Corte giust. UE, Sentenza del 5 ottobre 1978, causa 26/78

I fatti all'origine della causa e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento, in base all'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia CEE, si possono riassumere come segue:

Il sig. Viola, cittadino italiano, lavorava in Germania durante un periodo di tempo non precisato, in Italia dal 1930 al 1945 e successivamente in Belgio. Ammalatosi in Belgio nel 1960 veniva ammesso, a decorrere dal 1961, al godimento della pensione belga d'invalidità in forza della sola legislazione belga. Una quota di pensione d'invalidità italiana (calcolata secondo i criteri indicati dal regolamento n. 3) gli veniva inoltre accordata dal competente istituto previdenziale italiano, l'INPS, con decorrenza dal 1o giugno 1961. Viceversa gli enti previdenziali tedeschi gli negavano nel 1970 la pensione d'invalidità per la precedente attività da lui svolta in Germania.

Venuti a conoscenza della concessione della pensione italiana, gli enti previdenziali belgi competenti, cioè l'Institut national d'assurance maladie-invalidité (INAMI) e l'Union nationale des fédérations mutualistes neutres, tenuto conto della legislazione belga ed in particolare dell'art. 70, n. 2, della legge 9 agosto 1963 recante istituzione ed organizzazione d'un regime d'assicurazione obbligatoria contro le malattie e l'invalidità, sollevavano il problema del cumulo delle prestazioni.

Con sentenza del 25 giugno 1976 la Cour du travail di Mons dichiarava che il sig. Viola non poteva cumulare la pensione d'invalidità belga con la corrispondente pensione italiana. Essa disponeva tuttavia la riapertura del dibattimento affinché le parti potessero precisare l'importo delle somme corrisposte all'interessato dalle autorità italiane nel periodo compreso fra il 1o maggio 1969 ed il 30 aprile 1971.

Considerato che la sentenza del 25 giugno 1976 non chiariva la nozione di «pensione d'invalidità» ai sensi della legislazione italiana e che, per applicare le norme anticumulo belghe allo scopo di fissare l'importo della pensione italiana che il sig. Viola avrebbe dovuto restituire all'ente previdenziale belga, occorreva accertare se la maggiorazione per coniuge a carico e la tredicesima mensilità, aumenti contemplati dalle leggi italiane, costituissero parte integrante della pensione d'invalidità, la Cour du travail di Mons decideva, con sentenza del 10 febbraio 1978, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

La sentenza di rinvio è pervenuta in cancelleria il 2 marzo 1978.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Quando era ancora vigente in Italia la legge 21 luglio 1965, n. 903, che concedeva ai titolari delle pensioni d'invalidità e di vecchiaia un aumento per coniuge a carico pari al 10 % della pensione-base, PINPS faceva sempre presente agli enti previdenziali belgi che la suddetta maggiorazione costituiva parte integrante della pensione. In seguito alle innovazioni apportate dalla legge 30 aprile 1969, n. 153, l'aumento consiste ormai in una somma forfettaria, svincolata dalla pensione-base. L'INPS sostiene perciò che esso non va più preso in considerazione per calcolare l'importo della pensione, essendo divenuto una prestazione analoga all'aumento concesso per i figli a carico e dovendo di conseguenza essere assimilato agli assegni familiari cui si riferisce l'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3.

Secondo l'INAMI, la legge 30 aprile 1969 si è limitata ad un'innovazione che riguarda esclusivamente il modo di fissare l'importo dell'aumento, senza modificare per nulla la natura dell'aumento stesso né consentirne l'equiparazione agli assegni familiari.

La maggiorazione di pensione per coniuge a carico è ignota all'art. 42 del regolamento n. 3 concernente gli assegni familiari, dal quale non si può quindi trarre alcun argomento a favore di qualsivoglia equiparazione.

