggiunta». L'art. 9 della direttiva sugli antiossidanti contiene una disposizione analoga.

Pertanto, se pure i consumatori dei diversi Stati membri sono, in un certo modo, protetti in egual misura, grazie al divieto di sostanze non autorizzate dalle direttive, la loro protezione varia però da uno Stato membro all'altro, in funzione, da un lato, del numero di derrate alimentari per le quali ciascuno Stato ha concesso autorizzazioni e, dall'altro, del peso relativo di ciascuna di tali derrate nell'alimentazione quotidiana dei consumatori.

Analogamente, poiché le legislazioni si applicano anche ai prodotti importati, una simile differenziazione obbliga gl'importatori a conformarsi alla legislazione che si applica ad un determinato genere alimentare. Questa interpretazione indica che senza dubbio le direttive non hanno soppresso gli ostacoli tecnici alla circolazione dei prodotti di cui trattasi. Tale non era però il loro scopo principale: come risulta dai preamboli, esse rispondevano piuttosto a finalità di tutela della salute umana e dei consumatori, nonché a preoccupazioni relative alla concorrenza.

Le direttive hanno posto un solo limite alla libera scelta da parte degli Stati membri dei generi alimentari per i quali essi intendano autorizzare l'aggiunta di acido lattico o di citrico come conservativi e/o come antiossidanti.

Ai sensi del già citato art. 2, n. 2, prima frase, della direttiva sui conservativi, le disposizioni nazionali che determinano gli alimenti cui possono essere aggiunti i conservativi elencati nell'allegato e le condizioni di tale aggiunta «non devono avere l'effetto di escludere totalmente l'impiego negli alimenti di uno dei conservativi». Una norma analoga figura all'art. 9, sopra citato, della direttiva sugli antiossidanti.

Secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, la normativa francese risponde all'esigenza menzionata. Infatti, in particolare:

l'acido lattico è autorizzato accessoriamente, da circolare del 27 gennaio 1930, come conservativo nelle sode e limonate e, da circolare del 17 giugno 1965, come antiossidante sinergético nei prodotti di pasticceria, l'acido citrico è autorizzato come antiossidante sinergético nella mostarda, in forza di un decreto del 10 settembre 1937.

Il Governo olandese ritiene che la giurisprudenza della Corte sia chiara: i soggetti giuridici possono, a determinate condizioni, far valere gli obblighi imposti da una direttiva, che i giudici nazionali debbono considerare componenti del diritto comunitario. Tale è soprattutto il caso in cui si fa valere dinanzi al giudice nazionale una disposizione di una direttiva, affinché egli accerti se le autorità nazionali competenti siano rimaste, nell'esercizio della libertà loro lasciata quanto alla forma ed ai mezzi utilizzati per l'attuazione della direttiva, all'interno del margine di discrezionalità indicato dalla direttiva (v. in particolare la sentenza 1o febbraio 1977 in causa 51/76, VNO, Racc. 1977, pag. 127).

Ad avviso del Governo olandese, l'obbligo di cui all'art. 1 di ciascuna delle due direttive non attribuisce di per sé ai singoli il diritto di utilizzare incondizionatamente le sostanze elencate nelle direttive. Infatti, se le direttive non contengono un obbligo concreto ed incondizionato riguardo all'impiego di sostanze lecite, esse comportano però una chiara limitazione della libertà degli Stati membri. Le due direttive — all'art. 2, n. 2, ed all'art. 9, rispettivamente — dispongono che le sostanze elencate non possono essere oggetto di un divieto totale. La limitazione non è certo assoluta, poiché la direttiva sui conservativi, all'art. 4, e la direttiva sugli antiossidanti, all'art. 3, sonsentono ancora agli Stati membri di vietare per motivi determinati l'impiego di una sostanza contenuta nell'elenco allegato alle direttive. Questa possibilità è però chiaramente subordinata a regole di procedura — notifica immediata alla Commissione, validità limitata ad un anno — cosicché si può contestare la validità di disposizioni nazionali che non siano state adottate conformemente a detta procedura (v. in particolare la sentenza 5 aprile 1979 in causa 148/78, Tullio Ratti, Racc. 1979, pag. 1629).

Poiché quindi le sostanze elencate possono, in linea di principio, essere utilizzate, o poiché almeno l'impiego di dette sostanze non può essere totalmente escluso, non possono essere vietate nemmeno l'immissione in commercio e la vendita delle sostanze medesime. A parere del Governo olandese, il divieto di porre in commercio e di vendere queste sostanze, stabilito a livello nazionale, deve essere considerato contrario alle direttive in questione, cosicché un soggetto giuridico può invocare anche da questo punto di vista l'inopponibilità nei suoi riguardi di un provvedimento legislativo nazionale del genere.