L'art. 3 della legge italiana 4 aprile 1952, n. 218, dispone che «le pensioni sono aumentate» d'un importo pari ad 1/12 del loro ammontare annuo, da versarsi in occasione delle festività natalizie. Risulta dall'art. 34, n. 2, del regolamento n. 4 che il competente ente previdenziale italiano deve comunicare all'ente belga incaricato di istruire la pratica l'ammontare della pensione italiana spettante all'interessato. Tanto nel caso del sig. Viola, quanto negli altri casi, l'INPS ha sempre comunicato all'INAMI un ammontare annuo di pensione corrispondente a tredici volte l'importo mensile. Tale è del resto la posizione assunta ufficialmente dall'INPS, come testimoniano le circolari emanate dalla Direzione generale del predetto istituto quando entrò in vigore il regolamento n. 1408/71.

Il sig. Viola ha chiesto le prestazioni dell'assicurazione d'invalidità non già per un rischio coperto o copribile dalla legislazione italiana, bensì per un evento dannoso che si è verificato in Belgio e che gli dà titolo alle indennità contemplate dalla legge 9 agosto 1963, senza alcun intervento, diretto o indiretto, di altre legislazioni. Quanto alla pensione d'invalidità italiana, essa rappresenta il corrispettivo, al momento del realizzarsi dell'evento dannoso, dei contributi versati dal lavoratore e dal suo datore di lavoro. Anche ammettendo che quest'ultima pensione costituisca riparazione d'un danno ai sensi dell'art. 70, n. 2, della legge belga, sarebbe assurdo pretendere dalla legislazione italiana il risarcimento d'un danno sopravvenuto in Belgio nel 1960, quando l'interessato non lavorava più in Italia fin dal 1945.

Il sig. Viola sostiene che l'aumento di pensione per coniuge a carico equivale agli assegni familiari e non va quindi preso in esame nell'applicazione delle norme anticumulo belghe.

Infatti:

i presupposti per la concessione delle due prestazioni sono identici e la legge italiana 30 aprile 1969 fa espresso riferimento alle norme vigenti in materia d'assegni familiari; l'importo dell'aumento è identico a quello degli assegni familiari e viene anch'esso versato in 12 mensilità; la legge italiana precisa che la concessione dell'aumento di pensione esclude il diritto a fruire degli assegni familiari per le stesse persone; il principio dell'equiparazione dell'aumento di pensione per coniuge a carico agli assegni familiari — principio espressamente enunciato nella legislazione italiana — trova indiretta conferma nell'art. 1, (f) e (u, i), del regolamento n. 1408/71; gli oneri di famiglia sono più gravosi per il lavoratore migrante che per il lavoratore residente nel proprio paese e sarebbe abnorme togliere al primo un vantaggio che compensa in parte questi oneri supplementari; l'ente che gestisce il Fondo speciale belga per i minatori (FNROM) aveva condiviso in un primo momento la tesi dell'INPS secondo cui l'aumento di pensione per coniuge a carico non andava considerato al fine della riduzione della pensione belga. Successivamente, viste la reazione del ministero belga della previdenza sociale e la presa di posizione della commissione amministrativa per i lavoratori migranti, esso ha modificato la propria opinione.

La circostanza che la tredicesima mensilità faccia parte integrante della pensione e sia versata contemporaneamente ad essa nulla toglie al suo carattere di vantaggio complementare concesso in un determinato periodo dell'anno. La tredicesima mensilità è ignota alla legislazione belga. Pretendere che, in forza delle norme anticumulo, essa venga dedotta dalla pensione belga equivarrebbe ad affermare che uno Stato membro non può concedere vantaggi non contemplati dalla legislazione di un altro Stato membro.

In conclusione, il sig. Viola ritiene che né l'aumento di pensione per coniuge a carico né la tredicesima mensilità vadano prese in considerazione per l'applicazione delle norme nazionali anticumulo cui l'ente previdenziale d'uno Stato membro può richiamarsi in base all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3.

In una sentenza del 20 giugno 1972 il Tribunal du travati di Charleroi ha dichiarato, pronunziandosi sull'applicazione dell'art. 13, n. 3, del regio decreto 28 maggio 1958 contenente una norma anticumulo in materia di pensione d'invalidità dei minatori, che l'aumento accordato dalla legge italiana per il coniuge a carico costituisce parte integrante della pensione d'invalidità. Il Governo belga ritiene che questa interpretazione valga per l'applicazione delle norme di cui si discute nella causa principale.

In una sentenza del 10 gennaio 1974 la Cour du travail di Bruxelles ha dichiarato che la tredicesima mensilità concessa dalla legislazione italiana non è una «gratifica», bensì costituisce parte integrante della pensione italiana e va quindi presa in esame per il calcolo delle quote straniere al fine della corretta applicazione dei regolamenti comunitari. Di tale sentenza occorre del pari tener conto — secondo il Governo belga — per risolvere in senso affermativo la seconda questione.

Prima di risolvere le questioni sollevate dalla Cour du travail di Mons, è opportuno — secondo la Commissione — domandarsi se l'ente previdenziale belga fosse autorizzato ad applicare la sua clausola nazionale anticumulo in forza dell'art. 11 del regolamento n. 3. Questo problema è stato esaminato dalla Corte nella Causa 83/77, Naselli. Nella sentenza (non ancora pubblicata) si leggeche le limitazioni poste dall'art. 11, n. 2, possono venir eccepite nei confronti degli assicurati soltanto con riguardo a prestazioni conseguite grazie ai regolamenti nn. 3 e 4 e che nessun'altra disposizione del regolamento n. 3 impedisce l'applicazione delle norme anticumulo interne alle prestazioni spettanti in forza della sola legislazione nazionale. In compenso, la Corte non ha rilevato nel predetto regolamento norme che autorizzassero espressamente l'applicazione di tali clausole anticumulo interne: spetta quindi al giudice nazionale valutare se l'art. 70, n. 2, della legge belga 9 agosto 1963 renda possibile la riduzione di una pensione belga, tenuto conto dei diritti a prestazione acquisiti sotto il regime previdenziale di un altro Stato membro.

Sembra dunque che le questioni sollevate dal giudice proponente non si inseriscano nella prospettiva dell'applicazione delle norme di cumulo contemplate dall'art. 11 del regolamento n. 3 e dall'art. 9 del regolamento n. 4. Esse potrebbero essere risolte soltanto se il regolamento n. 3 fosse applicabile, ed attenendosi all'orientamento della Corte che si dichiara non competente a «qualificare le norme di diritto nazionale rispetto ad una norma comunitaria», ma che «può tuttavia fornire al giudice nazionale gli elementi di interpretazione relativi al diritto comunitario che possono essergli utili nel valutare gli effetti di dette disposizioni» (causa 63/76, Inzirillo, Racc. 1976, pag. 2057).

Se ci si attiene al testo dell'art. 1 (s) del regolamento n. 3, l'aumento per coniuge a carico rientra nella definizione del concetto di pensione. Tuttavia, per quanto riguarda la normativa italiana di cui si discute, detta maggiorazione viene corrisposta dopo la legge del 30 aprile 1969 in un ammontare forfettario, cioè svincolato dalla durata dei periodi assicurativi o dall'importo dei contributi versati. Tale ammontare è pari a quello degli assegni familiari cui l'INPS assimila la predetta maggiorazione.

Contro la tesi sostenuta dall'INPS dinanzi al giudice nazionale, la Commissione deduce i seguenti argomenti:

il vantaggio concesso dalla legge 30 aprile 1969 si propone la stessa finalità (è stato mantenuto il termine «aumenti di pensione») di quello accordato dalla legge precedente. È quindi difficile sostenere che esso è divenuto assimilabile agli assegni familiari per il semplice fatto di essere ora corrisposto in un ammontare forfettario; la legge 30 aprile 1969 non figura nella parte del codice italiano che concerne gli assegni familiari, bensì in quella relativa all'invalidità generale; benché l'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3 menzioni gli aumenti di pensione, esso assimila agli assegni familiari soltanto gli aumenti o supplementi di pensione o di rendita per i figli; gli aumenti per coniuge a carico, anche se dello stesso ammontare, continuano, da parte loro, ad essere disciplinati dalle norme del regolamento relative alle pensioni.