La Commissione sostiene che la Corte ha già precisato a quali condizioni un singolo possa far valere in un procedimento giurisdizionale una direttiva comunitaria, in particolare per far accertare se lo Stato membro interessato sia rimasto nei limiti del margine di discrezionalità ad esso lasciato per il conseguimento del risultato stabilito dalla direttiva (sentenze 4 dicembre 1974, Van Duyn, 47/74, Racc. 1974, pag. 1337; 1o febbraio 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen c/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, 51/76, Racc. 1977, pag. 113; 23 novembre 1977, Enkä c/Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, 38/77, Racc. 1977, pag. 2203; 29 novembre 1978, Delkvist c/Anklagemyndigheden, 21/78, Racc. 1978, pag. 2327).

Per quanto riguarda tuttavia il divieto, in un determinato genere alimentare, degli, additivi in questione da parte di uno Stato membro, una situazione del genere non si presenta poiché le direttive che li menzionano non hanno obbligato gli Stati membri ad adottare un comportamento determinato, ma li hanno lasciati invece liberi di autorizzarli o di vietarli per ciascuna derrata alimentare.

In conclusione, la Commissione ritiene che le due questioni poste vadano risolte nel modo seguente:

«1. L'art. 2 della direttiva del Consiglio n. 64/54 e l'art. 9 della direttiva del Consiglio n. 70/357 lasciano agli Stati membri la facoltà di vietare l'impiego degli additivi da esse menzionati in una determinata derrata alimentare. 2. Le disposizioni nazionali adottate facendo uso di detta facoltà debbono essere considerate disposizioni validamente stabilite dallo Stato membro considerato entro i limiti posti dalle direttive».

All'udienza del 6 marzo 1980 la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Jean-Claude Séché, in qualità di agente, ha svolto le proprie osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 24 aprile 1980.

Con sentenza del 22 marzo 1979, pervenuta alla Corte il 1o giugno successivo, il Tribunal de grande instance di Strasburgo ha posto, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE, due questioni concernenti l'interpretazione della direttiva del Consiglio 5 novembre 1963, n. 64/54, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sui conservativi che possono essere impiegati nelle derrate destinate all'alimentazione umana (GU n. 12 del 27 gennaio 1964, pag. 161), e della direttiva del Consiglio 13 luglio 1970, n. 70/357, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti le sostanze che hanno effetti antiossidanti e possono essere impiegate nei prodotti destinati all'alimentazione umana (GU n. L 157, pag. 31).

Il Tribunale è investito di un procedimento penale a carico di un amministratore di società, imputato di aver messo in vendita e venduto, conoscendone la destinazione, un prodotto atto alla sofisticazione di derrate alimentari, nella specie un conservativo contenente acido lattico ed acido citrico. Il prodotto in questione era impiegato nella fabbricazione di salumi ed era messo in commercio dalla società amministrata dall'imputato.

La sentenza di rinvio constata che la normativa francese applicabile vieta l'aggiunta alle derrate alimentari di qualsiasi sostanza che non sia stata fatta previamente oggetto di autorizzazione espressa, che né l'acido lattico, né l'acido citrico hanno costituito oggetto di un'autorizzazione del genere e che il loro impiego è quindi, ai sensi della normativa nazionale, vietato. Il Tribunale ha però rilevato che la direttiva n. 64/54 ed alcune altre direttive contengono un elenco tassativo dei conservativi autorizzati negli Stati membri per la protezione delle derrate destinate all'alimentazione umana e che tale elenco comprende l'acido lattico e l'acido citrico.

Con la sua prima questione il Tribunale chiede alla Corte di chiarire se gli Stati membri avessero l'obbligo di autorizzare nelle proprie legislazioni nazionali tutti i conservativi che possono essere impiegati nelle derrate destinate all'alimentazione umana elencati nelle direttive n. 64/54 e n. 70/357, oppure se dovessero soltanto vietare l'uso di tutte le sostanze non comprese negli elenchi.

L'art. 1 della direttiva n. 64/54 vieta agli Stati membri di autorizzare, per la protezione delle derrate destinate all'alimentazione umana dalle alterazioni provocate da microrganismi, l'uso di conservativi diversi da quelli elencati nel suo allegato, ove figura, fra l'altro, l'acido lattico. L'art. 2, n. 2, precisa che la direttiva non pregiudica le disposizioni nazionali che determinano gli alimenti cui possono essere aggiunti i conservativi elencati nell'allegato, ma specifica anche che tali disposizioni non debbono avere l'effetto di escludere totalmente l'impiego nei prodotti alimentari di uno dei conservativi elencati.