Dal testo della legge italiana 4 aprile 1952 si evince che l'aumento di pensione versato per Natale è direttamente collegato alla concessione della pensione ed i termini usati («le pensioni sono aumentate») indicano che non si tratta di una nuova distinta prestazione.

Di conseguenza, la Commissione ritiene che, per quanto concerne l'applicazione del regolamento n. 3, i vantaggi che vengono attribuiti dalla legislazione d'uno Stato membro al titolare d'una pensione come aumento per coniuge a carico o come maggiorazione natalizia e che sono inscindibili dal versamento della pensione, costituiscano supplementi ai sensi dell'art. 1 (s) del regolamento n. 3 e siano parte integrante della pensione.

L'INAMI, rappresentato dall'avv. A. Wattier, del foro di Mons; il sig. Viola, rappresentato dal sig. D. Rossini, direttore del Patronato ACLI; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico A. Toledano-Laredo, in qualità d'agente, hanno svolto le rispettive osservazioni orali all'udienza del 6 luglio 1978.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 20 settembre 1978.

Con sentenza del 10 febbraio 1978, pervenuta in cancelleria il 2 marzo successivo, la Cour du travail di Mons ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni relative all'interpretazione dell'art. 11 del regolamento 25 settembre 1958, n. 3 (GU 1958, pag. 561) e dell'art. 9 del regolamento del Consiglio 3 dicembre 1958, n. 4 (GU 1958, pag. 597) concernenti la previdenza sociale dei lavoratori migranti.

Dette questioni sono state sollevate nell'ambito d'una controversia sorta in merito al calcolo da parte del competente ente previdenziale belga della pensione d'invalidità d'un cittadino italiano, attore nella causa principale, che aveva lavorato in Italia e nel Belgio.

Il lavoratore di cui trattasi possedeva nel Belgio tutti i requisiti cui la legislazione nazionale subordina il riconoscimento del diritto alla pensione d'invalidità nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie e l'invalidità, senza bisogno di computare i periodi maturati in un altro Stato membro.

Viceversa, per acquistare il diritto alla pensione in Italia, egli ha dovuto avvalersi del regolamento n. 3. Per calcolare detta pensione, i periodi effettivamente compiuti nei due Stati membri sono stati sommati e la prestazione italiana è stata determinata «pro rata temporis».

Informatodella concessione della quota di pensione italiana, l'ente previdenziale belga, tenuto conto delle norme anticumulo figuranti all'art. 70, n. 2, della legge belga 9 agosto 1963 sulla creazione e l'organizzazione d'un regime d'assicurazione obbligatoria contro le malattie e l'invalidità, sollevava il problema del cumulo delle prestazioni.

Con una prima sentenza del 25 giugno 1976 la Cour du travail di Mons, giudice d'appello, dichiarava che l'interessato non poteva cumulare la pensione belga e quella italiana, ma, considerando che il diritto (degli enti previdenziali) al rimborso delle somme versate anteriormente al 1o maggio 1969 era ormai prescritto, ordinava la riapertura del dibattimento affinché le parti potessero precisare l'importo delle somme corrisposte all'interessato dall'ente previdenziale italiano nel periodo compreso fra il 1o maggio 1969 ed il 30 aprile 1971.

La sentenza del 25 giugno 1976 non chiariva se, al fine dell'applicazione delle norme anticumulo belghe, l'aumento di pensione per coniuge a carico e la tredicesima mensilità, prestazioni concesse dalla legislazione italiana, dovessero ritenersi parte integrante della pensione d'invalidità. Per risolvere questo problema, la Cour du travail di Mons ha sottoposto alla Corte, con una seconda sentenza del 10 febbraio 1978, le seguenti questioni pregiudiziali: 1. Se l'aumento per coniuge a carico attribuito dalle leggi italiane in vigore fra il 1o maggio 1969 e il 30 aprile 1971 faccia parte integrante della pensione d'invalidità italiana ai fini dell'applicazione delle norme sul cumulo di cui agli artt. 11 del regolamento n. 3 e 9 del regolamento n. 4. 2. Se la 13a mensilità versata all'appellato dall'INPS, nel 1969 e nel 1970, a norma della legge italiana 4 aprile 1952, vada incorporata nella pensione quando si tratta di applicare le norme sul cumulo di cui ai regolamenti europei n. 3 e n. 4.

Secondo quanto stabilito dall'art. 26 del regolamento n. 3, gli artt. 27 e 28, relativi alle pensioni di vecchiaia e superstiti, sono «applicabili per analogia» alla liquidazione delle prestazioni per invalidità, qualora l'assicurato abbia maturato dei periodi in forza di diverse legislazioni, di cui una almeno sia di tipo B.

I regolamenti in materia di previdenza sociale trovano il loro fondamento, la loro cornice ed i loro limiti negli artt. 48 e 51 del Trattato, destinati a garantire la libera circolazione dei lavoratori;

sotto questo aspetto, l'art. 51 del Trattato e l'art. 27 del regolamento n. 3 riguardano essenzialmente il caso in cui le leggi di uno Stato membro non attribuirebbero, da sole, all'interessato il diritto alle prestazioni, in ragione dell'insufficiente durata dell'assicurazione;

per ovviare a questo inconveniente, essi stabiliscono, a favore del lavoratore che è stato soggetto successivamente o alternatamente alle leggi di due o più Stati membri, il cumulo dei periodi assicurativi maturati a norma delle leggi di ciascuno di questi Stati;

in materia di pensioni di vecchiaia e superstiti, gli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3 si applicano alla predetta ipotesi, salvo che in uno Stato lo scopo perseguito dall'art. 51 sia già raggiunto grazie alle sole leggi nazionali;

il sistema instaurato dagli artt. 27 e 28 implica dunque l'applicazione simultanea di queste due disposizioni;

da ciò discende che il calcolo «pro rata temporis» di una prestazione può venir effettuato soltanto qualora, per l'acquisto del diritto alla pensione, sia stato necessario cumulare previamente i periodi assicurativi maturati in diversi Stati membri, ma che esso non può venir effettuato qualora ne possa conseguire una diminuzione delle prestazioni cui l'interessato ha diritto, a norma delle leggi di un solo Stato.

Esigenze identiche impongono l'applicazione delle stesse regole allorché il problema verte sull'applicazione analogica degli artt. 27 e 28 alle pensioni d'invalidità.

Come la Corte ha già dichiarato nella sua sentenza del 14 marzo 1978 (causa 83/77, Naselli, Racc. 1978, pag. 683), le limitazioni poste dall'art. 11, n. 2, del regolamento possono venir eccepite nei confronti degli assicurati soltanto con riguardo a prestazioni conseguite grazie ai regolamenti n. 3 e n. 4;

per contro, dall'esame delle altre disposizioni del regolamento n. 3 risulta che nessuna di esse osta all'applicazione delle norme anticumulo nazionali alle prestazioni acquistate in forza della sola legislazione nazionale;

di conseguenza, quando l'interessato ha, come accade nel caso di specie, diritto ad una pensione in forza della sola legislazione nazionale, possono venire eccepite nei suoi confronti le norme nazionali anticumulo;

nell'applicazione di tali norme spetta al giudice nazionale qualificare le prestazioni menzionate nelle questioni secondo i criteri forniti dalla legislazione interna da applicarsi, tenendo conto delle norme concernenti i conflitti di leggi, visto che le norme comunitarie non sono in tal caso pertinenti.

Tuttavia, è proprio allo scopo di garantire che il lavoratore migrante non perda il godimento della pensione cui avrebbe diritto in base alla sola legislazione nazionale che la Corte, nella già citata sentenza Mancuso (causa 140/73, Racc. 1973, pag. 1449), ha dichiarato inapplicabili in taluni casi le norme sulla totalizzazione e sulla ripartizione proporzionale;

ne consegue che se le norme della sola legislazione nazionale, ivi comprese le norme anticumulo, risultano per l'interessato meno favorevoli delle norme sulla totalizzazione e sulla ripartizione proporzionale, devono essere applicate queste ultime.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal Governo belga, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa di merito, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.