Secondo la sua motivazione, la direttiva costituisce soltanto una prima fase di ravvicinamento delle legislazioni nazionali nel settore dei conservativi, fase caratterizzata dalla costituzione di un elenco tassativo dei conservativi il cui uso può essere autorizzato. In una seconda fase, il ravvicinamento delle legislazioni dovrà riguardare le derrate per l'alimentazione umana, considerate individualmente, cui potranno essere aggiunti i conservativi autorizzati dalla direttiva.

Dalle disposizioni della direttiva n. 70/357, in particolare dagli artt. 1 e 9 e dalla motivazione, risulta che lo stesso sistema è stato adottato per gli antiossidanti. L'acido lattico e l'acido citrico compaiono nell'allegato di questa direttiva.

Nella fase attuale di ravvicinamento delle legislazioni nazionali nel settore dei conservativi e degli antiossidanti, gli Stati membri non sono quindi tenuti ad autorizzare l'uso nelle derrate alimentari di tutte le sostanze considerate utilizzabili dalle due direttive. Gli Stati membri hanno conservato una certa libertà di stabilire proprie norme relative all'aggiunta agli alimenti dei conservativi e degli antiossidanti, alla doppia condizione che non sia autorizzato alcun conservativo o antiossidante non contenuto in uno degli elenchi allegati alle direttive e che l'uso di un conservativo o antiossidante in essi contenuto non sia del tutto vietato.

E d'uopo osservare che le due direttive in questione riguardano l'impiego negli alimenti di conservativi o antiossidanti; per quanto riguarda l'immissione in commercio di tali sostanze, esse comportano soltanto l'obbligo per gli Stati membri, previsto all'art. 9 della direttiva n. 64/54 ed all'art. 8 della direttiva n. 70/357, di adottare tutte le disposizioni opportune affinché dette sostanze possano essere messe in commercio soltanto se i loro imballaggi e recipienti siano muniti di determinate indicazioni.

Tenuto conto delle disposizioni menzionate, e poiché l'uso dei conservativi e degli antiossidanti elencati dalle due direttive non può essere vietato per tutti i generi alimentari, il divieto generale di porre in commercio tali sostanze costituirebbe tuttavia un ostacolo all'applicazione delle norme comunitarie e dovrebbe quindi essere considerato contrario alle finalità perseguite dalle duedirettive.

E quindi d'uopo risolvere la prima questione nel senso che le direttive n. 64/54 e n. 70/357 obbligano gli Stati membri a non autorizzare l'uso nelle derrate destinate all'alimentazione umana di conservativi o di antiossidanti non enumerati negli elenchi allegati alle direttive. Tuttavia, la libertà degli Stati membri di vietare o di autorizzare l'uso di tali sostanze non deve avere l'effetto di escludere totalmente l'impiego negli alimenti di uno dei conservativi o degli antiossidanti compresi in detti elenchi, né di impedirne l'immissione in commercio.

Con la seconda questione, il Tribunale chiede alla Corte se il cittadino di uno Stato membro possa far valere le direttive n. 64/54 e n. 70/357 nel caso in cui la legislazione nazionale applicabile fosse ad esse contraria.

Dalla sentenza di rinvio risulta che, con tale questione, il Tribunale intende veder chiarito se le disposizioni delle due direttive oggetto della prima questione possano essere fatte valere dinanzi al giudice nazionale.

Le considerazioni relative alla prima questione hanno mostrato che, se, nella loro generalità, le due direttive lasciano agli Stati membri ampia libertà di autorizzare, o di non autorizzare, l'uso negli alimenti dei conservativi e degli antiossidanti enumerati nei loro allegati, le legislazioni degli Stati membri non possono tuttavia più vietare qualsiasi impiego nelle derrate alimentari di uno di tali conservativi o antiossidanti, né impedirne l'immissione in commercio. Il divieto posto agli Stati membri di adottare o di mantenere disposizioni legislative o regolamentari del genere è incondizionato e sufficientemente preciso per consentire ad un singolo di valersene dinanzi al giudice nazionale, nel caso in cui si trovi esposto al rischio di veder applicate nei suoi confronti simili disposizioni legislative o regolamentari.

È quindi d'uopo risolvere la seconda questione nel senso che, nella parte in cui le direttive n. 64/54 e n. 70/357 non consentono agli Stati membri di vietare completamente l'impiego negli alimenti di un conservativo o antiossidante compreso negli elenchi ad esse allegati, né di impedirne l'immissione in commercio, esse possono essere fatte valere dinanzi al giudice nazionale.

Le spese sostenute dal Governo del Regno dei Paesi Bassi e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento riveste il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta statuire sulle spese.